§2. Организационные и процессуальные аспекты деятельности по разрешению административно-правовых споров в зарубежных странах
Итак, если иностранные теоретические концепции сводятся, в основном, к тем, которые развиваются в Германии, США, Великобритании, Франции и некоторых других (в основном европейских) странах, то модели организационного и процессуального регулирования деятельности по разрешению административно-правовых споров весьма разнообразны.
Можно выделить следующие:1. внесудебный порядок разрешения административно-правовых споров в порядке подчинённости;
2. разрешение административно-правовых споров квазисудебными органами;
3. разрешение административно-правовых споров специализированными административными судами;
4. разрешение административно-правовых споров особыми (прежде всего, финансовыми) судами, не являющимися административными;
5. разрешение административно-правовых споров общими судами.
Традиционно внесудебный порядок разрешения административно - правовых споров в порядке подчинённости существует практически во всех странах. Что касается иных способов разрешения административно - правовых споров, то их необходимо рассмотреть применительно к национальным особенностям, которые зависят от исторических условий развития страны и её традиций, предмета и источников национального административного права, формы государственного устройства, формы правления, политического режима и, наконец, о чём уже говорилось, от господствующей административно-правовой доктрины. Практически во всех странах Европы действует институт уполномоченного по правам человека - омбудсмена (по некоторым источникам — омбудсмана). Причём, может быть несколько специализированных уполномоченных. Так, в Великобритании есть уполномоченные в сфере администрации, уполномоченные в сфере местной администрации, уполномоченный в области здравоохранения1. И хотя сами решения, выносимые уполномоченными имеют рекомендательный характер, административные органы, которым они адресованы как правило не оставляют их без внимания, что можно считать значительным вкладом в разрешение соответствующего административно-правового спора.
Подобную роль играют и некоторые коллегиальные органы, типа Коллегии народной правозащиты, предусмотренной 7 разделом (ст. 148а - 148h) Конституции Австрийской Республики[733] [734].Считающаяся классической французская система разрешения административно-правовых споров характеризуется многообразием способов разрешения административно-правовых споров и столь же многообразным организационным оформлением системы их разрешения. Прежде всего, следует иметь ввиду, что существует целый ряд внесудебных способов разрешения споров соответствующих категорий. Естественно, что внесудебный порядок имеет во Франции давние исторические традиции: вплоть до XIX века применялась формула «министр-судья», предоставлявшая администрации возможность быть одновременно и судьёй и стороной в спорах, которые она сама порождала[735]. Даже после реформы административных судов по закону от 31 декабря 1987 года (вступившего в силу после 1 января 1989 г.) Государственный Совет продолжает занимать «маргинальное», как сказал Р. Шалю, положение, являясь и консультативным органом Правительства Франции и высшей судебной инстанцией по административным делам[736]. То есть, Государственный Совет является, по выражению одного из его судей, «органом
государства, который судит государство»1. Важно заметить, что согласно решению Государственного Совета может быть обжаловано любое решение администрации, даже если в законе специально оговорено, что решение не подлежит обжалованию .
Внесудебное обжалование действий и бездействий администрации во Франции включает в себя следующие возможности:
1. «протесты согласования» для пересмотра обжалуемого решения к самому органу или лицу, вынесшему его;
2. иерархические протесты к вышестоящей инстанции;
3. обращение в административную комиссию для изложения её мнения о решении администрации;
4. обращение в Арбитраж Республики (если обжалуются административ-
Л
ные решения в сфере экономики) ;
5.
обращение в квазисудебный специализированный орган (например, в Совет по конкуренции)[737] [738] [739] [740].Во Франции существует достаточно разветвлённая система специализированных квазисудебных органов, включающих в себя по данным Р. Шалю:
1. Систему комиссий по социальной помощи (декрет - закон 29 ноября 1959 года, включённый в Социальный кодекс и декрет 17 сентября 1990 года);
2. Комиссии по компенсации убытков репатриированным (закон от 15 июля 1970 и декрет 9 марта 1971 года);
3. Высшие советы магистратур (ордонанс 22 декабря 1958 года, дополненный органическим законом от 5 февраля 1994 года);
4. систему Счётных палат (их иногда довольно условно называют специализированными судами, но они сохраняют административные функции), включая региональные;
5. Банковскую комиссию, созданную законом от 13 июня 1941 года (сейчас - закон от 24 января 1984 года с изменениями 31 декабря 1993 г. и 8 августа 1994 г.);
6. Дисциплинарную юрисдикцию учёных и врачей госпитальных центров и университетов (ордонанс от 30 декабря 1958 года с изменениями на 28 января 1991 г. );
7. Дисциплинарные палаты комиссий по индустриальной собственности (закон от 26 ноября 1990 г. и декрет от 1 апреля 1992 г.);
8. Верховную комиссию по членским удостоверениям профессиональных журналистов (декрет от 17 января 1936 г.);
9. Комиссию по делам беженцев (закон от 25 июля 1952 г. в редакции от 30 июля 1992 г.);
10. Юрисдикционные комиссии по привлечению несовершеннолетних к ответственности (закон от 10 июня 1971 г.)[741].
Даже если жалоба по некоторым категориям дел (в частности, по налоговым) доходит до административного суда судья может назначить посредническую процедуру для заключения мирового соглашения вне суда. Обжалование в целях получения более благоприятного решения, по сведениям Г.Н. Козырина, может обосновываться любым способом, включая как доводы юридического характера, так и ссылками на целесообразность1, просьбами о снисхождении, об оказании любезности[742] [743]. Стоит иметь ввиду, что обращение в административный суд возможно лишь после соблюдения внесудебного порядка обжалования, то есть, после «иерархического протеста», хотя есть законодательно установленные исключения из этого правила[744]. Французская судебная система включает в себя систему судов общей юрисдикции и систему административных судов. Административные суды, в свою очередь, включают в себя административные трибуналы (по состоянию на 2003 год их 36, включая 8 судов иностранных территорий, рассматривающих административные споры вместе с иными делами), административные апелляционные суды (7 судов), Государственный Совет, являющийся высшим судебным органом по административным делам. Несмотря на наличие специальных административных судов, часть административных дел подлежит рассмотрению общими судами, что создаёт естественную проблему подведомственности. Правда, иногда в переводной литературе эта проблема называется проблемой подсудности[745]. Более точно судебный орган, призванный разрешать дела по спорам о подведомственности между административными трибуналами и судами общей юрисдикции, именуется трибуналом по конфликтам1. Судебная процедура характеризуется формальностью, состязательностью, инквизиционным характером и различным распределением бремени доказывания, которое, как правило, лежит на администрации. Французская административно-судебная процедура очень медлительна: 70 % исков против Франции в Европейском Суде по правам человека связаны именно с волокитой при судебном разбирательстве. При оспаривании административного решения речь может идти о том, что решено: о содержании решения, о целях, мотивах этого решения (внутренняя законность решения), а также о том, каким образом решение принято (внешняя законность решения) . Протест на решение администрации может быть подан в течение двух месяцев, после того, как лицо исчерпало возможности обжалования в административном порядке, то есть с момента получения уведомления от соответствующего административного или квазисудебного органа. Напротив, английская правовая доктрина не предполагает лиц, действия которых не были бы подконтрольны судам общей юрисдикции. Отсюда вытекают и организационные особенности разрешения административно - правовых споров в Великобритании и США. Принципиальным является «положение в соответствии с которым, неотъемлемым атрибутом современного публичного права Великобритании является контроль суда за административными решениями при помощи публично-правовых способов защиты»[753]. Порядок рассмотрения административно-правовых споров в Великобритании определяется в конкретном статуте. Так, например, по