§ 1. Назначение и компетенция пограничных органов Федеральной службы безопасности Российской Федерации в области защиты Государственной границы Российской Федерации

Понятие органа государственной власти, осуществляющего деятельность в сфере защиты Государственной границы Российской Федерации, складывается из совокупности его конституционно-правовых признаков.

В ст. 1 Федерального закона от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ (ред. от 06.07.2016) «О Федеральной службе безопасности»^[2] указано, что Федеральная служба безопасности - это единая централизованная система органов федеральной службы безопасности, осуществляющая решение в пределах своих полномочий задач по обеспечению безопасности Российской Федерации.

Важно отметить, что руководство деятельностью федеральной службы безопасности осуществляется Президентом Российской Федерации.

Управление федеральной службой безопасности осуществляется руководителем федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности через указанный федеральный орган исполнительной власти и его территориальные органы. Руководитель федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности назначается на должность и освобождается

от должности Президентом Российской Федерации.

Для рассмотрения вопросов, связанных с компетенцией пограничных органов Федеральной службы безопасности Российской Федерации необходимо дать её определение:

Компетенция (от лат. competens - соответствующий) - совокупность полномочий, которыми обладают или должны обладать определённые органы и лица согласно законам, нормативным документам, уставам, положениям^[3].

Степенко В.Е. отмечал, что компетенция органов и должностных лиц - это право на совершение определённого вида деятельности в сфере пограничной политики. Компетенция органов государственной власти в сфере охраны Государственной границы слагается из объёма их полномочий в рассматриваемом аспекте^[4].

Ранее указанное понятие было отражено и в федеральном законодательстве. Так, еще в п. 4 ст. 2 Федерального закона от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ (ред. от 20.05.2002) «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»^[5] под компетенцией органов государственной власти понимается совокупность полномочий органа государственной власти по предметам ведения, установленным Конституцией Российской Федерации и принятым в соответствии с Конституцией Российской Федерации, конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации. В настоящее время указанный закон утратил силу.

По мнению автора, под компетенцией пограничных органов Федеральной службы безопасности Российской Федерации следует понимать установленную федеральным законодательством совокупность прав и обязанностей, а также круг вопросов, решаемых данными органами, и характер их деятельности.

В Федеральном законе от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ (ред. от 06.07.2016) «О Федеральной службе безопасности» определён круг полномочий пограничных органов Федеральной службы безопасности Российской Федерации, составляющих их компетенцию, и содержатся направления деятельности данных органов. Также установлен перечень обязанностей рассматриваемых органов, который не предполагает каких-либо дополнений, круг прав же, напротив, может быть расширен федеральным законодательством.

Говоря о компетенции, необходимо указать, какие же органы Федеральной службы безопасности Российской Федерации относятся именно к пограничным органам Федеральной службы безопасности Российской Федерации. В соответствии с ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ (ред. от

06.07.2016) «О Федеральной службе безопасности» к органам федеральной службы безопасности относятся управления (отделы, службы, отряды) федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности по пограничной службе (пограничные органы).

Устанавливается также, что территориальные органы безопасности, органы безопасности в войсках, пограничные органы и другие органы безопасности являются территориальными органами федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности и находятся в его прямом подчинении. В свою очередь, федеральный орган исполнительной власти в области обеспечения безопасности, территориальные органы безопасности, органы безопасности в войсках и пограничные органы могут иметь в своём составе подразделения, непосредственно реализующие основные направления деятельности органов федеральной службы безопасности, управленческие и обеспечивающие функции. Например, такими подразделениями в пограничных органах являются отделы (отделения, группы) дознания и административной практики, на которые ведомственным приказом возложены функции осуществления процессуальной деятельности.

Задачи, функции и полномочия пограничных органов Федеральной службы безопасности Российской Федерации определяются федеральными законами и иными нормативно-правовыми актами.

Создание органов федеральной службы безопасности, не предусмотренных вышеуказанным федеральным законом, не допускается.

Статьёй 11.1 Федерального закона от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ (ред. от

06.07.2016) «О Федеральной службе безопасности» определены направления пограничной деятельности, которые, как уже было указано выше, также составляют компетенцию данных органов:

- защита и охрана Государственной границы Российской Федерации в целях недопущения противоправного изменения прохождения Государственной границы Российской Федерации, обеспечения соблюдения физическими и юридическими лицами режима Государственной границы Российской Федерации, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации;

- защита и охрана экономических и иных законных интересов Российской Федерации в пределах приграничной территории, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации, а также охрана за пределами исключительной экономической зоны Российской Федерации запасов ана- дромных видов рыб, образующихся в реках Российской Федерации, трансграничных видов рыб и далеко мигрирующих видов рыб, в соответствии с международными договорами Российской Федерации и (или) законодательством Российской Федерации.

Иные направления деятельности пограничных органов Федеральной службы безопасности Российской Федерации определяются федеральным законодательством.

В рамках вышеперечисленных направлений, пограничные органы Федеральной службы безопасности Российской Федерации осуществляют производство (рассмотрение) по делам об административных правонарушениях, отнесённых к их ведению. Как справедливо отмечал Д.Н. Бахрах, производство по делам об административных правонарушениях - это часть административного процесса, то есть особый вид административной деятельности по разрешению дел определённой категории, на основе общих и специальных процессуальных норм^[6].

Рассматривая вопросы, связанные с понятием компетенции пограничных органов Федеральной службы безопасности Российской Федерации, следует отметить, что все полномочия и круг вопросов, определяются законодателем на основании задач и функций, которые призваны реализовывать данные органы.

Задачи и функции органов Федеральной службы безопасности Российской Федерации закреплены в ст.ст. 8 и 9 Положения о Федеральной службы безопасности Российской Федерации, утверждённого Указом Президента Российской Федерации от 11 августа 2003 г. № 960 (ред. от 20.01.2015) «Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации»^[7].

Также законодателем определён обширный перечень функций Федеральной службы безопасности Российской Федерации, определяющий сферу деятельности, которая также входит в компетенцию органов данной федеральной службы. В свою очередь, ст.ст. 7-10 Регламента Федеральной службы безопасности Российской Федерации, утверждённого Приказом Федеральной службы безопасности Российской Федерации от 18 сентября 2008 г. № 464 (ред. от 30.12.2015) «Об утверждении Регламента Федеральной службы безопасности Российской Федера- ции»^[8], определены полномочия должностных лиц.

Полномочие - это право юридического или физического лица на совершение каких-либо действий, операций, а также на представительские функции, зафиксированные законодательно или нотариально.

Главой 3 Федерального закона от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ (ред. от

06.07.2016) «О Федеральной службе безопасности» определены полномочия органов федеральной службы безопасности, которые конкретизируются в их правах и обязанностях.

Нерсеянц В.С. приводит в своей работе следующее понимание прав: «Права государственного органа (учреждения, должностного лица) - это, вместе с тем, и его обязанность действовать в соответствии с данными ему правами, совершать соответствующие государственно-властные действия. В свою очередь, обязанности, возложенные в установленном порядке на государственный орган (учреждение, должностное лицо), означают и его право совершать (в установленном порядке) соответствующие действия государственно-властного характера»^[10].

Обширный перечень прав пограничных органов Федеральной службы безопасности Российской Федерации закреплён в ст. 13 Федерального закона от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ (ред. от 06.07.2016) «О Федеральной службе безопасности». Из общего перечня стоит выделить права, которые непосредственно связаны с производством по делам об административных правонарушениях.

Итак, рассматриваемые органы могут составлять протоколы об административных правонарушениях, выносить определения и постановления (решения) по делам об административных правонарушениях, назначать административные наказания по делам об административных правонарушениях, вносить представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений, и осуществлять иные полномочия по делам об административных правонарушениях, отнесённым КоАП РФ к ведению органов федеральной службы безопасности.

В этих же целях они могут беспрепятственно входить в жилые и иные принадлежащие гражданам помещения, на принадлежащие им земельные участки, на территории и в помещения предприятий, учреждений и организаций, независимо от форм собственности в случае, если имеются достаточные данные полагать, что там совершается или совершено общественно опасное деяние, выявление, предупреждение, пресечение, раскрытие и расследование которого отнесены законодательством Российской Федерации к ведению органов федеральной службы безопасности, а также в случае преследования лиц, подозреваемых в совершении такого деяния, если промедление может поставить под угрозу жизнь и здоровье граждан.

Пограничные органы Федеральной службы безопасности Российской Федерации имеют право проверять у лиц документы, удостоверяющие их личность, осуществлять их личный досмотр и досмотр находящихся при них вещей, если имеются достаточные основания подозревать их в совершении административных правонарушений, производство по которым отнесено законодательством Российской Федерации к ведению органов федеральной службы безопасности, а также досмотр транспортных средств и находящихся в них грузов при подозрении, что они используются в целях совершения указанных административных правонарушений. Это право дано органам в целях осуществления процессуальной деятельности.

Также им дано право осуществлять административное задержание лиц, совершивших правонарушения, связанные с попытками проникновения и проникновением на специально охраняемые территории особорежимных объектов, закрытых административно-территориальных образований и иных охраняемых объектов, а также проверять у этих лиц документы, удостоверяющие их личность, получать от них объяснения, осуществлять их личный досмотр, досмотр и изъятие их вещей и документов.

Для наибольшей эффективности деятельности пограничные органы Федеральной службы безопасности Российской Федерации имеют право осуществлять внешние сношения со специальными службами и правоохранительными органами иностранных государств, обмениваться с ними на взаимной основе оперативной информацией, специальными техническими и иными средствами в пределах своих полномочий и порядке, установленном нормативными актами федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности.

Реализовывать иные права, предоставляемые федеральным законодательством органам федеральной службы безопасности, пограничные органы Федеральной службы безопасности Российской Федерации могут на основании Закона РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 (ред. от 03.07.2016) «О Государственной границе Российской Федерации», в котором подробно изложены полномочия должностных лиц пограничных органов.

При этом использование пограничными органами Федеральной службы безопасности Российской Федерации предоставленных им прав для выполнения обязанностей, не предусмотренных федеральными законами, не допускается. Тем самым законодатель подтверждает строго предписывающий характер данных норм и вводит обязательность их выполнения.

Пограничные органы Федеральной службы безопасности Российской Федерации могут использовать возможности других сил обеспечения безопасности Российской Федерации в порядке, установленном федеральными законами и нормативными актами Президента Российской Федерации, в том числе Росгвардию и казачество.

Государственные органы, а также предприятия, учреждения и организации должны оказывать содействие пограничным органам Федеральной службы безопасности Российской Федерации в осуществлении возложенных на них обязанностей.

Обязанности пограничных органов Федеральной службы безопасности Российской Федерации тесно связаны с их задачами и функциями. В ст. 12 Федерального закона от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ (ред. от 06.07.2016) «О Федеральной службе безопасности» закреплены обязанности органов федеральной службы безопасности. Так, одними из наиболее значимых обязанностей пограничных органов Федеральной службы безопасности Российской Федерации, являются следующие:

- выявление, предупреждение и пресечение административных правонарушений, возбуждение и (или) рассмотрение дел о которых отнесено КоАП РФ к ведению органов федеральной службы безопасности;

- осуществление в пределах своих полномочий мер по обеспечению защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации, защиты и охраны экономических и иных законных интересов Российской Федерации в пределах приграничной территории, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации, а также меры по государственному контролю в сфере охраны морских биологических ресурсов, в том числе меры по контролю за судами, осуществляющими рыболовство в отношении трансграничных видов рыб и далеко мигрирующих видов рыб в открытом море, в соответствии с международными договорами Российской Федерации и (или) законодательством Российской Федерации^[11].

Понятия защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации указаны в ст. 3 Закона РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 (ред. от 03.07.2016) «О Государственной границе Российской Федерации». Так, защита Государственной границы как часть системы обеспечения безопасности Российской Федерации и реализации государственной пограничной политики Российской Федерации заключается в согласованной деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, осуществляемой ими в пределах своих полномочий путём принятия политических, организационно-правовых, дипломатических, экономических, оборонных, пограничных, разведывательных, контрразведывательных, оперативно-розыскных, таможенных, природоохранных, санитарноэпидемиологических, экологических и иных мер. В этой деятельности в установленном порядке участвуют организации и граждане.

Меры по защите Государственной границы принимаются в соответствии со статусом Государственной границы, определяемым международными договорами

Российской Федерации и законодательством Российской Федерации^[12].

Российская Федерация сотрудничает с иностранными государствами в сфере защиты Государственной границы на основе общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации.

Защита Государственной границы обеспечивает жизненно важные интересы личности, общества и государства на Государственной границе в пределах приграничной территории (пограничной зоны, российской части вод пограничных рек, озёр и иных водных объектов, внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации, пунктов пропуска через Государственную границу, а также территорий административных районов и городов, санаторно-курортных зон, особо охраняемых природных территорий, объектов и других территорий, прилегающих к Государственной границе, пограничной зоне, берегам пограничных рек, озёр и иных водных объектов, побережью моря или пунктам пропуска) и осуществляется всеми федеральными органами исполнительной власти в соответствии с их полномочиями, установленными законодательством Российской Федерации.

Охрана Государственной границы является составной частью защиты Государственной границы и осуществляется пограничными органами федеральной службы безопасности в пределах приграничной территории, Вооруженными Силами Российской Федерации в воздушном пространстве и подводной среде и другими силами (органами) обеспечения безопасности Российской Федерации в случаях и в порядке, определяемых законодательством Российской Федерации. Охрана Государственной границы осуществляется в целях недопущения противоправного изменения прохождения Государственной границы, обеспечения соблюдения физическими и юридическими лицами режима Государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через Государственную границу.

В свою очередь, ст. 1 Федерального закона от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «О животном мире»^[13] устанавливаются такие понятия, как: охрана животного мира - это деятельность, направленная на сохранение биологического разнообразия и обеспечение устойчивого существования животного мира, а также на создание условий для устойчивого использования и воспроизводства объектов животного мира; охрана среды обитания животного мира - это деятельность, направленная на сохранение или восстановление условий устойчивого существования и воспроизводства объектов животного мира.

Указом Президента Российской Федерации от 11 августа 2003 г. № 960 (ред. от 20.01.2015) «Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации»^[14] определено, что Федеральная служба безопасности Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное управление в области обеспечения безопасности Российской Федерации, защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации, охраны внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа Российской Федерации и их природных ресурсов, обеспечивающим информационную безопасность Российской Федерации и непосредственно реализующим основные направления деятельности органов Федеральной службы безопасности Российской Федерации, определённые законодательством Российской Федерации, а также координирующим контрразведывательную деятельность федеральных органов исполнительной власти, имеющих право на её осуществление.

Подводя промежуточный итог, можно сделать вывод, что пограничные органы Федеральной службы безопасности Российской Федерации составляют основу системы обеспечения безопасности личности, общества и государства в сфере защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации, охраны внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа Российской Федерации и их природных ресурсов^[15].

Пограничные органы Федеральной службы безопасности Российской Федерации обладают следующими полномочиями:

- совместно с федеральными органами исполнительной власти организуют и обеспечивают в пределах своих полномочий защиту и охрану Государственной границы на суше, море, реках, озёрах и иных водных объектах, в пунктах пропуска через Государственную границу, разведывательную, контрразведывательную, оперативно-розыскную деятельность, а также пропуск через Государственную границу лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных;

- координируют деятельность федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих на Государственной границе все виды контроля за соблюдением режима Государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через Государственную границу;

- обеспечивают совместно с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области обороны, координацию пограничными органами деятельности Вооруженных Сил Российской Федерации по защите и охране Государственной границы, совместно с другими компетентными федеральными органами исполнительной власти координацию мероприятий органов правоохранительной системы и органов специальных служб Российской Федерации на местах в интересах защиты и охраны Государственной границы;

- участвуют в подготовке органами государственной власти нормативных правовых актов, касающихся деятельности физических и юридических лиц, затрагивающей интересы защиты и охраны Государственной границы;

- участвуют в делимитации, демаркации, редемаркации Государственной границы, разработке нормативных правовых актов, устанавливающих режим Государственной границы;

- осуществляют по поручению Правительства Российской Федерации непосредственное руководство деятельностью пограничных представителей Российской Федерации;

- осуществляют добывание и обработку информации об угрозах безопасности Российской Федерации в интересах защиты и охраны Государственной границы, представление её Президенту Российской Федерации, в Правительство Российской Федерации, информирование заинтересованных федеральных органов исполнительной власти в порядке, установленном федеральными законами;

- обеспечивают собственную безопасность органов федеральной службы безопасности;

- совместно с органами государственной охраны участвуют в обеспечении безопасности объектов государственной охраны на Государственной границе в пределах приграничной территории;

- во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными в области таможенного дела, контроля за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, разрабатывают и осуществляют меры по борьбе с контрабандой;

- осуществляют контрразведывательное обеспечение въезда на территорию Российской Федерации и выезда за пределы территории Российской Федерации граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, а также режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации;

- организуют деятельность органов федеральной службы безопасности по защите и охране Государственной границы;

- взаимодействуют с федеральными органами исполнительной власти и общественными объединениями, а также с соответствующими органами иностранных государств, международными организациями в интересах защиты и охраны Государственной границы^[16].

Компетенция должностных лиц пограничных органов Федеральной службы безопасности Российской Федерации закреплена в действующем законодательстве. Среди нормативных правовых актов, определяющих компетенцию должностных лиц пограничных органов Федеральной службы безопасности Российской Федерации, основными являются: КоАП РФ, Федеральный закон от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «О континентальном шельфе Российской Федерации»^[17], Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. № 191-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации»^[18], Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 155-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Феде- рации»^[19], Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ (ред. от 06.07.2016) «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», Закон РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 (ред. от 03.07.2016) «О Государственной границе Российской Федерации», Указ Президента Российской Федерации от 29 августа 1997 г. № 950 «О мерах по обеспечению охраны морских биологических ресурсов и государственного контроля в этой сфере»^[20]. Детальная регламентация полномочий отражена в приказах и указаниях Федеральной службы безопасности Российской Федерации.

Осуществляя защиту Государственной границы Российской Федерации, должностные лица пограничных органов Федеральной службы безопасности Российской Федерации наделены административно-юрисдикционными полномочиями. В частности, компетенция пограничных органов Федеральной службы безопасности Российской Федерации установлена ст. 30 Закона РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 (ред. от 03.07.2016) «О Государственной границе Российской Федерации», ст. 23.10 и ст. 28.3 КоАП РФ, а также ведомственными правовыми актами.

Статья 30 Закона РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 (ред. от 03.07.2016) «О

Государственной границе Российской Федерации» наделяет должностных лиц пограничных органов Федеральной службы безопасности Российской Федерации полномочиями осуществлять производство по делам об административных правонарушениях, отнесённых к их ведению законодательством Российской Федерации, в пределах своей компетенции рассматривать эти дела и исполнять постановления по ним.

В ст. 23.10 КоАП РФ указаны составы дел об административных правонарушениях, подлежащие рассмотрению должностными лицами пограничных органов Федеральной службы безопасности Российской Федерации. Так, должностные лица пограничных органов вправе рассматривать дела, предусмотренные ч. 2 ст. 7.2, ч. 1 ст. 7.11, ст.ст. 8.16-8.20, 8.33, 8.35, ч. 2 ст. 8.37, ст.ст. 8.38, 18.1-18.7, 18.14, ч. 2 ст. 19.4 КоАП РФ.

Также должностные лица пограничных органов имеют право составлять протоколы об административных правонарушениях в случаях обнаружения признаков административных правонарушений, предусмотренных ст. 11.7.1, ч. 1 и ч. 2 ст. 18.18, ч. 1 ст.19.4, ч. 1 ст. 19.5, ст. 19.6, ст. 19.7, ч. 3 ст. 20.2.2 КоАП РФ (п. 14 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ). По данным составам административных правонарушений, отнесённых к компетенции пограничных органов Федеральной службы безопасности Российской Федерации, составляется протокол об административном правонарушении, который в соответствии с требованиями ч. 1 ст. 23.1 КоАП РФ направляется для рассмотрения в суд. Должностные лица пограничных органов не вправе самостоятельно рассматривать материалы дел по данным составам административных правонарушений.

Помимо вышеперечисленных случаев, должностные лица пограничных органов вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 17.7, ст. 17.9 (абз. 2 ч. 3 ст. 28.3), ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ (п. 12 ч. 5 ст. 28.3). Материалы дел по данным административным правонарушениям передаются должностными лицами пограничных органов для рассмотрения в суд.

Расширение подведомственности пограничных органов Федеральной службы безопасности Российской Федерации является необходимым условием в связи с увеличением количества правонарушений в области защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации^[21].

Подробное представление о компетенции должностных лиц пограничных органов позволяет получить её классификация по следующим основаниям: по субъекту, уполномоченному осуществлять производство по делам об административных правонарушениях; по области действия; по применяемым наказаниям (санкциям)^[22].

В ч. 2 ст. 23.10 КоАП РФ перечислены должностные лица пограничных органов Федеральной службы безопасности Российской Федерации, имеющие право рассматривать дела об административных правонарушениях от имени органов, указанных в ч. 1 ст. 23.10 КоАП РФ: 1) руководитель федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности, его заместители; 2) руководители подразделений, уполномоченных в сфере пограничной охраны и в сфере охраны морских биологических ресурсов, структурного подразделения федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности, их заместители; 3) начальники управлений, их заместители; 4) начальники служб и отрядов, их заместители; 5) начальники государственных морских инспекций, государственных специализированных инспекций, государственных зональных (районных) инспекций, специализированных отделов (отделений), их заместители; 6) старшие государственные инспектора Российской Федерации по государственному контролю в сфере охраны морских биологических ресурсов; 7) начальники отделов, коменданты пограничных комендатур, начальники подразделений пограничного контроля, их заместители; 8) начальники государственных участковых инспекций, государственных инспекторских постов; 9) государственные инспектора Российской Федерации по государственному контролю в сфере охраны морских биологических ресурсов; 10) командиры пограничных кораблей (катеров), капитаны пограничных патрульных судов (катеров); 11) начальники пограничных

застав, отделений, радиотехнических и пограничных постов, их заместители; 12) государственные участковые инспектора Российской Федерации по государственному контролю в сфере охраны морских биологических ресурсов; 13) начальники подразделений процессуальной деятельности, их заместители, старшие дознаватели, дознаватели, старшие специалисты и специалисты по административному производству.

По мнению автора, п. 13 ч. 2 ст. 23.10 КоАП РФ необходимо изменить. Так, в настоящее время не существует должности «начальник подразделения процессуальной деятельности», а указанные функции выполняет «начальник отдела (отделения, группы) дознания и административной практики». Что требует внесения изменений в КоАП РФ.

Кроме того, указанный выше список необходимо расширить, так как большинство дел об административных правонарушениях возбуждается уполномоченными пограничных подразделений и если бы у них было право рассмотрения дел в упрощённом порядке. Это, с одной стороны, уменьшит документооборот, а с другой стороны, сократит сроки производства.

Так, предлагается внести изменения в приказ Федеральной службы безопасности Российской Федерации от 11 декабря 2013 г. № 747 (в ред. от 05.10.2015) «Об утверждении Перечня должностных лиц органов Федеральной службы безопасности, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, и о реализации отдельных положений Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в органах федеральной службы безопасности»: исключить фразу «старшие пограничных нарядов», так как такой должности не существует, приказом отдела кадров она не оформляется и в служебное удостоверение не вписывается, следовательно, такое удостоверение не может быть предъявлено лицу, совершившему административное правонарушение, в качестве документа, дающего право составления протокола об административном правонарушении.

Степенко В.Е. отмечал, что неизбежным следствием увеличения количества должностных лиц, правомочных применять меры административного взыскания, является значительное увеличение количества граждан, вовлекаемых в сферу административного принуждения^[23].

Стоит отметить, что в дальнейшем количество таких должностных лиц пограничных органов будет продолжать увеличиваться. Например, право рассмотрения дел об административных правонарушениях может быть предоставлено таким должностным лицам, как старшие оперуполномоченные, оперуполномоченные, уполномоченные, старшие инструкторы, инструкторы. Ст. 23.10 КоАП РФ позволяет выделить дела об административных правонарушениях общей компетенции и дела ограниченной (специальной) компетенции. Общие дела имеют права рассматривать все должностные лица, указанные в ч. 2 ст. 23.10 КоАП РФ. Соответственно дела ограниченной компетенции, согласно ч. 3 ст. 23.10 КоАП РФ, имеют право рассматривать только должностные лица, указанные в п.п. 1-9, 12, 13 ч. 2 ст. 23.10 КоАП РФ. К таким делам об административных правонарушениях относятся ст.ст. 8.17-8.20 и ч. 2 ст. 19.4 КоАП РФ.

Таким образом, ст. 23.10 КоАП РФ устанавливает исключительную подведомственность дел, а перечень должностных лиц, имеющих право рассматривать дела об административных правонарушениях, является исчерпывающим.

Должностное лицо, уполномоченное рассматривать дела об административных правонарушениях, пользуется полномочиями по наложению административных взысканий в объёме, установленном конкретной статьёй Особенной части для данного правонарушения (ст. 22.2 КоАП РФ). В связи с этим, дополнительной регламентации по поводу объёма полномочий по наложению административных взысканий применительно к каждому должностному лицу не требуется.

Составы административных правонарушений, предусмотренные ст. 23.10 и ст. 28.3 КоАП РФ, можно подразделить на: правонарушения в области защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации и правонарушения в области обеспечения охраны биологических ресурсов территориального моря, внутренних морских вод, континентального шельфа, исключительной экономической

зоны Российской Федерации и государственного контроля в этой сфере.

Должностные лица пограничных органов Федеральной службы безопасности Российской Федерации в рамках своих полномочий в зависимости от состава административного правонарушения имеют право применять различные административные наказания (санкции).

Административная санкция (от лат. sanctio - строжайшее постановление) является формой государственного принуждения, разновидностью административного принуждения и представляет собой меру воздействия, применяемую к нарушителю установленных норм и правил^[24]. Административная санкция (наказание) назначается во всех случаях от имени государства, а лицо, совершившее правонарушение, обязано претерпевать неблагоприятные ограничения и лишения. Пределы и виды санкций предусмотрены гл. 3 КоАП РФ, а по конкретным правонарушениям - Особенной частью КоАП РФ.

Должностные лица пограничных органов не вправе выходить за пределы количественных и качественных характеристик административного наказания, предусмотренного КоАП РФ, т.е. применяют санкции к конкретному лицу только в рамках наказания как меру административной ответственности.

Проведённый автором анализ КоАП РФ показывает, что должностные лица пограничных органов Федеральной службы безопасности Российской Федерации, при рассмотрении дел об административных правонарушениях, имеют право применять административные санкции в виде предупреждения по следующим статьям: ст. 8.33, ч. 3 ст. 18.1, ст.ст. 18.2, 18.3, ч. 1 ст. 18.4; административного штрафа по всем составам правонарушений, предусмотренных ст. 23.10 КоАП РФ; административного выдворения за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства по ч. 2 ст. 18.1 и ч. 2 ст. 18.4 КоАП РФ.

В отношении юридических лиц могут применяться только административные наказания, перечисленные в п.п. 1-4, 9 ч. 1 ст. 3.2 КоАП РФ. Отдельная административная ответственность для юридических лиц за совершение администра-

тивных правонарушений в области защиты Государственной границы Российской Федерации предусмотрена статьями КоАП РФ: ч. 2 ст. 7.2, ч. 1 ст. 7.11, ст.ст. 8.17 - 8.20, 8.33, 8.35, ч. 2 ст. 8.37, 8.38, ч. 1 и ч. 3 ст. 18.1, ч. 2 ст. 18.2, ч. 2 ст. 18.3, 18.5, 18.6, ч. 1 ст. 18.14. Ст.ст. 8.17-8.20, 8.35, ч. 2 ст. 8.37, ст. 8.38, ч. 2 и ч. 3 ст. 18.1, ч. 1.1 ст. 18.2, ч. 2 ст. 18.3, ч. 2 ст. 18.4, ст. 18.7 КоАП РФ являются альтернативными, и назначать административное наказание по ним могут как должностные лица пограничных органов Федеральной службы безопасности Российской Федерации, так и суд. То есть, если существует необходимость назначения таких видов административных наказаний, как «конфискация», «административный арест», «административное приостановление деятельности», «административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства», то такие дела об административных правонарушениях передаются в районный или мировой суды.

Например, санкцией ст. 18.7 КоАП РФ предусмотрено, что за неповиновение законному распоряжению или требованию военнослужащего в связи с исполнением им обязанностей по охране Государственной границы Российской Федерации административный арест может назначаться, а может и не назначаться. И если должностное лицо пограничного органа Федеральной службы безопасности Российской Федерации, к которому на рассмотрение поступило дело о таком административном правонарушении, придёт к выводу, что существует необходимость назначения административного ареста, то он должен передать дело на рассмотрение судье²⁵.

В свою очередь, ч. 2 ст. 18.4 и ч. 2 ст. 18.1 КоАП РФ предусмотрен административный штраф с административным выдворением за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства или без такового, а санкцией ч. 1.1 ст. 18.2 КоАП РФ и предупреждение. При совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 18.1 и ч. 2 ст. 18.4 КоАП РФ, на территории пункта пропуска должностное лицо пограничного органа Федераль-

ной службы безопасности Российской Федерации имеет право самостоятельно назначить административный штраф с административным выдворением за пределы Российской Федерации. В случае же совершения административного правонарушения вне пунктов пропуска административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранному гражданину или лицу без гражданства по ч. 2 ст. 18.1 и ч. 1.1 ст. 18.2 КоАП РФ имеет право назначить только суд.

Так как производство по делам об административных правонарушениях может осуществляться как в судебном, так и во внесудебном порядке, то уместно отметить, что осуществление производства и рассмотрения дел об административных правонарушениях пограничными органами Федеральной службы безопасности Российской Федерации не противоречит основам конституционного строя России. Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно подтверждал, что осуществление административной юрисдикции иными органами, нежели судами, не является нарушением Конституции Российской Федерации. В Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 21 июня 2000 г. № 190-О выражена следующая правовая позиция: Законодатель, учитывая природу и особенности административных правоотношений, вправе наделять административной юрисдикцией органы исполнительной власти, обеспечивая при этом соблюдение требований ст. 46 (ч. 1 и ч. 2) Конституции Российской Федерации, гарантирующей гражданину судебную защиту его прав и свобод, в том числе путём обжалования в суд решений и действий органов государственной власти и должностных лиц^[25]. Эту правовую позицию судебный орган конституционного контроля выражал также в Постановлениях от 17 декабря 1996 г. № 20-П^[26], от 12 мая 1998 г. № 14-П^[27] и от 30 июля 2001 г. № 13-П^[28].

В научной литературе большое внимание уделено проблемам разграничения компетенции судов по рассмотрению дел об административных правонарушениях, проблемам разграничения судебной и внесудебной юрисдикции в сфере админи-

стративных правоотношений³⁰. Очевидно, что рассмотрение дел об административных правонарушениях в судах является наиболее приемлемой формой осуществления административной юрисдикции в демократическом государстве. Вместе с тем, рассмотрение дел об административных правонарушениях должностными лицами пограничных органов Федеральной службы безопасности Российской Федерации позволяет снять нагрузку с судов и обеспечить более быстрое реагирование государственного органа на совершение административных правонарушений в области защиты Государственной границы Российской Федерации, которые не так опасны для личности, общества и государства, как уголовные преступления. Эти проступки ведут к нарушению правопорядка в области защиты Государственной границы Российской Федерации, нарушению общего режима правомерного поведения и созданию криминогенной среды, а борьба с ними требует принятия быстрых и неотложных мер государственного реагирования, поддержания внутренней дисциплины и административного порядка. Таким образом, достигается баланс между пограничными органами Федеральной службы безопасности Российской Федерации и судами. В силу указанной специфики административных правонарушений и мер административного наказания законодатель вправе возложить на пограничные органы Федеральной службы безопасности Российской Федерации рассмотрение дел об административных правонарушениях, связанных с нарушениями защиты Государственной границы Российской Федерации.

Другой положительной стороной внесудебного рассмотрения дел об административных правонарушениях является то, что дела об административных правонарушениях в области защиты Государственной границы Российской Федерации рассматривают должностные лица, обладающие специальными знаниями в данной отрасли законодательства, нарушение которых и образует составы рассматриваемых правонарушений. Как справедливо отмечал Б.В. Россинский, без специальных познаний невозможно правильно и полно описать существо таких

специфических правонарушений, как административные правонарушения в экономической, организационно-хозяйственной деятельности. По большинству составов административных правонарушений подобными специальными познаниями должны обладать лица, уполномоченные рассматривать такие дела^[29].

На основании изложенного, сделаем следующие выводы:

1. Осуществляя деятельность в области защиты Государственной границы Российской Федерации должностные лица пограничных органов Федеральной службы безопасности Российской Федерации наделены обширным кругом прав и обязанностей, составляющих их компетенцию, такое подробное закрепление их полномочий связано с выполнением данными органами важнейшей для государства задачи - обеспечение государственной безопасности.

Компетенцией пограничных органов Федеральной службы безопасности Российской Федерации является установленная Федеральным законом от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ (ред. от 06.07.2016) «О Федеральной службе безопасности Российской Федерации» и другими нормативными правовыми актами совокупность их прав и обязанностей, а также круг вопросов, решаемых данными органами и характер их деятельности. Права и обязанности являются составными частями полномочий рассматриваемых органов, а круг вопросов определяется задачами и функциями.

2. По мнению автора, п. 13 ч. 2 ст. 23.10 КоАП РФ должен быть изменён следующим образом: так как не существует должности «начальник подразделения процессуальной деятельности», то данное наименование следует заменить на «начальник отдела (отделения, группы) дознания и административной практики».

3. Автор предлагает дополнить ч. 2 ст. 23.10 КоАП РФ следующими должностными лицами, имеющими право рассматривать дела об административных правонарушениях: старшие оперуполномоченные, оперуполномоченные, уполномоченные, старшие инструкторы, инструкторы, с указанием в ч. 3 ст. 23.10 на разрешение рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 18.2 КоАП РФ.

4. Необходимо внести изменения в приказ Федеральной службы безопасности Российской Федерации от 11 декабря 2013 г. № 747 (ред. от 05.10.2015) «Об утверждении Перечня должностных лиц органов Федеральной службы безопасности, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, и о реализации отдельных положений Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в органах федеральной службы безопасности»: исключить фразу «старшие пограничных нарядов», так как такой должности не существует, приказом отдела кадров она не оформляется и в служебное удостоверение не вписывается, следовательно такое удостоверение не может быть предъявлено лицу, совершившему административное правонарушение, в качестве документа, дающего право составления протокола об административном правонарушении.