1.3. Принципы государственной службы: основы построения системы

Прежде чем перейти к анализу содержания основных принципов госу- дарственной службы в целом и правоохранительной службы как ее отдельно- го вида, на наш взгляд следует рассмотреть вопрос о сущности и функцио- нальной роли этих принципов.

В отечественной юридической науке общепринятым является выделе- ние правовых принципов по отраслевому критерию. Так, традиционно выде- ляются принципы, присущие всей российской правовой системе в целом – общеправовые принципы, распространяющие свое действие на несколько от- раслей права – межотраслевые принципы и определяющие основные направ- ления правового регулирования конкретной отрасли права – отраслевые принципы. Какое место в данной системе занимают принципы государствен- ной службы?

Нужно сказать, что некоторые авторы дополняют эту традиционную трехзвенную систему принципами отдельных правовых институтов⁹⁷. При этом общеправовые принципы конкретизируются или модифицируются при-

_{менительно к конкретной отрасли права, приобретая тем самым значение от-}

⁹⁶ Кузьменко А.В. Особенности применения правовых принципов в регулировании неко- торых "пограничных" отношений трудового права // Российский ежегодник трудового права. 2009. № 5 / под ред. Е.Б. Хохлова. СПб.: Юридическая книга, 2010. С. 100.

⁹⁷ См., например, Фаткуллин Ф.Н. Проблемы теории государства и права. Казань, 1987. С.

212; и др.; Общая теория права и государства / Под ред. В.В. Лазарева. М.: Юрист, 2002. С. 135; Малько А.В. Теория государства и права. М.: Юристъ, С. 111 - 113.

раслевых принципов. Соответственно, отраслевые или внутриотраслевые принципы конкретизируются в институционных принципах.

Государственная служба традиционно рассматривалась как институт административного права⁹⁸, однако в последнее время такой подход подвер- гается критике в специальной литературе. Так, Д.В. Осинцев отмечает, что в рамках отрасли административного права можно говорить о методах обеспе- чения государственной служебной деятельности и участия граждан в реали- зации различных публичных функций, но рассмотрение государственной службы в качестве института административного права представляется оши- бочным⁹⁹.

В современной юридической литературе все большее значение приоб-

ретает точка зрения, согласно которой государственно-служебные отношения являются предметом правового регулирования самостоятельной отрасли или подотрасли права – служебного права. Впервые эту идею высказал Ю. Н. Старилов в своей докторской диссертации¹⁰⁰ и в учебнике «Служебное пра- во» (1996 г.)¹⁰¹. Выдающийся ученый-административист выдвинул идею формирования особой отрасли или подотрасли административного права со

своим собственным предметом, методом правового регулирования и особым содержанием¹⁰².

Эта позиция получила распространение и значительную поддержку в юридической доктрине после принятия федеральных законов «О системе государственной службы Российской Федерации» и «О государственной

_{гражданской службе Российской Федерации»}¹⁰³_.

⁹⁸ Евтихиев И.И. Институт государственной службы в советском административном праве

// Научная сессия, посвященная 20-летию существования Всероссийского института юри- дических наук (1925 - 1945). М., 1946.

⁹⁹ Осинцев Д.В. Государственная служба в системе государственного управления (про- блема правового института) // Российский юридический журнал. 2010. № 5. С. 66 - 74.

¹⁰⁰ См.: Старилов Ю. Н.

_{правовое исследование: дис. ... докт. юрид. наук. Воронеж, 1996.}

¹⁰¹ _{См.: Старилов Ю. Н. Служебное право. М., 1996.}

¹⁰² _{Там же.}

¹⁰³ Гимаев И. Р. Государственная служба как институт правового государства: проблемы теории и практики. М., 2004. С. 36; Дякина И. А. Служебное право как комплексная от-

В этой связи возникает вопрос о соотношении отраслевых принципов служебного права как самостоятельной отрасли или подотрасли администра- тивного права и принципов государственной службы, в том значении, в кото- ром они закрепляются в нормативно-правовых актах.

По мнению П.П. Сергуна принципы государственной службы пред- ставляют собой основополагающие, руководящие начала, непосредственно или косвенно закрепленные в правовых нормах, определяющие содержание государственно-служебных отношений, способствующие осуществлению за- конных интересов личности, государства и общества в целом и имеющие обязательный характер для участников этих отношений,¹⁰⁴. Н.М. Казанцев рассматривает принципы как законодательно установленные и реализуемые в практике государственной службы, а также государственного управления ос- новополагающие начала (научные положения), правовые установления и формы осуществления государственной службы, которые основываются на Конституции Российской Федерации, отечественных и зарубежных традици- ях организации и функционирования государственной службы¹⁰⁵.

Интересная и весьма последовательная концепция принципов государ-

ственной службы была сформулирована в трудах Ю.Н. Старилова, который рассматривает их как основополагающие начала, правоположения, отража- ющие объективные закономерности и закрепляющие основные направления осуществления функций и задач государственных органов, реализации их компетенции, а также конкретных полномочий государственных служа- щих¹⁰⁶.

Таким образом, сущность и основное целевое назначение принципов

_{государственной службы выражается в том, что они формируют своего рода}

расль права. Ростов н/Д: Наука-Пресс, 2006. С. 7–9; Пресняков М.В., Чаннов С.Е. Слу- жебное право Российской Федерации. Учебное пособие. Москва: Норма, ИНФРА-М, 2011.

_{– 448 с.; и др.}

¹⁰⁴ Сергун П.П. Государственная служба в органах внутренних дел РФ: состояние и теория развития. Саратов, 1998. С. 123.

¹⁰⁵ Казанцев Н.М. Толковый словарь правового содержания понятий государственной службы. М., 1996. С. 344.

¹⁰⁶ Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. Т. 2. М., 2002. С. 4.

«общий подход» к регулированию государственно-служебных отношений, будучи сами социально и культурно обусловленными. Государственная служба организуется и функционирует на определенных принципах.

Исходя из того, что было сказано в первом параграфе данной работы, мы будем рассматривать принципы государственной службы как основные руководящие положения определяющие основы формирования и функцио- нирования института государственной службы. Данные положения могут быть прямо закреплены законом, а могут вытекать из общего содержания правовых норм, регулирующих государственно-служебные отношения. Вплоть до конца прошлого столетия принципы государственной службы прямо не закреплялись в текстах законов и иных нормативно-правовых ак- тов, а представляли собой, своего рода, интегративные характеристики всего массива правовых норм, регулирующих государственно-служебные отноше- ния. Поэтому конкретные принципы государственной службы формулирова- лись в доктрине преимущественно административного права. Например, С.С. Студеникин выделял следующие принципы государственной службы: запрет государственным служащим выступать в качестве представителя интересов другой организации или отдельных граждан, недопустимость увольнения или отказа в приеме на работу по причинам социального происхождения, суди-

мости в прошлом, судимости близких родственников¹⁰⁷.

Власова основными руководящими началами государственной службы вы- ступают: равное право доступа к государственной службе при соответствии определенным требованиям (как политическим, так и деловым), отсутствие неоправданных ограничений прав государственных служащих, кроме тех, ко- торые вытекают непосредственно из выполнения служебных обязанностей, недопустимость кастового чиновничества, подотчетность и сменяемость гос- ударственных служащих, отсутствие преференций и привилегий для госу-

_{дарственных служащих}¹⁰⁸_{. По мнению Г.И. Петрова основными принципами}

¹⁰⁷ _{Студеникин С.С. Советское административное право. М., 1945. С. 46.}

¹⁰⁸ Власов В.А. Основы советского государственного управления. М., 1960. С. 80.

государственной службы являются: доступность для граждан государствен- ной службы, недопустимость установления несоразмерных ограничений в отношении государственных служащих, подотчетность служащих граждан- скому обществу, сменяемость кадрового состава¹⁰⁹. В.В. Волошина и К.А. Титов выделяли такие принципы как законность, гласность, принцип равного права доступа граждан к государственной службе в соответствии со способ- ностями и профессиональной подготовкой, разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Рос- сийской Федерации и органами государственной власти субъектов Россий- ской Федерации, принцип представительства субъектов Российской Федера- ции¹¹⁰.

Ситуация несколько изменилась после того как принципы государ-

ственной службы стали получать легальное текстуальное закрепление в нор- мативно-правовых актах. Собственно, законодательное закрепление принци- пов государственной службы в Российской Федерации хронологически отно- сится к 90-м годам XX столетия, когда был принят Федеральный закон от

31.07.1995 № 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Фе- дерации" (в настоящее время утратил силу).

Нужно отметить достаточно разнородный характер данного перечня принципов: в нем называются основополагающие конституционные начала, характерные для всего государственного устройства и специфические прин- ципы государственной службы. Представляется, что эклектичность данного перечня обусловлена эклектичностью законодательства, закрепляющего ос- новные принципы государственной службы.

Нужно сказать, что в доктрине административного права предприни-

_{мались попытки унификации принципов государственной службы. Так, на}

¹⁰⁹ _{Петров Г.И. Советское административное право: Часть общая. Л., 1970. С. 144.}

¹¹⁰ Волошина В.В., Титов К.А. Государственная служба в Российской Федерации: теоре- тико-правовые аспекты. М.: Луч, 1995. С. 33.

основе анализа соответствующих положений Закона об основах государ- ственной службы (в настоящее время утратил силу) известный ученый - ад- министративист Д.Н. Бахрах пришел к выводу, что все они, по сути, детали- зируют четыре основных принципа государственной службы:

- законность;

- демократизм;

- профессионализм;

- социально-правовая защита служащих¹¹¹.

Законность и демократизм, по его мнению, представляют собой общие принципы организации и функционирования исполнительной власти, кото- рые своеобразно проявляются в организации государственной службы. А профессионализм и социальная защита государственных служащих являются специфическими принципами государственной службы. Все же принципы в целом, по мнению Д.Н. Бахраха являются проявлениями важнейшего начала исполнительной власти – эффективности.

Нужно сказать, что в принятых позднее нормативно-правовых актах о государственной службе и отдельных ее видах законодатель сохранил по- добный недифференцированный подход. Так, перечень принципов, закреп- ленных как Законом о системе государственной службы, так и специальными нормативно-правовыми актами об отдельных видах государственной службы весьма неоднороден. Так, например, названные в статье 3 Федерального за- кона от 27.05.2003 "О системе государственной службы Российской Федера- ции" принципы федерализма, законности; приоритета прав и свобод человека и гражданина являются общеправовыми и реализуются не только в системе государственной службы. С другой стороны такие принципы как профессио- нализм и компетентность государственных служащих, защита государствен-

_{ных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную}

¹¹¹ Бахрах Д.Н. Государственная служба: основные понятия, ее составляющие, содержа- ние, принципы // Государство и право. 1996. № 12. С. 15 - 18.

служебную деятельность и др. непосредственно определяют основные начала формирования и функционирования государственной службы.

В этой связи в литературе первую группу принципов зачастую называ- ют общими, а вторую – специальными. Подобное употребление терминов

«общие принципы» и «специальные принципы» представляется нам не вполне корректным, поскольку в данном случае между ними отсутствует от- ношения общего и специального регулирования. Правильнее было бы ска- зать, что первая группа принципов характеризуется более высокой степенью обобщенности, а вторая – носит более узкий характер.

Ю.Н. Старилов разграничивает принципы государственной службы на конституционные и организационные¹¹². К конституционным принципам государственной службы он относит принцип равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональ- ной подготовкой; принцип законности; принцип единства системы государ- ственной власти, разграничения предметов ведения между Российской Феде- рацией и субъектами Российской Федерации; принцип приоритета и непо- средственного действия прав и свобод человека и гражданина; принцип раз- деления властей на законодательную, исполнительную и судебную власти; принцип внепартийности государственной службы, отделения религиозных объединений от государства.

Иными словами данные принципы непосредственно вытекают из по- ложений Конституции Российской Федерации и конкретизируется в законо- дательстве о государственной службе.

Организационные же принципы отражают механизм построения и функционирования государственной службы, государственного аппарата, обеспечение эффективной административной деятельности в государствен-

_{ных органах}¹¹³_.

¹¹² _{Старилов Ю.Н. Служебное право. М.: Издательство "БЕК", 1996. С. 230.}

¹¹³ Там же.

К таким принципам Ю.Н. Старилов относит: принцип единства основ- ных требований, предъявляемых к государственной службе; принцип под- контрольности и подотчетности государственных служащих; принцип ста- бильности государственной службы, принцип социальной защищенности государственных служащих, принцип профессионализма и компетентности государственных служащих; принцип гласности в осуществлении государ- ственной службы; принцип запрета государственному служащему участво- вать в забастовке, принцип ответственности государственных служащих за исполнение своих обязанностей.

Полностью разделяя общий подход, предлагаемый Ю.Н. Стариловым, отметим, что данные группы принципов государственной службы различа- ются не только по сфере их деятельности и источникам нормативного за- крепления, но и по цели. Организационные принципы закрепляют интегра- тивные характеристики государственной службы как социально-правовой системы и являются внутренними, имманентными данной системе. Однако, с позиции системного подхода система государственной службы, в свою оче- редь, может рассматриваться как подсистема или элемент системы более вы- сокого порядка. Соответственно, помимо собственных детерминант развития, на нее воздействуют «внешние факторы». Например, принцип равного до- ступа к государственной службе в рамках конкретной ситуации может не от- вечать операциональным интересам государственной службы (недостаток кандидатов, дефицит времени и т.п.). Однако этот принцип направлен не на реализацию внутренних утилитарных потребностей государственной служ- бы, а на обеспечение конституционного права граждан Российской Федера- ции на участие в управлении государством. Так же и принцип разделения властей является «внешним» по отношению к системе государственной службы и преследует не функциональные цели государственной службы, а политические – предотвращение концентрации власти в руках одного органа или лица.

Таким образом, как нам представляется, верным будет, с одной сторо- ны, выделять политико-правовые принципы государственной службы, кото- рые, являясь «внешними» по отношению к ней, определяют место и социаль- ное назначение института государственной службы в социальной системе в целом. С другой стороны можно выделить операциональные, «внутренние» принципы государственной службы как отдельного государственно- правового института, которые направлены на реализацию утилитарных задач государственной службы.

Политико-правовые принципы задают основные направления развития государственной службы в рамках сложившейся политико-правовой системы и обусловлены не столько «внутренними», операциональными задачами и потребностями государственной службы, сколько необходимостью корреля- ции с политико-правовыми основами общества и государства.

С этой позиции рассматриваемые нами политические принципы выра- жают внешние связи государственной службы с иными политическими и правовыми институтами. Поскольку такие принципы отражают основные направления государственно-правового устройства в целом, то большинство из них закрепляются в Конституции Российской Федерации или непосред- ственно вытекают из конституционно-правовых норм. В этом смысле их дей- ствительно можно назвать конституционными принципами (Ю.Н. Старилов).

Если говорить о конкретных принципах государственной службы, за- крепленных Федеральным законом «О системе государственной службы Рос- сийской Федерации, то к политическим принципам следует, на наш взгляд отнести:

· федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и орга- нами государственной власти субъектов Российской Федерации (далее - гос- ударственные органы);

· законность;

· приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосред- ственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты;

· равный доступ граждан к государственной службе;

· единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы;

· взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы;

· открытость государственной службы и ее доступность обществен- ному контролю, объективное информирование общества о деятельности гос- ударственных служащих.

Ввиду того, что эти принципы, как мы говорили выше, являются внеш- ними детерминантами формирования и функционирования системы государ- ственной службы, они зачастую выступают в качестве пределов или границ самостоятельности собственно административного регулирования государ- ственно-служебных отношений. Иными словами, утилитарные задачи госу- дарственной службы могут решаться исключительно в соответствии с дан- ными принципами. Например, открытость государственной службы и ее до- ступность общественному контролю в ряде случаев может создавать опреде- ленные сложности в управленческой деятельности, когда требуется «не вы- носить сор из избы». Однако, данный принцип направлен не на упрощение процесса принятия и реализации управленческих решений, а выражает тре- бования системы более высокого порядка – начала гласности и демократиз-

_ма.

Такую же функцию выполняет и принцип равного доступа к государ- ственной службе. Вне зависимости от конкретных кадровых потребностей, целесообразности проведения конкурса и т.п. вакантная должность должна замещаться исключительно на конкурсной основе. Приведем конкретный пример. Гражданский служащий, находившийся в кадровом резерве на заме- щение вышестоящей должности (по результатам аттестации) был переведен на другую должность с испытательным сроком – три месяца. Однако через

месяц решением представителя нанимателя он был признан не прошедшим испытание. Может ли ему быть предоставлена прежняя должность (она пока вакантна) без проведения процедуры конкурсного отбора. Согласно положе- ниям части 7 статьи 27 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О госу- дарственной гражданской службе Российской Федерации» при неудовлетво- рительном результате испытания представитель нанимателя имеет право:

1) предоставить гражданскому служащему ранее замещаемую долж- ность гражданской службы;

2) до истечения срока испытания расторгнуть служебный контракт с гражданским служащим, предупредив его об этом в письменной форме не позднее чем за три дня с указанием причин, послуживших основанием для признания этого гражданского служащего не выдержавшим испытание.

Вместе с тем, одним из основополагающих принципов гражданской службы является равный доступ граждан, владеющих государственным язы- ком Российской Федерации, к гражданской службе и равные условия ее про- хождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, иму- щественного и должностного положения, места жительства, отношения к ре- лигии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми ка- чествами гражданского служащего.

В соответствии со статьей 22 Федерального закона от 27.07.2004 № 79- ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» по- ступление гражданина на гражданскую службу для замещения должности гражданской службы или замещение гражданским служащим другой долж- ности гражданской службы осуществляется по результатам конкурса, если иное не установлено настоящей статьей. Такого основания внеконкурсного замещения должности как неудовлетворительный результат испытания дан- ная статья не содержит.

Таким образом, замещение прежней должности при неудовлетвори- тельном результате испытания должно осуществляться на конкурсной осно-

ве, если отсутствуют иные основания внеконкурсного замещения данной должности, предусмотренные статьей 22 Федерального закона от 27.07.2004

№ 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

При этом можно констатировать наличие достаточно очевидной кон- куренции между операциональными кадровыми интересами государственной службы и внешним, политическим требованием обеспечения равного доступа к государственной службе. Политические принципы по нашему мнению, как правило, выполняют функцию «ограничивающего регулирования» по отно- шению к организационно-функциональной составляющей служебного права.

К операциональным принципам, которые нашли отражение в Феде- ральном законе «О системе государственной службы Российской Федера- ции», можно отнести:

· профессионализм и компетентность государственных служащих;

· защиту государственных служащих от неправомерного вмешатель- ства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц.

Перечень этих принципов расширяется специальными законами и иными нормативно-правовыми актами об отдельных видах государственной службы. Так, Федеральным законом «О государственной гражданской служ- бе Российской Федерации» названы:

· стабильность гражданской службы;

· взаимодействие с общественными объединениями и гражданами.

В Федеральном законе «О службе в органах внутренних дел и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» пере- числены такие принципы как:

· единоначалие и субординация (подчиненность) на службе в орга- нах внутренних дел

· взаимосвязь ограничений, обязанностей, запретов, ответственно- сти на службе в органах внутренних дел и социальных гарантий сотрудника органов внутренних дел.

Нужно сказать, что перечень операциональных принципов является весьма обширным, поскольку охватывает широкий спектр отношений по ор- ганизации и функционированию государственной службы. Ю.Н. Старилов предложил подразделять подобные принципы на две группы: основные нача- ла организации государственной службы и принципы функционирования государственной службы¹¹⁴.

А.С. Шиенкова выделяет организационные, статусные и деонтологиче-

ские принципы государственной службы¹¹⁵. К организационным она относит принципы, которые определяют высшую юридическую силу Конституции Российской Федерации и федеральных законов; единство системы органов внутренних дел Российской Федерации; структуру службы в органах внут- ренних дел, порядок ее функционирования: единоначалие.

Статусные принципы, по ее мнению, устанавливают конкретное со- держание государственно-служебных отношений: равный доступ к государ- ственной службе в соответствии с профессиональными и деловыми каче- ствами кандидатов; профессионализм и компетентность служащих органов внутренних дел; ответственность сотрудников органов внутренних дел за не- исполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на них должност- ных обязанностей; обеспечение государственной защиты служащих.

Наконец, деонтологические принципы, по мнению А.С. Шиенковой, составляют руководящие начала, обусловливающие морально-нравственные качества лица, проходящего правоохранительную службу: политическая не- зависимость; уважение чести и достоинства личности; разумное сочетание гласности, свободы слова и служебной сдержанности, конфиденциальности. В последние годы действительно возрос интерес к различного рода «этиче- ским кодексам», «принципам служебного поведения». Здесь следует, однако,

_{отметить, что этические или нравственные принципы нет оснований отно-}

¹¹⁴ Старилов Ю.Н Государственная служба в Российской Федерации: Теоретико-правовое исследование. Воронеж: Изд-во ВГУ, 1996. С. 79 - 82.

¹¹⁵ Шиенкова А.С. Административно-правовое регулирование правоохранительной служ- бы в органах внутренних дел Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук.

М., 2007. С. 11.

сить к принципам государственной службы, поэтому в данной работе они рассматриваться не будут.

На законодательном уровне принципы государственной службы за- крепляются в Федеральном законе "О системе государственной службы Рос- сийской Федерации", который содержит статью 3 – «Основные принципы построения и функционирования системы государственной службы». Кроме того, нормативно-правовые акты, регулирующие особенности отдельный ви- дов государственной службы содержат свой «набор» принципов. Принципы государственной гражданской службы закрепляются в статье 4 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации".

Федеральный закон "О воинской обязанности и военной службе" тек- стуально не содержит перечня принципов организации и функционирования военной службы. Нужно сказать, что это во многом обусловлено тем фактом, что данный закон регулирует две группы разнородных отношений: с одной стороны, связанные с исполнением воинской обязанности, а с другой – с прохождением военной службы на контрактной основе. Тем не менее в юри- дической доктрине принципы военной службы выделяются. Так, А.В. Ку- дашкин полагает, что принципы государственной службы, закрепленные Фе- деральным законом "О системе государственной службы Российской Фе- дерации", имеют универсальный характер, т.е. распространяются на все виды

государственной службы а, следовательно, и на военную службу¹¹⁶. Помимо

этого, он выделяет и иные формально не закрепленные принципы: принцип верности Отечеству, принцип обязательности решений и др.

Несколько иначе обстоит дело с принципами правоохранительной службы. К сожалению, специальный закон о правоохранительной службе на сегодняшний день все еще не принят, хотя проект этого закона существовал

_{уже в 2004 году.}

¹¹⁶ Корякин В.М., Кудашкин А.В., Фатеев К.В. Военно-административное право (военная администрация): учебник. Серия "Право в Вооруженных Силах - консультант". М.: За права военнослужащих, 2008. Вып. 90. С. 93.

В первом параграфе настоящего диссертационного исследования нами, на основе выделенных сущностных признаков правоохранительной службы, был очерчен круг органов, в которых должны учреждаться должности право- охранительной службы.

Отдельными нормативными актами закрепляются принципы прохож- дения службы в названных органах. Так, например, Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации"¹¹⁷ в статье 4 называет основные прин- ципы организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации. Фе- деральный закон "О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Феде- рации" содержит перечень принципов службы в органах внутренних дел (ст.

₄₎¹¹⁸_{. Федеральный закон "О Федеральной службе безопасности" закрепляет}

принципы деятельности федеральной службы безопасности (ст. 5)¹¹⁹.

Нужно заметить, что далеко не все эти нормативно-правовые акты дуб- лируют положения Федерального закона «О системе государственной служ- бы Российской Федерации». Многие закрепляют собственные специфические принципы организации и прохождения государственной службы в конкрет- ном государственном органе. В этой связи не может не возникнуть вопрос о соотношении общих принципов организации и деятельности государствен- ной службы в целом, закрепленных в Федеральном законе "О системе госу- дарственной службы Российской Федерации" и принципов отдельных видов государственной службы, которые устанавливаются специальными актами. Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Феде- рации» устанавливает, что специальными федеральными законами могут быть предусмотрены иные (помимо перечисленных в названном Законе) принципы построения и функционирования отдельных видов государствен-

¹¹⁷ Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" // Собрание законодательства Рос. Федерации. 1995. № 47. Ст. 4472.

¹¹⁸ Федеральный закон от 30.11.2011 № 342-ФЗ "О службе в органах внутренних дел Рос- сийской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // Собрание законодательства Рос. Федерации. 2011. № 49 (ч. 1). Ст. 7020.

¹¹⁹ Федеральный закон от 03.04.1995 № 40-ФЗ "О Федеральной службе безопасности" //

Собрание законодательства Рос. Федерации. 1995. № 15. Ст. 1269.

ной службы, учитывающие их особенности. Иными словами, Закон преду- сматривает возможность «дополнения» закрепленных им принципов госу- дарственной службы в отношении отдельных ее видов.

Возникает вопрос: возможно ли «блокирование» общих принципов, установленных Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации» специальными принципами отдельных видов госу- дарственной службы? Теоретически возможна ситуация «конкуренции» ука- занных принципов. Как нам представляется, в такой ситуации должно будет применяться правило общего и специального регулирования: принципы от- дельных видов государственной службы должны рассматриваться как специ- альные по отношению к общим принципам, закрепленным Федеральным за- коном «О системе государственной службы Российской Федерации».

Нужно сказать, что в специальной литературе предпринимались по- пытки выделения специальных принципов правоохранительной службы.

Так, например, А.Н. Яндовский в качестве основных принципов данно- го вида государственной службы называет: престиж государственной службы и авторитет отдельного служащего правоохранительных органов; наличие социальных технологий, повышающих статус всех категорий сотрудников правоохранительных органов; гибкое реагирование правоохранительных ор- ганов на сигналы как внутренней, так и внешней среды; а также технологии обеспечения гражданского содействия службе и контроля над ней¹²⁰.

Нужно сказать, что А.Н. Яндовский рассматривает принципы управле-

ния персоналом правоохранительной службы, что отличается от принципов ее организации и функционирования.

В.Б. Гайдов полагает, что к основным принципам правоохранительной службы в органах внутренних дел относятся: равный доступ граждан к служ- бе в соответствии с их способностями и профессиональной подготовкой;

_{профессионализм и компетентность сотрудников; обеспечение федеральных}

¹²⁰ Яндовский А.Н. Развитие системы управления персоналом правоохранительной служ- бы: Автореф. дис. ... канд. социол. наук. М., 2007. С. 8.

интересов; единоначалие; единство квалификационных требований по госу- дарственным должностям; ответственность сотрудников за принимаемые решения, неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей; стабильность кадров; обеспечение государственной защиты сотрудников; политическая нейтральность службы¹²¹.

В целом, соглашаясь с обоснованностью выделения данных принци-

пов, необходимо все же отметить, что они не отражают качественной специ- фики правоохранительной службы и в равной мере характерны для всех ви- дов государственной службы. Пожалуй, единственным исключением являет- ся принцип обеспечения федеральных интересов, который указывает, что правоохранительная служба относится к компетенции Российской Федера- ции. Это специфическое проявление принципа федерализма. Как справедли- во отмечается в специальной литературе принципом организации и функци- онирования гражданской службы, как и военной и правоохранительной службы, является федерализм, обеспечивающий единство системы государ- ственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной вла-

сти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации¹²².

_{В.В. Щукин в качестве принципов правоохранительной службы назы-}

вает:

- соблюдение служебной дисциплины и законность;

_{- единство централизованной федеральной системы правоохранитель-}

ных органов;

- подконтрольность и подотчетность служащих правоохранительных органов соответствующим органам государственной власти и управления;

- справедливое вознаграждение за исполнение своих профессиональ-

_{ных служебных обязанностей, должностной рост в соответствии с результа-}

¹²¹ Гайдов В.Б. Служба в органах внутренних дел как разновидность федеральной госу- дарственной службы: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. 12.00.12. Омск., 2001. С. 70 - 71.

^{122 Комментарий} к Федеральному закону "О государственной гражданской службе Рос- сийской Федерации" (постатейный) / Под ред. А.Ф. Ноздрачева. М., 2005 // СПС «Кон-

сультантПлюс»

тами профессиональной деятельности, а также с учетом профессиональных способностей и квалификации;

- уважение прав, свобод и законных интересов человека и гражданина;

- гуманизм;

- согласованное взаимодействие правоохранительных органов по обес- печению безопасности;

- непрерывность;

- сочетание гласных и негласных методов и средств деятельности;

- запреты и ограничения, связанные с прохождением государственной правоохранительной службы (например, состоять в выборных и иных орга- нах, государственной власти и местного самоуправления; участвовать в дея- тельности общественных объединений, политических партий; совмещать службу в правоохранительных органах с иной оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и творческой)¹²³.

Как нам представляется, специальными операциональными принципа-

ми правоохранительной службы в этом перечне можно назвать: единство фе- деральной централизованной системы органов и учреждений, непрерыв- ность, а также сочетание гласных и негласных методов и средств деятельно-

_сти.

А.М. Артемьев предлагает сходную систему принципов правоохрани- тельной службы¹²⁴:

- необходимость уважения и защиты прав и свобод человека и гражда- нина, законных интересов общества и государства от противоправных пося- гательств;

- соблюдение законности при исполнении служебных обязанностей и

_{реализации должностных полномочий;}

¹²³ Щукин В.В. Правоохранительная служба в системе государственной службы РФ // Рос- сийский следователь. 2005. № 6. С. 17.

¹²⁴ Артемьев А.М. К вопросу о принципах деятельности правоохранительной службы // Российский следователь. 2008. № 1. С. 25.

- единство основ организации и функционирования правоохранитель- ной службы в государственных органах;

- единоначалие и иерархическая соподчиненность в системе право- охранительной службы;

- согласованность правоохранительной службы с иными видами госу- дарственной службы и муниципальной службой;

_{- взаимодействие с общественными организациями и частными лица-}

ми;

_{- защита сотрудников правоохранительной службы со стороны госу-}

дарства;

- равный доступ к правоохранительной службе на основе обязательного профессионального отбора;

- согласованность обязанностей, запретов и ограничений сотрудников правоохранительных органов с системой социальных гарантий служащего.

Следует согласиться с выделением принципа обязательности соблюде- ния и защиты прав и свобод человека и гражданина, интересов общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств. Это, свое- го рода модификация принципа приоритета прав и свобод человека и граж- данина, который также предполагает не только соблюдение, но и защиту прав и свобод.

Как нам кажется, серьезным препятствием идентификации специфиче- ских принципов правоохранительной службы является недифференцирован- ный подход, при котором в рамках единой таксономии смешиваются полити- ко-правовые и организационно-функциональные принципы. Исходя из того, о чем мы говорили выше, политико-правовые принципы, являясь внешними детерминантами по отношению к системе государственной службы, пред- ставляют собой набор базовых принципов организации государственной вла- сти в целом. Практически все они закреплены в Конституции Российской Федерации или непосредственно вытекают из ее положений. Поэтому

«набор» внешних или политико-правовых начал организации и деятельности

государственной службы всегда будет единым для всех ее видов. Можно го- ворить лишь о различных модификациях данных принципов в зависимости от конкретного вида государственной службы.

Поэтому, на наш взгляд, специальные принципы правоохранительной службы представляют собой ее операциональные начала. При этом можно говорить об общих операциональных принципах, которые характерны для всего института государственной службы и специальных операциональных принципах, характеризующих специфику правоохранительной службы. Дан- ные принципы вытекают из особенностей правоохранительной службы, ко- торые мы выделяли в первом параграфе работы.

Прежде всего, среди специальных операциональных принципов право- охранительной службы следует назвать военизированность. Содержание данного принципа представляется нам достаточно широким, включая как право и обязанность сотрудников правоохранительной службы применять оружие и специальные средства, так и (может быть в большей степени) осо- бые организационные начала, например, - специфические дисциплинарные требования, единоначалие и т.п.

Еще одним сущностным специальным операциональным принципом правоохранительной службы является обязательность соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, интересов общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств. Т.Н. Добровольская на примере деятельности прокуратуры выделяет внешнюю сторону принципа законности, которая определяет назначение прокурорского надзора, и внут- реннюю, касающуюся правовых средств его осуществления¹²⁵. Как нам пред- ставляется, эта внешняя сторона принципа законности в деятельности орга- нов правоохранительной службы и выражает ее качественную специфику, которая заключается в активном обеспечении законности, путем пресечения

_{и предотвращения преступлений и правонарушений. Данный принцип пра-}

¹²⁵ Добровольская Т.Н. Понятие и система принципов организации и деятельности совет- ской прокуратуры // Вопросы теории и практики прокурорского надзора. М., 1976. С. 59,

60.

воохранительной службы можно было бы назвать принципом активного обеспечения законности.

К названным выше принципам близко примыкает принцип непрерыв- ности правоохранительной службы, который заключается в том, что сотруд- ники правоохранительных органов обязаны предпринимать все, предусмот- ренные законом меры по предотвращению и пресечению правонарушений, о которых им стало известно вне зависимости от того совершаются они в пре- делах служебного времени или за его рамками (о чем мы уже писали в пер- вом параграфе настоящей главы).

Специальным операциональным принципом правоохранительной службы является принцип конспирации. Данный принцип является одним из основных начал оперативно-розыскной деятельности и предполагает необхо- димость и легитимность использования в процессе ОРД (оперативно- розыскной деятельности) правил и приемов, позволяющих сохранять в тайне от преступников действия правоохранительных органов по их разоблаче- нию¹²⁶. Конституционный Суд неоднократно отмечал, что оперативно - ро- зыскная деятельность объективно невозможна без значительной степени сек- ретности¹²⁷. В связи с этим осуществление негласных оперативно - розыск- ных мероприятий с соблюдением требований конспирации и засекречивание сведений в области оперативно - розыскной деятельности сами по себе не нарушают прав человека и гражданина.

Близко примыкает к данному принципу и принцип сочетания гласных и негласных методов и средств. Этот принцип также характерен для осу- ществления оперативно-розыскных мероприятий Активное сочетание глас-

_{ных и негласных методов позволяет проверять и перепроверять достовер-}

¹²⁶ Комментарий к Федеральному закону "Об оперативно-розыскной деятельности" (по- статейный) / А.И. Алексеев, О.А. Вагин, Д.В. Закаляпин и др.; под ред. А.И. Алексеева, В.С. Овчинского. Москва: Проспект, 2011 // СПС «КонсультантПлюс»

¹²⁷ Определение Конституционного Суда РФ от 14.07.1998 № 86-О "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об оперативно - ро- зыскной деятельности" по жалобе гражданки И.Г. Черновой" // Собрание законодатель-

ства Рос. Федерации. 1998. № 34. Ст. 4368.

ствии избегать ошибок в принятии процессуальных решений¹²⁸.

В то же время необходимо подчеркнуть, что принципы конспирации и сочетания гласных и негласных методов и средств характеризует не всю пра- воохранительную службу, а лишь службу в правоохранительных органах, наделенных правом осуществления оперативно-розыскной деятельности.

Перечисленные принципы, как мы видим, отражают сущностные осо- бенности правоохранительной службы и в этом смысле их можно назвать специальными принципами данного вида государственной службы.

Таким образом, подводя итоги параграфа, можно отметить следующее:

1. Принципы государственной службы носят институциональный ха- рактер, так как распространяются не на всю отрасль административного пра- ва, а на один из его институтов – государственную службу.

2. По своему содержанию и сфере действия они являются неоднород- ными. В параграфе были выделены следующие группы принципов государ- ственной службы:

- политико-правовые, которые, являясь «внешними» по отношению к ней, определяют место и социальное назначение института государственной службы в социальной системе в целом;

- операциональные или, «внутренние» принципы государственной службы как отдельного государственно-правового института, которые направлены на реализацию утилитарных задач государственной службы.

Операциональные принципы, в свою очередь, могут быть подразделе- ны на общие операциональные (характеризующие всю систему государ- ственной службы) и специальные операциональные (характерные для от- дельных видов государственной службы (например, для правоохранитель-

_ной).

¹²⁸ Киселев А.П. Комментарий к Федеральному закону от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности" (постатейный) // СПС «КонсультантПлюс»

Детальное исследование всех данных принципов и особенностей их ре- ализации будет осуществляться во второй главе диссертации.