<<
>>

1.1. Правоохранительная служба в системе государственной службы Российской Федерации

Для того, чтобы составить представление о принципах непосредствен- но государственной правоохранительной службы Российской Федерации, следует, прежде всего, рассмотреть суть самой правоохранительной службы, выявить ее место и значение в системе государственной службы Российской Федерации.

А для этого обратимся, для начала, к сущности самой государ- ственной службы с тем, чтобы затем определить особенности службы право- охранительной.

Как известно, государственная служба в целом представляет собой сложное явление, имеет различные измерения (политическое, правовое, ор- ганизационно-управленческое, экономическое, кадровое, социологическое, психологическое и др.) и в силу этого выступает предметом изучения ряда наук. Научное исследование различных аспектов функционирования госу- дарственной службы представляет сегодня как теоретический, так и практи- ческий интерес2. Специалисты отмечают недостаточность существующего уровня теоретической и практической разработанности данной проблемати-

ки.

Как отметил В.М. Манохин: «Все особенности государственной службы происходят из того, что она именно государственная, то есть создается и организуется государством, им регулируется посредством законодательства, а лица, находящиеся на государственной службе, обеспечивают выполнение

государственных полномочий»3.

2 Спектор А.А., Туманов Э.В. Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" (постатейный) – М.: "ЮРКОМПАНИ", 2009 // СПС «КонсультантПлюс»

3 Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. -

М.: Юристъ, 2002. С.131.

Нас, с учетом направленности настоящего диссертационного исследования, интересует именно правовой аспект государственной службы.

Основу нормативного регулирования государственной службы составляют в настоящее время:

– Конституция Российской Федерации,

– федеральный закон «О системе государственной службы Российской

Федерации»4, который играет роль базы государственной службы,

– федеральные законы и подзаконные акты, законы и подзаконные ак- ты субъектов Российской Федерации, регулирующие государственную служ- бу в различных государственных органах, либо отдельные аспекты ее про- хождения.

Собственно определение государственной службы Российской Феде- рации дано в ч. 1 ст. 1 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации». В соответствии с ним государственная служба Российской Федерации – это профессиональная служебная деятель- ность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномо-

чий:

Российской Федерации;

федеральных органов государственной власти, иных федеральных гос- ударственных органов;

субъектов Российской Федерации;

органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации;

лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Россий- ской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполне- ния полномочий федеральных государственных органов;

лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уста-

вами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного ис-

4 Федеральный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ (ред. от 28.12.2010, с изм. от 06.12.2011) "О системе государственной службы Российской Федерации" // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 22. Ст. 2063.

полнения полномочий государственных органов субъектов Российской Фе- дерации.

Из приведенного законодательного определения можно выделить ни- жеследующие признаки государственной службы:

– во-первых, государственная служба это деятельность профессио- нальная.

А.Н. Ткач связывает понятие профессиональной деятельности с наличием профессионального образования, профессионализма и компетент- ности государственных служащих5. Это не совсем верно – профессиональ- ный характер деятельности государственных служащих означает не их уро- вень компетентности, а подчеркивает тот факт, что государственная служба является для них профессией. Как совершенно справедливо подчеркивает Е.К. Глушко, «профессиональная служебная деятельность связана с выпол- нением, как правило, в качестве основного вида деятельности специальных должностных полномочий за вознаграждение, выплачиваемое за счет средств соответствующего бюджета»6. Таким образом, государственная служба – это деятельность, осуществляемая на постоянной основе, за денежное возна- граждение и связанная с вовлечением служащего в структуру государствен- ного органа и подчинению его правилам внутреннего служебного распоряд- ка. В таком аспекте она имеет все признаки наемного труда (при том, что за- конодатель всячески пытается избежать соотнесения государственной служ- бы с трудовой деятельностью);

– во-вторых, государственная служба рассматривается законодателем как деятельность граждан Российской Федерации. Это является не совсем точным, поскольку в настоящее время государственную военную службу на

контрактной основе могут проходить и иностранные граждане (ст. 18.1 Фе-

5 Ткач А.Н. Комментарий к Федеральному закону "О системе государственной службы Российской Федерации" от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ (постатейный) (2-е издание, перерабо- танное и дополненное) М.: "Юстицинформ", 2006 // СПС «КонсультантПлюс»

6 Комментарий Федерального закона "О системе государственной службы Российской

Федерации (постатейный) / под ред. А.Н. Козырина (Подготовлен для системы Консуль- тантПлюс, 2006) // СПС «КонсультантПлюс»

дерального закона «О системе государственной службы Российской Федера- ции»);

– в-третьих, законодатель рассматривает государственную службу как деятельность по обеспечению исполнения полномочий субъектов, указанных в ч.

1 ст. 1 Федерального закона «О системе государственной службы Рос- сийской Федерации». Однако и это утверждение может быть подвергнуто определенной критике. В то же время, как справедливо отмечается в научной литературе, хотя, действительно, большинство государственных служащих обеспечивают исполнение полномочий другим властными субъектами, опре- деленная их часть и сами реализуют такие полномочия. «Так, следователь прокуратуры осуществляет функцию расследования преступлений, трудовой инспектор проверяет соблюдение трудового законодательства и т. п. – при этом все они наделены правом от своего имени принимать управленческие решения, направленные на решения общегосударственных задач»7. Поэтому сводить деятельность государственных служащих только к обеспечению реа- лизации полномочий иными властными субъектами – значит сужать их дея- тельность.

Как видно из вышеизложенного, легальное определение государствен- ной службы, содержащееся в действующем законодательстве, является до- статочно спорным. Не добавляют ясности в определение сущности государ- ственной службы и высказываемые в научной литературе взгляды на ее при-

роду.

Согласно позиции профессора Н.М. Конина, институт государственной службы призван обеспечить реализацию задач и функций государства, по- скольку государственный аппарат вне деятельности конкретных государ- ственных служащих останется «общей схемой и мертвой конструкцией». К государственной, по его мнению, в таком случае относится служба, реализу-

ющая непосредственно функции государства: обеспечение безопасности,

7 Пресняков М.В., Чаннов С.Е. Административно-правовое регулирование служебных от- ношений: теория и практика / под ред. Г.Н. Комковой. Саратов: Научная книга, 2008. С.

20.

обороны, защиты целостности, неприкосновенности и суверенитета страны, охраны общественного порядка и т.п., то есть задачи, которые решаются в интересах всего государства и без решения которых его существование не- возможно8.

В.М. Манохин подчеркивает, что государственная служба пред- ставляет собой одно из направлений деятельности государства по организа- ции и правовому регулированию системы и структуры как непосредственно государственных органов, так и других государственных организаций, а так- же и сама по себе деятельность государственных служащих направленная на реализацию задач и функций государства, которая осуществляется ими в процессе выполнения своих должностных обязанностей9. П.П. Сергун также отмечает, что государственной службой является тот вид социальной служ- бы, который осуществляется в органах государственной власти10.

По нашему мнению, ключевым в определении сущности государствен-

ной службы является то, что это деятельность, направленная, в конечном счете, на реализацию функций государства. Реализуются эти функции через конкретные полномочия, которые закреплены либо за конкретными органами и должностными лицами, либо за Российской Федерацией и ее субъектами в целом. При этом, как уже отмечалось выше, не все государственные служа- щие непосредственно реализуют указанные полномочия, а некоторые лишь обеспечивают их реализацию. Принципиально также то, что, осуществляя свою деятельность, государственные служащие выступают непосредствен- ными представителями государства, действуют от его имени и по его пору- чению.

Исходя из вышеизложенного, нам представляется возможным предло- жить следующее определение государственной службы: государственная служба Российской Федерации – это профессиональная служебная деятель-

ность граждан Российской Федерации либо – в случаях, предусмотренных

8 Конин Н.М. Российское административное право. Общая часть. Саратов, 2001. С. 136.

9 Манохин В.М. Советская государственная служба. М., 1966. С. 5-14

10 Сергун П.П. Государственная служба в органах внутренних дел Российской Федерации:

теоретико-правовое исследование: Дис.

... докт. юрид. наук. М., 1998. С. 65.

федеральными законами – иностранных граждан, осуществляемая на долж- ностях государственной службы, заключающаяся в реализации от имени и по поручению государства властных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, государственных органов или лиц, заме- щающих государственные должности, либо в обеспечении реализации таких полномочий и финансируемая из федерального бюджета либо бюджетов субъектов Российской Федерации. Как представляется, такое определение государственной службы является более полным и отражающим ее специфи- ку, чем содержащееся в Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации».

Государственная служба Российской Федерации подразделяется на ви- ды и уровни, которые в целом создают ее систему. Термин «система», как из- вестно, греческого происхождения (от др.-греч. σύστημα) и означает целое, составленное из отдельных из частей; множество элементов, находящихся в определенных отношениях и связях друг с другом, которое образует опреде- лённую целостность, единство11.

Государственная служба как система представляет собой упорядочен-

ную совокупность элементов (подсистем), взаимосвязей между ними и с внешней социальной средой в процессе достижения целей государственного управления. Системный подход акцентирует внимание на исследовании гос- ударственной службы как единого целого, обладающего общими характери- стиками системы, отмеченными выше, на соотношении, взаимосвязанности и взаимозависимости структурных элементов. Система государственной служ- бы образуется подсистемой приоритетов, целей и принципов властно- управленческого воздействия на общественную жизнедеятельность, выража- емого обычно в правовых формах, и включает следующие виды государ- ственной службы: в зависимости от уровня власти выделяют федеральную гос-

ударственную службу и государственную службу субъектов Российской Феде-

11 Система // Большой Российский энциклопедический словарь. — М.: БРЭ. — 2003. С.

1437.

рации, от ветви власти – государственную службу законодательной ветви власти, исполнительной и судебной, в зависимости от видовой дифференциации – граж- данскую, военную и правоохранительную12.

Объединение трех названных видов государственной службы в единую систему создает для государственных служащих возможность перехода с государственной службы одного вида на государственную службу другого вида. Каждый из трех видов государственной службы - гражданская, военная и правоохранительная - является по своей природе государственной службой. Поэтому само разделение государственной службы на три вида не должно существенным образом менять статус государственного служащего13.

В рамках настоящего диссертационного исследования нас интересует в

первую очередь один из элементов системы государственной службы – госу- дарственная правоохранительная служба. К сожалению, следует констатиро- вать, что с точки зрения правового регулирования именно правоохранитель- ная служба, по сравнению с двумя другими видами государственной службы Российской Федерации оставляет наиболее широкое поле для вопросов. Начать надо с того, что существенные вопросы вызывает само определение государственной правоохранительной службы, данное в Федеральном законе

«О системе государственной службы Российской Федерации». Согласно ст. 7 этого закона правоохранительная служба – вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных ор- ганах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина.

Как видно из приведенного выше определения, выделение правоохра-

нительной службы среди других видов государственно-служебной деятель-

12 Липатов Э.Г. и др. Комментарий к Федеральному закону «О системе государственной службы Российской Федерации». М., 2007. С. 12-13.

13 Комментарий Федерального закона "О системе государственной службы Российской

Федерации (постатейный) / под ред. А.Н. Козырина (Подготовлен для системы Консуль- тантПлюс, 2006) // СПС «КонсультантПлюс»

ности произведено в первую очередь по ее функциям – обеспечение безопас- ности, законности и правопорядка, борьба с преступностью, защита прав и свобод человека и гражданина. Однако такой критерий – функциональный – является не вполне удачным, так как, например, функцию обеспечения без- опасности осуществляют и военнослужащие, функция защиты прав и свобод человека и гражданина вообще характерна для всех видов государственной службы.

Как справедливо отмечает Ю.Н. Старилов, собственно вся деятель- ность органов исполнительной власти в широком смысле направлена на обеспечение и защиту прав и свобод человека и гражданина. В таком случае любую государственно-служебную деятельность можно в широком смысле этого слова назвать правоохранительной службой. Однако, несмотря на это, например, профессиональную деятельность гражданских служащих не при- нято относить к правоохранительной службе14.

В результате, столкнувшись со сложностями определения служащих,

относящихся к правоохранительной службе посредством функционального анализа, многие специалисты стали опираться на второй использованный в законе критерий разграничения правоохранительной службы и иных видов государственной службы Российской Федерации – организационный (право- охранительной службой является служба на должностях правоохранительной службы), несмотря на определенную тавтологичность такого подхода. Так, Е.Л. Патрашко относит к правоохранительной службе службу на должностях в Министерстве внутренних дел Российской Федерации; Федеральной ми- грационной службе; Федеральной службе безопасности Российской Федера- ции; Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ; Федеральной службы су- дебных приставов и Федеральной службы исполнения наказаний; Федераль-

ной противопожарной службы; Федеральной таможенной службы, а также

14 Старилов Ю.Н. Что происходит с институтом российской государственной службы? // Журнал российского права. 2004. № 9. С. 20.

прокуратуре Российской Федерации15. По мнению О.В. Харченко, «право- охранительная служба в будущем федеральном законе о данном виде госу- дарственной службы должна быть предусмотрена в органах внутренних дел, входящих в систему Министерства внутренних дел Российской Федерации (МВД России), в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы (в Федеральной службе исполнения наказаний - ФСИН, подведомственной Министерству юстиции Российской Федерации), в таможенных органах (в Федеральной таможенной службе - ФТС), в органах по контролю за оборо- том наркотических средств и психотропных веществ (в Федеральной службе по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ - ФСКН), в Государственной противопожарной службе (ГПС), входящей в си- стему Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России), в Федеральной службе судебных приставов (ФССП), подве- домственной Министерству юстиции Российской Федерации (Минюсту Рос-

сии)»16.

Не касаясь того аспекта, что в настоящее время в связи с изменением структуры федеральных органов исполнительной власти указанные перечни в любом случае нуждаются в корректировке, отметим, что, по нашему мне- нию, большинству их них присущи два общих недостатка. Первый носит ме- тодологический характер и связан с отсутствием, как правило, каких-либо обоснования отнесения государственных органов к правоохранительным (и, соответственно, службы в них – к правоохранительной). Второй обусловлен неучетом того факта, что законодатель явно обозначил в ст. 7 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» свое стремление формировать правоохранительную службу на основе выделения

не правоохранительных органов, а должностей правоохранительной службы.

15 Патрашко Е.Л. Государственная правоохранительная служба Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 8

16 Харченко О.В. Понятие и виды правоохранительной государственной службы // Россий- ский следователь. 2008. № 14. С. 22.

Иными словами – не любая служба на должностях в правоохранительных ор- ганах будет являться правоохранительной службой. Собственно, это неслож- но заметить и в настоящее время, например, в системе прокуратуры РФ име- ются как должности государственной правоохранительной, так и государ- ственной гражданской службы; в системе МВД РФ – должности правоохра- нительной, военной (во внутренних войсках МВД РФ) и гражданской служ- бы; в таможенных органах – правоохранительной и гражданской и т.д.

В силу этого, как нам представляется, при определении сущности и объема правоохранительной службы и следует идти не от понятия право- охранительных органов (тем более, что оно, как уже нами отмечалось выше, тоже является неопределенным), а от особенностей правового статуса лиц, замещающих конкретные должности государственной службы. Для этого представляется необходимым, в первую очередь, рассмотреть – какие кон- кретно особенности должны характеризовать саму правоохранительную службы, иными словами: какими, собственно, признаками она отличается от государственной гражданской службы и государственной военной службы?

Здесь надо сказать, что в отечественной правовой научной литературе нередко подчеркивается специальный (особый) характер государственной правоохранительной службы (наряду с военной службой). Так, П.П. Сергун в своем диссертационном исследовании обоснованно подчеркивает, что "госу- дарственная служба может быть общего и специального характера; общий характер служебных отношений проявляется в межотраслевом аспекте, когда государственно-служебные функции реализуются через устоявшиеся общие стандарты и подходы, имеющие отношение ко всем сферам деятельности, а служебные отношения специального характера носят выраженную отрасле- вую направленность, которая проявляется через профессиональную деятель-

ность государственных служащих"17. По мнению А.Ф. Ноздрачева, для всех

17 Сергун П.П. Государственная служба в органах внутренних дел Российской Федерации:

теоретико-правовое исследование: Дис. ... докт. юрид. наук. М., 1998. С. 12.

специальных видов государственной службы, включая и правоохранитель- ную службу, в основном характерны следующие специфические признаки:

особенности функций и задач;

наличие особых организационно-правовых принципов;

специфика условий прохождения службы, в особенности наличие рис- ка при исполнении должностных полномочий;

наличие специфики непосредственно профессиональной деятельности;

специфические служебные обязанности (например, обеспечение без- опасности граждан и установленного порядка управления, защита жизни и здоровья людей, охрана общественного порядка и правопорядка и т.п.);

особые дисциплинарные акты (уставы, положения), учитывающие спе- цифику должностных обязанностей и условий прохождения службы;

специфические условия и порядок приема на службу, ее прохождения, присвоения специальных званий, проведение испытательного срока, аттеста- ции, прекращения службы;

особый статус государственных служащих с четко определенным кру- гом прав и обязанностей, который закрепляется административно-правовыми актами;

особый порядок привлечения к некоторым видам юридической ответ- ственности (прежде всего административной и материальной);

специальное обеспечение (денежное содержание, социальные льготы, форменная одежда, знаки различия и т.п.)18.

Схожие признаки правоохранительной службы были выделены и

Д.Н. Бахрахом19.

По мнению А.М. Артемьева изучение законодательного определения государственной правоохранительной службы позволяет выделить следую-

щие признаки данного вида служебной деятельности:

18 Ноздрачев А.Ф. Государственная служба: Учеб. для подготовки государственных слу- жащих. М., 1999. С. 53.

19 Бахрах Д.Н. Административное право России. - М.: Эксмо, 2006. С. 67.

1) субъектом правоохранительной службы может быть только гражда- нин Российской Федерации;

2) данная профессиональная деятельность относится к государственной службе, а следовательно на нее распространяются общие признаки государ- ственной службы в целом;

3) правоохранительная государственная служба является федеральной службой, а это, в свою очередь, предполагает иерархическую организацию органов, в которых она осуществляется;

4) содержанием государственной правоохранительной службы является исполнение своих полномочий в государственных органах по осуществле- нию функций обеспечения безопасности, законности и правопорядка, борьбе с преступностью, а также по защите прав и свобод человека и гражданина. Соответственно, эти должности, во-первых, должны быть определены как должности правоохранительной службы, а, во-вторых, они могут быть учре- ждены не во всех государственных органах, службах и учреждениях, а только в тех, которые выполняют указанные функции;

5) содержание профессиональной деятельности в системе правоохра- нительной службы определяется замещаемой должностью, а также функцио- нальной характеристикой государственного ведомства, где установлена эта должность;

6) специфика правового регулирования порядка прохождения конкрет- ного вида государственной правоохранительной службы должна определять- ся характером выполняемой правоохранительной деятельности20.

Е.Л. Патрашко в качестве институциональных признаков правоохрани- тельной службы называет, во-первых, ее отнесенность к ведению Российской Федерации; во-вторых, особые функции, которыми наделяются органы, представляющие данный вид службы:

1) обеспечения безопасности,

20 Артемьев А.М. Государственная правоохранительная служба: системные свойства, функции, правовое обеспечение: дисс ... докт. юрид. наук: Москва, 2008. С. 194.

2) обеспечения законности и правопорядка,

3) борьбы с преступностью,

4) защиты прав и свобод человека и гражданина;

в-третьих, несение службы на должностях в соответствующих государ- ственных органах; в-четвертых, осуществление служебной деятельности на профессиональной основе21.

Общим недостатком приведенных выше признаков (особенностей) гос- ударственной правоохранительной службы является отсутствие какой-либо их систематизации (исключением является работа Е.Л. Патрашко). Между тем, с нашей точки зрения, не все указываемые различными авторами при- знаки правоохранительной службы имеют одинаковое значение.

Нам представляется, что признаки правоохранительной службы, в ко- нечном счете, можно подразделить на три группы. В первую могут быть от- несены признаки, которые, безусловно, для государственной правоохрани- тельной службы характерны, но не демонстрируют ее специфику по сравне- нию с другими видами государственной службы. Сюда могут быть отнесены, например, такие признаки, как осуществление правоохранительной службы на профессиональной основе; определение содержания деятельности право- охранительных служащих занимаемой должностью и т.п., поскольку они ха- рактеризуют не только правоохранительную, но и государственную граждан- скую и государственную военную службу.

Вторую и третью группу образуют признаки государственной право- охранительной службы, которые составляют ее сущностное отличие от дру- гих видов государственной службы. Однако и они тоже различаются. Так, вторую группу составят признаки сущностные, которые характеризуют саму суть правоохранительной службы. К таковым, например, относятся специфи- ка выполняемых управленческих функций; особые условия службы, нередко

сопряженные с повышенным риском; специфические служебные обязанно-

21 Патрашко Е.Л. Государственная правоохранительная служба Российской Федерации:

дисс. ... канд. юрид. наук: Москва, 2005. С. 30

сти и др. Отсутствие данных признаков не позволяет отнести службу на кон- кретных должностях к правоохранительной службе, так как исчезает сама ее специфика. Третью группу признаков можно считать, хотя и специфически- ми, но дополнительными (субсидиарными), устанавливаемыми законодате- лем в связи с наличием признаков сущностных. К таковым, в частности, мож- но отнести особый порядок привлечения к видам правовой ответственности; специальное обеспечение и др. При всей важности субсидиарных признаков они сути правоохранительной службы, по нашему мнению, не составляют. Так, например, если представить, что на законодательном уровне будет при- нято решение ликвидировать все меры социального обеспечения служащих правоохранительной службы (право на досрочную пенсию, на иные социаль- ные льготы и т.п.), это, безусловно, значительно сократит количество лиц, желающих проходить правоохранительную службу, но самой сущности ее не изменит: оставшиеся без указанных льгот сотрудники все равно будут слу- жащими правоохранительной службы.

Поскольку в данном случае мы ставим цель уяснить именно особенно- сти самой правоохранительной службы, нас, в первую очередь, будут интере- совать ее сущностные признаки.

Первым, среди них, вполне на наш взгляд, обоснованно, А.Ф. Ноздра- чев называет специфика выполняемых правоохранительными служащими за- дач и функций. В принципе эти функции прямо указаны в законодательной дефиниции правоохранительной службы в ст. 7 Федерального закона «О си- стеме государственной службы Российской Федерации», однако, если функ- ции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка и по борьбе с преступностью действительно являются критерием разграничения право- охранительной службы и иных видов государственной службы, то функция защиты прав и свобод человека и гражданина является, как уже отмечалось выше, характерной в принципе для всех органов государственной власти, а, следовательно, нуждается в уточнении.

На наш взгляд, выделяя именно функциональную специфику право- охранительной службы, следует исходить из того, что, служащие правоохра- нительных органов осуществляют правоохранительную деятельность. Таким образом, именно «понятие правоохранительная деятельность является клю- чевым для определения правоохранительной службы»22.

Сам термин «правоохранительная деятельность» был введен в отече-

ственный научный оборот в конце 50-х годов XX века и, несмотря на то, что до сих пор не имеет однозначного определения, широко используется как в законодательстве, так и в юридической науке23. Можно выделить несколько подходов к определению сущности правоохранительной деятельности.

Наиболее широкий, используемый такими, например, авторами, как В.М. Горшенев, И.Б. Шахов, Е.Л. Патрашко24, связан с рассмотрением право- охранительной деятельности как деятельности по охране прав и свобод граждан. Однако он, совершенно очевидно, имеет тот же недостаток, что и приведенное в ст. 7 Федерального закона «О системе государственной служ- бы Российской Федерации» определение самой правоохранительной службы

– понятие охраны прав и свобод граждан является крайне широким. Учиты- вая, что в соответствии со ст. 18 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и примене- ние законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, мест- ного самоуправления и обеспечиваются правосудием, по сути, все органы государственной и муниципальной власти занимаются такой охраной. Одна- ко в такой трактовке термин «правоохранительная деятельность» полностью

теряет свою специфику.

22 Комментарий к федеральному закону № 58-ФЗ от 27 мая 2003 г. с изменениями от 11 ноября 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации» и федераль- ному закону от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Рос- сийской Федерации» / Под общ. ред. Г.В. Мальцева и И.Н. Барцица. М.: Изд-во РАГС.

2005. С. 47.

23 Погребежский К.А. Правовое обеспечение государственной правоохранительной служ- бы и пути его совершенствования: дисс ... канд. юрид наук. Москва, 2010. С. 18.

24 Горшенев В.М., Шахов И.Б, Контроль как правовая форма деятельности. – М., 1987. С.

20-21; Патрашко Е.Л. Государственная правоохранительная служба Российской Федера- ции: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 29.

Противоположными являются крайне узкие подходы к определению сущности правоохранительной деятельности, согласно которым правоохра- нительная деятельность отождествляется с полицейской или даже с опера- тивно-розыскной деятельностью25. Однако в таком случае правоохранитель- ная служба может осуществляться только в органах, осуществляющих такие виды деятельности, что, например, исключает из числа правоохранительных органов прокуратуру, что вряд ли является правильным.

Промежуточным можно считать подход, который представляют такие специалисты как: А.П. Гуськова, А.А. Шамардин, К.Ф. Гуценко, В.А. Галков, В.И. Диденко, В.Н. Кнайкин, согласно нему правоохранительная деятель- ность – это деятельность специально уполномоченных государственных ор- ганов, которые специально создаются и функционируют в целях обеспечения защиты прав и свобод человека и гражданина, законности и правопорядка, борьбы с преступлениями, а также с иными правонарушениями26.

Последний подход нам представляется наиболее точно отражающим

сущность правоохранительной деятельности. Ключевым здесь, на наш взгляд, является указание на то, что правоохранительная деятельность – это не просто деятельность по осуществлению определенных функций, а именно деятельность органов специально предназначенных для обеспечения закон- ности. Действительно, как отмечалось нами выше, все государственные ор- ганы в той или иной мере обеспечивают и защищают права и свободы граж- дан, но среди них особо можно выделить те, для которых функция защиты является основной, той, ради которой они и созданы в принципе. Как спра- ведливо указывает О.В. Харченко: «следует различать между собой органы,

осуществляющие правоохранительную функцию государства, и собственно

25 См., напр.: Крылова Е.Г. Развитие системы государственной службы Российской Феде- рации. - М.: Изд-во РАГС, 2008. С. 36; Черников В.В. Судебные, правоохранительные и контролирующие органы России. Учеб. М.: Проспект, 2002.

26 Галков В.А., Диденко В.И., Кнайкин В.Н. Судебные приставы России: история и совре- менность. - Белгород: Белгород.юрид.ин-т МВД РФ, 2001; Гуськова А.П., Шамардин А.А. Правоохранительные органы (судоустройство): Учебник. М.: Юрист, 2005; Гуценко К. Ф. Правоохранительные органы: Учебник. 8-е изд. М.: Зерцало: Изд-во Моск. ун-та, 2004. С.

5.

правоохранительные органы. Правоохранительную функцию в той или иной мере осуществляют все органы государства. Однако для некоторых из них правоохранительная функция является основной. Эти органы государства осуществляют правоохранительную деятельность»27. По мнению Д.С. Кани- щева, специфика правоохранительной функции состоит в том, что объектом властных воздействий соответствующих компетентных органов и орга- низаций является право как таковое, его охрана и обеспечение неуклонной реализации. Это сразу же отграничивает правоохранительные органы от дру- гих, которые в условиях правового государства также вовлечены в реализа- цию правоохранительной функции, однако приоритетными для них остаются все же собственные задачи и функции28.

В таком случае правоохранительной будет являться служба, не просто

связанная с выполнением функций по предотвращению и пресечению право- нарушений и обеспечению законности, а служба на должностях, специально предназначенных для осуществления подобной деятельности. Соответствен- но, особой профессиональной обязанностью служащих правоохранительной службы выступает обеспечение безопасности граждан и установленного по- рядка управления, защита жизни и здоровья людей, обеспечение основных прав граждан, а также публичных интересов, охрана общественного порядка и правопорядка29.

При этом принципиально важным нам видится тот факт, что право-

охранительная деятельность – это, прежде всего, активная деятельность по обеспечению законности. Под «активностью» мы в данном случае подразу- меваем то обстоятельство, что правоохранительный служащий не просто обязан принимать какие-либо меры по восстановлению нарушенной законно- сти, например, в случаях обращения граждан, но обязан сам в процессе своей

27 Харченко О.В. Понятие и виды правоохранительной государственной службы // Россий- ский следователь. 2008. № 14. С. 23.

28 Канищев Д.С. Административно-правовые вопросы формирования правоохранительной службы как вида государственной службы Российской Федерации: дисс. ... канд. юрид. наук. Москва, 2004. С. 60.

29 Матвеев С.П., Вакулин Ю.В. Служебно-трудовые отношения как объект правовой за-

щиты (уголовно-правовые аспекты) // Общество и право. 2008. № 3. С. 36.

повседневной профессиональной деятельности факты нарушения законности выявлять, пресекать и предотвращать.

Функция активного обеспечения законности является, с нашей точки зрения, основополагающей в определении сущности правоохранительной службы. В то же время, для полного определения круга должностей право- охранительной службы, она является недостаточной. При анализе функций и полномочий различных органов государственной власти несложно заметить, что именно активную деятельность по выявлению и пресечению правонару- шений должно осуществлять достаточно большое количество этих органов и, соответственно, их должностных лиц. В то же время далеко не все они могут быть отнесены к правоохранительным органам. Так, например, на Федераль- ную налоговую службу возложены функции по контролю и надзору в сфере налогов и сборов, некоторых иных обязательных платежей и привлечению к юридической ответственности за совершение правонарушений в этой сфе-

ре30. Соответственно, должностные лица ФНС (в частности, государственные

налоговые инспекторы), осуществляющие указанные функции, осуществля- ют активную деятельность по выявлению и пресечению правонарушений. Однако, как сама ФНС практически никогда не рассматривалась в научной литературе в качестве правоохранительного органа, так и государственные служащие ФНС имеют в настоящее время статус не правоохранительных, а гражданских служащих31.

В связи с этим представляется необходимым выделить и другие при-

знаки (особенности), характеризующие государственную правоохранитель- ную службу и позволяющие ее отграничить от других видов службы. Так,

принципиальной особенностью правоохранительной службы нам видится

30 Постановление Правительства РФ от 30.09.2004 № 506 (ред. от 28.12.2011) "Об утвер- ждении Положения о Федеральной налоговой службе" // Собрание законодательства Рос. Федерации. 2004. № 40. Ст. 3961.

31 См.: Указ Президента РФ от 31.12.2005 № 1574 (ред. от 02.04.2012) "О Реестре должно- стей Федеральной государственной гражданской службы" // Собрание законодательства

Рос. Федерации. 2006. № 1. Ст. 118.

также непрерывность осуществления указанной выше функции активного обеспечения законности.

В данном случае мы хотим подчеркнуть то обстоятельство, что, слу- жащие правоохранительной службы, в отличие, например, от гражданских служащих, обязаны предотвращать и пресекать правонарушения не только в моменты нахождения на службе (исполнения должностных обязанностей), но и в любой ситуации, когда они выявляют эти правонарушения. Наиболее ак- центированно эта обязанность закреплена в отношении сотрудников полиции и уголовно-исполнительной системы. В соответствии с ч. 2 ст. 27 Федераль- ного закона «О полиции»32 сотрудник полиции независимо от замещаемой должности, места нахождения и времени суток обязан:

1) оказывать первую помощь гражданам, пострадавшим от преступле- ний, административных правонарушений и несчастных случаев, а также гражданам, находящимся в беспомощном состоянии либо в состоянии, опас- ном для их жизни и здоровья;

2) в случае обращения к нему гражданина с заявлением о преступле- нии, об административном правонарушении, о происшествии либо в случае выявления преступления, административного правонарушения, происше- ствия принять меры по спасению гражданина, предотвращению и (или) пре- сечению преступления, административного правонарушения, задержанию лиц, подозреваемых в их совершении, по охране места совершения преступ- ления, административного правонарушения, места происшествия и сообщить об этом в ближайший территориальный орган или подразделение полиции.

В ст. 26 Закона Российской Федерации "Об учреждениях и органах, ис- полняющих уголовные наказания в виде лишения свободы"33 также указыва- ется, что сотрудники уголовно-исполнительной системы на территории Рос-

сийской Федерации независимо от занимаемой должности, места нахождения

32 Федеральный закон от 07.02.2011 № 3-ФЗ (ред. от 06.12.2011) "О полиции" // Собрание законодательства Рос. Федерации. 2011. № 7. Ст. 900.

33 Закон РФ от 21.07.1993 № 5473-1 (ред. от 01.04.2012) "Об учреждениях и органах, ис- полняющих уголовные наказания в виде лишения свободы" // Ведомости СНД и ВС РФ.

1993. № 33. Ст. 1316.

и времени суток обязаны в случае непосредственного обнаружения событий, угрожающих личной или общественной безопасности, принять меры к спа- сению людей, предотвращению и пресечению правонарушений, задержанию лиц по подозрению в совершении этих правонарушений и сообщить об этом в ближайший орган внутренних дел Российской Федерации.

Применительно к другим видам правоохранительной службы признак непрерывности ее осуществления не выделен так четко и однозначно, однако определенные элементы его обнаружить можно. Так, например, в ч. 3 ст. 17

Федерального закона «О службе в таможенных органах Российской Федера- ции»34 указывается, что исполнением сотрудником таможенного органа сво- их должностных обязанностей, в частности, являются:

– действия по защите жизни, здоровья, чести и достоинства личности, а также обеспечение собственной безопасности в связи с исполнением долж- ностных обязанностей;

– нахождение в положении заложника в связи с исполнением долж- ностных обязанностей. Схожие нормы приведены и в п. 63 Положения о пра- воохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ35.

Непрерывность осуществления правоохранительной службы проявля- ется также в том, что служащие правоохранительной службы в некоторых случаях могут быть уволены за совершение проступков, порочащих их честь и достоинство, и во внеслужебное время.

Также применительно к выделению специфических признаков право- охранительной службы нам видится возможность правоохранительных слу- жащих обеспечивать соблюдение законности путем применения различных

мер административного принуждения, и, в частности, физической силы, спе-

34 Федеральный закон от 21.07.1997 № 114-ФЗ (ред. от 06.12.2011) "О службе в таможен- ных органах Российской Федерации" // Собрание законодательства Рос. Федерации. 1997.

№ 30. Ст. 3586.

35 Указ Президента РФ от 05.06.2003 № 613 (ред. от 05.05.2012) "О правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных ве-

ществ" // Собрание законодательства Рос. Федерации. .2003. № 23. Ст. 2197.

циальных средств и огнестрельного оружия. Данный признак в качестве спе- цифического признака правоохранительной службы выделяется различными специалистами36.

Большинство служащих правоохранительной службы наделены различ- ными законодательными и подзаконными актами правом применять в каче- стве административно-пресекательных мер физическую силу, специальные средстве и огнестрельное оружие. Данный признак объединяет правоохрани- тельных служащих с военнослужащими, но отграничивает от гражданских служащих. Исключением здесь являются судебные приставы по ОУПДС (обеспечению установленного порядка деятельности судов), которые, не- смотря на то, что наделены применять не просто меры административного принуждения, но и предупредительные и пресекательные меры с использо- ванием физической силы и огнестрельного оружия (ст. 15-18 Федерального закона "О судебных приставах"37), включены в настоящее время в Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы. Однако тут необходимо заметить, что, по обоснованному мнению некоторых исследова- телей, по целому ряду признаков судебные приставы по ОУПДС гораздо ближе к правоохранительной службе, чем к гражданкой и отнесение их в свое время к числу гражданских служащих было явно ошибочным38.

Еще одной особенностью правоохранительной службы является неотъ-

емлемо присущей ей повышенный риск. Этот признак правоохранительной службы – повышенный риск – роднит ее с военной службой (также, как и владение и возможность применения огнестрельного оружия). Собственно, у этих двух видов государственной службы вообще достаточно много общего, в целом, правоохранительная служба и военная служба, на наш взгляд, гораз- до ближе между собой, чем любая из них с государственной гражданской

36 См.: например: Бахрах Д.Н. Административное право России. - М.: Эксмо, 2006. С. 67; Белова Н.В. Административно-правовой статус служащего государственной правоохрани- тельной службы: дисс... канд. юрид. наук. Москва, 2007. С. 102.

37 Федеральный закон от 21.07.1997 № 118-ФЗ (ред. от 06.12.2011) "О судебных приста- вах" // Собрание законодательства Рос. Федерации.1997. № 30. Ст. 3590.

38 Бакурова Н.Н. Административно-правовое регулирование деятельности судебных при-

ставов. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. М., 2010. С. 15.

службой. Все это позволяет многих исследователям объединять государ- ственную правоохранительную и государственную военную службу в так называемую «милитаризованную» службу39.

Слово «милитаризованный» берет начало от понятия милитаризм (фр. militarisme, от лат. militaris – военный). Из этого, однако, не следует, что пра- воохранительная служба является разновидностью военной. Как совершенно верно указывает Д.Н. Бахрах, правильно говорить о двух родовых разновид- ностях милитаризованной службы: военной и военизированной40, то есть, имеющей отдельные черты военной (к которой и относится правоохрани- тельная). Такими чертами являются, в частности, более жесткая, приближен- ная к военной, дисциплина на правоохранительной службе; большие, по сравнению с гражданской службой, возможности отступления от гарантий, предусмотренных трудовым законодательством (на военнослужащих трудо- вое законодательство в соответствии со ст. 11 ТК РФ вообще не распростра-

няется). К этому же можно отнести и действующий на правоохранительной службе принцип единоначалия и персональной ответственности41.

Особенность деятельности большинства служащих правоохранитель- ной службы видится нам также в том, что правоохранительная деятельность во многих случаях должна осуществляться с соблюдением режима конфи- денциальности служебной информации. Сам по себе режим конфиденциаль- ности может, безусловно, иметь место в отношении определенной информа- ции и на государственной гражданской и на государственной правоохрани- тельной службе, однако специфика проводимых правоохранительными слу-

жащими мероприятий требует сокрытия информации в большем объеме.

39 Бахрах Д.Н. Милитаризованная служба России // Российский юридический журнал.

2005. № 1. С. 20-27; Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник для вузов. М., 1996. С. 121; Анисимов А.Л. Особенности регулирования труда сотрудников органов внутрен- них дел // Трудовое право. 2009. № 1; Какимжанов М.Т. Государственная служба в Рос- сии: история и современность // История государства и права. 2008. № 12; и др.

40 Бахрах Д.Н. Милитаризованная служба России // Российский юридический журнал.

2005. № 1. С. 24.

41 Артемьев А.М. Государственная правоохранительная служба: системные свойства, функции, правовое обеспечение: дисс ... докт. юрид. наук: Москва, 2008. С. 193

Правда, тут надо сделать оговорку, что такая ситуация имеет место преимущественно в отношении правоохранительных органов, осуществляю- щих оперативно-розыскную деятельность. Характерно, что Федеральный за- кон «Об оперативно-розыскной деятельности» закрепляет в ст. 3 в качестве специальных принципов оперативно-розыскной деятельности принципы кон- спирации, а также сочетания гласных и негласных методов и средств. Как представляется, указанные принципы характеризуют деятельность тех пра- воохранительных служащих, которые осуществляют оперативно-розыскную деятельность, а это должностные лица органов внутренних дел Российской Федерации; органов федеральной службы безопасности; органов федераль- ной службы охраны, таможенных органов Российской Федерации; службы внешней разведки России; федеральной службы исполнения наказаний; ор- ганов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных ве- ществ. В то же время, как мы уже отмечали в настоящем диссертационном исследовании выше, отождествление правоохранительной деятельности только с оперативно-розыскной является неверным. Так, например, без- условно, к правоохранительным органам относятся органы прокуратуры Рос- сийской Федерации, которые не наделены правом осуществлять оперативно- розыскную деятельность. В силу этого негласные методы сотрудниками про- куратуры при осуществлении своих полномочий использоваться не должны, напротив, их деятельность должна строится на принципах открытости и про- зрачности.

Соответственно, хотя особый режим конфиденциальности, включаю- щий в себя использование негласных методов деятельности, а также соблю- дение конспирации, в основном, характерен для правоохранительных слу- жащих, здесь возможны и исключения.

Таким образом, подводя некоторые итоги исследования, проведенного нами в первом параграфе диссертации, хотелось бы отметить следующее.

1. Государственная служба Российской Федерации имеет свою систе- му, которая представляет собой разделение ее на виды и уровни. Одним из

видов государственной службы Российской Федерации является правоохра- нительная служба Российской Федерации.

2. В настоящее время круг должностей, которые должны быть отнесе- ны к должностям правоохранительной службы, является достаточно нечет- ким, что обусловлено неясностью самого законодательного определения пра- воохранительной службы. С нашей точки зрения, при определении сущности правоохранительной службы следует, прежде всего, исходить из понятия правоохранительной деятельности.

3. Правоохранительная деятельность может быть нами определена как деятельность специально создаваемых государственных органов и специаль- но уполномоченных на то должностных лиц, по повседневному, непрерыв- ному предотвращению и пресечению правонарушений, то есть активному обеспечению законности.

4. Помимо предназначенности для осуществления правоохранительной деятельности, могут быть выделены и другие признаки правоохранительной службы, как: военнизированность; повышенный риск ее прохождения; воз- можность использования мер административного принуждения, в том числе, физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия; особый режим конфиденциальности. На этой основе можно предложить следующее определение государственной правоохранительной службы Российской Фе- дерации: это профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации, осуществляемая на должностях государственной правоохрани- тельной службы, заключающаяся в реализации от имени и по поручению государства властных полномочий Российской Федерации, субъектов Рос- сийской Федерации, государственных органов или лиц, замещающих госу- дарственные должности по повседневному, непрерывному предотвращению и пресечению правонарушений, либо в обеспечении реализации таких пол- номочий, связанная с возможностью использования мер административного принуждения, в том числе, физической силы, специальных средств и огне- стрельного оружия, характеризующаяся повышенным профессиональным

риском и особой дисциплиной и системой служебного подчинения и финан- сируемая из федерального бюджета.

5. Исходя из вышеизложенного, к правоохранительной службе, с нашей точки зрения, в настоящее время может быть отнесена служба на отдельных должностях в органах внутренних дел Российской Федерации; органах феде- ральной службы безопасности; органах федеральной службы охраны, тамо- женных органах; службе внешней разведки; федеральной службе исполнения наказаний; органах по контролю за оборотом наркотических средств и пси- хотропных веществ; прокуратуре Российской Федерации, Следственном ко- митете Российской Федерации. Кроме того, в диссертации было отдельно подчеркнуто, что к правоохранительным служащим должны быть отнесены лица, замещающие должности судебных приставов по обеспечению установ- ленного порядка деятельности судов, несмотря на то, что в настоящее время они отнесены к государственным гражданским служащим.

<< | >>
Источник: Магомедов Фирдоуси Билямудинович. Принципы организации и функционирования правоохранительной службы Российской Федерации: административно-правовое исследование. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Саратов 2013. 2013

Скачать оригинал источника

Еще по теме 1.1. Правоохранительная служба в системе государственной службы Российской Федерации:

  1. § 5. Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков
  2. Судебная власть и прокуратура в системе государственной власти Российской Федерации
  3. § 1. Особенности формирования социальной государственности в Российской Федерации
  4. § 1. Назначение и компетенция пограничных органов Федеральной службы безопасности Российской Федерации в области защиты Государственной границы Российской Федерации
  5. § 1. Назначение и исполнение основных видов административных наказаний в области защиты Государственной границы Российской Федерации
  6. § 3. Основные направления совершенствования процессуальной деятельности пограничных органов Федеральной службы безопасности Российской Федерации в области защиты Государственной границы Российской Федерации
  7. Магомедов Фирдоуси Билямудинович. Принципы организации и функционирования правоохранительной службы Российской Федерации: административно-правовое исследование. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Саратов 2013, 2013
  8. 1.1. Правоохранительная служба в системе государственной службы Российской Федерации
  9. 2.1. Политико-правовые принципы как основа построения системы правоохранительной службы Российской Федерации
  10. 2.3. Специальные операциональные принципы организации и функционирования правоохранительной службы Российской Федерации
  11. § 2. Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации, Федеральная таможенная служба Российской Федерации и подчиненные ей иные таможенные органы - основные органы федеральной исполнительной власти, уполномоченные в области таможенного дела: их система, структура, функции, правовое положение и проблемы функционирования
  12. 1.1. Система таможенных органов Российской Федерации.
  13. Понятие таможенной службы Российской Федерации как особого вида государственной службы.
  14. 2.1. Правовое обеспечение принципов деятельности таможенной службы Российской Федерации.
  15. § 1. Назначение и компетенция пограничных органов Федеральной службы безопасности Российской Федерации в области защиты Государственной границы Российской Федерации
  16. § 3. Основные направления совершенствования процессуальной деятельности пограничных органов Федеральной службы безопасности Российской Федерации в области защиты Государственной границы Российской Федерации
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -