<<
>>

2.1. Политико-правовые принципы как основа построения системы правоохранительной службы Российской Федерации

В предыдущей части работы мы выделяли политико-правовые принци- пы правоохранительной службы, которые представляют собой набор базовых принципов организации государственной власти в целом и поэтому высту- пают внешними детерминантами по отношению к институту государствен- ной службы.

Эти принципы закрепляются в Конституции Российской Феде- рации или непосредственно вытекают из ее положений. Поэтому такие поли- тико-правовые начала организации и деятельности государственной службы являются общими и едиными для всех ее видов. Как известно, предметом конституционно-правового регулирования являются, во-первых, обществен- ные отношения, которые определяют основы взаимоотношений человека с государством, а также (во-вторых) отношения, связанные с государственным

устройством129. Исходя из этой специфики предмета конституционного права

политико-правовые принципы организации и деятельности государственной службы можно подразделить на две группы: антропные и институциональ-

ные.

Антропные (греч. anthropos «чeловек») принципы направлены на обес- печение конституционных прав граждан в сфере государственной службы. К ним можно отнести, например, приоритет прав и свобод человека и гражда- нина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюде- ния и защиты, принцип равного доступа к государственной службе.

Институциональные принципы определяют основные направления ор- ганизации и деятельности государственной службы в системе социальных

институтов. Такими принципами, по нашему мнению, являются: единство

129 Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: учебник. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2004. С. 144.

правовых и организационных основ государственной службы, предполагаю- щее законодательное закрепление единого подхода к организации государ- ственной службы, открытость государственной службы и ее доступность об- щественному контролю, объективное информирование общества о деятель- ности государственных служащих и др.

Нужно сказать, что, несмотря на общий характер политико-правовых принципов, в зависимости от конкретного вида государственной службы данные принципы могут модифицироваться и приобретать какое-либо спе- цифическое содержание. А.Н. Дементьев и С.В. Качушкин отмечают, что дублирование в отраслевых законах конституционных принципов путем до- словного воспроизведения текста Конституции Российской Федерации неце- лесообразно. Общие конституционные принципы предполагают их отрасле- вую конкретизацию. В отраслевых нормативно-правовых актах, по их мне- нию, необходимо закреплять те принципы, которые выражают "преломле- ние", проекцию конституционных принципов на ту плоскость общественных отношений, которая являющихся объектом той или иной отрасли законода-

тельства130. В данном параграфе мы хотели бы рассмотреть содержательный

аспект политико-правовых принципов организации и деятельности государ- ственной службы применительно к правоохранительной службе.

Безусловно, одним из основных таких начал является приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязатель- ность их признания, соблюдения и защиты. В соответствии со ст. 2 Консти- туции человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. Как справедливо отмечает Б.С. Эбзеев, это означает, что чело-

век всегда выступает как самоценность, определяющая действия государства

130 Дементьев А.Н., Качушкин С.В. Принципы государственной гражданской службы // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. № 4. С. 38.

и никогда не может рассматриваться в качестве средства для достижения ин- тересов государства, блага народа и т.п.131.

Это наглядно свидетельствует, что данный принцип по сфере действия и своему содержанию не является собственным принципом государственной службы, а представляет собой внешнее политико-правовое начало ее органи- зации и деятельности.

В этом качестве рассматриваемый принцип может, в том числе, вступать в определенные противоречия с операциональными, внутренними задачами государственного органа. Его целью, помимо проче- го, является ограничение (запрет) тех действий государственных служащих, которые хотя и направлены на реализацию задач государственного органа, но при этом ущемляют права и свободы человека.

В качестве примера, можно привести статью 5 Федерального закона "О полиции", в которой содержательно раскрывается принцип соблюдения и уважения прав и свобод человека и гражданина. В частности, он предполага- ет, что деятельность полиции, ограничивающая права и свободы граждан, немедленно прекращается, если достигнута законная цель или выяснилось, что эта цель не может или не должна достигаться путем ограничения прав и свобод граждан. Сотруднику полиции запрещается прибегать к пыткам, насилию, другому жестокому или унижающему человеческое достоинство обращению. Полученные в результате деятельности полиции сведения о частной жизни гражданина не могут предоставляться кому бы то ни было без добровольного согласия гражданина, за исключением случаев, предусмот- ренных федеральным законом. Полиция обязана обеспечить каждому граж- данину возможность ознакомления с документами и материалами, непосред- ственно затрагивающими его права и свободы, если иное не установлено фе- деральным законом.

Как справедливо отмечается в специальной литературе, поскольку дея-

тельность полиции по необходимости связана с применением принуждения,

131 Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) / Л.В. Андриченко, С.А. Боголюбов, Н.С. Бондарь и др.; под ред. В.Д. Зорькина. 2-е изд., пересмотренное. М.: Норма, Инфра-М, 2011 // СПС «КонсультантПлюс»

она может заключать в себе существенную угрозу правам и свободам челове- ка и гражданина132.

Соблюдение и уважение прав и свобод лица как конкретно- институциональное выражение более широкого конституционного принципа приоритета прав и свобод человека и гражданина обладает особой значимо- стью именно в сфере правоохранительной службы, поскольку, как мы гово- рили выше, ее спецификой является возможность применения силы и специ- альных средств.

Понятно, что это требует особых гарантий против властного произвола со стороны сотрудников правоохранительных органов. Поэтому данный принцип, как правило, детально выражается в законодательном за- креплении правил и процедур применения государственного принуждения. Применительно у деятельности сотрудников полиции такие правила содер- жатся в главе 4 Федерального закона «О полиции» («Применение полицией отдельных мер государственного принуждения»).

Вместе с тем, уважение и соблюдение прав и свобод не исчерпывает содержание, закрепленного в Конституции Российской Федерации принципа приоритета прав и свобод человека и гражданина, что в частности позволяет предъявить определенные претензии к текстуальной формулировке статьи 5

Закона о полиции.

В части 2 Основного закона говорится о том, что обязанностью госу- дарства является не только признание и соблюдение, но и защита прав и сво- бод человека и гражданина. Как указывают некоторые авторы, признание че- ловека, его прав и свобод высшей ценностью касается не только государства и его аппарата, но и каждого конкретного человека. Индивид, который не желает признавать достоинство, права и свободы других людей, неизбежно

сталкивается с государством, но уже в этом случае государство выполняет

132 Комментарий к Федеральному закону "О полиции" (постатейный) / Ю.Е. Аврутин, С.П. Булавин, Ю.П. Соловей и др. М.: Проспект, 2012. С. 128.

роль защитника прав и свобод своих граждан от неправомерного посягатель- ства133.

В.В.Головин отдельно выделяет принцип социальной ответственности в деятельности государственных органов (на примере Федеральной службы судебных приставов). Социальная ответственность - одно из основных поня- тий в деятельности государственных структур. «В конечном итоге главным результатом деятельности ФССП России являются восстановление нарушен- ных прав и законных интересов сторон исполнительного производства, тре- тьих лиц.

В этом и заключается принцип социальной ответственности и справедливости, поскольку удовлетворение только одной стороны - взыска-

теля может быть произведено с нарушением прав должника»134.

Иными словами, принцип приоритета прав и свобод человека и граж- данина предполагает не только «пассивную» обязанность государственных органов и должностных лиц не нарушать права граждан, но и активную ини- циативную деятельность, направленную на обеспечение их реализации и за- щиты. Нужно сказать, что концепция «позитивных обязательств» государ- ства получила широкое развитие в прецедентной практике Европейского су- да по правам человека135. Теория позитивных обязательств используется Ев- ропейским Судом в тех случаях, когда непосредственным нарушителем прав, гарантированных Европейской конвенцией выступает частное лицо (как из- вестно Суд рассматривает жалобы только в отношении государства), но со стороны государственных властей не были предприняты надлежащие дей-

ствия в целях предотвращения данного нарушения. Так, например, по делу Илашку и других Большая палата Европейского Суда указала, что «обяза- тельство Договаривающейся Стороны - участника Конвенции соблюдать га- рантированные Конвенцией права не ограничивается обязательством отка-

133 Кожевников О.А. Неукоснительное соблюдение правовых принципов государственной службы как один из путей повышения авторитета государства в сознании граждан Рос- сийской Федерации // Административное и муниципальное право. 2012. № 7. С. 36 - 40.

134 Головин В.В. Принципы эффективного руководства в Федеральной службе судебных приставов // Исполнительное право. 2006. № 3. С. 26.

135 Филип Лич. Позитивные обязательства в интерпретации Страсбургского суда: где про-

легают границы? // ehracmos.memo.ru/page.php?page=23

заться от нарушения указанных прав, но - самое главное - является позитив- ным обязательством, а именно обязательством принимать все необходимые меры для недопущения любых нарушений соответствующих прав на своей территории и обеспечения прекращения таких нарушений»136.

Таким образом, конституционное положение о том, что права и свобо-

ды человека и гражданина являются высшей ценностью, а их обеспечение и защита – обязанностью государства – предполагает, в том числе и «позитив- ные обязательства» всех государственных органов и их должностных лиц, направленные на реализацию данных прав. «Позитивной обязанностью» лю- бого демократического правового государства является совершение "актив- ных действий для реализации прав и свобод человека"137. Как отмечается в литературе, конституционное положение о приоритете прав личности по от- ношению к интересам государства может быть реализовано только при усло- вии, что государство в лице органов публичной власти будет способствовать осуществлению прав и законных интересов граждан и обеспечивать их защи-

ту138.

Представляется очевидным, что данный аспект приоритета прав и сво- бод человека обладает особой значимостью в сфере правоохранительной дея- тельности, которая по своей сути предполагает активные действия уполно- моченных лиц, направленные на защиту прав. В этой связи мы полагаем, что формулировка статьи 5 Закона о полиции имеет чрезмерно «зауженный» ха- рактер – «Соблюдение и уважение прав и свобод человека и гражданина». Справедливости ради нужно заметить, что в этой статье закона содержится положение о том, что сотрудник полиции обязан пресекать действия, кото-

рыми гражданину умышленно причиняются боль, физическое или нрав-

136 Постановление Большой Палаты Европейского Суда по правам человека от 08.07.04 по делу «Илашку и другие против Молдовы и России» (CASE OF ILASCU AND OTHERS v. MOLDOVA AND RUSSIA), жалоба № 48787/99.

137 Права человека: Учебник для вузов / Отв. ред. чл.-кор. РАН, доктор юридических наук

Е.А. Лукашева. М.: Изд-во "НОРМА", 2003. С. 143.

138 Князев С.Д., Микулин А.И. Право на защиту в производстве по делам об администра- тивных правонарушениях в свете решений Конституционного Суда РФ // Российский

юридический журнал. 2010. № 2. С. 145 - 162.

ственное страдание. Однако, возникает вопрос: почему речь идет только о физических или нравственных страданиях? Представляется, что сотрудник полиции также должен пресекать, например, попытки завладения имуще- ством гражданина. Не совсем понятно и то, что законодатель делает акцент именно на умышленном причинении вреда. Если человеку причиняются фи- зические страдания неосторожными действиями, то служащий полиции так- же должен принять меры по их пресечению.

Учитывая инициативный характер деятельности сотрудников право- охранительных органов, на наш взгляд, в данной статье в первую очередь речь должна идти об обязанности защиты прав и свобод человека и гражда-

нина.

С принципом приоритета прав и свобод человека и гражданина тесно связан принцип законности в деятельности правоохранительной службы. Выше мы уже отмечали, что принципиально важным является активный ха- рактер деятельности правоохранительной службы по обеспечению законно- сти. Правоохранительный служащий не просто обязан принимать какие-либо меры по восстановлению нарушенной законности, например, в случаях об- ращения граждан, но обязан сам в процессе своей повседневной профессио- нальной деятельности факты нарушения законности выявлять, пресекать и предотвращать. Функция активного обеспечения законности является, с нашей точки зрения, доминантной с позиции социального предназначения правоохранительной службы. В этой связи мы выделяли в качестве соб- ственного принципа правоохранительной службы, выражающего ее специ- фику, обязательность соблюдения и защиты прав и свобод человека и граж- данина, интересов общества и государства от преступных и иных противо- правных посягательств (принцип «активной законности»). Конкретно об этом принципе речь пойдет в третьем параграфе настоящей главы.

Здесь же мы хотели бы отметить еще один принципиальный аспект принципа законности, который должен обрести отраслевую и институцио-

нальную конкретизацию применительно к деятельности правоохранительной службы.

Как отмечают некоторые авторы, принцип законности на государ- ственной службе юридически означает, что организация и функционирова- ние службы строится на основе закона139. С.С. Пчелинцев выделяет следую- щие сущностные черты реализации принципа законности на государственной службе: а) верховенство для государственной службы Конституции Россий- ской Федерации и федерального законодательства; б) точное соблюдение требований законодательных и нормативных актов всеми государственными служащими; в) обязательность для государственных служащих исполнения решений, принятых вышестоящими государственными органами и руководи- телями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством Рос- сийской Федерации140.

Как нам представляется, с учетом современного понимания принципа

законности этот перечень должен быть несколько шире. В юридической ли- тературе советского периода законность, как правило, понималась как «ре- жим неукоснительного исполнения выражающих волю советского народа за- конов и основанных на них правовых актов»141, «строгое и неуклонное со- блюдение и исполнение законов всеми органами государства, всеми учре- ждениями и общественными организациями, должностными лицами и граж- данами»142. К.Б. Калиновский в связи с этим отмечает, что понятие законно- сти как производной от понятия закона отрицает любые характеристики ка-

чества или правомерности закона с содержательной точки зрения всеми,

139 Чиканова Л.А. Правовое регулирование служебных отношений на государственной гражданской службе: вопросы теории и практики // Журнал российского права. 2005. № 4. С. 61 - 73

140 Пчелинцев С.С. Современное понимание принципа законности на государственной службе // Юридический мир. 2010. № 4. С. 32 - 34.

141 Самощенко И.С. Охрана режима законности Советским государством. М., 1960. С. 43; Он же. Основы незыблемости советской законности. М., 1967. С. 7; Рабинович П.М. Упрочение законности - закономерность социализма. Львов, 1975. С. 121 - 123.

142 Власов В.А. Социалистическая законность. М., 1948. С. 5; Попова В.И. Социалистиче- ская законность и деятельность местных Советов. М., 1954. С. 14; Строгович М.С. Теоре- тические вопросы советской законности // Советское государство и право. 1956. № 4. С.

31; Недбайло П.Е. Советские социалистические правовые нормы. Львов, 1959. С. 109.

кроме законодателя143. Подобная характеристика законности сводит ее ис- ключительно к общеобязательности, которая, в свою очередь, является объ- ективным свойством права144.

Действительно, если рассматривать законность как соблюдение зако- нов и иных нормативно правовых актов, то этот принцип оказывается «избы- точным», излишним, поскольку право, в отличие от других социальных регу- ляторов, само по себе обладает качеством общеобязательности. Как отмечает В.В. Мальцев законность "без справедливости... лишена содержания, по сути, мертва"145. "Без справедливости законность, т.е. точное и неукоснительное исполнение законов и иных правовых актов, превращается в формальный акт, лишенный... перспективы"146.

И.Е. Винницкий в этой связи полагает, что законность нельзя рассмат-

ривать в качестве основополагающей, системообразующей идеи, определя- ющей содержание всех других принципов. «Принцип законности является формально-организующим и поэтому сам по себе не способен ни содержа- тельно определять все другие принципы права, ни направлять и координиро- вать их действие. Он не может выступать ни самоценностью, ни самоцелью, несет в себе инструментальную нагрузку, а следовательно, интегрировать своим действием все составляющие системы принципов права объективно не может»147.

Как нам представляется, с этим можно согласиться, но только в рамках

традиционного представления о принципе законности. Однако в последние годы в российской юридической доктрине появился иной концептуальный

подход к сущности и содержанию данного принципа. Так, В.С. Нерсесянц от-

143 Добровольская Т.Н. Принципы советского уголовного процесса. М., 1971. С.52.

144 Спиридонов Л.И. Теория государства и права. СПб., 1995. С.246.

145 Мальцев В.В. Принципы уголовного законодательства и общественно опасное поведе- ние // Государство и право. 1997. № 2. С. 101.

146 Черненко А.К. Теоретико-методологические проблемы формирования правовой систе- мы общества. Новосибирск: Наука, 2004. С. 135.

147 Винницкий И.Е. Роль справедливости и законности в обеспечении целостности и устойчивости системы принципов права // История государства и права. 2011. № 13. С. 14

- 17.

мечал, что совсем не всякий, а только лишь правовой закон должен лежать в основе принципа законности в правовом государстве148. По мнению Н.В. Витрука, "законность означает идею, требование и систему (режим) ре- ального выражения права в законах государства в самом законотворчестве, в подзаконном нормотворчестве"149.

Если говорить о деятельности государственных служащих правоохра- нительной службы, то отмеченная черта принципа законности означает, что их властная деятельность должна быть «связана» правом. Например, требо- вание соблюдения служебной дисциплины в данном контексте должно быть

«подчинено» соблюдению правовых предписаний. Например, Закон о поли- ции включает в содержание принципа законности (ст. 6) положение, согласно которому сотрудник полиции не может в оправдание своих действий (без- действия) при выполнении служебных обязанностей ссылаться на незакон- ные требования, приказы и распоряжения вышестоящих должностных лиц. Традиционным для российского законодательства о правоохранительной службе является запрет исполнения незаконного приказа.

Деятельность служащего правоохранительной службы неизбежно связана с применением административного усмотрения.

Необходимо согласиться с тем, что «исполнительно-распорядительная деятельность, как и всякая иная публично-властная деятельность, невозмож- на без определенного пространства свободного усмотрения должностных лиц (административное усмотрение). Именно поэтому органы государственной власти обладают некоторыми дискреционными полномочиями, позволяю- щими действовать по усмотрению в зависимости от обстоятельств»150. Например, сотрудник полиции имеет право лично или в составе подразделе- ния (группы) применять физическую силу, в том числе боевые приемы борь-

бы, если несиловые способы не обеспечивают выполнения возложенных на

148 Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства. М.: ИНФРА-М. 1999. С. 531.

149 Общая теория права. Курс лекций / Под ред. В.К. Бабаева. Нижний Новгород, 1993. С.

523.

150 Краснов М.А., Талапина Э.В., Южаков В.Н. Коррупция и законодательство: анализ за- кона на коррупциогенность // Журнал российского права. 2005. № 2. С. 83.

полицию обязанностей для преодоления противодействия законным требо- ваниям сотрудника полиции. В данном случае, сотрудник должен принять решение насколько серьезным является такое противодействие, решить во- прос о соразмерности применяемых силовых средств и т.п. При принятии та- кого решения он должен исходить не только из «буквы закона», позволяю- щего применять силу, но и руководствоваться принципом приоритета прав и свобод человека и гражданина.

Следующим политико-правовым принципом, который мы собираемся рассмотреть в данной части работы, является принцип равного доступа к гос- ударственной службе. Данный принцип носит общий характер, т.е. распро- страняется на все виды государственной службы, и закреплен в статье 32

Конституции Российской Федерации.

Согласно названному выше положению Основного закона, граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе. Учитывая, что статья 32 Конституции посвящена участию граждан в управ- лении делами государства, можно сделать вывод, что равный доступ к госу- дарственной службе также направлен на обеспечение такого участия. Как справедливо отмечается в специальной литературе, право равного доступа к государственной службе означает принципиальное равенство возможностей для всех взрослых дееспособных граждан Российской Федерации занять должность в государственном аппарате в соответствии со своими способно- стями и профессиональной подготовкой, отсутствие дискриминации по ка- кому-либо признаку при формировании государственных органов151. Как от- мечает судья Конституционного Суда РФ Н.С. Бондарь, право на равный до- ступ к государственной службе имеет важное значение, так как означает ра- венство исходных возможностей для занятия соответствующих должностей и

недопустимость какой-либо дискриминации152.

151 Садовникова Г.Д. Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный).

3-е изд., испр. и доп. М.: Юрайт-Издат, 2006 // СПС «КонсультантПлюс»

152 Бондарь Н.С. Власть и свобода на весах конституционного правосудия: защита прав человека Конституционным Судом Российской Федерации. М., 2005. С. 403 - 405.

В статье 3 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» равный доступ к государственной службе также называется в числе основополагающих начал организации и деятельности всех видов государственной службы. В мировой практике сложились два ос- новных способа формирования кадрового состава государственного аппара- та: система добычи и система заслуг153. Система добычи предполагает, что политический субъект, одержавший победу на выборах либо иным способом пришедший к власти, исходя из своих интересов назначает конкретных лиц на соответствующие должности. Определяющим критерием при этом являет- ся подконтрольность выдвиженца лицу назначившему его. Сущность систе- мы заслуг, напротив, заключается в замещении государственных должностей лицами, обладающими наиболее высокой квалификацией и иными качества- ми, необходимыми для осуществления должностных обязанностей, которые выявляются на основе специальных процедур (например – конкурсный от- бор). В настоящее время система заслуг наиболее распространена в большин- стве развитых стран мира. Система заслуг предполагает формирование кад- рового состава на основе учета профессиональных качеств кандидатов, что обеспечивается использованием механизмов конкурсного отбора при приеме на государственную службу, обеспечением продвижения по служебной лест- нице в соответствии с профессиональными способностями и личностными

качествами государственного служащего. С этой целью разрабатываются различные методы диагностики профессионального уровня государственного служащего: квалификационный экзамен, аттестация, конкурс на замещение вакантной и вышестоящей должности и т.п.154

Реализация принципа равного доступа к государственной службы в

большинстве стран мира на сегодняшний день обеспечивается путем специ- альных процедур замещения должностей государственной службы, прежде

всего, - конкурсного отбора. Согласно части 2 статьи 11 Федерального закона

153 Демин А.А. Государственная служба. М., 2004. С. 49.

154 Пресняков М.В. Конституционная концепция принципа справедливости / под ред. Г.Н. Комковой. М.: ДМК Пресс, 2009. С. 254.

«О системе государственной службы Российской Федерации» федеральными законами о видах государственной службы и иными нормативными право- выми актами Российской Федерации устанавливаются порядок поступления на государственную службу и замещения вакантных должностей государ- ственной службы на конкурсной основе, условия формирования конкурсных комиссий, правила опубликования информации о конкурсах в средствах мас- совой информации, а также предусматривается другой порядок поступления на государственную службу и замещения вакантных должностей государ- ственной службы.

Такие положения были установлены, например, Федеральным законом

«О государственной гражданской службе Российской Федерации», закреп- ляющим в качестве общего правила конкурсный механизм замещения долж- ностей государственной гражданской службы. Принятое в соответствие с данным законом Положение о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации устанавливает, что конкурс на замещение вакантной должности гражданской службы обес- печивает конституционное право граждан Российской Федерации на равный доступ к государственной службе, а также право государственных граждан- ских служащих на должностной рост на конкурсной основе155.

Вместе с тем, представляется, что проведение конкурсного отбора на

замещение вакантной должности государственной службы преследует и еще одну цель – обеспечение профессионализма кадрового состава. Согласно п.

19 названного Положения конкурс заключается в оценке профессионального уровня кандидатов на замещение вакантной должности гражданской службы, их соответствия квалификационным требованиям к этой должности. Таким образом, конкурсный отбор решает одновременно две задачи: внешнюю - обеспечение равного доступа к государственной службе и внутреннюю - оп-

тимальное комплектование профессионального кадрового состава. Так,

155 Указ Президента РФ от 01.02.2005 № 112 "О конкурсе на замещение вакантной долж- ности государственной гражданской службы Российской Федерации" // Собрание законо- дательства Рос. Федерации. 2005. № 6. Ст. 439.

например, с одной стороны, в конкурсе на замещение вакантной должности государственной службы должно участвовать не менее двух кандидатов. А с другой, - если в результате проведения конкурса не были выявлены кандида- ты, отвечающие квалификационным требованиям к вакантной должности гражданской службы, на замещение которой он был объявлен, представитель нанимателя может принять решение о проведении повторного конкурса.

Конкурсный отбор на замещение вакантной должности государствен- ной службы важнейшая процедура формирования кадрового состава, которая позволяет обеспечить реализацию демократического принципа равного до- ступа к государственной службе. Вместе с тем, в отношении военной и пра- воохранительной службы эта процедура может иметь и негативное значение. В данной сфере особенно значимым является профессиональный отбор.

В этом плане правовое регулирование как военной, так и правоохрани- тельной службы обладает значительной спецификой. Как отмечается в лите- ратуре, основным способом замещения должностей военной службы всегда было административное назначение на должность соответствующим долж- ностным лицом. В настоящее время в целях элиминации субъективного усмотрения при назначении на должность военной службы применяются различного рода процедуры согласования, аттестации военнослужащих, а при назначении на отдельные должности - проведение конкурса на замеще-

ние вакантных должностей156. Таким образом, конкурсный отбор является

отнюдь не основным способом замещения должностей на военной службе. Военное законодательство вместо понятия конкурсный отбор использует термин профессиональный отбор, которое предполагает определение про- фессиональная пригодности гражданина относительно конкретной воинской должности157. Иными словами профессиональный отбор направлен на реше-

ние внутренних задач обеспечения адекватного кадрового состава государ-

156 Корякин В.М., Кудашкин А.В., Фатеев К.В. Военно-административное право (военная администрация): учебник. Серия "Право в Вооруженных Силах - консультант". М.: За права военнослужащих, 2008. Вып. 90 // СПС «КонсультантПлюс»

157 Указ Президента РФ от 16.09.1999 № 1237 "Вопросы прохождения военной службы" // Собрание законодательства Рос. Федерации. 1999. № 38. Ст. 4534.

ственной службы, а не на обеспечение равного доступа граждан к государ- ственной службе.

Во многом, аналогичная ситуация складывается и на правоохранитель- ной службе. Так, например, Федеральный закон "О службе в органах внут- ренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные зако- нодательные акты Российской Федерации" в статье 4 («Принципы службы в органах внутренних дел») фактически закрепляет не принцип равного досту- па к службе, а принцип профессионального отбора на равных условиях. В со- ответствии с ним должен обеспечиваться обязательный профессиональный отбор при равном доступе граждан к службе в органах внутренних дел и со- здание возможностей для продвижения по службе независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положе- ния, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами сотрудника органов внутрен- них дел.

Согласно статье 25 названного закона назначение на отдельные долж- ности в органах внутренних дел, включенные в перечень должностей, утвер- ждаемый руководителем федерального органа исполнительной власти в сфе- ре внутренних дел, осуществляется по результатам конкурса, который за- ключается в оценке профессионального уровня претендентов на замещение должности в органах внутренних дел, их соответствия установленным ква- лификационным требованиям к соответствующей должности. Иначе говоря, конкурс здесь носит скорее исключительный характер.

Аналогичным образом решается вопрос на правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ. Граждане могут приниматься на службу в органы наркоконтроля на конкурсной основе. Перечень должностей, которые могут замещать граж-

дане, принимаемые на службу в органы наркоконтроля на конкурсной осно- ве, утверждается директором ФСКН России158.

Конечно, это не означает, что принцип равного доступа к государ- ственной службе «не действует» на военной и правоохранительной службе. Как нам представляется такое положение дел обусловлено тем, что, как мы уже говорили выше, специфическими признаками данных видов государ- ственной службы являются военнизированность, повышенный риск прохож- дения, возможность использования мер административного принуждения, в том числе, физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия. В этой связи законодательство о правоохранительной службе отдает приори- тет профессиональному отбору, который, тем не менее, должен осуществ- ляться на началах равенства.

Из отмеченных признаков правоохранительной службы вытекает и еще одна особенность реализации принципа равного доступа к государственной службе в данной сфере. Как справедливо отмечается в специальной литера- туре, "если не иметь в виду тривиальную в демократическом государстве формулировку равноправия, то следует подчеркнуть, что граждане не имеют и не могут иметь равного доступа к государственной службе"159.

Согласно статье 12 Федерального закона «О системе государственной

службы Российской Федерации», на государственную службу по контракту вправе поступать граждане, владеющие государственным языком Российской Федерации и достигшие возраста, установленного федеральным законом о виде государственной службы для прохождения государственной службы данного вида.

Таким образом, данный закон устанавливает три условия, при которых

лицо может реализовать свое право на равный доступ к государственной

158 Указ Президента РФ от 05.06.2003 № 613"О правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ" // Собрание зако- нодательства Рос. Федерации. 2003. № 23. Ст. 2197.

159 Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий / Отв. ред. В.А. Чет- вернин. М., 1997. С. 231.

службе: гражданство, владение государственным (т.е. русским160) языком и возрастные пределы. Кроме того, как отмечает М.В. Пресняков, помимо условий поступления на государственную службу , т.е. «позитивных» требо- ваний которым должен соответствовать кандидат, законодатель выделяет

«негативные» условия, т.е. обстоятельства, при наличии которых гражданину может быть отказано в доступе к государственной службе.

Федеральный закон «О государственной гражданской службе Россий- ской Федерации» в ст. 16 называет обстоятельства, при наличии которых ли- цо не может быть принято на государственную гражданскую службу, а граж- данский служащий подлежит увольнению со службы. Как отмечают некото- рые авторы, перечень ограничений, определенных в указанной статье Закона, существенный, и уже наличие его не позволяет говорить об абсолютно рав- ном доступе граждан к государственной службе161.

Как правило, указанные ограничения распространяются и на служащих

правоохранительной службы. Так, например, согласно статье 40.2. («Ограни- чения и обязанности, связанные со службой в органах и учреждениях проку- ратуры») Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации"162 на лиц, занимающих должности прокуроров и следователей, распространяются ограничения и запреты, установленные статьями 16 и 17 Федерального зако- на от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации".

Другие нормативно-правовые акты закрепляют собственные перечни ограничений, связанных с прохождением правоохранительной службы в том или ином органе, которые в целом являются сходными с ограничениями установленными на государственной гражданской службе. Вместе с тем, как мы уже неоднократно подчеркивали, правоохранительная служба обладает

160 Федеральный закон от 01.06.2005 № 53-ФЗ "О государственном языке Российской Фе- дерации" // Собрание законодательства Рос. Федерации. 2005. № 23. Ст. 2199.

161 Антонова Н.М. Проблемы юридической ответственности в контексте реализации кон- ституционного принципа равного доступа к государственной службе в Российской Феде- рации // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. № 5. С. 23 - 26.

162 Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" //

Собрание законодательства Рос. Федерации. 1995. № 47. Ст. 4472.

несомненной спецификой: при исполнении своих полномочий служащий наделен правом применения физической силы, специальных средств и ору- жия. В этой связи практически все нормативно-правовые акты, регламенти- рующие прохождение правоохранительной службы содержат дополнитель- ные ограничения. Их перечень является достаточно устойчивым.

Так, например, сотрудники правоохранительных органов, как правило, подлежат обязательной дактилоскопической регистрации. Указом Президен- та РФ "О правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ" установлено, что отказ от прохождения обязательной дактилоскопической регистрации является огра- ничением, связанным с правоохранительной службой.

Как данным указом, так и Федеральным законом "О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" предусматривается, что граж- дане, поступающие на службу в органы внутренних дел, проходят психофи- зиологические исследования (обследования), тестирование, направленные на выявление потребления без назначения врача наркотических средств или психотропных веществ и злоупотребления алкоголем или токсическими ве- ществами. Формально это не названо в перечне ограничений, связанных с правоохранительной службой, однако фактически данное положение также ограничивает доступ к государственной службе.

Если ограничением, связанным с государственной службой является наличие не снятой или не погашенной судимости, то на правоохранительной службе, как правило, не может находиться гражданин который когда-либо имел судимость. Такое положение закрепляется в Федеральном законе "О прокуратуре Российской Федерации" (ч. 2 ст. 40.1), в Указе Президента РФ "О правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркоти- ческих средств и психотропных веществ" (п.18), в Федеральном законе "О полиции" (п. 2 ч. 1 ст. 29) и др.

Нужно сказать, что такое ограничение является традиционным для отечественного законодательства о правоохранительной службе. Так, напри- мер, относительно недавно принятый Федеральный закон «О полиции» кро- ме наличия судимости в прошлом называет в качестве обстоятельства, пре- пятствующего прохождению государственной службы, прекращение в отно- шении гражданина уголовного преследования за истечением срока давности, в связи с примирением сторон, вследствие акта об амнистии, в связи с дея- тельным раскаянием.

Указом Президента РФ "О правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ" устанавливается, что гражданин не может проходить службу в органах наркоконтроля в случае привлечения его в качестве обвиняемого или избра- ния в отношении его меры пресечения по уголовному делу (за исключением случаев прекращения уголовного дела или уголовного преследования по реа- билитирующим основаниям).

Вместе с тем, например, на прокурорского работника распространяют- ся требования ст. 16 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации", который запрещает прохождение государ- ственной службы только при наличии не снятой или не погашенной в уста- новленном федеральным законом порядке судимости. В этой связи некото- рые авторы отмечают несогласованность отдельных актов о правоохрани- тельной службе163. По нашему мнению, перечень ограничений, связанных с поступлением на правоохранительную службу и ее прохождением должен быть единым и содержаться в специальном законе о правоохранительной службе, поскольку в данном случае речь идет об ограничении важнейшего конституционного права – права на равный доступ к государственной служ-

бе.

163 Семенов В.Г. Является ли препятствием правоохранительной службе обвинительный приговор? // Журнал российского права. 2011. № 3. С. 71 - 80.

Кроме того, серьезного обсуждения требует и вопрос об обоснованно- сти такого ограничения как наличие судимости или факта привлечения к уголовному преследованию в прошлом. Даже учитывая особую социальную значимость правоохранительной службы, нельзя не отметить недифференци- рованность самого подхода по отношению к данному ограничению. Вряд ли разумно ограничивать доступ к государственной службе за совершение в прошлом любого преступления.

Приведем конкретный пример. В Валдайском районном суде вынесен приговор по делу о ложном сообщении о готовящемся взрыве Яжелбицкой средней школы164. Подростка, сообщившего о якобы подложенной бомбе, признали виновным по ст. 207 УК РФ (заведомо ложное сообщение об акте терроризма) и приговорили к 80 часам обязательных работ. Преступником оказался 15-летний учащийся 9 класса этой школы, который не хотел идти на занятия. Следует отметить, что уголовная ответственность по данной статье наступает с 14-летнего возраста. Будет ли разумным навсегда запретить службу в правоохранительных органах подростку, который по недомыслию совершил такое деяние? Ведь даже для тяжких и особо тяжких преступлений (кроме преступлений против мира и безопасности человечества) уголовное законодательство предусматривает срок давности. В данном же случае граж- данин будет всю жизнь в определенном смысле расплачиваться за преступ- ление, совершенное в подростковом возрасте, когда личность еще только формируется, при том, что совершенное им деяние не относится к особо тяж- ким и причинившим существенный ущерб.

В связи с этим, по нашему мнению, на законодательном уровне необ- ходимо разработать и утвердить конкретный перечень преступлений, совер- шение которых должно выступать ограничением доступа к правоохрани-

тельной службе.

164 http://www.lugacity.ru/515-za-lozhnoe-soobschenie-o-bombe-v-shkole-podrostok-iz- novgorodskoy-oblasti-prigovoren-k-80-chasam-obyazatelnyh-rabot.html

Традиционно также в качестве общего принципа государственной службы рассматривается федерализм. Согласно Федеральному закону "О си- стеме государственной службы РФ" одним из основных принципов построе- ния и функционирования системы государственной службы является федера- лизм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблю- дение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государ- ственной власти субъектов РФ.

Согласно Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (кстати, текстуально в данном законе прин- цип федерализма не назван) гражданская служба Российской Федерации подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации.

Что касается военной и правоохранительной службы, то данные виды государственной службы находятся в исключительной компетенции Россий- ской Федерации. Означает ли это определенное изъятие из принципа федера- лизма? Как представляется – нет, поскольку как принцип федерализм пред- ставляет собой способ разрешения противоречий и объединения людей на государственном уровне. В качестве режима и формы государственного устройства он определяет разделение государственной власти по вертика- ли165. Как справедливо указывает Т.В. Заметина: «федерализм выступает од- ной из ведущих основ конституционного строя России, содействует укрепле- нию демократических начал организации государственной власти на терри- тории Российской Федерации, допускает сочетание принципов централиза-

ции и децентрализации в условиях национально-культурного и социально-

экономического разнообразия субъектов Федерации»166.

165 Глигич-Золотарева М.В. Правовые основы федерализма. М., 2006. С. 16.

166 Заметина Т.В. Принципы российского федерализма и императивные нормы междуна- родного права: вопросы соотношения // Конституционное и муниципальное право. 2009.

№ 8. С. 7.

Например, применительно к таможенной службе (которую также отно- сят к правоохранительной службы) А.Ф. Ноздрачев отмечает, что выражени- ем принципа федерализма выступает то, что в соответствии с принципом раз- граничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами таможенная служба относится к федеральной государствен- ной службе и находится в исключительном ведении Российской Федера- ции167.

Однако нет сомнений, что принцип федерализма в отношении органи-

зации и деятельности правоохранительной службы имеет существенную спе- цифику. Ведущий ученый-конституционалист С.А. Авакьян характеризует подобный подход к организации государственного управления как «центра- лизм» или «демократический централизм»168. Централизм, по мнению учено- го, органически присущ государству и объективируется в том, что опреде- ленные функции могут и должны быть присущи только ему в целом и никак не могут быть отданы территориальным единицам как частям государства169. Как нам представляется этот термин и данный подход в целом весьма точно и четко выражают специфику реализации конституционного принципа феде- рализма в системе правоохранительной службы. Особенностью данного вида службы является централизация функций по охране и защите правопорядка, прав и свобод граждан, а также интересов общества и государства. Данные функции не могут быть переданы субъектам Российской Федерации.

С принципом федерализма тесно связан еще один политико-правовой принцип государственной службы - единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепле-

ние единого подхода к организации государственной службы. Как отмечают

167 Ноздрачев А.Ф. Таможенная служба // Законодательство и экономика. 2006. №№ 7, 8

168 Авакьян С.А. Конституционно-правовые проблемы централизма, демократии и децен- трализации в современном государстве // Конституционное и муниципальное право. 2005.

№ 8. С. 21.

169 Авакьян С.А. Проблемы конституционного строительства в Российской Федерации // Актуальные вопросы государства и права в Российской Федерации и в Республике Маке- донии: Сборник научных статей. Вып. 1 / отв. ред. А.Е. Шерстобитов. М.: Статут, 2006. С.

6 - 21.

некоторые авторы, данный принцип непосредственно вытекает из федера- тивного устройства страны, которое основывается на государственной це- лостности, единстве системы государственной власти, разграничении пред- метов ведения и полномочий между органами власти Российской Федерации и ее субъектов170.

Собственно, как нам представляется, выражением данного принципа

является уже само наличие рассматриваемой здесь системы общих политико- правовых принципов государственной службы в целом. Данные основные начала организации и деятельности государственной службы призваны обес- печить единство подхода к регулированию служебных отношений. Как нам представляется, суть принципа единства правовых и организационных основ государственной службы заключается в том, что закрепляя специфику госу- дарственно служебных отношений того или иного вида государственной службы законодатель, тем не менее должен исходить из единого подхода к регулированию таких отношений.

Согласно Федеральному закону "О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"взаимосвязь службы в органах внутренних дел и государственной службы иных видов обеспечивается посредством:

1) соотносительности основных условий и размеров оплаты труда, а также основных социальных гарантий при прохождении службы в органах внутренних дел и государственной службы иных видов;

2) установления ограничений и обязательств при прохождении службы в органах внутренних дел и государственной службы иных видов;

3) учета стажа службы в органах внутренних дел при исчислении стажа государственной службы иных видов;

4) соотносительности специальных званий, воинских званий, классных

чинов и дипломатических рангов;

170 Воробьев Н.И., Галкин В.А., Мокеев М.М., Осипова И.Н., Юдина А.Б. Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (постатейный) // СПС КонсультантПлюс.

5) соотносительности основных условий государственного пенсионно- го обеспечения сотрудников органов внутренних дел и граждан, проходив- ших государственную службу иных видов.

Например, как отмечается в литературе, для служащих правоохрани- тельных органов, военнослужащих и гражданских служащих установлены единые ограничения и запреты, связанные с противодействием коррупции на государственной службе, и аналогичная система ответственности за их несо- блюдение171. Единство правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федера- ции выражается в установлении единого общегосударственного правового статуса гражданского служащего (квалификационные требования, права, обязанности, ограничения, запреты, гарантии, ответственность и др.)172.

Такой подход вполне оправдан, поскольку, выступая субъектом осу-

ществления публичной власти, действуя т имени и в интересах государства, государственные служащие подчиняются единым правилам, установленным для данного специфического вида профессиональной деятельности. Выше мы уже говорили, что перечень ограничений, связанных с прохождением государственной службы различных видов характеризуется единством зако- нодательного подхода. Однако особенности того или иного вида государ- ственной службы предопределяют и определенную дифференциацию право- вого регулирования в данной сфере. Например, это связано с допуском к гос- ударственной службе лиц с криминальным прошлым.

Нужно, сказать, что Конституционный Суд Российской Федерации не- однократно указывал, что устанавливаемые ограничения прав государствен-

ных служащих должны «уравновешиваться» системой специальных гаран-

171 Нечаева Т.В., Кирилин А.В. Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2004 г. №

79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (постатейный). 2-

е изд., перераб. и доп. М.: Деловой двор, 2013 // СПС КонсультантПлюс.

172 Воробьев Н.И., Галкин В.А., Мокеев М.М., Осипова И.Н., Юдина А.Б. Комментарий к

Федеральному закону от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (постатейный) // СПС КонсультантПлюс.

тий173. В этой связи, принцип единства правовых и организационных основ государственной службы предполагает соотносительность не только ограни- чений, связанных с прохождением государственной службы различных ви- дов, но и предоставляемых государственным служащим гарантий.

Безусловно, специфика отдельных видов государственной службы тре- бует и определенной дифференциации государственных гарантий, предо- ставляемых служащим. Так, некоторые авторы отмечают, что сопоставление систем социальных гарантий отдельных видов государственной службы де- монстрирует единые подходы для военной и правоохранительной службы, что объясняется схожими условиями прохождения этих видов государствен- ной службы174. Например, пенсионное обеспечение государственных граж- данских служащих регулируется Федеральным законом "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации"175, а военнослужащих и служащих правоохранительных органов - Законом РФ "О пенсионном обес- печении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей"176.

Наконец, нельзя не остановиться еще на одном аспекте принципа един-

ства правовых и организационных основ государственной службы – возмож-

173 Постановление Конституционного Суда РФ от 27.12.1999 № 19-П "По делу о проверке конституционности положений пункта 3 статьи 20 Федерального закона "О высшем и по- слевузовском профессиональном образовании" в связи с жалобами граждан В.П. Малкова и Ю.А. Антропова, а также запросом Вахитовского районного суда города Казани" // Со- брание законодательства Рос. Федерации. 2000. № 3. Ст. 354.

174 Нечаева Т.В., Кирилин А.В. Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2004 г. №

79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (постатейный). 2-

е изд., перераб. и доп. М.: Деловой двор, 2013 // СПС «КонсультантПлюс»

175 Федеральный закон от 15.12.2001 № 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспе- чении в Российской Федерации" // Собрание законодательства Рос. Федерации. 2001. №

51. Ст. 4831.

176 Закон РФ от 12.02.1993 № 4468-1 "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших воен- ную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной служ- бе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей" // Ведомости СНД

РФ и ВС РФ. 1993. № 9. Ст. 328.

ности перехода гражданина с одного вида государственной службы на дру- гой (или на муниципальную службу). Если рассматривать в качестве «нани- мателя» государственного служащего государство, то будет логично учиты- вать служебные показатели гражданина по предыдущему месту службы: классный чин, стаж службы и т.п.

Например, согласно ч. 3 статьи 13 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», при переводе государ- ственного служащего с государственной службы одного вида на государ- ственную службу другого вида ранее присвоенный классный чин, диплома- тический ранг, воинское и специальное звание, а также период пребывания в соответствующем классном чине, дипломатическом ранге, воинском и спе- циальном звании учитывается при присвоении классного чина, дипломатиче- ского ранга, воинского и специального звания по новому виду государствен- ной службы.

Согласно статье 46 Федерального закона "О службе в органах внутрен- них дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законода- тельные акты Российской Федерации" гражданам, проходившим военную службу или государственную гражданскую службу, при назначении на должности в ОВД первое специальное звание присваивается с учетом при- своенного воинского звания, классного чина или дипломатического ранга и продолжительности пребывания в воинском звании, классном чине или ди- пломатическом ранге.

Достаточно, проблемной в настоящее время нам видится реализация еще одного политико-правового принципа государственной службы - открытости государственной службы и ее доступности общественному контролю, объективному информированию общества о деятельности государственных служащих. Данный принцип прямо вытекает из ч. 2 ст. 24

Конституции Российской Федерации: «органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами,

непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом».

С одной стороны, данный принцип прямо закрепляется в нормативно- правовых актах, регламентирующих деятельность, в том числе, правоохрани- тельной службы. Так, например, Федеральный закон «О полиции» в статье 8 закрепляет принцип открытости и публичности. В развитие данного принци- па закрепляется обязанность полиции регулярно информировать государ- ственные и муниципальные органы, а также граждан о своей деятельности через средства массовой информации, информационно- телекоммуникационную сеть Интернет. Должностные лица должны не реже одного раза в год представлять отчет о своей деятельности законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации, представительным органами муниципальных образований.

С другой, - как мы говорили выше, специфическим принципом право- охранительной службы является сочетание гласных и негласных методов и средств деятельности. В этой связи Федеральный закон «О полиции» уста- навливает, что деятельность полиции является открытой для общества в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации об уголовном судопроизводстве, о производстве по делам об ад- министративных правонарушениях, об оперативно-розыскной деятельности, о защите государственной и иной охраняемой законом тайны, а также не нарушает прав граждан, общественных объединений и организаций. Соглас- но статье 161 УПК данные предварительного расследования могут быть пре- даны гласности лишь с разрешения следователя, дознавателя и только в том объеме, в каком ими будет признано это допустимым, если разглашение не противоречит интересам предварительного расследования и не связано с нарушением прав и законных интересов участников уголовного судопроиз- водства. Федеральный закон "Об оперативно-розыскной деятельности" в ка- честве одного из принципов оперативно-розыскной деятельности называет принцип конспирации, сочетания гласных и негласных методов и средств.

Рассматриваемые ограничения принципа открытости и публичности правоохранительной службы являются разумными и обусловленными спе- цифическими операциональными задачами стоящими перед сотрудниками правоохранительных органов.

Как отмечается в специальной литературе, действующим законодательством предусмотрен ряд мер, направленных на реализацию принципа доступности информации о государственной службе177. Так, можно отметить обязательность включения представителей научных и образовательных учреждений, других организаций в качестве независимых экспертов – специалистов по вопросам, связанным с гражданской службой в ряд комиссий, результаты деятельности которых имеют наиболее важное значение для государственной службы (конкурсные, аттестационные комиссии и др.).

Следует заметить, что в отличие от названного выше закона, законода- тельство о правоохранительной службе предусматривает лишь возможность участия независимых экспертов в деятельности подобных комиссий. Так, например, статья 25 Федерального закона "О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодатель- ные акты Российской Федерации"предусматривает, что в состав конкурсной комиссии могут входить с правом совещательного голоса представители научных и образовательных учреждений, организаций - специалисты по во- просам деятельности органов внутренних дел.

Все это позволяет сделать вывод о том, что на правоохранительной службе в силу специфики профессиональной деятельности принцип откры- тости и публичности ограничен в большей степени, чем на государственной гражданской службе.

В юридической литературе в связи с реализацией принципа открытости

и публичности государственной службы подвергается критике запрет допус-

177 Пресняков М.В., Чаннов С.Е. Принцип доступности информации о государственной службе: реальность или фикция? // Журнал зарубежного законодательства и сравнитель- ного правоведения. 2008. Вып. 3. С. 42-46.

кать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении государственных органов, должностных лиц, политических партий, других общественных объединений, религиозных и иных организаций, профессиональных или социальных групп, граждан, ес- ли это не входит в его служебные обязанности178.

Так, М.В. Пресняков и С.Е. Чаннов отмечают, что запрет, установлен-

ный п. 10 ст. 17 ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» не соответствует целям и задачам государственной службы, а потому являет собой ничем не оправданное ограничение конституционных прав и свобод человека и гражданина. Данный запрет преследует не публич- ные, а корпоративные интересы, что не согласуется с задачами государствен- ной службы179.

А.Н. Жигульских полагает, что нормы п. 10 ст. 17 Федерального закона

"О государственной гражданской службе Российской Федерации" противо- речат ряду положений Конституции Российской Федерации (в частности, ст. ст. 2, 29, 55), а также ст. 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (с учетом правовой позиции Европейского суда по правам челове-

ка)180.

Соглашаясь в целом с мнением названных ученых, мы полагаем, что значение названного запрета, различно на гражданской и правоохранитель- ной службе, поэтому и вопрос о его обоснованности и конституционности должен решаться различным образом. Собственно, основная претензия к

названному положению закона заключается в его абсолютном характере, что

178 Пресняков М.В., Чаннов С.Е. Принцип доступности информации о государственной службе: реальность или фикция? // Журнал зарубежного законодательства и сравнитель- ного правоведения. 2008. Вып. 3. С. 42-46; Жигульских А.Н. К вопросу об ответственно- сти военнослужащих за публичные высказывания, суждения и оценки в отношении дея- тельности государственных органов и их руководителей // Право в Вооруженных Силах.

2011. № 9. С. 46 - 53.

179 Пресняков М.В., Чаннов С.Е. Принцип доступности информации о государственной службе: реальность или фикция? // Журнал зарубежного законодательства и сравнитель- ного правоведения. 2008. Вып. 3. С. 42-46.

180 Жигульских А.Н. К вопросу об ответственности военнослужащих за публичные выска- зывания, суждения и оценки в отношении деятельности государственных органов и их ру-

ководителей // Право в Вооруженных Силах. 2011. № 9. С. 46 - 53.

порождает недифференцированный подход в правоприменительной практи-

ке.

Так, например, приказом начальника Управления внутренних дел по Автозаводскому району городского округа Тольятти от 29 декабря 2009 года гражданин А.Н. Мумолин был предупрежден о неполном служебном соот- ветствии в связи с нарушением запрета допускать публичные высказывания в отношении деятельности государственных органов, выразившимся в том, что он разместил в сети Интернет видеообращение, в котором подверг критике организацию работы органа внутренних дел, где он проходил службу.

Автозаводской районный суд города Тольятти решением от 14 мая

2010 года, оставленным без изменения определением судебной коллегии по гражданским делам Самарского областного суда от 14 июля 2010 года, оста- вил заявление А.Н. Мумолина о признании его привлечения к дисциплинар- ной ответственности незаконным без удовлетворения, указав, что в силу ста- тьи 20.1 Закона Российской Федерации "О милиции" (в настоящее время утратил силу) на сотрудников милиции распространяется запрет, установ- ленный пунктом 10 части 1 статьи 17 Федерального закона "О государствен- ной гражданской службе Российской Федерации", и отметив, что до разме- щения видеообращения заявитель не обращался за защитой своих прав как сотрудника милиции в вышестоящие органы внутренних дел.

Данное дело дошло до Конституционного Суда Российской Федерации, который, с одной стороны подтвердил обоснованность данного запрета181. По мнению Суда, публичное выражение государственными служащими, в том числе в средствах массовой информации, суждений и оценок, имеющих смысл возражения или порицания, может не только затруднить поддержание отношений служебной лояльности и сдержанности, но и подорвать авторитет

государственной власти.

181 Постановление Конституционного Суда РФ от 30.06.2011 № 14-П "По делу о проверке конституционности положений пункта 10 части 1 статьи 17 Федерального закона "О гос у- дарственной гражданской службе Российской Федерации" и статьи 20.1 Закона Россий- ской Федерации "О милиции" в связи с жалобами граждан Л.Н. Кондратьевой и А.Н. М у- молина" // Собрание законодательства Рос. Федерации. 2011. № 28. Ст. 4261.

С другой стороны, Конституционный Суд указал, что в силу принципа открытости государственной службы и ее доступности общественному кон- тролю, объективного информирования общества о деятельности государ- ственных служащих запрет для государственных служащих на публичные высказывания, суждения и оценки, выходящие за рамки возложенных на них должностных обязанностей, не должен использоваться для поддержания ре- жима корпоративной солидарности работников государственного аппарата, исключающей доведение до граждан информации, имеющей важное публич- ное значение.

В резолютивной части данного Постановления Суд сделал вывод, что формальное применение данного запрета недопустимо. При оценке право- мерности действий государственного гражданского служащего или сотруд- ника милиции (полиции) необходимо учитывать содержание допущенных им публичных высказываний, суждений или оценок, их общественную значи- мость и мотивы, соотношение причиненного (могущего быть причиненным) ими ущерба для государственных или общественных интересов с ущербом, предотвращенным в результате соответствующих действий государственного служащего, наличие либо отсутствие возможности у государственного слу- жащего защитить свои права или государственные либо общественные инте- ресы, нарушение которых послужило поводом для его публичного выступле- ния, иными предусмотренными законом способами и другие значимые об- стоятельства.

Подводя некоторый итог нашему анализу политико-правовых принци- пов правоохранительной службы можно сделать следующие выводы.

Нами в диссертации были выделены следующие группы политико- правовых принципов организации и деятельности государственной службы: антропные и институциональные.

Обеспечение конституционных прав и свобод человека и гражданина осуществляется в соответствии с антропными принципами организации и функционирования государственной службы. В числе таких принципов мож-

но назвать, например, принцип равного доступа к государственной службе, приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное дей- ствие, обязательность их признания, соблюдения и защиты.

Институциональные принципы, на наш взгляд, являются основными направлениями, началами организации и функционирования государствен- ной службы как социально-правового института. К ним можно отнести един- ство правовых и организационных основ государственной службы, предпо- лагающее законодательное закрепление единого подхода к организации гос- ударственной службы, открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о дея- тельности государственных служащих и др.

Несмотря на общий характер политико-правовых принципов, в зависи- мости от конкретного вида государственной службы данные принципы мо- дифицируются и приобретают специфическое содержание. В данном пара- графе нами рассматривались содержательные аспекты политико-правовых принципов организации и деятельности государственной службы примени- тельно к правоохранительной службе.

Был сделан вывод, что принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина предполагает не только «пассивную» обязанность государствен- ных органов и должностных лиц не нарушать права граждан, но и активную инициативную деятельность, направленную на обеспечение их реализации и защиты. Данный аспект приоритета прав и свобод человека обладает особой значимостью в сфере правоохранительной деятельности, которая по своей сути предполагает активные действия уполномоченных лиц, направленные на защиту прав. В этой связи мы полагаем, что формулировка статьи 5 Зако- на о полиции имеет чрезмерно «зауженный» характер – «Соблюдение и ува- жение прав и свобод человека и гражданина». Учитывая инициативный ха- рактер деятельности сотрудников правоохранительных органов, на наш взгляд, в данной статье в первую очередь речь должна идти об обязанности защиты прав и свобод человека и гражданина.

Специфика конституционного принципа законности в сфере право- охранительной службы обусловлена возможностью применения сотрудником административного усмотрения. Например, сотрудник полиции имеет право лично или в составе подразделения (группы) применять физическую силу, в том числе боевые приемы борьбы, если несиловые способы не обеспечивают выполнения возложенных на полицию обязанностей для преодоления проти- водействия законным требованиям сотрудника полиции. В данном случае, сотрудник должен принять решение насколько серьезным является такое противодействие, решить вопрос о соразмерности применяемых силовых средств и т.п. При принятии такого решения он должен исходить не только из «буквы закона», позволяющего применять силу, но и руководствоваться принципом приоритета прав и свобод человека и гражданина.

В настоящем параграфе было также обосновано, что принцип равного доступа к государственной службе применительно к правоохранительной службе носит более ограниченный характер по сравнению с гражданской службой. Конечно, это не означает, что принцип равного доступа к государ- ственной службе «не действует» на военной и правоохранительной службе. Как нам представляется, такое положение дел обусловлено тем, что, как мы уже говорили выше, специфическим признаком данных видов государствен- ной службы являются военизированность, повышенный риск прохождения, возможность использования мер административного принуждения, в том числе, физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия. В этой связи законодательство о правоохранительной службе отдает приоритет профессиональному отбору, который, тем не менее, должен осуществляться на началах равенства.

Кроме того, правоохранительная служба обладает несомненной специ- фикой: при исполнении своих полномочий служащий наделен правом при- менения физической силы, специальных средств и оружия. В этой связи практически все нормативно-правовые акты, регламентирующие прохожде- ние правоохранительной службы содержат дополнительные ограничения,

связанные с поступлением на правоохранительную службу и ее прохождени- ем. Их перечень является достаточно устойчивым.

По нашему мнению, перечень ограничений, связанных с поступлением на правоохранительную службу и ее прохождением должен быть единым и содержаться в специальном законе о правоохранительной службе, поскольку в данном случае речь идет об ограничении важнейшего конституционного права – права на равный доступ к государственной службе.

Критическому анализу было подвергнуто ограничение доступа к пра- воохранительной службе лиц, имевших снятую или погашенную судимость. По нашему мнению, на законодательном уровне необходимо разработать и утвердить конкретный перечень преступлений, совершение которых является ограничением доступа к правоохранительной службе.

Специфика реализации конституционного принципа федерализма в си- стеме правоохранительной службы обусловлена централизацией функций по охране и защите правопорядка, прав и свобод граждан, а также интересов общества и государства. Данные функции не могут быть переданы субъектам Российской Федерации. Поэтому принцип федерализма, применительно к правоохранительной службе трансформируется в принцип демократического централизма.

Суть принципа единства правовых и организационных основ государ- ственной службы заключается в том, что закрепляя специфику государствен- но служебных отношений того или иного вида государственной службы за- конодатель, тем не менее должен исходить из единого подхода к регулирова- нию таких отношений. Такой подход вполне оправдан, поскольку, выступая субъектом осуществления публичной власти, действуя т имени и в интересах государства, государственные служащие подчиняются единым правилам, установленным для данного специфического вида профессиональной дея- тельности. Выше мы уже говорили, что перечень ограничений, связанных с прохождением государственной службы различных видов характеризуется единством законодательного подхода. Однако, особенности того или иного

вида государственной службы предопределяют и определенную дифферен- циацию правового регулирования в данной сфере. Например, это связано с допуском к государственной службе лиц с криминальным прошлым.

Еще один аспект принципа единства правовых и организационных ос- нов государственной службы связан с возможностью перехода гражданина с одного вида государственной службы на другой (или на муниципальную службу). Если рассматривать в качестве «нанимателя» государственного служащего государство, то будет логично учитывать служебные показатели гражданина по предыдущему месту службы: классный чин, стаж службы и

т.п.

Принцип открытости государственной службы и ее доступности обще- ственному контролю, объективному информированию общества о деятельно- сти государственных служащих прямо закрепляется в нормативно-правовых актах, регламентирующих деятельность, в том числе, правоохранительной службы. Так, например, Закон о полиции в статье 8 закрепляет принцип от- крытости и публичности. С другой, специфическим принципом правоохра- нительной службы является сочетание гласных и негласных методов и средств деятельности. В этой связи в сфере правоохранительной службы данный принцип подвержен ряду ограничений, которые были нами рассмот- рены выше.

Таким образом, подводя итоги настоящего параграфа, отметим, что к политико-правовым принципам государственной службы можно отнести:

· федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и орга- нами государственной власти субъектов Российской Федерации (далее - гос- ударственные органы);

· законность;

· приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосред- ственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты;

· равный доступ граждан к государственной службе;

· единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы;

· взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы;

· открытость государственной службы и ее доступность обществен- ному контролю, объективное информирование общества о деятельности гос- ударственных служащих.

В отличие от политико-правовых, операциональные принципы являют- ся «внутренними», то есть, имманентными системе государственной службы в качестве отдельного государственно-правового института, и направлены на реализацию ее утилитарных задач. Они и будут рассмотрены в заключитель- ных параграфах диссертации.

<< | >>
Источник: Магомедов Фирдоуси Билямудинович. Принципы организации и функционирования правоохранительной службы Российской Федерации: административно-правовое исследование. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Саратов 2013. 2013

Скачать оригинал источника

Еще по теме 2.1. Политико-правовые принципы как основа построения системы правоохранительной службы Российской Федерации:

  1. 61. Предмет и метод правового регулирования как основания построения системы права.
  2. СОДЕРЖАНИЕ:
  3. 1.3. Принципы государственной службы: основы построения системы
  4. 2.1. Политико-правовые принципы как основа построения системы правоохранительной службы Российской Федерации
  5. 2.2. Общие операциональные принципы в системе правоохранительной службы
  6. 2.3. Специальные операциональные принципы организации и функционирования правоохранительной службы Российской Федерации
  7. §1. Понятие и признаки предприятия как имущественного комплекса но Гражданскому законодательству Российской Федерации.
  8. § 2. Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации, Федеральная таможенная служба Российской Федерации и подчиненные ей иные таможенные органы - основные органы федеральной исполнительной власти, уполномоченные в области таможенного дела: их система, структура, функции, правовое положение и проблемы функционирования
  9. Понятие таможенной службы Российской Федерации как особого вида государственной службы.
  10. 2.1. Правовое обеспечение принципов деятельности таможенной службы Российской Федерации.
  11. СОДЕРЖАНИЕ:
  12. 1.3. Принципы государственной службы: основы построения системы
  13. 2.1. Политико-правовые принципы как основа построения системы правоохранительной службы Российской Федерации
  14. 2.2. Общие операциональные принципы в системе правоохранительной службы
  15. 2.3. Специальные операциональные принципы организации и функционирования правоохранительной службы Российской Федерации
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -