§ 3. Перспективы развития субинститута независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов в условиях влияния инновационной концепции управления системы «Открытое правительство»
Для повышения эффективности предпринимаемых в государстве антикоррупционных мер функционирует механизм общественного контроля за правотворческой и правоприменительной деятельностью органов государственной власти.
Одним из направлений работы данного механизма является участие институтов гражданского общества и граждан в проведении независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов. Средствами обеспечения общественного контроля выступают повышение открытости информации о деятельности органов власти, а также максимальный учёт интересов при разработке правовых норм, который реализуется с помощью привлечения к обсуждению проектов нормативных правовых актов сторон, чьи права и свободы затрагиваются в текстах документов. В настоящее время в юридическом сообществе периодически высказываются предложения о необходимости расширения форм привлечения общественности к правотворческой деятельности посредством таких мер, как законодательное упрощение процедуры реализации правотворческой инициативы граждан, увеличение количества оснований проведения публичных слушаний по проектам правовых актов, обязательный учёт результатов экспертиз на коррупциогенность, проведённых независимыми экспертами.Правовая возможность участия институтов гражданского общества и граждан в проведении независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) впервые была установлена Федеральным законом «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»[161].
Основная масса руководящих начал организации экспертной антикоррупционной деятельности в определённой степени рассматривается в разделах представленного диссертационного исследования, однако требование первоочерёдности обеспечения демократизации нормотворческого процесса побудило диссертанта к более углублённому изучению именно последнего принципа, который указан в пункте 5 статьи 2 Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов[162].
Ключевым направлением работы, осуществляемой в рамках проводящейся в стране административной реформы, является развитие механизмов взаимодействия органов исполнительной власти с гражданским обществом.
В «Концепции административной реформы в Российской Федерации»[163] информационная закрытость органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также отсутствие обратной связи с гражданами и организациями признаются одними из ключевых проблем функционирования системы государственной власти.
По этой причине, особое значение для деятельности государственных органов придаётся прогрессивному развитию механизмов публичного обсуждения общественно значимых решений. Консультации с представителями гражданского общества до принятия решений носят фрагментарный характер и полностью зависят от усмотрения органов власти.
Целью мероприятий по данному направлению «Концепция» определяет повышение эффективности взаимодействия органов власти и гражданского общества, а также повышение открытости деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.
Таким образом, на данный момент в рамках административной реформы разработана нормативно-правовая база и внедрены механизмы повышения открытости государственных и муниципальных органов, проведения публичных обсуждений подготавливаемых решений, организации общественной экспертизы наиболее значимых решений органов государственной власти, а также обеспечивается совершенствование взаимодействия органов исполнительной власти и общества.
Законодательное закрепление нормы о сотрудничестве государственных органов и организаций, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов в системе принципов организации антикоррупционной экспертизы становится импульсом к дальнейшей разработке действенных каналов влияния гражданского общества на подготовку и принятие затрагивающих их права и законные интересы решений органов исполнительной власти.
В соответствии с положениями Указа Президента России «О Национальном плане противодействия коррупции на 2012-2013 годы»[164], утверждающим главный антикоррупционный программный документ на ближайшее время, Правительству России даётся поручение принять меры по созданию эффективной системы обратной связи, позволяющей государству корректировать проводимую антикоррупционную политику на основе информации о её результативности, полученной от населения и институтов гражданского общества, а также продолжать финансирование мероприятий по созданию и использованию инновационных технологий, повышающих объективность и обеспечивающих прозрачность при принятии нормативных правовых актов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов и управленческих решений.
1 ПГ\
В феврале 2012 года Указом Президента России образована рабочая группа по подготовке предложений по формированию в Российской Федерации так называемой системы «Открытое правительство», целью которой является совершенствование институтов гражданского общества и обеспечение
взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации с общественными объединениями и экспертными организациями. Согласно тексту документа профилактика коррупции не относится к числу приоритетных направлений деятельности системы «Открытое правительство», однако в перечень основных задач рабочей группы входит следующее: совершенствование действующих инструментов общественного контроля в ходе реализации госорганами своих полномочий; вовлечение общественных объединений, движений и экспертных организаций в обсуждение приоритетных направлений работы органов власти и учёт их мнений и предложений в целях повышения эффективности деятельности Правительства России; использование каналов обратной связи с общественными институтами, расширение их участия в мониторинге и оценке деятельности органов исполнительной власти. Несмотря на то, что отсутствует прямое упоминание экспертной работы институтов гражданского общества по оценке качества нормативного материала, антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов вполне вписывается практически в любое из направлений деятельности новой структуры.
В частности, субинститут независимой антикоррупционной экспертизы может рассматриваться в качестве инструмента общественного контроля за реализацией органами государственной власти своих правотворческих полномочий, а, учитывая вариативность форм государственного управления по содержанию (правоустановительная, правоприменительная, регулятивная иправоохранительная), ещё и как форма мониторинга и оценки деятельности государственных органов. [165]
В соответствии с пунктом 5 статьи 2 Федерального закона «Об
171
антикоррупционном экспертизе нормативных правовых актов» одним из принципов организации антикоррупционной экспертизы является сотрудничество органов государственной власти, органов местного самоуправления с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов. Как видно из содержания рассматриваемого принципа, он в концентрированном виде выражает цель функционирования системы «Открытое правительство». Однако, оставаясь прежней по форме, норма-принцип наполняется новым содержанием.
Содержанием рассматриваемого параграфа выступает попытка проанализировать влияние инновационной концепции управления на действующие основы правового регулирования отдельного вида юридической деятельности, а именно, конкретизируя постановку научной проблемы - наполнение принципа сотрудничества государства с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы новым содержанием на основе формирования системы «Открытое правительство».
IV2
Используя классификацию С.С. Алексеева , разграничивающую принципы права на общесоциальные и специально-юридические, необходимо дать функциональную оценку и охарактеризовать рассматриваемый принцип. Он относится к числу принципов отдельных правовых институтов, входящих, в свою очередь, в группу специально-юридических основных начал. Как видно из названия принципа, научно-практическая значимость его анализа имеет место исключительно в рамках исследования функционирования административноправового института антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов.
Само название принципа свидетельствует о том, что в его основе лежит определённая концептуальная идея правового регулирования деятельности субъектов антикоррупционной экспертизы в ходе экспертной работы, что он [166] [167] формирует и регулирует одну из существенных составляющих процесса правообразования.Несмотря на то, что, на первый взгляд, принципы права в силу своего целевого предназначения должны выполнять роль sui generis «столпа или фундамента регулирующего воздействия» на общественные отношения и рассматриваться как перманентные явления правовой действительности, мало подверженные влиянию современных тенденций, тем не менее, они отражают социальные изменения, которые происходят в обществе в процессе его развития, потребности общества, взгляды законодателя на данном этапе общественного и государственного развития. В этом состоит социальная обусловленность принципов права, их зависимость от реальных жизненных условий, поэтому принципы, как и право в целом, не могут не развиваться и не обновляться .
Опираясь на ранее исследованное представление о диалектическом характере содержания правовых принципов, логично предположить, что и исследуемый диссертантом принцип сотрудничества государственных органов с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы окажется склонным к саморазвитию и сможет в конечном итоге отразить те изменения, которые происходят сегодня в системе государственного управления. Это касается, прежде всего, разработки новых подходов, инновационных решений и концепций, внедряемых в процессы
администрирования.
До недавнего времени основным, если не единственным, инструментом, обеспечивающим реализацию рассматриваемого принципа, выступал субинститут независимой антикоррупционной экспертизы, субъектами которой являлись независимые эксперты. В связи с формированием передового института [168] государственного управления - системы «Открытое правительство», - к целям которого, в частности, относится обеспечение высокого уровня прозрачности исполнительной, законодательной власти и свободный обмен информацией между государством и обществом, содержательное понимание принципа сотрудничества с институтами гражданского общества непременно постепенно выходит за рамки узконаправленного взаимодействия с независимыми экспертами.
Следует подробнее рассмотреть систему «Открытое правительство». Открытое правительство - это доктрина государственного управления, которая поддерживает право граждан на доступ к документам и действиям государства с целью возможности эффективного общественного контроля за государственным регулированием . Для упрощения понимания рассматриваемого явления можно отметить, что в других странах «open government» («открытое правительство») используется для обозначения институтов связи между обществом и властью. Подобные институты доказали свою эффективность, и президент впервые в истории страны предложил использовать их в российских условиях . «Открытое правительство» - это элемент системы государственного управления, обеспечивающий свободный обмен информацией между государством и гражданским обществом, а также возможность активного участия гражданского общества в подготовке и реализации решений органов власти[169] [170] [171]. В процессе построения и функционирования системы «Открытое правительство» используются несколько типов механизмов: институциональные (система оценки регулирующего воздействия), информационно-технологические (система «Электронное правительство», порталы федеральных органов исполнительной власти), и механизмы широкого вовлечения (различные экспертные советы). Оценка регулирующего воздействия представляет собой управленческий механизм, позволяющий привлечь бизнес-сообщество к правовой и антикоррупционной экспертизе проектов законов и нормативных актов, которые готовит правительство . Разумеется, указанное относится к проектам документов, регулирующих экономические отношения, иначе участие субъектов предпринимательства в экспертной деятельности окажется под вопросом по причине их незаинтересованности в обсуждении иных тем. Оценка регулирующего воздействия проводится с 2010 года. За это время на правительственные инициативы было выдано более 800 заключений . Телекоммуникационной площадкой для обсуждения экономических законопроектов выступает «Единый портал для размещения информации о разработке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатов их публичного обсуждения» . Электронное правительство (e-Govemment) - способ предоставления информации и оказания уже сформированного набора государственных услуг гражданам, бизнесу, другим ветвям государственной власти и государственным чиновникам, при котором личное взаимодействие между государством и заявителем минимизировано, но максимально возможно используются информационные технологии. Создание электронного правительства предполагает построение общегосударственной системы общественного управления, реализующей решение полного спектра задач, связанных с 180 управлением документами и процессами их обработки . Под электронным правительством большая часть граждан, имеющих представление о данном институте, понимает, прежде всего, систему предоставления государственных и 177 Кукол, Е. Законам поставят фильтр [Электронный http://www.rg.ru/2012/04/08/biznes-site.html (дата обращения: 25.04.2012). ресурс]: URL: 178 179 Там же. Единый портал для размещения информации о разработке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатов их публичного обсуждения [Электронный ресурс]: URL: http://www.regulation.gov.ru/index.html (дата обращения: 25.04.2012). 180 Википедия. Свободная энциклопедия [Электронный ресурс]: URL: http://ru.wikipedia.org/wiki (дата обращения: 25.04.2012). муниципальных услуг в электронной форме. Обеспечением предоставления в электронном виде указанных услуг занимается федеральная государственная информационная система «Единый портал государственных и муниципальных услуг» , которая содержит информацию о нескольких сотнях услуг, оказываемых физическим и юридическим лицам различными министерствами и ведомствами. Порталы федеральных органов исполнительной власти являются зарегистрированными интернет-ресурсами, которые в соответствии с требованиями федерального закона обеспечивают информирование населения о своей работе. Информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, размещаемая ими в сети «Интернет», содержит, в том числе, сведения о нормотворческой деятельности государственного органа, органа местного самоуправления (нормативные правовые акты, муниципальные правовые акты, тексты проектов нормативных правовых актов, внесённых в Госдуму, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов России и т.д.). Указанное законодательное требование создаёт условия для обеспечения возможности проведения независимой антикоррупционной экспертизы проектов правовых нормативных документов, подготавливаемых разработчиками различной ведомственной принадлежности. Одними из основных элементов, из которых, по словам Председателя Правительства России Д.А. Медведева, должна состоять дальнейшая работа по построению системы «Открытое правительство», являются профессиональные экспертные сообщества лиц, желающих внести свой вклад в формирование социальной и экономической политики . Одной из задач данных структур станет [172] [173] [174] разработка ключевых показателей эффективности деятельности Правительства и отдельных федеральных органов исполнительной власти, а также мониторинг процесса достижения целевых ориентиров во взаимодействии с гражданским обществом . Упомянутые механизмы - далеко не полный перечень элементов информационно-технологической основы организации системы «Открытое правительство». С недавних пор в юридической практике появился новый термин - «большое правительство» . Именно такое название носит комплексный интернет-портал, имеющий аналогичное русскоязычное доменное имя. «Большое правительство» образовано для обсуждения наиболее значимых социальных проектов нормативных правовых документов, оно предоставляет посетителям возможность после заполнения регистрационной формы внести своё предложение, которое впоследствии будет рассмотрено экспертным сообществом. Нельзя не упомянуть ещё об одной экспертной площадке, которая носит то же название, что и рассматриваемая доктрина (концепция) государственного управления, - это интегрированная в структуру интернет-портала Правительства Российской Федерации система общественного обсуждения законопроектов «Открытое Правительство»[175] [176] [177]. Основной целью её создания является обеспечение участия заинтересованных лиц в открытой правовой и антикоррупционной экспертизе социально-значимых законопроектов, инициируемых Правительством России. Авторизованные на сайте «Открытое Правительство» пользователи могут принимать участие в публикации своих версий положений законопроектов, а также оставлять комментарии к исходным авторским редакциям. Таким образом, принимая во внимание разнообразие постоянно развивающихся высокотехнологичных форм взаимодействия государственных структур с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционных экспертиз различных правовых документов, традиционный законодательно регламентированный субинститут независимой антикоррупционной экспертизы стремительно теряет свою социальную значимость и вскоре может совсем исчезнуть из правового поля. Об этом свидетельствуют статистические данные: за 2012 - 2013 годы в Главное управление Минюста России по Нижегородской области поступило только лишь 4 надлежащим образом оформленных заключения по результатам независимой антикоррупционной экспертизы. За четырехлетний период существования субинститута независимых экспертов, аккредитованных Минюстом России, свидетельство об аккредитации в качестве эксперта получили 1541 физическое лицо и 285 юридических лиц (по состоянию на декабрь 2013 года) . За неполный год функционирования системы общественной экспертизы законопроектов «Открытое Правительство» только на её электронной площадке зарегистрировано около 600 экспертов , если не считать ресурсов других информационнотелекоммуникационных проектов, внедрённых в систему «Открытое правительство». Следует отметить, что независимая антикоррупционная экспертиза и процедура аккредитации физических и юридических лиц в качестве независимых экспертов на данном этапе уже не соответствуют сформировавшемуся уровню участия институтов гражданского общества в процессе правообразования. Но есть и положительная сторона в происходящих изменениях. Система «Открытое правительство», вытесняя из правовой действительности аккредитацию независимых экспертов, в максимальной степени актуализирует правовые институты «народная экспертиза» и «общественная экспертиза», тем самым в ещё большей степени демократизируя принцип сотрудничества государственных институтов с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных 187 Информация представлена на официальном сайте Министерства юстиции Российской Федерации [Электронный ресурс]: URL: http://www.minjust.ru/taxonomy/term/80/feed (дата обращения: 19.12.2013). 188 Интернет-сайт «Открытое Правительство» [Электронный ресурс]: URL: http://zakon.government.ru/about/ (дата обращения: 26.04.2012). правовых актов. Данные выводы позволяют сделать заключение о необходимости наполнения правовой модели принципов экспертной деятельности новым содержанием, отвечающим потребностям развивающегося общества. ресурс]: URL: