<<
>>

1.1. Правоохранительная служба в системе государственной службы Российской Федерации

Для того, чтобы составить представление о принципах непосредствен- но государственной правоохранительной службы Российской Федерации, следует, прежде всего, рассмотреть суть самой правоохранительной службы, выявить ее место и значение в системе государственной службы Российской Федерации.

А для этого обратимся, для начала, к сущности самой государ- ственной службы с тем, чтобы затем определить особенности службы право- охранительной.

Как известно, государственная служба в целом представляет собой сложное явление, имеет различные измерения (политическое, правовое, ор- ганизационно-управленческое, экономическое, кадровое, социологическое, психологическое и др.) и в силу этого выступает предметом изучения ряда наук. Научное исследование различных аспектов функционирования госу- дарственной службы представляет сегодня как теоретический, так и практи- ческий интерес2. Специалисты отмечают недостаточность существующего уровня теоретической и практической разработанности данной проблемати-

ки.

Как отметил В.М. Манохин: «Все особенности государственной службы происходят из того, что она именно государственная, то есть создается и организуется государством, им регулируется посредством законодательства, а лица, находящиеся на государственной службе, обеспечивают выполнение

государственных полномочий»3.

2 Спектор А.А., Туманов Э.В. Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" (постатейный) – М.: "ЮРКОМПАНИ", 2009 // СПС «КонсультантПлюс»

3 Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. -

М.: Юристъ, 2002. С.131.

Нас, с учетом направленности настоящего диссертационного исследования, интересует именно правовой аспект государственной службы.

Основу нормативного регулирования государственной службы составляют в настоящее время:

– Конституция Российской Федерации,

– федеральный закон «О системе государственной службы Российской

Федерации»4, который играет роль базы государственной службы,

– федеральные законы и подзаконные акты, законы и подзаконные ак- ты субъектов Российской Федерации, регулирующие государственную служ- бу в различных государственных органах, либо отдельные аспекты ее про- хождения.

Собственно определение государственной службы Российской Феде- рации дано в ч. 1 ст. 1 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации». В соответствии с ним государственная служба Российской Федерации – это профессиональная служебная деятель- ность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномо-

чий:

Российской Федерации;

федеральных органов государственной власти, иных федеральных гос- ударственных органов;

субъектов Российской Федерации;

органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации;

лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Россий- ской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполне- ния полномочий федеральных государственных органов;

лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уста-

вами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного ис-

4 Федеральный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ (ред. от 28.12.2010, с изм. от 06.12.2011) "О системе государственной службы Российской Федерации" // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 22. Ст. 2063.

полнения полномочий государственных органов субъектов Российской Фе- дерации.

Из приведенного законодательного определения можно выделить ни- жеследующие признаки государственной службы:

– во-первых, государственная служба это деятельность профессио- нальная.

А.Н. Ткач связывает понятие профессиональной деятельности с наличием профессионального образования, профессионализма и компетент- ности государственных служащих5. Это не совсем верно – профессиональ- ный характер деятельности государственных служащих означает не их уро- вень компетентности, а подчеркивает тот факт, что государственная служба является для них профессией. Как совершенно справедливо подчеркивает Е.К. Глушко, «профессиональная служебная деятельность связана с выпол- нением, как правило, в качестве основного вида деятельности специальных должностных полномочий за вознаграждение, выплачиваемое за счет средств соответствующего бюджета»6. Таким образом, государственная служба – это деятельность, осуществляемая на постоянной основе, за денежное возна- граждение и связанная с вовлечением служащего в структуру государствен- ного органа и подчинению его правилам внутреннего служебного распоряд- ка. В таком аспекте она имеет все признаки наемного труда (при том, что за- конодатель всячески пытается избежать соотнесения государственной служ- бы с трудовой деятельностью);

– во-вторых, государственная служба рассматривается законодателем как деятельность граждан Российской Федерации. Это является не совсем точным, поскольку в настоящее время государственную военную службу на

контрактной основе могут проходить и иностранные граждане (ст. 18.1 Фе-

5 Ткач А.Н. Комментарий к Федеральному закону "О системе государственной службы Российской Федерации" от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ (постатейный) (2-е издание, перерабо- танное и дополненное) М.: "Юстицинформ", 2006 // СПС «КонсультантПлюс»

6 Комментарий Федерального закона "О системе государственной службы Российской

Федерации (постатейный) / под ред. А.Н. Козырина (Подготовлен для системы Консуль- тантПлюс, 2006) // СПС «КонсультантПлюс»

дерального закона «О системе государственной службы Российской Федера- ции»);

– в-третьих, законодатель рассматривает государственную службу как деятельность по обеспечению исполнения полномочий субъектов, указанных в ч.

1 ст. 1 Федерального закона «О системе государственной службы Рос- сийской Федерации». Однако и это утверждение может быть подвергнуто определенной критике. В то же время, как справедливо отмечается в научной литературе, хотя, действительно, большинство государственных служащих обеспечивают исполнение полномочий другим властными субъектами, опре- деленная их часть и сами реализуют такие полномочия. «Так, следователь прокуратуры осуществляет функцию расследования преступлений, трудовой инспектор проверяет соблюдение трудового законодательства и т. п. – при этом все они наделены правом от своего имени принимать управленческие решения, направленные на решения общегосударственных задач»7. Поэтому сводить деятельность государственных служащих только к обеспечению реа- лизации полномочий иными властными субъектами – значит сужать их дея- тельность.

Как видно из вышеизложенного, легальное определение государствен- ной службы, содержащееся в действующем законодательстве, является до- статочно спорным. Не добавляют ясности в определение сущности государ- ственной службы и высказываемые в научной литературе взгляды на ее при-

роду.

Согласно позиции профессора Н.М. Конина, институт государственной службы призван обеспечить реализацию задач и функций государства, по- скольку государственный аппарат вне деятельности конкретных государ- ственных служащих останется «общей схемой и мертвой конструкцией». К государственной, по его мнению, в таком случае относится служба, реализу-

ющая непосредственно функции государства: обеспечение безопасности,

7 Пресняков М.В., Чаннов С.Е. Административно-правовое регулирование служебных от- ношений: теория и практика / под ред. Г.Н. Комковой. Саратов: Научная книга, 2008. С.

20.

обороны, защиты целостности, неприкосновенности и суверенитета страны, охраны общественного порядка и т.п., то есть задачи, которые решаются в интересах всего государства и без решения которых его существование не- возможно8.

В.М. Манохин подчеркивает, что государственная служба пред- ставляет собой одно из направлений деятельности государства по организа- ции и правовому регулированию системы и структуры как непосредственно государственных органов, так и других государственных организаций, а так- же и сама по себе деятельность государственных служащих направленная на реализацию задач и функций государства, которая осуществляется ими в процессе выполнения своих должностных обязанностей9. П.П. Сергун также отмечает, что государственной службой является тот вид социальной служ- бы, который осуществляется в органах государственной власти10.

По нашему мнению, ключевым в определении сущности государствен-

ной службы является то, что это деятельность, направленная, в конечном счете, на реализацию функций государства. Реализуются эти функции через конкретные полномочия, которые закреплены либо за конкретными органами и должностными лицами, либо за Российской Федерацией и ее субъектами в целом. При этом, как уже отмечалось выше, не все государственные служа- щие непосредственно реализуют указанные полномочия, а некоторые лишь обеспечивают их реализацию. Принципиально также то, что, осуществляя свою деятельность, государственные служащие выступают непосредствен- ными представителями государства, действуют от его имени и по его пору- чению.

Исходя из вышеизложенного, нам представляется возможным предло- жить следующее определение государственной службы: государственная служба Российской Федерации – это профессиональная служебная деятель-

ность граждан Российской Федерации либо – в случаях, предусмотренных

8 Конин Н.М. Российское административное право. Общая часть. Саратов, 2001. С. 136.

9 Манохин В.М. Советская государственная служба. М., 1966. С. 5-14

10 Сергун П.П. Государственная служба в органах внутренних дел Российской Федерации:

теоретико-правовое исследование: Дис.

... докт. юрид. наук. М., 1998. С. 65.

федеральными законами – иностранных граждан, осуществляемая на долж- ностях государственной службы, заключающаяся в реализации от имени и по поручению государства властных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, государственных органов или лиц, заме- щающих государственные должности, либо в обеспечении реализации таких полномочий и финансируемая из федерального бюджета либо бюджетов субъектов Российской Федерации. Как представляется, такое определение государственной службы является более полным и отражающим ее специфи- ку, чем содержащееся в Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации».

Государственная служба Российской Федерации подразделяется на ви- ды и уровни, которые в целом создают ее систему. Термин «система», как из- вестно, греческого происхождения (от др.-греч. σύστημα) и означает целое, составленное из отдельных из частей; множество элементов, находящихся в определенных отношениях и связях друг с другом, которое образует опреде- лённую целостность, единство11.

Государственная служба как система представляет собой упорядочен-

ную совокупность элементов (подсистем), взаимосвязей между ними и с внешней социальной средой в процессе достижения целей государственного управления. Системный подход акцентирует внимание на исследовании гос- ударственной службы как единого целого, обладающего общими характери- стиками системы, отмеченными выше, на соотношении, взаимосвязанности и взаимозависимости структурных элементов. Система государственной служ- бы образуется подсистемой приоритетов, целей и принципов властно- управленческого воздействия на общественную жизнедеятельность, выража- емого обычно в правовых формах, и включает следующие виды государ- ственной службы: в зависимости от уровня власти выделяют федеральную гос-

ударственную службу и государственную службу субъектов Российской Феде-

11 Система // Большой Российский энциклопедический словарь. — М.: БРЭ. — 2003. С.

1437.

рации, от ветви власти – государственную службу законодательной ветви власти, исполнительной и судебной, в зависимости от видовой дифференциации – граж- данскую, военную и правоохранительную12.

Объединение трех названных видов государственной службы в единую систему создает для государственных служащих возможность перехода с государственной службы одного вида на государственную службу другого вида. Каждый из трех видов государственной службы - гражданская, военная и правоохранительная - является по своей природе государственной службой. Поэтому само разделение государственной службы на три вида не должно существенным образом менять статус государственного служащего13.

В рамках настоящего диссертационного исследования нас интересует в

первую очередь один из элементов системы государственной службы – госу- дарственная правоохранительная служба. К сожалению, следует констатиро- вать, что с точки зрения правового регулирования именно правоохранитель- ная служба, по сравнению с двумя другими видами государственной службы Российской Федерации оставляет наиболее широкое поле для вопросов. Начать надо с того, что существенные вопросы вызывает само определение государственной правоохранительной службы, данное в Федеральном законе

«О системе государственной службы Российской Федерации». Согласно ст. 7 этого закона правоохранительная служба – вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных ор- ганах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина.

Как видно из приведенного выше определения, выделение правоохра-

нительной службы среди других видов государственно-служебной деятель-

12 Липатов Э.Г. и др. Комментарий к Федеральному закону «О системе государственной службы Российской Федерации». М., 2007. С. 12-13.

13 Комментарий Федерального закона "О системе государственной службы Российской

Федерации (постатейный) / под ред. А.Н. Козырина (Подготовлен для системы Консуль- тантПлюс, 2006) // СПС «КонсультантПлюс»

ности произведено в первую очередь по ее функциям – обеспечение безопас- ности, законности и правопорядка, борьба с преступностью, защита прав и свобод человека и гражданина. Однако такой критерий – функциональный – является не вполне удачным, так как, например, функцию обеспечения без- опасности осуществляют и военнослужащие, функция защиты прав и свобод человека и гражданина вообще характерна для всех видов государственной службы.

Как справедливо отмечает Ю.Н. Старилов, собственно вся деятель- ность органов исполнительной власти в широком смысле направлена на обеспечение и защиту прав и свобод человека и гражданина. В таком случае любую государственно-служебную деятельность можно в широком смысле этого слова назвать правоохранительной службой. Однако, несмотря на это, например, профессиональную деятельность гражданских служащих не при- нято относить к правоохранительной службе14.

В результате, столкнувшись со сложностями определения служащих,

относящихся к правоохранительной службе посредством функционального анализа, многие специалисты стали опираться на второй использованный в законе критерий разграничения правоохранительной службы и иных видов государственной службы Российской Федерации – организационный (право- охранительной службой является служба на должностях правоохранительной службы), несмотря на определенную тавтологичность такого подхода. Так, Е.Л. Патрашко относит к правоохранительной службе службу на должностях в Министерстве внутренних дел Российской Федерации; Федеральной ми- грационной службе; Федеральной службе безопасности Российской Федера- ции; Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ; Федеральной службы су- дебных приставов и Федеральной службы исполнения наказаний; Федераль-

ной противопожарной службы; Федеральной таможенной службы, а также

14 Старилов Ю.Н. Что происходит с институтом российской государственной службы? // Журнал российского права. 2004. № 9. С. 20.

прокуратуре Российской Федерации15. По мнению О.В. Харченко, «право- охранительная служба в будущем федеральном законе о данном виде госу- дарственной службы должна быть предусмотрена в органах внутренних дел, входящих в систему Министерства внутренних дел Российской Федерации (МВД России), в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы (в Федеральной службе исполнения наказаний - ФСИН, подведомственной Министерству юстиции Российской Федерации), в таможенных органах (в Федеральной таможенной службе - ФТС), в органах по контролю за оборо- том наркотических средств и психотропных веществ (в Федеральной службе по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ - ФСКН), в Государственной противопожарной службе (ГПС), входящей в си- стему Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России), в Федеральной службе судебных приставов (ФССП), подве- домственной Министерству юстиции Российской Федерации (Минюсту Рос-

сии)»16.

Не касаясь того аспекта, что в настоящее время в связи с изменением структуры федеральных органов исполнительной власти указанные перечни в любом случае нуждаются в корректировке, отметим, что, по нашему мне- нию, большинству их них присущи два общих недостатка. Первый носит ме- тодологический характер и связан с отсутствием, как правило, каких-либо обоснования отнесения государственных органов к правоохранительным (и, соответственно, службы в них – к правоохранительной). Второй обусловлен неучетом того факта, что законодатель явно обозначил в ст. 7 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» свое стремление формировать правоохранительную службу на основе выделения

не правоохранительных органов, а должностей правоохранительной службы.

15 Патрашко Е.Л. Государственная правоохранительная служба Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 8

16 Харченко О.В. Понятие и виды правоохранительной государственной службы // Россий- ский следователь. 2008. № 14. С. 22.

Иными словами – не любая служба на должностях в правоохранительных ор- ганах будет являться правоохранительной службой. Собственно, это неслож- но заметить и в настоящее время, например, в системе прокуратуры РФ име- ются как должности государственной правоохранительной, так и государ- ственной гражданской службы; в системе МВД РФ – должности правоохра- нительной, военной (во внутренних войсках МВД РФ) и гражданской служ- бы; в таможенных органах – правоохранительной и гражданской и т.д.

В силу этого, как нам представляется, при определении сущности и объема правоохранительной службы и следует идти не от понятия право- охранительных органов (тем более, что оно, как уже нами отмечалось выше, тоже является неопределенным), а от особенностей правового статуса лиц, замещающих конкретные должности государственной службы. Для этого представляется необходимым, в первую очередь, рассмотреть – какие кон- кретно особенности должны характеризовать саму правоохранительную службы, иными словами: какими, собственно, признаками она отличается от государственной гражданской службы и государственной военной службы?

Здесь надо сказать, что в отечественной правовой научной литературе нередко подчеркивается специальный (особый) характер государственной правоохранительной службы (наряду с военной службой). Так, П.П. Сергун в своем диссертационном исследовании обоснованно подчеркивает, что "госу- дарственная служба может быть общего и специального характера; общий характер служебных отношений проявляется в межотраслевом аспекте, когда государственно-служебные функции реализуются через устоявшиеся общие стандарты и подходы, имеющие отношение ко всем сферам деятельности, а служебные отношения специального характера носят выраженную отрасле- вую направленность, которая проявляется через профессиональную деятель-

ность государственных служащих"17. По мнению А.Ф. Ноздрачева, для всех

17 Сергун П.П. Государственная служба в органах внутренних дел Российской Федерации:

теоретико-правовое исследование: Дис. ... докт. юрид. наук. М., 1998. С. 12.

специальных видов государственной службы, включая и правоохранитель- ную службу, в основном характерны следующие специфические признаки:

особенности функций и задач;

наличие особых организационно-правовых принципов;

специфика условий прохождения службы, в особенности наличие рис- ка при исполнении должностных полномочий;

наличие специфики непосредственно профессиональной деятельности;

специфические служебные обязанности (например, обеспечение без- опасности граждан и установленного порядка управления, защита жизни и здоровья людей, охрана общественного порядка и правопорядка и т.п.);

особые дисциплинарные акты (уставы, положения), учитывающие спе- цифику должностных обязанностей и условий прохождения службы;

специфические условия и порядок приема на службу, ее прохождения, присвоения специальных званий, проведение испытательного срока, аттеста- ции, прекращения службы;

особый статус государственных служащих с четко определенным кру- гом прав и обязанностей, который закрепляется административно-правовыми актами;

особый порядок привлечения к некоторым видам юридической ответ- ственности (прежде всего административной и материальной);

специальное обеспечение (денежное содержание, социальные льготы, форменная одежда, знаки различия и т.п.)18.

Схожие признаки правоохранительной службы были выделены и

Д.Н. Бахрахом19.

По мнению А.М. Артемьева изучение законодательного определения государственной правоохранительной службы позволяет выделить следую-

щие признаки данного вида служебной деятельности:

18 Ноздрачев А.Ф. Государственная служба: Учеб. для подготовки государственных слу- жащих. М., 1999. С. 53.

19 Бахрах Д.Н. Административное право России. - М.: Эксмо, 2006. С. 67.

1) субъектом правоохранительной службы может быть только гражда- нин Российской Федерации;

2) данная профессиональная деятельность относится к государственной службе, а следовательно на нее распространяются общие признаки государ- ственной службы в целом;

3) правоохранительная государственная служба является федеральной службой, а это, в свою очередь, предполагает иерархическую организацию органов, в которых она осуществляется;

4) содержанием государственной правоохранительной службы является исполнение своих полномочий в государственных органах по осуществле- нию функций обеспечения безопасности, законности и правопорядка, борьбе с преступностью, а также по защите прав и свобод человека и гражданина. Соответственно, эти должности, во-первых, должны быть определены как должности правоохранительной службы, а, во-вторых, они могут быть учре- ждены не во всех государственных органах, службах и учреждениях, а только в тех, которые выполняют указанные функции;

5) содержание профессиональной деятельности в системе правоохра- нительной службы определяется замещаемой должностью, а также функцио- нальной характеристикой государственного ведомства, где установлена эта должность;

6) специфика правового регулирования порядка прохождения конкрет- ного вида государственной правоохранительной службы должна определять- ся характером выполняемой правоохранительной деятельности20.

Е.Л. Патрашко в качестве институциональных признаков правоохрани- тельной службы называет, во-первых, ее отнесенность к ведению Российской Федерации; во-вторых, особые функции, которыми наделяются органы, представляющие данный вид службы:

1) обеспечения безопасности,

20 Артемьев А.М. Государственная правоохранительная служба: системные свойства, функции, правовое обеспечение: дисс ... докт. юрид. наук: Москва, 2008. С. 194.

2) обеспечения законности и правопорядка,

3) борьбы с преступностью,

4) защиты прав и свобод человека и гражданина;

в-третьих, несение службы на должностях в соответствующих государ- ственных органах; в-четвертых, осуществление служебной деятельности на профессиональной основе21.

Общим недостатком приведенных выше признаков (особенностей) гос- ударственной правоохранительной службы является отсутствие какой-либо их систематизации (исключением является работа Е.Л. Патрашко). Между тем, с нашей точки зрения, не все указываемые различными авторами при- знаки правоохранительной службы имеют одинаковое значение.

Нам представляется, что признаки правоохранительной службы, в ко- нечном счете, можно подразделить на три группы. В первую могут быть от- несены признаки, которые, безусловно, для государственной правоохрани- тельной службы характерны, но не демонстрируют ее специфику по сравне- нию с другими видами государственной службы. Сюда могут быть отнесены, например, такие признаки, как осуществление правоохранительной службы на профессиональной основе; определение содержания деятельности право- охранительных служащих занимаемой должностью и т.п., поскольку они ха- рактеризуют не только правоохранительную, но и государственную граждан- скую и государственную военную службу.

Вторую и третью группу образуют признаки государственной право- охранительной службы, которые составляют ее сущностное отличие от дру- гих видов государственной службы. Однако и они тоже различаются. Так, вторую группу составят признаки сущностные, которые характеризуют саму суть правоохранительной службы. К таковым, например, относятся специфи- ка выполняемых управленческих функций; особые условия службы, нередко

сопряженные с повышенным риском; специфические служебные обязанно-

21 Патрашко Е.Л. Государственная правоохранительная служба Российской Федерации:

дисс. ... канд. юрид. наук: Москва, 2005. С. 30

сти и др. Отсутствие данных признаков не позволяет отнести службу на кон- кретных должностях к правоохранительной службе, так как исчезает сама ее специфика. Третью группу признаков можно считать, хотя и специфически- ми, но дополнительными (субсидиарными), устанавливаемыми законодате- лем в связи с наличием признаков сущностных. К таковым, в частности, мож- но отнести особый порядок привлечения к видам правовой ответственности; специальное обеспечение и др. При всей важности субсидиарных признаков они сути правоохранительной службы, по нашему мнению, не составляют. Так, например, если представить, что на законодательном уровне будет при- нято решение ликвидировать все меры социального обеспечения служащих правоохранительной службы (право на досрочную пенсию, на иные социаль- ные льготы и т.п.), это, безусловно, значительно сократит количество лиц, желающих проходить правоохранительную службу, но самой сущности ее не изменит: оставшиеся без указанных льгот сотрудники все равно будут слу- жащими правоохранительной службы.

Поскольку в данном случае мы ставим цель уяснить именно особенно- сти самой правоохранительной службы, нас, в первую очередь, будут интере- совать ее сущностные признаки.

Первым, среди них, вполне на наш взгляд, обоснованно, А.Ф. Ноздра- чев называет специфика выполняемых правоохранительными служащими за- дач и функций. В принципе эти функции прямо указаны в законодательной дефиниции правоохранительной службы в ст. 7 Федерального закона «О си- стеме государственной службы Российской Федерации», однако, если функ- ции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка и по борьбе с преступностью действительно являются критерием разграничения право- охранительной службы и иных видов государственной службы, то функция защиты прав и свобод человека и гражданина является, как уже отмечалось выше, характерной в принципе для всех органов государственной власти, а, следовательно, нуждается в уточнении.

На наш взгляд, выделяя именно функциональную специфику право- охранительной службы, следует исходить из того, что, служащие правоохра- нительных органов осуществляют правоохранительную деятельность. Таким образом, именно «понятие правоохранительная деятельность является клю- чевым для определения правоохранительной службы»22.

Сам термин «правоохранительная деятельность» был введен в отече-

ственный научный оборот в конце 50-х годов XX века и, несмотря на то, что до сих пор не имеет однозначного определения, широко используется как в законодательстве, так и в юридической науке23. Можно выделить несколько подходов к определению сущности правоохранительной деятельности.

Наиболее широкий, используемый такими, например, авторами, как В.М. Горшенев, И.Б. Шахов, Е.Л. Патрашко24, связан с рассмотрением право- охранительной деятельности как деятельности по охране прав и свобод граждан. Однако он, совершенно очевидно, имеет тот же недостаток, что и приведенное в ст. 7 Федерального закона «О системе государственной служ- бы Российской Федерации» определение самой правоохранительной службы

– понятие охраны прав и свобод граждан является крайне широким. Учиты- вая, что в соответствии со ст. 18 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и примене- ние законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, мест- ного самоуправления и обеспечиваются правосудием, по сути, все органы государственной и муниципальной власти занимаются такой охраной. Одна- ко в такой трактовке термин «правоохранительная деятельность» полностью

теряет свою специфику.

22 Комментарий к федеральному закону № 58-ФЗ от 27 мая 2003 г. с изменениями от 11 ноября 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации» и федераль- ному закону от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Рос- сийской Федерации» / Под общ. ред. Г.В. Мальцева и И.Н. Барцица. М.: Изд-во РАГС.

2005. С. 47.

23 Погребежский К.А. Правовое обеспечение государственной правоохранительной служ- бы и пути его совершенствования: дисс ... канд. юрид наук. Москва, 2010. С. 18.

24 Горшенев В.М., Шахов И.Б, Контроль как правовая форма деятельности. – М., 1987. С.

20-21; Патрашко Е.Л. Государственная правоохранительная служба Российской Федера- ции: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 29.

Противоположными являются крайне узкие подходы к определению сущности правоохранительной деятельности, согласно которым правоохра- нительная деятельность отождествляется с полицейской или даже с опера- тивно-розыскной деятельностью25. Однако в таком случае правоохранитель- ная служба может осуществляться только в органах, осуществляющих такие виды деятельности, что, например, исключает из числа правоохранительных органов прокуратуру, что вряд ли является правильным.

Промежуточным можно считать подход, который представляют такие специалисты как: А.П. Гуськова, А.А. Шамардин, К.Ф. Гуценко, В.А. Галков, В.И. Диденко, В.Н. Кнайкин, согласно нему правоохранительная деятель- ность – это деятельность специально уполномоченных государственных ор- ганов, которые специально создаются и функционируют в целях обеспечения защиты прав и свобод человека и гражданина, законности и правопорядка, борьбы с преступлениями, а также с иными правонарушениями26.

Последний подход нам представляется наиболее точно отражающим

сущность правоохранительной деятельности. Ключевым здесь, на наш взгляд, является указание на то, что правоохранительная деятельность – это не просто деятельность по осуществлению определенных функций, а именно деятельность органов специально предназначенных для обеспечения закон- ности. Действительно, как отмечалось нами выше, все государственные ор- ганы в той или иной мере обеспечивают и защищают права и свободы граж- дан, но среди них особо можно выделить те, для которых функция защиты является основной, той, ради которой они и созданы в принципе. Как спра- ведливо указывает О.В. Харченко: «следует различать между собой органы,

осуществляющие правоохранительную функцию государства, и собственно

25 См., напр.: Крылова Е.Г. Развитие системы государственной службы Российской Феде- рации. - М.: Изд-во РАГС, 2008. С. 36; Черников В.В. Судебные, правоохранительные и контролирующие органы России. Учеб. М.: Проспект, 2002.

26 Галков В.А., Диденко В.И., Кнайкин В.Н. Судебные приставы России: история и совре- менность. - Белгород: Белгород.юрид.ин-т МВД РФ, 2001; Гуськова А.П., Шамардин А.А. Правоохранительные органы (судоустройство): Учебник. М.: Юрист, 2005; Гуценко К. Ф. Правоохранительные органы: Учебник. 8-е изд. М.: Зерцало: Изд-во Моск. ун-та, 2004. С.

5.

правоохранительные органы. Правоохранительную функцию в той или иной мере осуществляют все органы государства. Однако для некоторых из них правоохранительная функция является основной. Эти органы государства осуществляют правоохранительную деятельность»27. По мнению Д.С. Кани- щева, специфика правоохранительной функции состоит в том, что объектом властных воздействий соответствующих компетентных органов и орга- низаций является право как таковое, его охрана и обеспечение неуклонной реализации. Это сразу же отграничивает правоохранительные органы от дру- гих, которые в условиях правового государства также вовлечены в реализа- цию правоохранительной функции, однако приоритетными для них остаются все же собственные задачи и функции28.

В таком случае правоохранительной будет являться служба, не просто

связанная с выполнением функций по предотвращению и пресечению право- нарушений и обеспечению законности, а служба на должностях, специально предназначенных для осуществления подобной деятельности. Соответствен- но, особой профессиональной обязанностью служащих правоохранительной службы выступает обеспечение безопасности граждан и установленного по- рядка управления, защита жизни и здоровья людей, обеспечение основных прав граждан, а также публичных интересов, охрана общественного порядка и правопорядка29.

При этом принципиально важным нам видится тот факт, что право-

охранительная деятельность – это, прежде всего, активная деятельность по обеспечению законности. Под «активностью» мы в данном случае подразу- меваем то обстоятельство, что правоохранительный служащий не просто обязан принимать какие-либо меры по восстановлению нарушенной законно- сти, например, в случаях обращения граждан, но обязан сам в процессе своей

27 Харченко О.В. Понятие и виды правоохранительной государственной службы // Россий- ский следователь. 2008. № 14. С. 23.

28 Канищев Д.С. Административно-правовые вопросы формирования правоохранительной службы как вида государственной службы Российской Федерации: дисс. ... канд. юрид. наук. Москва, 2004. С. 60.

29 Матвеев С.П., Вакулин Ю.В. Служебно-трудовые отношения как объект правовой за-

щиты (уголовно-правовые аспекты) // Общество и право. 2008. № 3. С. 36.

повседневной профессиональной деятельности факты нарушения законности выявлять, пресекать и предотвращать.

Функция активного обеспечения законности является, с нашей точки зрения, основополагающей в определении сущности правоохранительной службы. В то же время, для полного определения круга должностей право- охранительной службы, она является недостаточной. При анализе функций и полномочий различных органов государственной власти несложно заметить, что именно активную деятельность по выявлению и пресечению правонару- шений должно осуществлять достаточно большое количество этих органов и, соответственно, их должностных лиц. В то же время далеко не все они могут быть отнесены к правоохранительным органам. Так, например, на Федераль- ную налоговую службу возложены функции по контролю и надзору в сфере налогов и сборов, некоторых иных обязательных платежей и привлечению к юридической ответственности за совершение правонарушений в этой сфе-

ре30. Соответственно, должностные лица ФНС (в частности, государственные

налоговые инспекторы), осуществляющие указанные функции, осуществля- ют активную деятельность по выявлению и пресечению правонарушений. Однако, как сама ФНС практически никогда не рассматривалась в научной литературе в качестве правоохранительного органа, так и государственные служащие ФНС имеют в настоящее время статус не правоохранительных, а гражданских служащих31.

В связи с этим представляется необходимым выделить и другие при-

знаки (особенности), характеризующие государственную правоохранитель- ную службу и позволяющие ее отграничить от других видов службы. Так,

принципиальной особенностью правоохранительной службы нам видится

30 Постановление Правительства РФ от 30.09.2004 № 506 (ред. от 28.12.2011) "Об утвер- ждении Положения о Федеральной налоговой службе" // Собрание законодательства Рос. Федерации. 2004. № 40. Ст. 3961.

31 См.: Указ Президента РФ от 31.12.2005 № 1574 (ред. от 02.04.2012) "О Реестре должно- стей Федеральной государственной гражданской службы" // Собрание законодательства

Рос. Федерации. 2006. № 1. Ст. 118.

также непрерывность осуществления указанной выше функции активного обеспечения законности.

В данном случае мы хотим подчеркнуть то обстоятельство, что, слу- жащие правоохранительной службы, в отличие, например, от гражданских служащих, обязаны предотвращать и пресекать правонарушения не только в моменты нахождения на службе (исполнения должностных обязанностей), но и в любой ситуации, когда они выявляют эти правонарушения. Наиболее ак- центированно эта обязанность закреплена в отношении сотрудников полиции и уголовно-исполнительной системы. В соответствии с ч. 2 ст. 27 Федераль- ного закона «О полиции»32 сотрудник полиции независимо от замещаемой должности, места нахождения и времени суток обязан:

1) оказывать первую помощь гражданам, пострадавшим от преступле- ний, административных правонарушений и несчастных случаев, а также гражданам, находящимся в беспомощном состоянии либо в состоянии, опас- ном для их жизни и здоровья;

2) в случае обращения к нему гражданина с заявлением о преступле- нии, об административном правонарушении, о происшествии либо в случае выявления преступления, административного правонарушения, происше- ствия принять меры по спасению гражданина, предотвращению и (или) пре- сечению преступления, административного правонарушения, задержанию лиц, подозреваемых в их совершении, по охране места совершения преступ- ления, административного правонарушения, места происшествия и сообщить об этом в ближайший территориальный орган или подразделение полиции.

В ст. 26 Закона Российской Федерации "Об учреждениях и органах, ис- полняющих уголовные наказания в виде лишения свободы"33 также указыва- ется, что сотрудники уголовно-исполнительной системы на территории Рос-

сийской Федерации независимо от занимаемой должности, места нахождения

32 Федеральный закон от 07.02.2011 № 3-ФЗ (ред. от 06.12.2011) "О полиции" // Собрание законодательства Рос. Федерации. 2011. № 7. Ст. 900.

33 Закон РФ от 21.07.1993 № 5473-1 (ред. от 01.04.2012) "Об учреждениях и органах, ис- полняющих уголовные наказания в виде лишения свободы" // Ведомости СНД и ВС РФ.

1993. № 33. Ст. 1316.

и времени суток обязаны в случае непосредственного обнаружения событий, угрожающих личной или общественной безопасности, принять меры к спа- сению людей, предотвращению и пресечению правонарушений, задержанию лиц по подозрению в совершении этих правонарушений и сообщить об этом в ближайший орган внутренних дел Российской Федерации.

Применительно к другим видам правоохранительной службы признак непрерывности ее осуществления не выделен так четко и однозначно, однако определенные элементы его обнаружить можно. Так, например, в ч. 3 ст. 17

Федерального закона «О службе в таможенных органах Российской Федера- ции»34 указывается, что исполнением сотрудником таможенного органа сво- их должностных обязанностей, в частности, являются:

– действия по защите жизни, здоровья, чести и достоинства личности, а также обеспечение собственной безопасности в связи с исполнением долж- ностных обязанностей;

– нахождение в положении заложника в связи с исполнением долж- ностных обязанностей. Схожие нормы приведены и в п. 63 Положения о пра- воохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ35.

Непрерывность осуществления правоохранительной службы проявля- ется также в том, что служащие правоохранительной службы в некоторых случаях могут быть уволены за совершение проступков, порочащих их честь и достоинство, и во внеслужебное время.

Также применительно к выделению специфических признаков право- охранительной службы нам видится возможность правоохранительных слу- жащих обеспечивать соблюдение законности путем применения различных

мер административного принуждения, и, в частности, физической силы, спе-

34 Федеральный закон от 21.07.1997 № 114-ФЗ (ред. от 06.12.2011) "О службе в таможен- ных органах Российской Федерации" // Собрание законодательства Рос. Федерации. 1997.

№ 30. Ст. 3586.

35 Указ Президента РФ от 05.06.2003 № 613 (ред. от 05.05.2012) "О правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных ве-

ществ" // Собрание законодательства Рос. Федерации. .2003. № 23. Ст. 2197.

циальных средств и огнестрельного оружия. Данный признак в качестве спе- цифического признака правоохранительной службы выделяется различными специалистами36.

Большинство служащих правоохранительной службы наделены различ- ными законодательными и подзаконными актами правом применять в каче- стве административно-пресекательных мер физическую силу, специальные средстве и огнестрельное оружие. Данный признак объединяет правоохрани- тельных служащих с военнослужащими, но отграничивает от гражданских служащих. Исключением здесь являются судебные приставы по ОУПДС (обеспечению установленного порядка деятельности судов), которые, не- смотря на то, что наделены применять не просто меры административного принуждения, но и предупредительные и пресекательные меры с использо- ванием физической силы и огнестрельного оружия (ст. 15-18 Федерального закона "О судебных приставах"37), включены в настоящее время в Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы. Однако тут необходимо заметить, что, по обоснованному мнению некоторых исследова- телей, по целому ряду признаков судебные приставы по ОУПДС гораздо ближе к правоохранительной службе, чем к гражданкой и отнесение их в свое время к числу гражданских служащих было явно ошибочным38.

Еще одной особенностью правоохранительной службы является неотъ-

емлемо присущей ей повышенный риск. Этот признак правоохранительной службы – повышенный риск – роднит ее с военной службой (также, как и владение и возможность применения огнестрельного оружия). Собственно, у этих двух видов государственной службы вообще достаточно много общего, в целом, правоохранительная служба и военная служба, на наш взгляд, гораз- до ближе между собой, чем любая из них с государственной гражданской

36 См.: например: Бахрах Д.Н. Административное право России. - М.: Эксмо, 2006. С. 67; Белова Н.В. Административно-правовой статус служащего государственной правоохрани- тельной службы: дисс... канд. юрид. наук. Москва, 2007. С. 102.

37 Федеральный закон от 21.07.1997 № 118-ФЗ (ред. от 06.12.2011) "О судебных приста- вах" // Собрание законодательства Рос. Федерации.1997. № 30. Ст. 3590.

38 Бакурова Н.Н. Административно-правовое регулирование деятельности судебных при-

ставов. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. М., 2010. С. 15.

службой. Все это позволяет многих исследователям объединять государ- ственную правоохранительную и государственную военную службу в так называемую «милитаризованную» службу39.

Слово «милитаризованный» берет начало от понятия милитаризм (фр. militarisme, от лат. militaris – военный). Из этого, однако, не следует, что пра- воохранительная служба является разновидностью военной. Как совершенно верно указывает Д.Н. Бахрах, правильно говорить о двух родовых разновид- ностях милитаризованной службы: военной и военизированной40, то есть, имеющей отдельные черты военной (к которой и относится правоохрани- тельная). Такими чертами являются, в частности, более жесткая, приближен- ная к военной, дисциплина на правоохранительной службе; большие, по сравнению с гражданской службой, возможности отступления от гарантий, предусмотренных трудовым законодательством (на военнослужащих трудо- вое законодательство в соответствии со ст. 11 ТК РФ вообще не распростра-

няется). К этому же можно отнести и действующий на правоохранительной службе принцип единоначалия и персональной ответственности41.

Особенность деятельности большинства служащих правоохранитель- ной службы видится нам также в том, что правоохранительная деятельность во многих случаях должна осуществляться с соблюдением режима конфи- денциальности служебной информации. Сам по себе режим конфиденциаль- ности может, безусловно, иметь место в отношении определенной информа- ции и на государственной гражданской и на государственной правоохрани- тельной службе, однако специфика проводимых правоохранительными слу-

жащими мероприятий требует сокрытия информации в большем объеме.

39 Бахрах Д.Н. Милитаризованная служба России // Российский юридический журнал.

2005. № 1. С. 20-27; Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник для вузов. М., 1996. С. 121; Анисимов А.Л. Особенности регулирования труда сотрудников органов внутрен- них дел // Трудовое право. 2009. № 1; Какимжанов М.Т. Государственная служба в Рос- сии: история и современность // История государства и права. 2008. № 12; и др.

40 Бахрах Д.Н. Милитаризованная служба России // Российский юридический журнал.

2005. № 1. С. 24.

41 Артемьев А.М. Государственная правоохранительная служба: системные свойства, функции, правовое обеспечение: дисс ... докт. юрид. наук: Москва, 2008. С. 193

Правда, тут надо сделать оговорку, что такая ситуация имеет место преимущественно в отношении правоохранительных органов, осуществляю- щих оперативно-розыскную деятельность. Характерно, что Федеральный за- кон «Об оперативно-розыскной деятельности» закрепляет в ст. 3 в качестве специальных принципов оперативно-розыскной деятельности принципы кон- спирации, а также сочетания гласных и негласных методов и средств. Как представляется, указанные принципы характеризуют деятельность тех пра- воохранительных служащих, которые осуществляют оперативно-розыскную деятельность, а это должностные лица органов внутренних дел Российской Федерации; органов федеральной службы безопасности; органов федераль- ной службы охраны, таможенных органов Российской Федерации; службы внешней разведки России; федеральной службы исполнения наказаний; ор- ганов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных ве- ществ. В то же время, как мы уже отмечали в настоящем диссертационном исследовании выше, отождествление правоохранительной деятельности только с оперативно-розыскной является неверным. Так, например, без- условно, к правоохранительным органам относятся органы прокуратуры Рос- сийской Федерации, которые не наделены правом осуществлять оперативно- розыскную деятельность. В силу этого негласные методы сотрудниками про- куратуры при осуществлении своих полномочий использоваться не должны, напротив, их деятельность должна строится на принципах открытости и про- зрачности.

Соответственно, хотя особый режим конфиденциальности, включаю- щий в себя использование негласных методов деятельности, а также соблю- дение конспирации, в основном, характерен для правоохранительных слу- жащих, здесь возможны и исключения.

Таким образом, подводя некоторые итоги исследования, проведенного нами в первом параграфе диссертации, хотелось бы отметить следующее.

1. Государственная служба Российской Федерации имеет свою систе- му, которая представляет собой разделение ее на виды и уровни. Одним из

видов государственной службы Российской Федерации является правоохра- нительная служба Российской Федерации.

2. В настоящее время круг должностей, которые должны быть отнесе- ны к должностям правоохранительной службы, является достаточно нечет- ким, что обусловлено неясностью самого законодательного определения пра- воохранительной службы. С нашей точки зрения, при определении сущности правоохранительной службы следует, прежде всего, исходить из понятия правоохранительной деятельности.

3. Правоохранительная деятельность может быть нами определена как деятельность специально создаваемых государственных органов и специаль- но уполномоченных на то должностных лиц, по повседневному, непрерыв- ному предотвращению и пресечению правонарушений, то есть активному обеспечению законности.

4. Помимо предназначенности для осуществления правоохранительной деятельности, могут быть выделены и другие признаки правоохранительной службы, как: военнизированность; повышенный риск ее прохождения; воз- можность использования мер административного принуждения, в том числе, физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия; особый режим конфиденциальности. На этой основе можно предложить следующее определение государственной правоохранительной службы Российской Фе- дерации: это профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации, осуществляемая на должностях государственной правоохрани- тельной службы, заключающаяся в реализации от имени и по поручению государства властных полномочий Российской Федерации, субъектов Рос- сийской Федерации, государственных органов или лиц, замещающих госу- дарственные должности по повседневному, непрерывному предотвращению и пресечению правонарушений, либо в обеспечении реализации таких пол- номочий, связанная с возможностью использования мер административного принуждения, в том числе, физической силы, специальных средств и огне- стрельного оружия, характеризующаяся повышенным профессиональным

риском и особой дисциплиной и системой служебного подчинения и финан- сируемая из федерального бюджета.

5. Исходя из вышеизложенного, к правоохранительной службе, с нашей точки зрения, в настоящее время может быть отнесена служба на отдельных должностях в органах внутренних дел Российской Федерации; органах феде- ральной службы безопасности; органах федеральной службы охраны, тамо- женных органах; службе внешней разведки; федеральной службе исполнения наказаний; органах по контролю за оборотом наркотических средств и пси- хотропных веществ; прокуратуре Российской Федерации, Следственном ко- митете Российской Федерации. Кроме того, в диссертации было отдельно подчеркнуто, что к правоохранительным служащим должны быть отнесены лица, замещающие должности судебных приставов по обеспечению установ- ленного порядка деятельности судов, несмотря на то, что в настоящее время они отнесены к государственным гражданским служащим.

<< | >>
Источник: Магомедов Фирдоуси Билямудинович. Принципы организации и функционирования правоохранительной службы Российской Федерации: административно-правовое исследование. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Саратов 2013. 2013

Еще по теме 1.1. Правоохранительная служба в системе государственной службы Российской Федерации:

- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -