§ 3. Предназначение мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, и гарантии прав граждан в ходе их применения сотрудниками полиции
Результаты исследования общей характеристики мер обеспечения, рассмотрения их в системе мер административного принуждения, а также содержащиеся в предыдущих параграфах настоящей работы умозаключения позволяют перейти к изучению предназначения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, применяемых сотрудниками полиции, а также гарантий прав граждан в процессе их применения.
Что касается прав граждан, то заметим, что международным сообществом на протяжении последних десятилетий было разработано и принято большое количество нормативных правовых актов, устанавливающих гарантии соблюдения прав личности. Так, в п. 3 ст. 1 Устава Организации Объединенных Наций[127] [128] [129] (далее — ООН) в качестве одной из целей указано развитие уважения к правам человека и его основным свободам. К другим важным международным документам, определяющим основные положения защиты прав человека, относятся: Международный пакт о гражданских и политических правах (Нью-Йорк, 16 декабря 1966 г.) ; Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство ви- -э дов обращения и наказания (Нью-Йорк, 10 декабря 1984 г.) ; Парижская хартия для новой Европы (Париж, 21 ноября 1990 г.)[130] и др. Кроме того, в области межгосударственного сотрудничества одним из фундаментальных соглашений является европейская Конвенция по защите прав человека и основных свобод[131]. Учрежденный в дальнейшем Европейский суд по правам человека принадлежит к числу наиболее эффективных механизмов защиты прав человека, гарантированных данной Конвенцией. Российская Федерация, ратифицировав в 1998 г. указанную Конвенцию, тем самым закрепила обеспечение прав и свобод человека и гражданина в соответствии с международными стандартами. Полиция вносит большой вклад в обеспечение прав и свобод человека и гражданина. В международные акты, регламентирующие деятельность полиции, также были включены положения, определяющие права и свобод человека и гражданина. Наиболее важными из них выступают следующие: Декларация о полиции, утвержденная резолюцией 690 Парламентской ассамблеи Совета Европы от 8 мая 1979 г.; Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, принятый Резолюцией 34/169 Генеральной Ассамблеи ООН от 17 декабря 1979 г.; Международный кодекс поведения государственных должностных лиц, принятый 12 декабря 1996 г. Резолюцией 51/59 на 82-м пленарном заседании 51-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН; Всеобщие стандарты борьбы с коррупцией в полицейских ведомствах и органах 2002 г.[132] и др. Так, Кодексом поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка предусмотрена обязанность данных лиц защищать права человека в ходе выполнения своих обязанностей по поддержанию правопорядка. Согласно ст. 17 Конституции РФ в Российской Федерации права и свободы человека и гражданина признаются и гарантируются в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права. Обеспечение общественного порядка и общественной безопасности является ключевым и приоритетным направлением всей системы государственного управления, предназначенным, прежде всего, для защиты прав и свобод человека и гражданина от противоправных посягательств. О важности этой деятельности свидетельствует тот факт, что отдельные положения обеспечения общественного порядка закреплены в Конституции РФ (п. «б» ч. 1 ст. 72, ч. 1 ст. 132) и ряде других нормативных правовых актов (например, ФЗ «О полиции» (ч. 1 ст. 1, п. 5 ч. 1 ст. 12), КоАП РФ (ст. 1.2), Федеральном заЛ коне «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» (ч. 3 ст. 23) , Ус- -э таве патрульно-постовой службы полиции (далее — Устав ППСП) (ст. ст. 6, 7)). Как справедливо отмечает С. И. Г ирько, общественной безопасности отводится особое место в системе основных общегосударственных мер защиты жизни и здоровья, прав и свобод граждан, а также законных интересов предприятий, учреждений, организаций и общественных объединений, поскольку она является одной из главных составляющих всей системы государственной безопасности[133]. Ведущая роль в обеспечении общественного порядка и общественной безопасности, соблюдении законности и защите прав и свобод граждан отводится правоохранительным органам, которые наделены государственными полномочиями, позволяющими оперативно и своевременно реагировать на происшествия и другие события[134] [135]. При этом особое место в системе правоохранительных органов занимают органы внутренних дел, обладающие наиболее широкой компетенцией и объемом полномочий по применению мер административного принуждения . К тому же органы внутренних дел имеют самую масштабную штатную численность среди всех юрисдикционных органов нашей страны. Наибольшее количество правонарушений выявляется именно сотрудниками полиции, так как к их компетенции отнесено составление протоколов по самым массовым административным правонарушениям. При этом основной объем работы по обеспечению общественной безопасности возложен на службу участковых уполномоченных полиции и патрульно-постовую службу полиции. Правоохранительная специфика определяет основные направления деятельности органов внутренних дел. Так, сотрудникам полиции в ходе осуществления административно-процессуальной деятельности предоставлено право использовать весьма широкий спектр административно-принудительных мер. Основными правовыми мерами борьбы с правонарушениями, посягающими на общественный порядок и общественную безопасность, служат административноправовые меры, в том числе и меры обеспечения. При этом обеспечение неотврати- мости административной ответственности с помощью применения мер принуждения — одно из действенных средств профилактики правонарушений. Меры обеспечения, являясь частью механизма административно-правового принуждения, представляют собой эффективный комплекс средств воздействия, используемых для охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности. Они применяются для поддержания надлежащего состояния правопорядка путем подавления конфликта между государственной волей, выраженной в нормативном правовом акте, и индивидуальной волей правонарушителей. В настоящее время гарантии прав лиц, в отношении которых применяются меры обеспечения производства, содержатся в ряде нормативных правовых актов и устанавливаются на основании конституционных гарантий прав человека и гражданина. В соответствии со ст. 1.6 КоАП РФ должностные лица, уполномоченные осуществлять производство по делам об административных правонарушениях, обязаны применять к лицам, привлекаемым к административной ответственности, меры обеспечения производства исключительно на основании и в порядке, установленных законом, и в пределах своей компетенции. В ходе применения данных мер не допускаются решения и действия (бездействие), унижающие человеческое достоинство. В ст. 3 Кодекса административного судопроизводства Российской Феде- л рации от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ (далее — КАС РФ) среди задач административ- ного судопроизводства указывается защита прав, свобод и законных интересов граждан и организаций. По отношению к действиям сотрудников полиции такие гарантии закреплены в ст. 5 ФЗ «О полиции», где предусмотрена обязанность сотрудников полиции в случае ограничения прав и свобод гражданина разъяснять ему причину и основания такого ограничения, а также возникающие в связи с этим его права и обязанности. Кроме того, ст. 53 данного Федерального закона закрепляет право гражданина, считающего, что действия либо бездействие сотрудника полиции привело к ущемлению его прав и законных интересов, на обжалование таких действий или бездействия вышестоящим органам или должностному лицу полиции, прокурору или в суд. Таким образом, в условиях повышенного внимания со стороны общества к правоохранительной деятельности сотрудников полиции немаловажным гарантом соблюдения прав и свобод граждан, профессиональной и качественной работы сотрудников полиции по применению к гражданам мер обеспечения, а также охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности будет являться четкая законодательно закрепленная процедура реализации мер обеспечения производства. Несмотря на то обстоятельство, что выработка универсального алгоритма действий, применимого для всех ситуаций, с которыми могут столкнуться сотрудники полиции, невозможна, установление в ведомственных нормативных правовых актах основных тактических приемов реализации этих мер оправданно и целесообразно. Такое закрепление позволит сотрудникам полиции адекватно и оперативно реагировать на изменения окружающей среды и поведения нарушителей. В настоящее время ведомственные нормативные акты описывают непосредственный порядок применения административно-принудительных мер весьма поверхностно. Например, глава 5 Устава ППСП предусматривает типовые тактические действия нарядов патрульно-постовой службы полиции лишь в отношении лиц, совершивших преступления. Тактические аспекты применения мер обеспечения находятся вне законодательных рамок. При принятии решения о применении той или иной меры обеспечения производства также необходимо учитывать возраст, физическое состояние и социальное положение правонарушителя. Так, беременность или инвалидность лица, привлекаемого к ответственности, является поводом воздержаться от применения мер принуждения, если это возможно. В случае же совершения административного правонарушения группой лиц в состоянии наркотического или алкогольного опьянения, с использованием оружия — целесообразно рассматривать данные факторы как отягчающие и требующие обязательного и незамедлительного применения соответствующих мер. Применение мер обеспечения, безусловно, способствует цели укрепления законности и правопорядка. При этом сотрудник полиции должен действовать строго в соответствии с действующим законодательством и в пределах своей компетенции. Соблюдение законности требует от каждого сотрудника полиции, осуществляющего административно-процессуальную деятельность, четкого соблюдения процессуального порядка применения той или иной меры обеспечения. Осуществление некоторых мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, таких как доставление, административное задержание, личный досмотр, досмотр вещей, досмотр транспортного средства, находящихся при физическом лице, изъятие вещей и документов, предполагает непосредственную взаимосвязь с проблемами соблюдения конституционных прав и свобод граждан. Поэтому в ст. 55 Конституции РФ подчеркивается, что применение вышеперечисленных мер допускается лишь в порядке, определяемом законодательством России. По статистике, в 2012 г. в Российской Федерации было пресечено 68 552 184 административных правонарушения, в 2013 г. — 73 701 834, в 2014 г. — 76 577 620, в 2015 г. — 88 629 116, за январь-сентябрь 2016 г. — 74 758 005. Наибольшее количество административных правонарушений совершается в области дорожного движения: в 2012 г. — 55 894 100 (81% от всех совершенных административных правонарушений); в 2013 г. — 61 386 786 (83%); в 2014 г. — 64 203 833 (84%); в 2015 г. — 76 048 857 (86%); за январь-сентябрь 2016 г. — 65 409 436 (87%), на втором же месте находятся административные правонарушения, посягающие на обществен ный порядок и общественную безопасность: в 2012 г. — 10 254 232 (15%); в 2013 г. — 9 960 016 (13%); в 2014 г. — 9 567 903 (12%); із 2015 г. - 9 414 449 (11%); за январь-сентябрь 2016) г. — 6 722 313 (9%)[138]. появление в общественных местах в состоянии опьянения 11% 27% ■ мелкое хулиганство ■ потребление (распитие) алкогольной продукции в за прещенных местах либо потребление наркотических средств или психотропных веществ, новых потенциально опасных психоактивных веществ или одурманивающих веществ в общественных местах ■ иное 20% Рис. 1. Распределение ответов сотрудников полиции на вопрос: «С каким административными правонарушениями, посягающими на общественный порядок и общественную безопасность, Вам приходится сталкиваться наиболее часто?» По данным анкетирования 307 сотрудников полиции было установлено, что сотрудники в процессе своей служебной деятельности наиболее часто сталкиваются со следующими административными правонарушениями, посягающими на общественный порядок и общественную безопасность: появление в общественном месте в состоянии опьянения — 42%; мелкое хулиганство — 20; потребление (распитие) алкогольной продукции в запрещенных местах либо потребление наркотических средств или психотропных веществ, новых потенциально опасных психоактивных веществ или одурманивающих веществ в общественных местах — 27; иное — 11% (рис. 1)[139]. Сходными данными располагает и ГИАЦ МВД России, выделяя в качестве наиболее распространенных административных правонарушений, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, следующие: потребление (распитие) алкогольной продукции в запрещенных местах либо потребление наркотических средств или психотропных веществ, новых потенциально опасных психоактивных веществ или одурманивающих веществ в общественных местах (ст. 20.20 КоАП РФ): в 2012 г. зафиксировано 2 379 473 (23%) случаев, в 2013 г. — 2 180 449 (22%), в 2014 г. — 2 679 753 (28%), в 2015 г. — 3 202 374 (34%), за январь-сентябрь 2016 г. — 2 418 374 (36%); появление в общественных местах в состоянии опьянения (ст. 20.21 КоАП РФ): в 2012 г. — 5 102 531 (50%), в 2013 г. — 5 210 632 (52%), в 2014 г. — 3 972 189 (41%), в 2015 г. — 2 857 556 (30%), за январь-сентябрь 2016 г. — 1 932 546 (29%); мелкое хулиганство (ст. 20.1 КоАП РФ): в 2012 г. — 1 501 682 (15%), в 2013 г. — 1 181 382 (12%), в 2014 г. — 1 114 698 (12%), в 2015 г. — 1 133 837 (12%), за январь-сентябрь 2016 г. — 870 446 (13%)[140]. Следует подчеркнуть, что административные правонарушения представляют собой серьезную деструктивную систему. Вопреки распространенному в литературе мнению об отсутствии признака общественной опасности данных право- нарушений[141], они причиняют значительный вред интересам личности, общества и государства[142], а некоторые авторы даже рассматривают административное правонарушение как общественно опасное деяние[143] [144] [145]. И если позиция группы ученых- административистов, считающих некоторые административные правонарушения общественно опасными, представляется достаточно спорной или как минимум дискуссионной, то мнение о том, что вред, причиненный административным правонарушением, посягающим на общественный порядок и общественную безопасность, в ряде случаев может быть весьма весомым, справедливо. С нашей позиции, некоторые административные правонарушения по степени своей общественной вредности действительно находятся на грани с общественной опасностью и, соответственно, с уголовно наказуемыми деяниями, однако все же ее не пересекают. Недооценка общественной опасности административных правонарушений (особенно составов правонарушений, смежных с уголовно наказуемыми деяниями) может привести к негативным последствиям, в том числе к ухудшению криминогенной обстановки в стране, ведь даже «малозначительные проявления, которые остаются без должного реагирования, нередко предшествуют убийствам, разбойным нападениям, грабежам, нанесению телесных повреждений и другим тяжким преступлениям» . К тому же административные правонарушения представляют серьезную угрозу общественной безопасности, а экономический ущерб может быть сопоставим или даже превышать ущерб от совершения 4 преступления . Отметим, что в последнее время вполне четко прослеживается тенденция к ужесточению административных наказаний физических и юридических лиц за наиболее вредоносные административные правонарушения!. Так, за прошедшие несколько лет было внесено большое количество изменений в КоАП РФ, касающихся целого ряда позиций. Увеличилось число административных правонарушений, за совершение которых предусматривается такое наказание, как административный арест. По общему правилу административный арест устанавливается на срок до 15 суток, а по отдельным составам административных правонарушений — до 30 суток. И если ранее административный арест до 30 суток мог применяться лишь за нарушение требований режима чрезвычайного положения или правового режима контртеррористической операции, то в настоящее время к указанным основаниям добавились также нарушение установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования либо организация повлекшего нарушение общественного порядка массового одновременного пребывания или передвижения граждан в общественных местах, совершение административных правонарушений в области законодательства о наркотических средствах, психотропных, психоактивных или одурманивающих веществах. Следует обратить внимание также на значительное увеличение размеров административных штрафов. В качестве показательного примера можно привести ужесточение наказания за управление транспортным средством водителем, находящимся в состоянии опьянения, либо передачу управления транспортным средством лицу, находящемуся в состоянии опьянения (ст. 12.8 КоАП РФ). В настоящее время совершение данного правонарушения влечет не только лишение права управления транспортными средствами, но и достаточно крупный денежный штраф — 30 000 рублей (до конца 2013 г. санкция указанной статьи ограничивалась лишением права управления транспортными средствами, и нередко правонарушители неоднократно привлекались к административной ответственности за управление транспортным средством в состоянии опьянения с выплатой при этом незначительных штрафов). [146] Отдельно следует выделить существенные поправки, внесенные в главу 20 КоАП РФ. Так, в ст. 20.2 КоАП РФ за нарушение установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования предусмотрено наказание по ч. 1 в виде наложения административного штрафа на граждан в размере от десяти до двадцати тысяч рублей. Ранее (до середины 2012 г.) за указанное административное правонарушение мог быть назначен штраф от одной до двух тысяч рублей, т. е. размер штрафа увеличился десятикратно. В качестве альтернативного наказания были добавлены обязательные работы, а также закреплена ответственность должностных и юридических лиц. Количество частей данной статьи возросло с трех до восьми. Кроме того, включены новые составы административных правонарушений с весьма жесткими наказаниями: — организация массового одновременного пребывания и (или) передвижения граждан в общественных местах, повлекших нарушение общественного порядка (ст. 20.2.2 КоАП РФ), за которую возможно наложение административного штрафа на граждан в размере от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей и на юридических лиц от двухсот пятидесяти тысяч до пятисот тысяч рублей (ч. 1 ст. 20.2.2 КоАП РФ); — нарушение правил поведения зрителей при проведении официальных спортивных соревнований (ст. 20.31 КоАП РФ), предусматривающее, наряду с административным штрафом и обязательными работами, применение нового вида наказания — наложение административного запрета на посещение мест проведения официальных спортивных соревнований в дни их проведения; — блокирование транспортных коммуникаций (ст. 20.18 КоАП РФ); — нарушение правил обеспечения безопасности при проведении официальных спортивных соревнований (ст. 20.32 КоАП РФ). Позиция законодательной власти относительно ужесточения санкций за совершение указанных административных правонарушений представляется обоснованной. Безусловно, катализатором таких поправок стали весьма резонансные публичные мероприятия, произошедшие в стране в 2011-2012 гг. Наиболее известными из них можно назвать оппозиционный митинг на Болотной площади в Москве, состоявшийся 22 октября 2011 г., масштабный митинг на проспекте Академика Сахарова в Москве, прошедший 24 декабря 2011 г., общегражданскую акцию «Большой белый круг», проведенную 26 февраля 2012 г., и ряд других митингов в разных городах России[147]. Нередко такие мероприятия осуществлялись без соответствующих согласований, сопровождались столкновениями с полицией, грубыми нарушениями общественного порядка и работы транспорта[148] [149] [150]. В этих условиях достаточно часто возникает необходимость применения той или иной меры обеспечения производства. Предназначение административно-процессуальных мер рассматривалось и -э обосновывалось многими учеными , однако анализ юридической литературы указывает на то, что основное внимание при этом уделялось наличию и месту нахождения данных мер в системе мер административного принуждения. Недооценка значимости этой проблемы может привести к неверному, искаженному пониманию сотрудниками полиции сущности и целей указанных мер, что, в свою очередь, способно негативно сказаться на правильности решений, принимаемых в ходе повседневной правоохранительной деятельности. Г лавным предназначением мер обеспечения производства является решение задач, вытекающих из производства по делам об административных правонаруше- 4 ниях и состоит в совершении урегулированных нормами административнопроцессуального права процессуальных действий принудительного характера, обеспечивающих административное производство. Общая цель этих мер — обеспечение производства по делам об административных правонарушениях. Эта цель достигается через промежуточные, непосредственные цели, заключающиеся в обеспечении исполнения правонарушителем и иными участниками административного производства процессуальных обязанностей, создании предпосылок, необходимых для установления личности нарушителя, обнаружения, исследования и закрепления доказательств, а также условий для правильного и объективного рассмотрения дела об административном правонарушении и исполнения принятого по нему решения[151]. Помимо этого, непосредственными целями являются пресечение административного правонарушения, предотвращение совершения правонарушителем возможных новых противоправных действий, а также обеспечение общественного порядка и общественной безопасности. Следует обратить внимание, что в ст. 27.1 КоАП РФ среди целей применения мер обеспечения, в отличие от аналогичной ст. 239 КоАП РСФСР, отсутствуют слова «когда исчерпаны другие меры воздействия». По-видимому, предполагается, что применение мер обеспечения производства в целях пресечения административного правонарушения допустимо без применения каких-либо других мер воздействия на правонарушителя. Такой подход представляется оправданным, обоснованным и удобным для правоприменителя, так как в случае применения мер обеспечения они не только будут носить процессуально-обеспечительный характер, но и выполнять административно-пресекательную функцию. Так, при осуществлении доставления лица, совершающего длящееся административное правонарушение, оно таким образом пресекается (например, доставление лица, находящегося в общественном месте в состоянии опьянения, оскорбляющем человеческое достоинство и общественную нравственность (ст. 20.21 КоАП РФ)). В ходе применения какой-бы то ни было меры обеспечения между сотрудником полиции и лицом, совершившим административное правонарушение, возникают определенные правоотношения, имеющие четко выраженную административно-правовую природу, и охраняются нормами права, предусматривающими административную, дисциплинарную, гражданскую и уголовную ответственность обеих сторон правоотношения[152]. Лицо, в отношении которого применяется мера обеспечения производства, обязано исполнить требования должностного лица. При этом законодатель уделяет большое внимание защите прав и свобод граждан. Например, правонарушитель, в отношении которого применяется мера обеспечения, приобретает особый процессуально-правовой статус лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. Соответственно, с этого момента данное лицо приобретает целый комплекс прав: знакомиться со всеми материалами дела; давать объяснения; представлять доказательства; заявлять ходатайства и отводы; пользоваться юридической помощью защитника, а также иными процессуальными правами в соответствии со ст. 25.1 КоАП РФ. Проблема соблюдения законности особенно актуальна применительно к мерам обеспечения, так как в процессе их реализации осуществляется ограничение личных неимущественных или имущественных прав граждан до принятия и вступления в законную силу решения по делу. Таким образом, меры обеспечения применяются в отношении граждан, которые в соответствии со ст. 1.5 КоАП РФ считаются невиновными в совершении правонарушения. Часто протокол об административном правонарушении составляется уже после того, как к лицу, привлекаемому к административной ответственности за данное правонарушение, применены меры обеспечения (например, административное задержание). Такой порядок протоколирования не противоречит действующему законодательству, хотя следует признать, что в подобных случаях ограничение прав лица, совершившего административное правонарушение, предшествует компетентному рассмотрению всех обстоятельств дела и принятию по нему обоснованного решения. Следует заметить, что в ч. 1 ст. 23 Конституции РФ установлено право каждого гражданина на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени. Однако события, происходящие с человеком в общественном месте, не могут составлять тайну частной жизни, личную и семейную тайну, поскольку в данном случае гражданин выступает участником публичных отношений. Так, в подп. 1 п. 1 ст. 152.1 Гражданского кодекса Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ[153] содержится положение о том, что для обнародования и дальнейшего использования изображения гражданина в государственных, общественных или иных публичных интересах его согласие не требуется. В пункте 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 15 июня 2010 г. № 16 «О практике применения Л судами Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации"» разъясняется, что к общественным интересам следует относить потребность общества в обнаружении и раскрытии угрозы государству и гражданскому обществу, а также общественной безопасности и окружающей среде. Кроме того, возможность использования персональных данных лица без его согласия предусмотрена в ч. 2 ст. 11 Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональ- 3 ных данных» . Во многих зарубежных странах в деятельность сотрудников полиции активно внедряются различные технические средства фиксации информации. Так, например, переносной (нательный) видеорегистратор (персональный видеофиксатор) получил широкое распространение в странах Евросоюза и США. Последние годы данные приборы находят все большее применение в странах ближнего зарубежья (например, Казахстан, Белоруссия), а также в некоторых городах России. Заметим, что наибольшее распространение средства аудио-, фото- и видеофиксации получили в сфере обеспечения безопасности дорожного движения, однако думается, что потенциал данных приборов еще не раскрыт. Полагаем, что в настоящий период развитие современных технических средств, прежде всего фотосъемки, звуко- и видеозаписи, позволяет применять их несколько шире. Так, массовое оснащение общественных мест стационарными средствами фото- и видеофиксации в значительной степени будет способствовать обеспечению общественного порядка и общественной безопасности, а ношение сотрудниками полиции персональных видеофиксаторов послужит серьезным сдерживающим фактором для правонарушителей, а также средством предупреждения и фиксации провокационных действий в отношении сотрудников полиции. Кроме того, ношение сотрудниками полиции персональных видеофиксаторов позволит уменьшить «коррупционную составляющую» в органах внутренних дел, а опыт западных стран свидетельствует о значительном снижении количества жалоб на действия сотрудников полиции[154]. Так, например, 13 августа 2016 г. в г. Милуоки (штат Висконсин, США) в ходе применения сотрудником полиции огнестрельного оружия был смертельно ранен правонарушитель — афроамериканец с пистолетом. Это событие повлекло за собой череду массовых беспорядков. На видеозаписи с персонального видеофиксатора полицейского было видно, что преследуемый развернулся в сторону сотрудника полиции с пистолетом в руке. Таким образом, действия полицейского были признаны законными и именно запись с персонального видеофиксатора явилась основным доказательством правомерности применения огнестрельного оружия на поражение[155]. В Российской Федерации использование показаний специальных технических средств в качестве вещественных доказательств предусматривается в ст. 26.8 КоАП РФ, однако лишь по административным правонарушениям в области дорожного движения или в области благоустройства территории. Отметим, что среди обязанностей полиции, в соответствии с ч. 1 ст. 12 ФЗ «О полиции» содержатся такие, как: выявлять причины преступлений и административных правонарушений (п. 4); обеспечивать безопасность граждан и общественный порядок в общественных местах (п. 5); принимать меры по идентификации лиц, которые не могут сообщить сведения о себе (п. 15). Кроме того, сотрудники полиции в соответствии с ч. 1 ст. 13 ФЗ «О полиции» вправе: — запрашивать и получать от различных органов, общественных объединений, организаций, должностных лиц и граждан их персональные данные в связи с находящимися в производстве делами об административных правонарушениях (п. 4); — производить регистрацию, фотографирование, аудио- и видеосъемку, дактилоскопирование лиц, задержанных по подозрению в совершении преступления, заключенных под стражу, обвиняемых в совершении преступления, подвергнутых административному наказанию в виде административного ареста, иных задержанных лиц, если в течение установленного срока задержания достоверно установить их личность не представилось возможным, а также других лиц в соответствии с Федеральным законом от 25 июля 1998 г. № 128-ФЗ «О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации»[156] (п. 19); — использовать различные информационные системы, видео- и аудиотехнику, фотоаппаратуру, другие технические и специальные средства, вести видеобанки и видеотеки, формировать, вести и использовать банки данных оперативно - справочной, криминалистической, экспертно-криминалистической, разыскной и иной информации о лицах, предметах и фактах, а также использовать банки данных других государственных органов и организаций, в том числе персональные данные граждан (п. 33). Указанные мероприятия направлены, прежде всего, на установление личности нарушителя, а также на получение иной информации о нем, поскольку в ходе производства по делу об административном правонарушении установление его часто оказывается затруднительным (например, документы у лица при себе отсутствуют, а лицо отказывается назвать себя, либо имеются основания полагать, что указанные им данные не соответствуют действительности). Думается, что эффективным средством, направленным на установление персональных данных нарушителя, стало бы дополнение главы 27 КоАП РФ нормой об иных мерах обеспечения производства, к которым следует отнести регистрацию, фотографирование, звуко- и видеозапись, дактилоскопирование. Предлагаемая мера обеспечения в соответствии со ст. 26.1 КоАП РФ предназначена для установления обстоятельств по делу об административном правонарушении, подлежащих выяснению (достоверного установления лица, совершившего противоправные действия) и будет способствовать, на наш взгляд, повышению эффективности правоприменительной деятельности сотрудников полиции. Безусловно, при производстве по делам об административных правонарушениях, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, применяется не весь арсенал мер обеспечения. В связи с тем что предметом правового регулирования рассматриваемых норм выступают общественные отношения в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, применение некоторых мер является неуместным. Применение мер обеспечения производства осуществляется всегда после совершения административного правонарушения. В этом и состоит обеспечительный, процессуальный характер таких мер. Обеспечение неотвратимости административной ответственности посредством применения мер обеспечения при возбуждении дел об административных правонарушениях является в том числе одним из действенных средств реализации профилактики правонарушений[157]. Анализ дел об административных правонарушениях, посягающих на общественных порядок и общественную безопасность, показал, что меры обеспечения производства применялись в 48% случаев[158]. Наиболее часто применяемыми являются следующие меры: доставление — 38,5%; административное задержание — 16,3; личный досмотр, досмотр вещей, находящихся при физическом лице, — 23,6; направление на медицинское освидетельствование на состояние опьянения — 21,1%. Как мы видим, наиболее распространенными мерами обеспечения выступают меры, характеризующиеся непосредственным воздействием, оказываемым на лиц, в отношении которых они применяются. Осуществление этих мер напрямую затрагивает сферу личных прав, свобод и интересов граждан, в отношении к которым они применяются. Такое ограничение конституционных прав и свобод лиц, совершивших административные правонарушения, необходимо и оправданно, однако требует детального, четко выраженного нормативного правового регулирования и адекватного механизма правоприменения[159]. В связи с этим деятельность соответствующих уполномоченных должностных лиц (сотрудников полиции) должна осуществляться с соблюдением принципа законности. В рамках настоящего исследования будут рассмотрены лишь наиболее часто применяемые меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность. Напомним, что к таковым мы отнесли следующие: доставление; административное задержание; личный досмотр, досмотр вещей, находящихся при физическом лице; направление на медицинское освидетельствование на состояние опьянения. Кроме того, считаем необходимым, исходя их специфики анализируемых мер обеспечения, дополнить указанный перечень такими мерами, существенно затрагивающими права и свободы граждан, как привод; осмотр принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий, находящихся там вещей и документов, изъятие вещей и документов; освидетельствование на состояние алкогольного опьянения. Выбор названных мер не случаен и аргументируется следующим: — в ходе правоприменительной деятельности по административным правонарушениям, посягающим на общественный порядок и общественную безопасность, нет необходимости применения всего комплекса мер обеспечения. Например, отстранение от управления транспортным средством соответствующего вида и задержание транспортного средства, запрещение его эксплуатации применяются в отношении лиц, совершивших административные правонарушения, предусмотренные главой 12 КоАП РФ (административные правонарушения в области дорожного движения); — к компетенции сотрудников полиции относятся не все меры обеспечения производства (например, залог за арестованное судно применяется должностными лицами пограничных органов); — доставление и административное задержание — это меры, наиболее применяемые сотрудниками полиции именно в отношении лиц, совершивших административные правонарушения указанной категории. Полагаем, что привод целесообразнее рассматривать как меру, относящуюся в комплексе с доставлением и административным задержанием к группе мер, ограничивающих личную свободу граждан; — личный досмотр, досмотр вещей, находящихся при физическом лице, изъятие вещей и документов, помимо своих непосредственных целей, также способствуют обеспечению личной безопасности сотрудников полиции, осуществляющих доставление, административное задержание или другие действия с правонарушителем, а также обеспечению общественной безопасности; — освидетельствование на состояние алкогольного опьянения и направление на медицинское освидетельствование на состояние опьянения, безусловно, наиболее часто применяются в отношении лиц, привлекаемых к административной ответственности по ст. 12.8 КоАП РФ (управление транспортным средством водителем, находящимся в состоянии опьянения, передача управления транспортным средством лицу, находящемуся в состоянии опьянения). Однако следует заметить, что в 2014 г. законодателем была введена ст. 27.12.1 КоАП РФ, диспозиция которой предусматривает направление на медицинское освидетельствование на состояние опьянения любого лица, совершившего административное правонарушение, при наличии соответствующих оснований. Данная мера применяется и в отношении лиц, привлекаемых к административной ответственности за совершение административных правонарушений, объектом которых являются общественные отношения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность (например, ношение в состоянии опьянения оружия, пребывание в состоянии опьянения с собранным оружием на охоте — ст. 20.8 КоАП РФ), а по некоторым административным правонарушениям состояние опьянения выступает квалифицирующим признаком (например, появление в общественных местах в состоянии опьянения — ст. 20.21 КоАП РФ). Кроме того, нахождение в состоянии опьянения лица, совершившего любое административное правонарушение, представляет отягчающее обстоятельство, а показания лица, находящегося в состоянии опьянения, могут быть подвергнуты сомнению в ходе расследования административного правонарушения. В связи с этим рассмотрение таких мер обеспечения, как освидетельствование на состояние алкогольного опьянения и направление на медицинское освидетельствование на состояние опьянения, в рамках настоящего исследования считаем целесообразным; — осмотр принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий, находящихся там вещей и документов впервые введен действующим административным законодательством. Данная мера применима к целому ряду административных правонарушений, субъектами которых являются юридические лица и индивидуальные предприниматели, например, нарушение правил производства, приобретения, продажи, передачи, хранения, перевозки, ношения, коллекционирования, экспонирования, уничтожения или учета оружия и патронов к нему, а также нарушение правил производства, продажи, хранения, уничтожения или учета взрывчатых веществ и взрывных устройств, пиротехнических изделий, порядка выдачи свидетельства о прохождении подготовки и проверки знания правил безопасного обращения с оружием и наличия навыков безопасного обращения с оружием или медицинских заключений об отсутствии противопоказаний к владению оружием (ст. 20.8 КоАП РФ); продажа механических распылителей, аэрозольных и других устройств, снаряженных слезоточивыми или раздражающими веществами, электрошоковыми устройствами либо искровыми разрядниками, без соответствующей лицензии (ст. 20.15 КоАП РФ). Подводя итог рассмотрению предназначения мер обеспечения, применяемых сотрудниками полиции в отношении лиц, совершивших административные правонарушения, объектом которых являются общественные отношения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность, можно сделать главный вывод о том, что они достаточно многогранны по своему целевому назначению. Характерной чертой этих мер является то, что они самым существенным образом затрагивают права и свободы граждан. В связи с этим особую актуальность приобретает вопрос о максимально полной законодательной регламентации административно-процессуальной деятельности сотрудников полиции по применению таких мер как деятельности, имеющей большое социальное значение. Таким образом, детальная регламентация указанных мер будет способствовать формированию наиболее эффективного механизма правового воздействия на лиц, совершивших административные правонарушения, в практической деятельности сотрудников полиции и обеспечению прав и свобод человека и гражданина.
