2.2. Общие операциональные принципы в системе правоохранительной службы

В первой главе настоящей диссертации наряду с рассмотренными вы- ше политико-правовыми принципами мы выделяли, так называемые опера- циональные принципы, которые являются «внутренними», то есть, имма- нентными системе государственной службы в качестве отдельного государ- ственно-правового института, и направлены на реализацию утилитарных за- дач государственной службы.

К ним по нашему мнению следует отнести:

· профессионализм и компетентность государственных служащих;

· защиту государственных служащих от неправомерного вмешатель- ства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц.

· стабильность гражданской службы;

· взаимодействие с общественными объединениями и гражданами.

· единоначалие и субординацию (подчиненность).

Принцип профессионализма и компетентности государственного слу- жащего относится ко всем видам государственной службы. А.Ф. Ноздрачев в качестве условий стабильности кадровой политики называет, в том числе, искоренение протекционизма, отход от принципа формирования кадрового состава в зависимости от личной преданности и партийности, увольнение тех государственных служащих, которые не отвечают требованиям профессио- нализма и компетентности¹⁸². Ю.Н. Старилов также отмечает, что принцип профессионализма обеспечивает, в том числе, и стабильность государствен- ной службы¹⁸³.

_на¹⁸⁴_.

Как нам представляется, круг должностных полномочий государствен- ного служащего определяется понятием «компетенция», что соответствует формальному статусу (должностному положению) гражданского служащего.

_{Понятие же компетентность характеризует личную, субъективную способ-}

¹⁸² _{Ноздрачев А.Ф. Государственная служба. М., 1999. С. 68.}

¹⁸³ _{Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. Т. 2. М., 2002. С. 19.}

¹⁸⁴ Сергун П.П. Государственная служба в органах внутренних дел РФ: состояние и теория развития. Саратов, 1998. С. С. 131.

ность гражданского служащего выполнять свои профессиональные полномо- чия, то есть, способность практической реализации своей компетенции.

Как нам представляется, принцип профессионализма и компетентности гражданских служащих заключается не в абстрактном увеличении их про- фессиональных знаний, совершенствовании навыков («нет предела совер- шенству»), а в том, чтобы обеспечить соответствие этих знаний и навыков (а также личностных качеств) конкретной должности государственной службы со своими специфическими требованиями. Иными словами действительное назначение данного принципа – сделать так чтобы каждый служащий зани- мал «свое место».

Принцип защиты государственных служащих от неправомерного вме- шательства в их профессиональную служебную деятельность как государст- венных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц как нигде актуален именно в сфере правоохранительной службы. Нужно за- метить, что данный принцип предусмотрен и Федеральным законом «О госу- дарственной гражданской службе Российской Федерации».

В специальной литературе данный принцип часто рассматривается в совокупности с принципом правовой и социальной защищенности государ- ственного служащего¹⁸⁵. Безусловно, защита государственных служащих от незаконного вмешательства в их деятельность, угроз, насилия и т.п. является элементом системы социальных гарантий предоставляемых им государством, однако, на наш взгляд, данный принцип имеет и свою качественную специ- фику, не сводимую к социальной и правовой защите государственных слу-

_жащих.

¹⁸⁵ Старилов Ю.Н. Что происходит с институтом российской государственной службы? // Журнал российского права. 2004. № 9. С. 22.

В юридической литературе обращалось внимание на то, что принцип защищенности государственных служащих от неправомерного вмешатель- ства в их профессиональную служебную деятельность схож с принципом правовой и социальной защищенности, однако не тождествен ему¹⁸⁶.

Правовая и социальная защищенность служащих в первую очередь

предполагает нормативное установление правовых и социальных гарантий¹⁸⁷. Защищенность государственных служащих от неправомерного вмешатель- ства в их профессиональную служебную деятельность, кроме того, представ- ляет собой необходимое условие эффективного осуществления ими своих полномочий.

Таким образом, данные принципы можно разграничить по их целевому

назначению. Принцип социальной защищенности государственного служа- щего призван обеспечить права и законные интересы непосредственно самих государственных служащих. Принцип невмешательства в деятельность госу- дарственного служащего помимо этой задачи преследует цель обеспечения надлежащего исполнения государственным служащим его должностных обя- занностей, т.е. операциональные задачи государственной службы. В качестве дополнительного аргумента такого сущностного характера данного принципа можно привести положение статьи 9 Федерального закона "О противодей- ствии коррупции"¹⁸⁹, которая устанавливает обязанность государственного

_{служащего сообщать компетентным органам и должностным лицам о случа-}

¹⁸⁶ Глушко Е.К. Правовое регулирование муниципальной службы в Российской Федера- ции // Публично-правовые исследования. Ежегодник Центра публично-правовых исследо- ваний. М.: АНО "Центр публично-правовых исследований", 2007. Т. 2. С. 375 - 394.

¹⁸⁷ Кирьянов А.Ю. Сущность и реализация принципа правовой и социальной защищенно- сти муниципальных служащих // Социальное и пенсионное право. 2012. № 1. С. 24 - 27.

¹⁸⁸ Соломатин Е.Ю. О механизме реализации конституционного права граждан на равный доступ к государственной службе // Конституционное и муниципальное право. 2007. №

_14.

¹⁸⁹ Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ "О противодействии коррупции" // Собра- ние законодательства Рос. Федерации. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6228.

ях обращения к нему каких-либо лиц в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений.

Учитывая рассмотренный аспект данного принципа, нам представляет- ся более логичным сформулировать его как принцип недопустимости непра- вомерного вмешательства в профессиональную служебную деятельность. Так, например, статья 5 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации"¹⁹⁰ запрещает любое вмешательство в осуществление прокурор- ского надзора.

Принцип недопустимости неправомерного вмешательства в професси- ональную служебную деятельность в частности предполагает нейтральность самого государственного служащего. В этом смысле к сотрудникам право- охранительных органов предъявляются более жесткие требования, чем к гражданским служащим. Так, например, как правило, реализация данного принципа на правоохранительной службе связана с требованием политиче- ской нейтральности. Согласно Федеральному закону "О Следственном коми- тете Российской Федерации"¹⁹¹, сотрудники Следственного комитета не мо- гут являться членами политических партий и иных общественных объедине- ний, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельно- сти. Согласно статье 4 Закона о службе в органах внутренних дел («Принци-

пы службы в органах внутренних дел») сотруднику органов внутренних дел запрещается состоять в политических партиях, материально поддерживать

_{политические партии и принимать участие в их деятельности. Прокурорские}

¹⁹⁰ Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" // Собрание законодательства Рос.

¹⁹¹ Федеральный закон от 28.12.2010 № 403-ФЗ "О Следственном комитете Российской

Федерации" // Собрание законодательства Рос. Федерации. 2011. № 1. Ст. 15.

работники также не могут являться членами общественных объединений, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельности (статья 4 Закона о прокуратуре).

С принципом невмешательства в деятельность сотрудника правоохра- нительной службы тесно связан принцип единоначалия и субординации (подчиненность). Нужно сказать, что данный принцип в той или иной степе- ни присущ всем видам государственной службы, однако в наибольшей сте- пени он выражен в системе военной и правоохранительной службы. Так, например, данный принцип закрепляется статьей 4 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел и внесении изменений в отдельные законо- дательные акты Российской Федерации». Согласно данному принципу со- трудник органов внутренних дел при выполнении служебных обязанностей подчиняется только прямым руководителям (начальникам). Прямыми руко- водителями (начальниками) сотрудника являются руководители (начальни- ки), которым он подчинен по службе, в том числе временно.

Принцип единоначалия в юридической литературе определяется как основополагающая идея по поводу организации и осуществления управления коллективами людей одним человеком, наделенным для этого властью, со- стоящим с подчиненными в отношении субординации и имеющим право принимать директивные решения, регулирующие их поведение и отношения между ними в процессе совместного труда во имя достижения целей органи- зации¹⁹².

Традиционно организация и деятельность государственного управле-

ния и, в частности, государственной службы строятся на принципах сочета- ния единоначалия и коллегиальности. Однако в отношении правоохрани- тельной и военной службы основным является принцип единоначалия, а

_{принцип коллегиальности играет незначительную роль.}

¹⁹² Хантуев А. А. Принцип единоначалия и его реализация в управлении органами внут- ренних дел. Автореф. дисс… канд. юрид. наук. М., 2003. С. 13.

Наконец, следует отдельно остановиться на таком операциональном принципе правоохранительной службы как ее стабильность. Как отмечается в специальной литературе, в большинстве зарубежных государств законода- тельство о государственной службе закрепляет принцип стабильности госу- дарственной службы, или принцип пожизненного назначения государствен- ных служащих. Этот принцип обусловлен стремлением обеспечить профес- сионализм в осуществлении управленческих функций, стабильность в функ- ционировании всего аппарата управления, плавную и постепенную преем- ственность при переходе от одной политической программы к другой¹⁹³.

Вместе с тем, как нам представляется, данный принцип в юридической

литературе понимается достаточно «узко» как принцип стабильности право- вого положения государственного служащего. Не отрицая значимость обес- печения стабильности правового положения государственного служащего и стабильности государственной службы как социального института, мы все же полагаем, что подобная интерпретация не исчерпывает содержания дан- ного принципа. Государственная служба представляет собой относительно обособленную подсистему государственного аппарата и в свою очередь так- же обладает качеством системности (не случайно базовый закон в данной сфере называется «О системе государственной службы Российской Федера- ции»). Системный подход, получивший развитие в современной эпистемоло- гии исходит из понимания системы как совокупности взаимодействующих, относительно самостоятельных элементов, объединенных (целостность си- стемы) выполнением некоторой общей функции, не сводимой к функциям ее

_{компонентов}¹⁹⁴_{. Поэтому, как представляется, стабильность государственной}

службы как системы не сводится к стабильности правового положения госу- дарственного служащего.

¹⁹³ Кеник К.И. Правовое регулирование труда государственных служащих в Республике

_{Беларусь // Трудовое право. 2006. № 8. С. 28.}

¹⁹⁴ Алексеев П.В. Философия. М., 1999. С. 384 - 385; Аверьянов А.Н. Системное познание мира. М., 1985. С. 43.

Более того обновление и сменяемость управленческого персонала яв- ляются одними из важных факторов поддержания высокого уровня государ- ственной службы, что ничуть не противоречит принципу стабильности самой государственной службы как системы. Поясним это на конкретном примере. На сегодняшний день в теории и практике административного права все ча- ще говорят о необходимости разработки эффективного механизма ротации кадрового состава государственной службы. Федеральный закон «О государ- ственной гражданской службе Российской Федерации» называет ротацию в числе приоритетных принципов формирования кадрового состава. Под рота- цией гражданских служащих понимается перемещение гражданских служа- щих в системе государственной службы из одного вида в другой, как в од- ном, так и в нескольких государственных органах. Понятно, что подобные перемещения и переводы в определенной степени дестабилизируют положе- ние гражданского служащего. Однако, как справедливо отмечается некото- рыми авторами, ротация гражданских служащих создает предпосылки к вза- имозаменяемости руководителей и специалистов по направлениям профес- сиональной служебной деятельности и способствует повышению эффектив-

ности и гибкости системы гражданской службы¹⁹⁵. Взаимозаменяемость

гражданских служащих, в свою очередь, способствует стабильности системы государственной службы. Кроме того, сейчас широко обсуждается возмож- ность использования ротации в качестве механизма противодействия кор- рупции¹⁹⁶. Коррупция, в свою очередь, является одним из самых мощных де- стабилизирующих факторов в современной России.

Как нам представляется, стабильность правового положения государ- ственного служащего даже в большей степени направлена на реализацию иного принципа – социальной защищенности служащего. Стабильность пра-

_{вового положения государственного служащего не следует смешивать со}

¹⁹⁵ Комментарий к ФЗ "О государственной гражданской службе РФ" (постатейный) / Под ред. В.А. Козбаненко. СПб, Питер Пресс. 2008 // СПС «КонсультантПлюс»

¹⁹⁶ Кобец П.Н. Международный опыт предупреждения и пресечения коррупции в государ- ственном аппарате и возможности его использования в отечественной законодательной

практике // Международное публичное и частное право. 2008. № 5. С. 35.

стабильностью кадровой политики, которая действительно направлена на стабилизацию государственной службы как системы.

Стабильность государственной службы как социально-политической системы обеспечивается сложным комплексом факторов, которые условно можно разделить на внешние и внутренние.

Внешние связаны с социально-экономической и политической ситуа- цией и предполагают стабильность нормативно-правовой основы государ- ственной службы, а также ее структуры. Безусловным фактором дестабили- зации является необоснованные реорганизации государственного аппарата, переименование и изменение статуса органов государственной власти. Усу- губляет ситуацию отсутствие адекватного порядка такой реорганизации. По- сле очередного изменения системы органов исполнительной власти, как пра- вило, начинаются масштабные сокращения, кадровые перестановки.

Внутренние факторы стабильности государственной службы связаны с обеспечением стабильной кадровой политики, подготовки и подбора кадров, обновления кадрового состава на основе профессиональной преемственно- сти. Закрепление предельного возраста пребывания на государственной службе на сегодняшний день в государственных органах воспринимается негативно, поскольку приводит к «выбиванию» опытных и компетентных управленческих кадров. На наш взгляд, уже это свидетельствует о слабости существующих механизмов формирования кадрового состава гражданской службы.

К основным направлениям кадровой политики, обеспечивающим ста- бильность государственной службы, по нашему мнению, следует отнести:

· нормативное закрепление квалификационных требований к должностям государственной службы;

· наличие адекватных и эффективных процедур регулярной оценки профессиональных качеств государственных служащих;

· систему дополнительного профессионального образования госу- дарственных служащих;

· формирование кадрового резерва и работу с ним;

· ротацию государственных служащих.

Становится очевидным, что принцип стабильности государственной службы во многом связан с принципом профессионализма и компетентности государственных служащих.

Как известно, Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» исходит из принципа равного доступа к гос- ударственной службе и императивно закрепляет конкурсный механизм за- мещения должностей гражданской службы, в том числе и в порядке перевода на вышестоящую должность. Нужно отметить, что конкурсный отбор на за- мещение вакантной должности государственной службы направлен не только на реализацию равного доступа к государственной службе, гарантированного Конституцией Российской Федерации, но и призван обеспечивать функцио- нальные интересы государственной службы – потребность в формировании адекватного кадрового состава. Это как мы говорили выше одно из основных направлений обеспечения стабильности кадровой политики на государствен- ной службе.

Вместе с тем, на сегодняшний день процедура конкурса в значительной степени носит формальный характер и используется для легитимации уже принятого управленческого решения о назначении на должность конкретного лица. В основе данной проблемы лежит целый ряд взаимосвязанных факто- ров (в частности, слабость кадровых технологий конкурсной процедуры). Однако, как нам представляется, основным из них является возможность со стороны руководителя оказывать влияние на формирование и деятельность конкурсной комиссии и, тем самым, фактически определять результат кон- курса. Выход из создавшегося положения может быть найден путем передачи функций по организации и проведению конкурсного отбора на замещение вакантной должности государственной службы независимым кадровым агентствам.

Одной из основ обеспечения стабильности государственной службы является формирование кадрового резерва и работа с кадровым резервом. К сожалению, на сегодняшний день указ Президента Российской Федерации о кадровом резерве пока не принят. Согласно Федеральному закону «О госу- дарственной гражданской службе Российской Федерации» кадровый резерв формируется на конкурсной основе. При этом согласно части 4 ст. 64 Закона, включение гражданского служащего (гражданина) в кадровый резерв госу- дарственного органа для замещения должности гражданской службы осу- ществляется в порядке, предусмотренном ст. 22 Закона о государственной гражданской службе. Названная статья устанавливает порядок конкурсного отбора на замещение вакантной должности государственной гражданской службы. Как мы уже говорили выше, в этом случае оценке подлежит не сам по себе абстрактный уровень знаний и навыков кандидатов, а его соответ- ствие квалификационным требованиям к конкретной должности государ- ственной службы. Указанные квалификационные требования выступают в качестве критерия такой оценки. Однако, что будет являться таким критери- ем при проведении конкурсного отбора в кадровый резерв?

Данная проблема связана с негативной, по нашему мнению, практикой включения в кадровый резерв кандидатов, не прошедших конкурсный отбор на замещение вакантной должности гражданской службы, но рекомендован- ных комиссией для включения в кадровый резерв. Впоследствии им может быть вне конкурса предложена другая должность гражданской службы. На наш взгляд, такая процедура, по сути, представляет собой «лазейку», позво- ляющую обходить конкурсный порядок замещения должностей государ- ственной службы.

Решение данной проблемы, как представляется, связано с норматив- ным закреплением (например, указом Президента РФ) механизма формиро- вания кадрового резерва на конкурсной основе по конкретным должностям государственной службы. Иными словами, зачисление в кадровый резерв должно осуществляться для замещения конкретной должности гражданской

службы. В этом случае конкурс будет заключаться в проверке соответствия профессиональных знаний и навыков кандидата той должности для замеще- ния которой он зачисляется в резерв.

Таким образом, стабильность государственной службы сегодня во мно- гом зависит от совершенствования кадровой работы и кадровых технологий и связана с задачей элиминации субъективного фактора путем использования административных процедур, обеспечивающих формирование адекватного кадрового состава.

Подводя итоги настоящего параграфа, отметим, что проведенный нами анализ операциональных принципов правоохранительной службы позволяет сделать следующие выводы.

Принцип профессионализма и компетентности государственного слу- жащего относится ко всем видам государственной службы. Как нам пред- ставляется, круг должностных полномочий государственного служащего определяется понятием «компетенция», что соответствует формальному ста- тусу (должностному положению) гражданского служащего. Понятие же ком- петентность характеризует личную, субъективную способность гражданского служащего выполнять свои профессиональные полномочия, т.е. способность практической реализации своей компетенции. Принцип компетентности гражданского служащего с этой точки зрения выражается в соответствии компетентности и компетенции соответствующего гражданского служащего.

Принцип защиты государственных служащих от неправомерного вме- шательства в их профессиональную служебную деятельность в специальной литературе часто рассматривается в совокупности с принципом правовой и социальной защищенности государственного служащего. Однако, на наш взгляд, данный принцип имеет и свою качественную специфику, не своди- мую к социальной и правовой защите государственных служащих. Данные принципы можно разграничить по их целевому назначению. Принцип соци- альной защищенности государственного служащего призван обеспечить пра- ва и законные интересы непосредственно самих государственных служащих.

Принцип невмешательства в деятельность государственного служащего по- мимо этой задачи преследует цель обеспечения надлежащего исполнения государственным служащим его должностных обязанностей, то есть, опера- циональные задачи государственной службы. Учитывая рассмотренный ас- пект данного принципа, нам представляется боле логичным сформулировать его как принцип недопустимости неправомерного вмешательства в профес- сиональную служебную деятельность.

С данным принципом тесно связан принцип единоначалия и суборди- нации (подчиненность). Нужно сказать, что данный принцип в той или иной степени присущ всем видам государственной службы, однако в наибольшей степени он выражен в системе военной и правоохранительной службы. Орга- низация и деятельность государственного управления и, в частности, госу- дарственной службы строятся на принципах сочетания единоначалия и кол- легиальности. Однако, в отношении правоохранительной и военной службы основным является принцип единоначалия, а принцип коллегиальности игра- ет незначительную роль.

Наконец, отдельно был рассмотрен принцип стабильности государ- ственной службы. В работе были выделены внешние и внутренние факторы, обеспечивающие стабильность государственной службы. Первые обусловле- ны с социально-экономической и политической ситуацией и предполагают стабильность нормативно-правовой основы государственной службы как со- циально-правового института. Внутренние факторы факторы связаны с обес- печением стабильной кадровой политики, подготовки и подбора кадров, об- новления кадрового состава на основе профессиональной преемственности.

Наконец, в заключительном параграфе диссертации мы остановимся на специальных операциональных принципах, характеризующих именно госу- дарственную правоохранительную службу Российской Федерации.