спорам, связанным с выдачей лицензий на тот или иной вид деятельности «в статуте может специально предусматриваться возможность обжаловать отказ в выдаче лицензии в суд, в административный трибунал, в вышестоящий государственный орган, например министру, а также назначенному им инспектору или трибуналу»1. Единообразный процесе рассмотрения административно - правовых споров в административных и квазисудебных органах отсутствует. В то же время, исследователями административной юстиции в Великобритании отмечается, что процессуальная форма квазисудебной процедуры отвечает принципам так называемого естественного правосудия, к которым относятся: гласность, состязательность, непосредственность, право быть выслушанным * л и некоторые другие . Иными словами, процедуры и правила в трибуналах менее строги, чем те, которые применяются в судах . Вместе с тем, даже некоторые английские авторы с трудом берутся провести разницу между административным судом и административным трибуналом. Д. Гарнер пишет, что «границу, если она и существует, между административными трибуналами и административными судами вряд ли можно провести достаточно чётко, и она не имеет определённого юридического значения в английской правовой системе»[754] [755] [756] [757]. В качестве критерия разграничения между трибуналами и судами А.К. Романов называет «отношение данного органа к нормам общего права, предусматривающим ответственность за неуважение к суду. Если нормы об ответственности за неуважение к суду к данному органу применяются, то, как бы этот орган не назывался, он является судом»[758]. А.К. Соловьёва не считает возможным относить квазисудебные органы к органам правосудия, так как они «зависимы от органов управления, в то время как самостоятельность и независимость - основные признаки органов правосудия»[759]. Наличие множества не всегда взаимосвязанных между собой судов говорит об отсутствии единой, централизованной судебной системы. Впрочем, это вряд ли говорит об отсутствии системности, а скорее указывает на то, что суды прошли в своём развитии значительный исторический отрезок и сохранили черты тех традиций, в рамках которых они формировались. Хотя обычно, характеризуя административную юстиция в Великобритании ведут речь об административных трибуналах, элементы административной юстиции есть и в деятельности и иных судов: например апелляционный суд рассматривает жалобы на решения трибуналов, Высокого суда, антимонопольного суда. В свою очередь, в структуре Высокого суда есть Суд королевской скамьи, который рассматривает административно-правовые споры в порядке законодательства о habeas corpus, связанные с незаконным лишением свободы в административно-правовом порядке. Суд королевской скамьи Высокого суда (Queen's Bench Division) в порядке judicial review, то есть в порядке судебного надзора (в понимании отличном от судебного надзора в российском праве), рассматривает жалобы на административные акты органов исполнительной власти. То есть один и тот же суд рассматривает различные категории административно-правовых споров по разным процессуальным правилам. Более того, в компетенцию Канцлерского отделения Высокого суда входит разрешение налоговых споров, что неизбежно может приводить к пересечению его компетенции с компетенцией Суда королевской скамьи. На более низком уровне отдельные категории административно-правовых споров, связанных с лицензированием и налогообложением, рассматривается магистратскими судами. А.К. Романов, характеризуя английскую судебную систему, говорит и о Европейском суде справедливости (хотя и не относит его в строгом смысле у английским судам) в функции которого входит, в том числе, рассмотрение апелляционных жалоб от частных лиц (например, в связи с наложением штрафов Еврокомиссией за нарушение правовых норм Евросоюза)1. Что же касается собственно административных трибуналов, то в литературе отмечается их специализация и объединение в две группы: в социальной и экономи- л ческой сферах . Кроме того, есть трибуналы, подпадающие под контроль Национального совета административных трибуналов и не подпадающие под таковой контроль, что не влияет на их подконтрольность общим судам . По отношению к общим судам трибуналы выступают в качестве квазисудебного органа специальной юрисдикции[760] [761] [762] [763]. В 1983 году В.В. Сажина отмечала, что «процедура разрешения административных жалоб особой системой трибуналов заключает в себе элементы большей демократичности по сравнению с существовавшим ранее порядком рассмотрения административно-правовых споров в рамках судов общего права либо органами администрации»[764]. По мнению И.Ю. Богдановской, высказанному гораздо позднее, не смотря на свои определённые преимущества, трибуналы не составили серьёзной конкуренции для судов общей юрисдикции, так как суды общей юрисдикции продолжают оставаться более профессиональными[765]. Характеризуя судебный по- рядок разрешения административно-правовых споров в Великобритании нельзя не отметить определённой автономии шотландской судебной системы, которая существенно отличается от английской и сохраняет по отношению к ней значительную самостоятельность1. Выделяется особый орган административной юрисдикции - Сессионный суд. Система разрешения административно-правовых споров в США выглядит своего рода продолжением английской традиции. Не выглядит случайной постановка данных систем в один ряд Г.И. Никеровым, который пишет, что «английские и американские суды на протяжении веков совершенствовали порядок принятия к своему производству и рассмотрения дел и действительно сделали его максимально справедливым в рамках системы господства права, господства прав при неодинаковых возможностях отдельных лиц - изобретение человечества, может быть, не абсолютно совершенное, но наилучшее в его истории»[766] [767]. Конечно, можно не в полной мере соглашаться с оценкой английского и американского порядка судопроизводства, но то, что в праве США вопросы процедуры (в том числе и административной) занимают одно из центральных мест - бесспорно. Давать характеристику административно-процессуальному праву США довольно трудно вследствие того, что этот вопрос относится как к предмету ведения федерации, так и к креатуре штатов. Во многом это объясняет и дуализм судебной системы судов об- щей юрисдикции, включающих федеральные суды и суды штатов . Основным федеральным источником считается Федеральный Закон об административной процедуре 1946 года (с последующими изменениями) и аналогичные законы штатов. Часто источниками процессуального права служат админист ративные акты. Ряд федеральных агентств законодательно уполномочены, принятием собственных решений разрешать спорные вопросы, возникающие при применении права и давать интерпретацию законодательства1. Важно отметить такую особенность американского публичного права, как стремление к предотвращению конфликтов ещё на тех стадиях, когда они лишь предполагаются. Прежде всего, это выражается в деятельности законодательной власти по контролю за деятельностью исполнительной власти. Нельзя недооценивать деятельность аппарата законодательных органов, который обеспечивает организацию комитетских слушаний и расследований (под руководством председателей соответствующих комитетов), вызывает свидетелей и представителей администрации для дачи разъяснений по известным фактам, готовит проекты решений комитетов по проводимым расследованиям[768] [769] [770]. Проводя параллель с внутрисистемными административноправовыми спорами между государственными органами в Российской Федерации, заметим, что «развитие вспомогательных государственных органов парламента (вслед за развитием вспомогательного государственного аппарата исполнительной ветви власти) позволило сглаживать конфликты, возникающие между различными государственными органами благодаря тому, что многие проблемы стали согласовываться на более ранней стадии подготовки л решений, а не на стадии принятия решений» . Парламент имеет больше возможностей для сбора информации, которая может иметь доказательственное значение для разрешения административно-правовых споров. Для сравнения можно отметить имеющую место и в России тенденцию роста обращений граждан в федеральные и региональные органы законодательной власти за содействием в разрешении административно-правовых споров1. Впрочем, сам парламент не вправе принимать юрисдикционных решений по конкретному делу, но вправе инициировать соответствующий иск в суде или ином органе, правомочном разрешать спор. Конгресс США также имеет определённые юрисдикционные полномочия по отношению к актам администрации. Это выражается в том, что «если президент или какое-либо иное должностное лицо издаёт нормативный акт без достаточного основания, конгрессмены, несогласные с правительственным мероприятием, могут выдвинуть обвинение в превышении исполнительной властью предоставленных ей полномочий и попытаться аннулировать акт»[771] [772]. Стремление сгладить начавшийся административно-правовой спор на досудебных стадиях обусловлено дороговизной, длительностью, а в итоге - и малой эффективностью судебной процедуры, особенно, если речь идёт о малозначительных делах. Вследствие этого широкое распространение получили различные внесудебные способы разрешения административно-правовых споров. Примером может служить деятельность различных комиссий и бюро в органах, наделённых государственно-властными полномочиями, например, Бюро по рассмотрению жалоб налогоплательщиков в составе Федеральной налоговой службы США. Что касается квазисудебных органов, то в США «в квазисудебном процессе максимально строго применяются конституционное требование о соблю дении надлежащей правовой процедуры, т.е. об оповещении всех заинтересованных по делу лиц и выслушиванием их перед принятием решения»1. Следует упомянуть также и о праве на представление доказательств, праве на опровержение доказательств путём проведения перекрёстных допросов и иных следственных действий, праве на участие адвоката в рассмотрении дела, возможности получить копии протокола, в котором подробно излагались бы обстоятельства дела . Однако, это правило в полном объёме применяется не для всех категорий административно-правовых споров. Приближение ква- зисудебного процесса к судебному не могло не повлечь и соответствующих недостатков судебного процесса (прежде всего, длительность). Органы, осуществляющие квазисудебную деятельность весьма многообразны, каждый функционирует в рамках своей специализации. Н.Ю. Хамане- ва классифицирует их по основанию квазисудебной деятельности, как функции, на органы, для которых эта функция не основная (административные судьи типа hearing examiners, специальные апелляционные управления по сферам деятельности) и органы, для которых, рассмотрение административно-правовых споров есть единственная функция, и их статус как квазисудеб- ного органа не зависит от присвоенного им названия (налоговый суд, претен- 'У зионный суд, Федеральный суд по делам международной торговли) . Впрочем, Налоговый суд США иногда рассматривается как единственный специализированный судебный орган, куда налогоплательщик может обратиться до уплаты налога в 90-дневный срок после отправки ему уведомления о недоимке, а Суд федеральных исков как специализированный судебный орган, где рассматриваются крупные (не менее 100000 долларов США) споры, свя- [773] [774] [775] занные с взиманием федеральных налогов, неисполнением обязательств по заключённым правительством контрактов, нарушением патентного права и другими действиями или бездействиями правительственных органов1. Несмотря на то, что в налоговых судах дела рассматриваются по более упрощённой процедуре в сравнении с судами общей юрисдикции, и имеет свои особенности статус судей, есть все основания считать их всё же специализированными судами, а не квазисудебными органами. В пользу этого говорит, в частности порядок обжалования решений этих судов - в Апелляционный суд Федерального округа или другие апелляционные суды США, а не в суд общей юрисдикции первой инстанции. Контроль федеральных судов над администрацией в США не является всеобъемлющим как минимум по двум аспектам. Во-первых, суды в своём контроле ограничиваются рассмотрением вопросов права (формальная сторона), а не факта (существа дела), хотя есть и определённые исключения. Во- вторых, XI поправка к Конституции США отрицает право федеральных судов разрешать дела по искам к штатам, если истец - гражданин другого штата или иностранец[776] [777]. Ограничено и возмещение вреда причинённого действиями администрации. Несмотря на то, что после принятия в 1946 году Федерального закона «О деликтных исках из причинения вреда гражданам» в США расширена ответственность государства за причинённый вред, эта ответственность ограничена[778]. Например, запрещена дополнительная компенсация (типа упущенной выгоды), что отграничивает эту ответственность от гражданско-правовой. Не только административное законодательство США развивалось под влиянием правовых традиций Великобритании. В Австралии помимо общих судов административные дела рассматриваются Трибуналом административных обжалований, а также строительными трибуналами (например, в штате Виктория), комиссиями по лицензиям на продажу спиртного1. Контрастно по сравнению с довольно пёстрой англо-американской системой организации разрешения административно-правовых споров выглядит относительно единообразно организованная такая система в ФРГ. Естественно, эта система сложилась уже после Второй Мировой войны в период становления федеративного немецкого государства. Процесс объединения Германии не оказал существенного влияния на процессуальные нормы разрешения административно-правовых споров, за тем лишь исключением, что на землях бывшей ГДР стали действовать законы ФРГ и, соответственно, всё ранее действовавшее законодательство ГДР по этим вопросам было отменено. Заметим, что определённый послевоенный период, когда Германия находилась под совместным контролем СССР, США и Великобритании не оказал существенного влияния на развитие институтов административной юстиции в ФРГ (но не в ГДР) в отличие, например, от институтов местного самоуправления, где в некоторых землях заметно сказываются элементы англосаксонской правовой системы. Существовали лишь особенности формирования некоторых специализированных (в частности, финансовых) судов на землях бывшей ГДР[779] [780]. Наличие достаточно независимой системы административных судов, которые не являются ни частью административных органов, ни частью судов общей юрисдикции, выгодно отличают Германию от других стран как англосаксонской правовой системы, так и от континентальных европейских госу- дарств с точки зрения эффективности разрешения возникших административно-правовых споров. Наличие административных судов не означает их монополии на разрешение в судебном порядке любых категорий административно-правовых споров. Часть такого рода дел подлежит рассмотрению финансовыми судами и судами общей юрисдикции. Начнём, однако, с административного порядка разрешения административно-правовых споров, тем более, что в ФРГ он имеет определённые интересные особенности. Несмотря на развитие административной юстиции в немецкой теории и в административной практике многих земель значительное внимание уделено и праву на внесудебное обжалование действий и бездействий административного органа. Прежде, чем перейти в судебную стадию, административный спор должен быть, согласно немецкому законодательству, предварительно рассмотрен в вышестоящем органе по отношению к тому, чьи действия и бездействия обжалуются. Причём, вышестоящий орган, например, глава окружной администрации, проверяет не только правомерность, но и целесообразность административного акта1. По отношению к действиям и бездействиям органов местного самоуправления (общинам) органами правового надзора первичного порядка, в качестве которых в данном случае выступают ландратсамты (районные администрации), может быть использовано такое средство правового воздействия как протесты, имеющие в одних случаях приостанавливающее действие, а в других - являются юридическим фактом, препятствующим выполнению опротестованного акта[781] [782]. Одной из организационных особенностей внесудебного порядка разрешения административно-правовых споров в ФРГ следует признать наличие специализированного омбудсмена - Уполномоченного Бундестага ФРГ по обороне. Как и в большинстве стран, где имеется институт военного уполномоченного по правам военнослужащих, в ФРГ этот институт является институтом парламентского контроля. Однако, процессуальной особенностью Уполномоченного Бундестага ФРГ по обороне является то, что он выступает и как инстанция по приёму петиций (жалоб) от военнослужащих, хотя, тем не менее, не может принимать по ним юрисдикционных решений[783]. Роль данного должностного лица состоит в том, что он может оказывать значительное содействие военнослужащему в защите его интересов, связанных не только исключительно служебной деятельностью, но и с общегражданскими публичными правами. C этой целью военный омбудсмен в ФРГ наделён широкими полномочиями по получению информации, в том числе и в виде документов, которая может служить доказательствами при разрешении административноправовых споров с участие военнослужащих Бундесвера. Суды, а также иные государственные и муниципальные органы обязаны оказывать военному омбудсмену всяческое содействие в его деятельности. В финансовой сфере существует два средства обжалования во внесудебном порядке: претензионный порядок и собственно обжалование. Претензия подаётся в тот налоговый орган, действия или бездействия которого обжалуются, а жалоба в вышестоящий налоговый орган. Жалоба возможна в тех случаях, когда не допускалась подача претензии, а именно: - на решения по претензиям, вынесенным на основании §367 Положения о налогах и платежах; - при непринятии решений по претензиям; - на административный акт Федеральной и земельной верховных финансовых дирекций (если только закон не предусматривает возможность оспаривания); - на решения приёмного и проверяющего комитетов Верховной финансовой дирекции; % - когда лицо заявляет, что по ходатайству об отмене административного акта без сообщения достаточных оснований в течение установленного срока не было принято решение1. Несмотря на развитую систему внесудебного разрешения административно-правовых споров в Германии, наибольшим достижением в вопросе разрешения этих споров следует всё же считать создание системы административных судов, которые не входят в систему судов общей юрисдикции и не подконтрольны им. По сведениям Ю.Н. Старилова, первые административные суды в отдельных немецких землях появились ещё в середине 19 века: Баде- не (1863 г.), Пруссии (1872 г.) и некоторых других . Немецкий законодатель пошёл дальше - созданы специализированные суды, рассматривающие отдельные категории административно-правовых споров в области финансов и социальной сфере соответственно. Кроме того, и суды общей юрисдикции решают часть административных вопросов, в частности, вопросы публичноправовых компенсаций. Прежде чем делать выводы о положительных и отрицательных чертах такой системы, необходимо, хотя бы кратко, осветить процессуальные и организационные аспекты деятельности судов. Итак, система административных судов является трёхзвенной. Она включает в себя: административные суды на местах, высшие земельные административные суды, а также Федеральный административный суд. Аналогична и система социальных судов где есть социальные суды, земельные социальные суды и Федеральный социальный суд. Финансовые суды включают в себя лишь два уровня финансовые суды и Федеральный финансовый суд. [784] [785] Компетенция между этими судами разграничена в соответствии с их целевым предназначением. Административные суды являются судами общей административной судебной компетенции. Жалобы против публичной власти подразумевают только жалобы против исполнительной власти, то есть «защита осуществляется судьями, а не против судей»1. Административносудебное производство подразумевает исковую форму защиты, включающую в себя несколько видов исков, среди которых обычно выделяются важнейшие: 1) негативный иск, то есть иск о признании недействительным административного акта; 2) иск об обязывании административного органа издать определённый административно-правовой акт; 3) общий иск об установлении, изменении или отмене правоотношения (конститутивный иск); 4) установительный иск (иск о признании, преследующий цель выяснение содержания правоотношения); 5) иск, в связи с контролем за соответствием административных норм конституционным положениям и положениям законодательных актов[786] [787] [788]. По общему правилу, в Германии (в отличие, например, от Франции или России) предварительное внесудебное обжалование является обязательным условием обращения в административный суд. Однако, как отмечают немецкие исследователи, из этого общего правила существует ряд исключений, в том числе дополнительные исключения для Федерального административно- го суда . Важной отличительной особенностью административной юстиции в Германии является то, что проверяется не только законность, но и обосно ванность (разумность, целесообразность) административного акта. Правда, некоторые немецкие авторы утверждают, что «административно-судебный контроль, в отличие от внутреннего административного контроля, является контролем правомерности, а не контролем целесообразности»1. Вопрос, видимо, состоит в том, как далеко заходит судебный контроль, ибо оценивать законность действий вне рамок целей государственного органа в некоторых случаях бывает крайне затруднительно. Цель - это один из закрепляемых правом элементов компетенции любого государственного или муниципального органа. Естественно, судебный контроль за администрацией не может быть абсолютным. Особенно это касается сферы так называемой дискреционной (подразумевающей свободу оценки правоприменительным административным органом) компетенции. Но и в сфере императивной компетенции контрольные полномочия суда могут быть ограничены проверкой того, не превышает ли администрация дискреционных полномочий, которые могут быть даже при императивной компетенции (например, при контроле за правильностью экзаменационных оценок, решениями экспертных советов, при наборе должностных лиц, при решениях типа прогнозов) . Особенностью компетенции судов специальной (административной) юрисдикции является то, что многие, рассматриваемые ими вопросы, вытекают из отношений, отраслевая природа которых не всегда ясна на теоретическом уровне. Существует три теории разграничения между публичным и частным правом: теория интереса, теория субординации, теория отнесения. Ни одна из этих теорий всё же не даёт чётких критериев разграничения отраслей права, а значит на [789] [790] уровне теории существует проблема разграничения подведомственности. Вследствие этого, большая роль в разграничении подведомственности между общими и административными судами отводится судебной практике. Как отмечают И. Рихтер и Г.Ф. Шупперт «собственно говоря, проведение границ при различении публичного и частного права осуществляют не названные теории разграничения, которые играют лишь вспомогательную роль, а суды, работающие с этими теориями и уточняющие их применительно к отдельным случаям»1. Если непосредственно из норм закона невозможно определить, является ли данная норма административно-правовой, то суды устанавливают направленность нормы путём толкования, выясняя накладывает ли норма на администрацию определённую объективную правовую обязанность и на- целена ли она на защиту индивидуальных интересов . Рассматривая административно-правовые споры немецкие суды обладают таким отличительным полномочием, как временное распоряжение, выступающее средством предварительной правовой защиты интересов участников спора, хотя и не принимается решения по существу дела[791] [792] [793]. Что касается финансовых судов, то для них Законом (Положением) о финансовых судах от 6 октября 1965 года установлена следующая компетенция: 1) . публично-правовые споры по налоговым вопросам; 2) . публично-правовые споры в отношении исполнения административных актов, кроме случаев, предусмотренных в предыдущем абзаце; 3) . публично-правовые и профессиональные споры о правоотношениях между консультантами и уполномоченными по налоговым вопросам; 4) . другие публично-правовые споры, для которых федеральным или земельным законом предусмотрена финансовая подсудность[794]. Особенностью принятия решений в финансовой сфере является то, что судебные решения не могут быть использованы для ухудшения положения жалобщика по сравнению с актом финансового органа. К особенностям состава судей в финансовых судах Германии следует отнести наличие помимо профессиональных, ещё и так называемых общественных судей. Существует ряд стран, где воспринят немецкий опыт создания органов административной юстиции в виде самостоятельной системы административных судов, отделённых от судов общей юрисдикции и не являющихся составной частью исполнительной власти, в отличие, например, от Франции. К таковым относятся Италия, Австрия, Португалия, Финляндия (действует Верховный административный суд и административные суды губерний), Турция, Колумбия. Итальянская система разрешения административно-правовых споров своими корнями восходит ещё к Закону «Об административных спорах» от 20 марта 1865 года. Как отмечает Т.А. Васильева, «специфика Италии заключается в том, что в этой стране закрепляется дуалистическая модель судебной защиты прав и законных интересов частных лиц в отношениях с публичной администрацией, ключевые элементы которой закрепляются в Конституции 1947 года»[795]. Это означает, что административно-правовые споры рассматривают и суды общей юрисдикции (по вопросам защиты субъективных публичных прав) и административные трибуналы (вопросы защиты законных интересов в связи с действиями административных органов). Административные трибуналы включают в себя две инстанции: областные административные трибуналы и Государственный совет. Характерной особенностью итальянского административного процесса является ограничение допусти- мых способов доказывания, в качестве которых признаются документы, разъяснения и подтверждения органов публичной администрации, а по служебным спорам ещё и доказательства, допустимые в процессе по трудовым спорам1. Говоря о дуализме итальянской административной юстиции, следует иметь ввиду, что речь в данном случае идёт не о территориальном дуализме судебной системы вообще, как это характерно для некоторых федеративных государств, например США, а о функциональном дуализме именно административной юстиции. Впрочем, существует комбинация этих двух типов дуализма, например в Австрии. В Австрии статьёй 130 Конституции Австрийской Республики предусмотрено создание помимо собственно Административного суда, являющегося федеральным судом, ещё и независимых административных судов (независимых административных сенатов) в землях. При этом отдельные категории административно-правовых споров функционально разрешаются Конституционным судом. Кроме того, споры в области публичной ответственности подлежат рассмотрению земельными судами общей юрисдикции. Существует точка зрения, согласно которой Италия исторически вдохновлялась бельгийской и французской моделями административной юстиции (но однако же не восприняла французский опыт в полном объёме). Следовательно, есть смысл кратко остановиться и на бельгийской системе разрешения административно-правовых споров. Безусловно, в Бельгии существует довольно развитая система внесудебного обжалования тех или иных административных действий и бездействий. Например, в экономической сфере действует Совет по учреждениям в функции которого входит рассмотрение жалоб, поданных заинтересованными лицами или Министром [796] [797] Средних классов (должность учреждённая в соответствии с программным законом от 10 февраля 1998 года) против административных решений отделов Торгово - промышленной палаты1. В контексте общеевропейской гармонизации в 90-х годах XX века получает своё развитие система ADR (альтернативного решения спора), которая является формой посредничества в административном праве. Судебная система в части разрешения административноправовых споров, как уже отмечалось, дуалистична, что, видимо, явилось примером и для Италии. В Бельгии действуют следующие административные суды: 1. Административная секция Государственного совета (надзорные функции за административными органами и кассационная инстанция по отношению к нижестоящим административным судам); 2. Счётная палата, осуществляющая контроль за деятельность вех финансовых служащих, подотчётных государственной казне; 3. Административные суды; Особо следует сказать об арбитражных судах, которые в чистом виде не являются ни общими, ни административными и призваны рассматривать административно-правовые споры в рамках ограниченного конституционного контроля[798] [799]. Признаком дуализма судебной системы Бельгии является то, что ряд административно-правовых споров разрешается судами общей юрисдикции. Например, коммерческий трибунал разрешает споры о регистрации. В функции апелляционных судов входит решение избирательных споров. Значительное развитие в Европе получила модель специализированных составов в рамках судов общей юрисдикции. Причём, такого рода составы могут являться органами общей, а не специализированной административной юрисдикции. Некоторые авторы относят Швейцарию к странам со смешанной моделью, то есть к той, где в структуре обычных судов созданы палаты по административным делам1. Однако, в случае со Швейцарией требуется уточнение, связанное с тем, что в большинстве кантонов созданы специальные административные суды, а для рассмотрения вопросов на федеральном уровне в Федеральном Суде Швейцарии были созданы два специализированных отдела: один - для общих административных споров, а другой - специально для рассмотрения жалоб в области государственного социального страхования[800] [801]. Как и для многих других стран для Швейцарии характерен и внесудебный и судебный порядок разрешения административно-правовых споров. Причём, весьма разветвлённая система квазисудебных органов (комиссий) создана в областях, требующих специальных познаний (например, в области судоходства) и часто подменяет собой судебные органы для обращения в которые необходимо пройти все инстанции административного обжалования. Данный порядок подвергается критике со стороны Европейского суда по правам человека[802]. В качестве «действующей модели» такого рода (с административными палатами в общих судах) А.Б. Зеленцов называет испанскую систему административной юстиции, в рамках которой действуют такие инстанции как: 1. Административная палата по тяжбам Верховного суда (высшая судебная инстанция по административным делам, которая по данным В.В. Бойцовой и Л.В. Бойцовой именуется пятой палатой Верховного суда (Верховного трибунала юстиции))1; 2. Административная палата Национальной аудиенции (рассмотрение в первой инстанции исков на решения министров и государственных секретарей); 3. Административные палаты высших судов юстиции автономных образований; 4. Центральные административные суды провинций; 5. Административные суды[803] [804]. Наряду с указанными судебными составами в Испании имеются и органы специализированной компетенции в сфере административной юстиции: налоговые трибуналы и хозяйственные трибуналы. Феноменальность испанской системы административной юстиции состоит в том, что основные её современные принципы были сформированы в период фашистской диктатуры Франко, хотя, естественно, подверглись определённым изменениям в рамках демократического политического режима. Как отмечает М.А. Штатина, «парадоксальный опыт Испании показывает, что административная юстиция - не панацея от произвола со стороны администрации» . Важная особенность сближает административную юстицию в Испании с российской доктриной разрешения административно-правовых споров: для испанской административной юстиции характерна не только задача защиты населения от неправо- мерных действий государства, но и защита государственной администрации в случае ненадлежащего выполнения гражданином или организацией своих обязанностей. Причём эта защита осуществляется именно посредством административной юстиции, моделируемой «более объёмно - как институт правового государства, обязывающий обе стороны действовать в правовом поле»1. В силу того, что различные суды разрешают административно - правовые споры, Испания пошла по близкому к французскому, но со своими особенностями пути, с точки зрения выработки процесса разрешения споров о компетенции между судами - действует Специальная палата Верховного суда. Испанская система разрешения административно-правовых споров оказывает значительное влияние на страны Латинской Америки, хотя велико влияние и других правовых систем, в результате чего в латиноамериканских странах наблюдается значительное многообразие систем административной юстиции со своими национальными элементами. Как отмечает А.Г. Орлов, «в основе деятельности административных судов законодательство латиноамериканских стран стоит на позициях испанского и североамериканского права, в которых основной проблемой административного права провозглашается ответственность государства, его органов и должностных лиц перед гражданином»[805] [806]. Им же отмечается, что «общие демократические принципы судебной системы стран Латинской Америки, заимствованные из практики развитых европейских государств и США, в условиях социально-экономической отсталости большинства стран этого региона, длительного господства военно-диктаторских режимов, низкого уровня политической и правовой культуры значительной части населения приобрели в этих условиях иное, зачастую негативное содержание»1. Действительно, в условиях военных диктаторских режимов и частой смены политической элиты говорить об эффективной и гарантированной защите публичных прав и свобод человека вряд ли приходится. Тем не менее, вопросы организации административной юстиции не редкость в латиноамериканских конституциях. Например, Конституция Федеративной Республики Бразилия «регулирует организацию и компетенцию судов более подробно, чем любая другая конституция в мире» . К особенностям административной юстиции в Бразилии следует отнести наличие избирательных судов. В Баливарийской Республике Венесуэла существует политико-административная палата Верховного суда, а также налоговые трибуналы. C другой стороны, в Аргентине всю судебную власть осуществляют только суды общей юрисдикции. Для латиноамериканских стран, а также для Мексики характерным институтом является «приказ ампаро», который Ф. Тена Рамирес назвал «наиболее замечательным и показательным, типично национальным институтом мексиканского права»[807] [808] [809]. Справедливости ради, надо отметить, что институты подобные ампаро (то есть судебному приказу о защите от неправомерных действий государства) есть и в других странах Латинской Америки - в той же Бразилии есть институт мандато де сегуранса (mandate de seguran9a), имеющий много общих черт с ампаро. Для японской системы разрешения административно-правовых споров характерно значительное своеобразие, являющееся отпечатком как управленческих традиций, так и административно-правовой доктрины. Значительное внимание уделяется процедурам неформального и формализованного согласования проектов административных решений: ринги (методы согласования проектов административных актов с чиновниками, имеющими к акту отношение) и нэмаваси (конфиденциальный способ согласования административных актов среди ограниченного круга чиновников, принимающих участие в подготовке акта). Такой подход во многом минимизирует внутрисистемные административно-правовые споры в рамках органов, наделённых государственно-властными управленческими полномочиями. Вместе с тем, японское право довольно восприимчиво к рецепции отработанных в европейских странах механизмов предотвращения и разрешения административно-правовых споров. В частности, в 1990 году в г. Кавасаки впервые в Японии утверждается должность омбудсмена1. Что касается административного порядка рассмотрения административноправовых споров, то выделяются: общий порядок по Закону о процедуре рассмотрения административных дел 1962 года (он включает в себя как административный так и судебный порядок)[810] [811]; специальный порядок, установленный различными специальными законами. Среди органов, осуществляющих административное рассмотрение административно-правовых споров обычно называются многочисленные административные комиссии[812] и иные, специально создаваемые административные органы, например, Инспекционный совет по опубликованию информации, действующий в соответствии с Законом об опубликовании информации 1999 года или Департамент административного надзора независимого Агентства по административному менеджменту (выступает как орган - посредник в примирительной процедуре)[813]. Судебное разрешение споров в Японии осуществляют суды общей юрисдикции. Как и на Японию, значительное влияние американский, французский и немецкий опыт организации разрешения административно-правовых споров оказал на многие развивающиеся страны и бывшие социалистические страны. Страны и территории, находившиеся в течение XIX-XX веков в колониальной или в значительной политико-экономической зависимости, шли несколькими путями: 1. заимствовали систему разрешения административно-правовых споров по образцу бывших метрополий; 2. заимствовали советскую систему (особенно страны, провозгласившие развитие по социалистическому пути); 3. осуществляли рецепцию традиционных европейских или англо- американской систем разрешения административно-правовых споров; 4. вырабатывали собственный, оригинальный, но, как правило, не реализуемый на практике путь. В последнем случае вряд ли вообще стоит говорить о том, что была создана более или менее действующая система разрешения административноправовых споров. В качестве примера можно привести Федеративную Республику Нигерию где при «полисемичном» праве наряду с общегражданскими судами существуют мусульманские суды и специальные суды учреждаемые декретами военных правительств, меняющихся достаточно часто1. Тако- го рода ситуация была и есть в большинстве стран Африки . Типичным примером территорий первой группы можно признать Гонконг, который, несмотря на присоединение к ICHP, сохранил судебную систему, [814] [815] подобную английской. Помимо судов общей юрисдикции, к которым относится Суд окончательной апелляции, Высокий суд, Районный суд, существуют магистраты и специальные суды1. В частности, районный суд может рассматривать дела, связанные с взысканием налогов и пошлин. Среди специальных судов прямое отношение к административным делам имеет Земельный трибунал. Как отпечаток английской судебной системы следует рассматривать наличие системы специальных квазисудебных органов - трибуналов по административным делам. Примером такого квазисудебного органа следует считать Совет по пересмотру, учреждённый ещё в 1947 году на л основании ст. 65 Ордонанса «О внутреннем доходе» . В свою очередь, КНР является и ныне действующим примером стран, избравших советскую модель разрешения административно-правовых споров. Надо признать, что наряду экономическими изменениями в политической и правовой системе КНР также произошли существенные изменения в 80-90 годы XX века. Несмотря на то, что в КНР отсутствует система административных судов, в структуре судов общей юрисдикции организованы палаты по административным делам, действующие на основании административнопроцессуального кодекса КНР 1989 года. Судебный порядок рассмотрения административно-правовых споров не является всеобъемлющим. Так, например, «судебный порядок не предусмотрен для рассмотрения жалоб и обвинительных представлений государственных служащих, не согласных с кадровыми решениями, затрагивающими их интересы»[816] [817] [818]. Такого рода споры рассматриваются в административном порядке. Многие бывшие социалистические страны имеют значительный исторический опыт функционирования административной юстиции. В Венгрии на ос- новании австро-германской модели независимые административные суды были созданы в 1896 году1. Данные суды просуществовали до окончания Второй мировой войны. Возобновление административной юстиции связывается с принятием новой венгерской конституции 1990 года и Закона об административной юрисдикции 1991 года, которые предусмотрели создание административных палат в административных судах. Причём, указанные па- латы существуют лишь на областном и национальном уровнях . В качестве примеров административных органов Венгерской Республики, разрешающих административно-правовые споры, следует назвать: Главный контрольный комитет (является органом, рассматривающим жалобы на действия нижестоящих окружных контрольных комитетов действующих в сфере защиты прав потребителей), Национальную инспекцию по охране окружающей среды и целый ряд других административных органов[819] [820] [821]. Интересной особенностью законодательной основы венгерской административной юстиции и внесудебного порядка рассмотрения споров является то, что несмотря на принятие новой конституции и целого ряда законов после 1990 года, до сих пор действует Закон об общих правилах государственной административной процедуры 1957 года. Другая бывшая социалистическая страна - Болгария, пошла по пути создания административных судов по немецкому образцу. Подобная система административных судов сформирована в бывшей советской республике - Литве. Оценивая в общем особенности организации и процесса рассмотрения административно-правовых споров в различных странах следует отметить, что немецкая законодательная и правоприменительная практика продвинулись, пожалуй, наиболее далеко, по сравнению с иными европейскими странами, в закреплении юридико-технических аспектов процессуальных норм. Несомненно, этому способствовали и глубокие исторические традиции немецкого административного права и сложность самих обслуживаемых отраслей - административного, финансового и муниципального права ФРГ. C другой стороны, создание всё более специализированных судов типа финансовых и социальных может вполне укладываться в немецкую правовую доктрину, но как опыт организации вряд ли вписывается во все правовые системы, тем более в российскую, где долго не решался вопрос о создании административных судов вообще, а уж о судах специализированной административной юрисдикции речь вести не то чтобы преждевременно, но может быть и нельзя в принципе. Причиной тому - не отсутствие опыта создания специализированных судов, который есть в виде арбитражных и военных судов. Для создания специализированных судов, обслуживаемые ими общественные отношения должны достигнуть определённого качественного уровня. Этот уровень должен определяться не столько сложностью общественных отношений, в рамках которых возникают административно-правовые споры, сколько социальной значимостью этих отношений среди других отношений административно-правового типа. Германия является социальным, правовым государством не только формально, но и фактически. Порядка 90 % населения живут на приблизительно одинаковом и достаточно высоком уровне материального достатка и социальной обеспеченности. В такой ситуации вопросы социального обеспечения являются одними из важнейших вопросов общественной жизни и безусловно требуют особого порядка правовой защиты. Обеспечение равных условий социальной защиты возможно лишь при оптимально сбалансированной налоговой системе. Причём, это должен быть баланс интересов государства с одной стороны и налогоплательщика - с другой. Такого рода баланс в Германии является следствием очень сложной на- лотовой и финансовой системы, в которой в полном объёме ориентируется лишь сравнительно небольшой круг лиц, в том числе и специализированных судей. Таким образом, в чистом виде заимствовать опыт немецкой системы организации разрешения административно-правовых споров стоит лишь тем странам, где условия жизни и система социальной организации близки к немецким, чего о России пока говорить не приходится. Но, создание системы самостоятельных административных судов, не подчиняющихся органам исполнительной власти и неподконтрольных судам общей юрисдикции, на наш взгляд, в значительной степени повысило бы эффективность разрешения административно-правовых споров в целях обеспечения публичных управленческих прав и законных интересов граждан и организаций, а также в целях обеспечения исполнения публичных управленческих обязанностей. Итак, проблема административно-правовых споров, вытекает из более общих вопросов теории административных правоотношений, теорий управленческих конфликтов и взаимодействий в обществе и системе государственного и муниципального управления. Существующий опыт правовой защиты публичных прав, законных интересов и порядка реализации публичных управленческих обязанностей граждан и организаций выявил невысокую эффективность такой защиты и со всей остротой поставил вопрос о содержании и теоретическом обосновании природы, условий возникновения, динамике развития административно-правового спора. Естественно, что данная проблема имеет в равной степени как теоретическое, так и практическое значение, заставляя говорить о проблемах законотворчества, организации судебной власти, административного процесса, административной юстиции. Следствием этого является комплексный охват материально-правовых и процессуальных проблем административно-правового спора, что позволяет предложить следующие выводы. 1. Прежде всего, мы исходим из трактовки административно-правового спора, как комплексного административного правоотношения особого типа, имеющего материально-правовую и процессуальную составляющую и характеризующегося наличием противоречий сторон, вызванных конфликтом интересов в сфере государственного управления или несовпадением взглядов на законность и обоснованность организационных действий органов и лиц, наделённых государственно-властными управленческими полномочиями. 2. Административно-правовой спор имеет как управленческую, так и правовую природу, что требует чёткого его отграничения от иных категорий юридических и управленческих споров. Возможность такого отграничения обусловлена как особым субъектным составом административно-правовых споров, где одна сторона обязательно наделена государственно-властными управленческими полномочиями, так и характеристикой самих административных правоотношений, где административно-правовой спор выступает особым, связующим типом правоотношений между материальными и процессуальными. 3. Обязательным субъектом административно-правового спора выступает орган или организация (вне зависимости от их государственного или негосударственного характера), лицо, наделённые государственно-властными управленческими полномочиями. Такими полномочиями могут обладать не только органы исполнительной власти, но и органы других ветвей власти, государственные, муниципальные, иные негосударственные организации. 4. Следует различать субъекты административно-правового спора и субъекты, способствующие разрешению административно-правовых споров в силу возложенных на них особых полномочий: уполномоченные по правам человека, счётные палаты, органы прокуратуры, вспомогательные органы в структуре законодательной власти. 5. При всём своём многообразии, административно-правовые споры могут включать в себя не только споры физических лиц и организаций, не являющимися носителями государственно-властных управленческих полномочий с органами и должностными лицами такими полномочиями наделёнными, но и споры о компетенции, а также споры при принятии управленческих решений между органами и должностными лицами, наделёнными государственновластными полномочиями. 6. Избирательные (электоральные) споры имеют комплексный характер, в одних случаях (при соответствующем субъектном составе) будучи административно-правовыми, а в других - конституционными. 7. Объектом административно-правового спора выступает защита управленческих прав, законных интересов и порядка реализации публичных управленческих обязанностей. Сами же нарушенные действиями или бездействиями органов и лиц, наделённых государственно-властными полномочиями, субъективные управленческие права, порядок реализации обязанностей, неудовлетворённый публичный управленческий интерес могут быть рассмотрены как предмет спора. Указание на управленческий характер публичных прав, интересов и обязанностей является одним из оснований, позволяющих отделить административно-правовой спор от других категорий юридических споров вообще и от иных публичных споров, в частности. 8. В качестве основания классификации административно-правовых споров предлагается использовать такие элементы как: состав спорящих сторон, характер спорных материальных правоотношений, характер связи между субъектами спора. Применительно к изложенным критериям предлагается следующая структура такой классификации. 1) .Споры физических лиц и организаций с государственными органами, органами местного самоуправления и иными органами, наделёнными государственно-властными полномочиями: а) споры граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства в связи с нарушением их прав и свобод, не связанных с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности; б) споры физических лиц с органами, наделёнными государственно - властными полномочиями в связи с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности; в) споры организаций с органами, наделёнными государственно властными полномочиями не связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности; г) споры организаций с органами, наделёнными государственно властными полномочиями в связи с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности; 2) . Внутрисистемные споры с участием органов, наделённых государственно-властными полномочиями: а) споры между федеральными и региональными органами исполнительной власти; б) административно-правовые споры региональных органов исполнительной власти между собой; в) споры между органами исполнительной власти и органами местного самоуправления; г) управленческие споры между органами местного самоуправления; д) внутриаппаратные споры в государственных органах и органах местного самоуправления. 3) . Административно-процессуальные споры. а) споры в связи с обжалованием актов судов и мировых судей о наложении административных наказаний; б) споры в связи с обжалованием процессуальных действий должностных лиц государственных органов. 9. Исходными причинами возникновения административно-правовых споров являются административно-правовые коллизии (включая законодательные), нарушение законности при принятии актов управления (как с содержательной, так иногда и с процедурной точек зрения), противоречия между законностью и целесообразностью, а точнее - непонимание органами и лицами, наделёнными государственно-властными управленческими полномочиями сути целесообразности. Это, в свою очередь, вызвано качественным усложнением условий государственного управления в демократическом обществе, требующем учёта всего многообразия субъективных публичных прав, обязанностей и законных интересов. Внутренними причинами административно-правовых споров могут быть сознательные действия людей, определяемые правосознанием, представлением о справедливости, внешними провоцирующими факторами, уровнем правовой культуры, а также бессознательное поведение в форме инстинктов, включая агрессию. 10. Административно-правовые споры возникают на основе соответствующих материально-правовых норм в административном процессе. Мы считаем, что административный процесс представляет собой урегулированную правом, осуществляемую в особой форме деятельность по разрешению административно-правовых споров, возникающих в ходе реализации компетенции субъектов, наделённых государственно-властными управленческими полномочиями, а также деятельность по привлечению к административной ответственности. Таким образом, сущность административного спора должна во многом определять сущность административного процесса, а не наоборот. 11. Применительно к административно-правовому спору представляется возможным выделить следующие стадии, определяющие его динамику: -официальное выражение несогласия с действиями или бездействиями органа, наделённого государственно-властными управленческими полномочиями; -возбуждение производства по спору уполномоченным органом; -разрешение административно-правового спора путём вынесения решения уполномоченным органом; -исполнение вынесенного решения; -обжалование и опротестование вынесенного решения. Относительно отдельных категорий споров некоторые стадии могут иметь факультативный характер. 12. Качественное изменение государственной политики в отношении защиты субъективных прав и свобод человека, приоритет которых провозглашен в Конституции РФ, приводит к повышению уровня их правовой защиты. Наряду с судебной властью правовую защиту призваны обеспечивать и иные ветви власти, что находит своё выражение во внесудебном порядке разрешения административно-правовых споров. Мониторинг нормотворческой и правоприменительной практики по данному вопросу показывает положительную тенденцию приближения административного порядка разрешения некоторых категорий административно-правовых споров (налоговых, антимонопольных, таможенных) к судебному порядку с точки зрения формализованное™ процесса. Внесудебный порядок рассмотрения административноправовых споров требует своей законодательной унификации на федеральном уровне в административно - процессуальном кодексе РФ. На наш взгляд, кодекс в этой части должен содержать в себе: 1) единые сроки административного и судебного обжалования управленческих действий и бездействий органов и лиц, наделённых государственновластными управленческими полномочиями; 2) сроки рассмотрения административно-правовых споров во внесудебном и судебном порядке; 3) чёткие указания на порядок рассмотрения поступивших жалоб, включая указания на права и обязанности спорящих сторон, и лица, рассматривающего спор; 4) указания на доказательства, принимаемые во внимание при рассмотрении административно-правового спора во внесудебном порядке; 5) варианты возможных решений по административно-правовому спору с учётом специфики объекта административно-правового спора. В компетенцию органов, наделённых государственно-властными управленческими полномочиями, следует включить установление иерархии лиц и органов соответствующей системы, уполномоченных разрешать возникшие административно-правовые споры во внесудебном порядке. 13. Контроль судов в сфере административных правоотношений, как самостоятельное явление, характеризует внутриорганизационную деятельность судов, а как внешневыраженная функция входит в состав основной судебной деятельности - правосудия. 14. Применительно к административным правоотношениям административное судопроизводство (правосудие, юстиция) с одной стороны, выступают способом разрешения административно-правовых споров, а с другой - служат средством судебного разрешения конфликтов людей и организаций с правовыми нормами, что выражается в рассмотрении дел об административных правонарушениях. Административное судопроизводство выступает в качестве одной из составных частей правосудия, его формой и методом 15. После принятия в 2001 году КоАП РФ, а в 2002 году АПК РФ и ГПК РФ можно констатировать, что законодатель фактически избрал такую переходную модель административной юстиции, которая в ближайшее, после принятия вышеуказанных нормативных актов время, не предполагает организационного оформления самостоятельной системы административных судов вне рамок судов общей юрисдикции. В данных условиях не имеет смысла идти к формированию административных судов через ещё какие-либо переходные формы. Это будет сопровождаться не только нестабильностью в процессе правоприменения, но и потребует затрат бюджетных средств гораздо больших, чем при принципиальном решении вопроса о создании самостоятельной системы административных судов. 16. При определении территориальной организации административных судов следует помнить, что судебная власть эффективна тогда, когда население имеет быстрый доступ к органам, осуществляющим административное судопроизводство. Система административно-территориального деления как раз и учитывает принцип близости власти к населению. Если суды будут иметь стабильное и достаточное федеральное финансирование, то зависимость, по крайней мере от муниципальных и региональных органов власти, будет минимальна. Смешанная система организации административных судов с апелляционным судом вне конкретной административно территориальной единицы позволит, с одной стороны, обеспечить доступ населению, организациям и органам, наделённым государственно-властными полномочиями быстрый доступ к правосудию, а с другой - частично нейтрализовать влияние территориальных органов государственной власти и местного само управления. Мысль о том, что можно полностью исключить такое влияние - непродуктивна. 17. На наш взгляд, независимость высших судебных инстанций (в том числе, и Высшего Административного Суда в случае его создания) может быть обеспечена при их формировании путём выборов органами судейского сообщества. 18. Доказывание при разрешении административно-правового спора - это деятельности уполномоченных разрешать административно-правовой спор органов и должностных лиц, а также сторон спора и иных, заинтересованных в результатах дела лиц по сбору, исследованию и оценке фактических данных (сведений о фактах), имеющих значение для разрешения административно-правового спора. 19. Можно констатировать, что процесс доказывания по степени своей процессуальной урегулированности различается при разрешении административно-правовых споров во внесудебном и в судебном порядках. Административный порядок уступает в этом смысле судебному. Одна из причин этого состоит в том, что система органов государственной власти, местного самоуправления, государственных органов имеет такое неотъемлемое бюрократическое свойство, как корпоративность, которая в определённых управленческих ситуациях играет положительную роль (например, при организации эффективного исполнения законов и иных нормативно-правовых актов), но в случае с административно-правовыми спорами, чаще выступает как фактор, оказывающий отрицательное влияние на выработку чёткой нормативной урегулированности процесса доказывания. 20. Предварительное раскрытие информации со стороны физического или юридического лица, считающего, что его права или интересы нарушены, должно относиться лишь к доказыванию факта нарушения соответствующих прав и законных интересов, то есть к обязательному элементу доказывания. Даже если законодатель не усматривает в предварительном раскрытии ин формации признаков ослабления процессуальных гарантий при спорах с органами публичной власти, то считать доказательствами информацию, которую требуется раскрыть до её судебной проверки по ч. 4 ст. 65 АПК РФ вряд ли возможно. 21. Оценивая в общем, особенности организации и процесса рассмотрения административно-правовых споров в различных странах следует отметить, что немецкая и французская законодательная и правоприменительная практика продвинулись, пожалуй, наиболее далеко, по сравнению с иными европейскими странами, в закреплении юридико-технических аспектов процессуальных норм. Создание всё более специализированных судов типа финансовых, социальных, квазисудебных органов может вполне укладываться правовую доктрину стран с развитой демократией, но как опыт организации вряд ли вписывается во все правовые системы, тем более в российскую, где долго не решался вопрос о создании административных судов вообще. Причиной тому не отсутствие опыта создания в России специализированных судов, который реализован в виде арбитражных и военных судов. Для создания специализированных судов обслуживаемые ими общественные отношения должны достигнуть определённого качественного уровня. Этот уровень должен определяться не только сложностью общественных отношений, в рамках которых возникают административно-правовые споры, но и социальной значимостью этих отношений среди других отношений административноправового типа. В настоящее время Россия имеет все предпосылки для создания системы административных судов отправной организационной моделью, для которых может стать немецкая, как страны с аналогичной формой государственного устройства и политического режима. Что же касается заимствования процессуальных моделей деятельности судов, то представляется, что доктринальное несовпадение взглядов на некоторые теоретические проблемы может стать непреодолимым препятствием в этом вопросе. Но гармонизация и унификация правовых систем в рамках Европейского сооб- щества требуют выработки некоторых административно-правовых понятий, не исключая и понятия административно-правового спора и на международно-правовом уровне.
