§ 1. Назначение и исполнение основных видов административных наказаний в области защиты Государственной границы Российской Федерации

Должностные лица подразделений процессуальной деятельности имеют право назначать административные наказания по следующим статьям КоАП РФ: в виде предупреждения - ст. 8.33, ч. 3 ст.

Производство по делам об административных правонарушениях, по которым предусмотрено назначение таких видов административных наказаний как предупреждение и административный штраф, а также само назначение таких наказаний и их исполнение, в целом не вызывает проблем у должностных лиц подразделений процессуальной деятельности. Вместе с тем, по некоторым статьям КоАП РФ возникают трудности в назначении наказаний и их практическом исполнении.

В соответствии с обзором характерных нарушений, допускаемых при производстве по делам об административных правонарушениях в области защиты Государственной границы Российской Федерации, большинство лиц, привлекаемых к административной ответственности являются иностранными гражданами или лицами без гражданства, которые несут ответственность на общих основаниях с гражданами Российской Федерации^[58]. Основным видом административного наказания, чаще всего применяемого к ним, является административный штраф. Законодательством установлен как добровольный, так и принудительный механизмы выплаты правонарушителем административного штрафа. Однако, с учётом того, что пребывание иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Российской Федерации, как правило, носит кратковременный характер (транзит), механизм взыскания административного штрафа в принудительном порядке по отношению к указанным лицам, покинувшим территорию Российской Федерации и не оплатившим административный штраф, не определён. Такое положение идёт вразрез с одним из основных принципов административного права - принципом неотвратимости наказания, и делает невозможным реализацию целей и задач производства по делам об административных правонарушениях.

Для понимания сути проблем квалификации действий правонарушителей, а также назначения и исполнения административных наказаний в виде предупреждения и административного штрафа, необходимо подробно разобрать отдельные статьи КоАП РФ, сделать выводы и внести предложения, которые помогут должностным лицам в правильном выборе и назначении административного наказания. Кроме того, с целью совершенствования законодательства в области защиты Государственной границы Российской Федерации, необходимо внести предложения по внесению дополнений и изменений в соответствующие законодательные акты.

Рассмотрим проблемные вопросы привлечения к административной ответственности за административные правонарушения и назначения административных наказаний в области защиты Государственной границы Российской Федерации, а также способы их решения, предлагаемые автором:

Квалификация административных правонарушений, предусмотренных ч. 3 ст. 18.1 и ч. 2 ст. 18.2 КоАП РФ. На первый взгляд содержащиеся в данных статьях положения видятся весьма схожими, однако законодатель разделил эти положения и поместил их в разные статьи кодекса. Сравнение положений указанных статей позволит выявить различия между ними.

Эти различия заключаются в следующем: 1) ч. 3 ст. 18.1 предусматривает деяния, состоящие только в ведении хозяйственной, промысловой или иной деятельности, а ч. 2 ст. 18.2 предусматривает кроме этого ещё и «проведение массовых общественно-политических, культурных или иных мероприятий в пограничной зоне, а равно содержание или выпас скота в карантинной полосе в пределах пограничной зоны»; 2) ч. 3 ст. 18.1 предполагает такое место совершения деяния, как «на Государственной границе Российской Федерации либо вблизи неё», а ч. 2 ст. 18.2 - соответственно в «пограничной зоне», а когда речь идёт о содержании или выпасе скота, то в «карантинной полосе в пределах пограничной зоны»; 3) ч. 3 ст. 18.1 содержит указание на такой способ совершения деяния, как «без уведомления пограничных органов либо с уведомлением таких органов, но с нарушением установленного порядка ведения на Государственной границе Российской Федерации либо вблизи неё хозяйственной, промысловой или иной деятельности», а ч.

18.2 КоАП РФ называется «Нарушение пограничного режима в пограничной зоне», из чего делаем вывод о том, что видовым объектом противоправного посягательства, которое будет квалифицировано по ч. 2 ст. 18.2, являются общественные отношения, складывающиеся в сфере обеспечения соблюдения пограничного режима в пограничной зоне.

Из выявленных различий между данными статьями КоАП РФ можно сделать следующие выводы: 1) рассматриваемые статьи КоАП РФ имеют разные объекты противоправного посягательства; 2) круг противоправных действий, предусмотренных ч. 2 ст. 18.2 шире, чем предусмотренных ч. 3 ст. 18.1; 3) обе статьи содержат указание на такой квалифицирующий факультативный признак объективной стороны юридического состава административного правонарушения, как способ совершения противоправного деяния, причём в рассматриваемых статьях предусмотренные законодателем способы различны («без уведомления» в ч. 3 ст. 18.1 и «без разрешения» в ч. 2 ст. 18.2) и схожи («ведение ... деятельности ... с нарушением установленного порядка» в ч. 3 ст. 18.1 и в ч. 2 ст. 18.2) в одно и то же время; 4) анализ предусмотренных за совершение данных административных правонарушений административных наказаний позволяет говорить о том, что за совершение административного правонарушения, предусмотренного ч. 3 ст. 18.1, установлено более строгое административное наказание, что даёт возможность отнести данное деяние к обладающим большей общественной вредностью, нежели деяние, закреплённое в ч. 2 ст. 18.2.

Сравнение ч. 3 ст. 18.1 и ч. 2 ст. 18.2 КоАП РФ, несмотря на выявленные различия, обнаруживает и то общее между этими статьями, что, собственно, и вызывает наиболее серьёзные и значительные для правоприменительной практики вопросы. К этому общему относится:

- общий родовой объект противоправного посягательства: общественные отношения в области защиты Государственной границы Российской Федерации;

- схожие предусмотренные деяния: ведение хозяйственной, промысловой и иной деятельности;

- схожий способ совершения деяния: «ведение ...

Кроме этого важнейшим квалифицирующим факультативным признаком объективной стороны юридического состава административного правонарушения, предусмотренный обеими рассматриваемыми статьями, является место совершения противоправного деяния. Для правильной квалификации важно ответить на следующий важный вопрос: на сколько различны значения понятия «на Государственной границе Российской Федерации либо вблизи неё» (ч. 3 ст. 18.1 КоАП РФ) и «в пограничной зоне» (ч. 2 ст. 18.2 КоАП РФ)?

Для ответа на этот вопрос, а также для внесения ясности в понимание других элементов характеристики, предусмотренных ч. 3 ст. 18.1 и ч. 2 ст. 18.2 КоАП РФ, обратимся к ст. 1 Закона РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации», которая гласит: «Государственная граница Российской Федерации есть линия и проходящая по этой линии вертикальная поверхность, определяющие пределы государственной территории (суши, вод, недр и воздушного пространства) Российской Федерации, то есть пространственный предел действия государственного суверенитета Российской Федерации»^[59]. Появляется другой вопрос: как можно, строго говоря, вести хозяйственную, промысловую и иную деятельность на линии и на проходящей по этой линии вертикальной поверхности? Тем более, что ширина этой линии нигде не определена.

Из Закона РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» следует, что для защиты Государственной границы Российской Федерации устанавливаются такие административно-правовые режимы, как режим государственной границы, пограничный режим и режим в пунктах пропуска через государственную границу. Содержание этих режимов включает определённые правила, перечисленные соответственно в ст.ст. 7, 16 и 22 Закона РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации».

Какие же правила включает режим государственной границы? В соответствии со ст. 7 Закона РФ от 1 апреля 1993 г.

Режим государственной границы устанавливается Законом РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации», другими федеральными законами, международными договорами Российской Федерации. С учётом взаимных интересов Российской Федерации и сопредельных государств отдельные правила режима государственной границы могут не устанавливаться, а характер устанавливаемых правил может быть упрощённым.

Рассмотрим важные для понимания ч. 3 ст. 18.1 КоАП РФ правила ведения хозяйственной, промысловой и иной деятельности на государственной границе. Согласно ст. 13 Закона РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» хозяйственная, промысловая и иная деятельность, связанная с пересечением государственной границы и иным образом затрагивающая интересы Российской Федерации или иностранных государств, осуществляемая российскими и иностранными юридическими и физическими лицами, в том числе совместно, непосредственно на государственной границе либо вблизи неё на территории Российской Федерации (в пределах пятикилометровой полосы местности), не должна наносить вред здоровью населения, экологической и иной безопасности Российской Федерации, сопредельных с ней и других иностранных государств или содержать угрозу нанесения такого ущерба, а также создавать помехи содержанию государственной границы и выполнению задач пограничными органами.

Ч. 2 ст. 13 Закона РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» говорит о том, что указанная деятельность осуществляется в соответствии с международными договорами Российской Федерации или иными договорённостями с иностранными государствами, с соблюдением правил пересечения государственной границы и на основании разрешения пограничных органов, включающего сведения о местах, времени пересечения государственной границы и производства работ, количестве участников, используемых промысловых и иных судов, транспортных и других средств, механизмов^[60].

Таким образом, противоречия между Законом РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» и КоАП РФ состоят в следующем:

Во-первых, Закон РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» прямо указывает на то, что правила режима государственной границы включают ведение на государственной границе либо вблизи неё не просто любой «хозяйственной, промысловой и иной деятельности», а только лишь такой, которая связана именно с пересечением государственной границы и иным образом затрагивает интересы Российской Федерации или иностранных государств и которая при этом осуществляется на государственной границе либо вблизи неё, именно на территории Российской Федерации. КоАП РФ же просто ограничивается формулировкой «на Государственной границе либо вблизи неё». Из этой усечённой формулировки ч. 3 ст. 18.1 КоАП РФ не ясно, относится ли «вблизи неё» только к территории Российской Федерации или же ещё к прилегающей к ней территории (акватории), не входящей в состав Российской Федерации. Какую ответственность будет нести лицо, нарушающее правила ведения хозяйственной, промысловой и иной деятельности и при этом находящееся за пределами территории Российской Федерации в непосредственной близости от государственной границы, например, когда оно только пересекло государственную границу? Кроме того, из ч. 3 ст. 18.1 КоАП РФ не ясно, связано ли вообще предусмотренное в ней деяние с пересечением государственной границы или не связано, и если не связано, то в чём же тогда в этой ситуации отличие ч. 3 ст. 18.1 от ч. 2 ст.

18.2 КоАП РФ при других равных признаках? Как представляется, единственное отличие в этой ситуации состоит в том, какие правила, предусмотренные правовыми актами, должно соблюдать, проявляя правомерное поведение, лицо, занимающееся данной хозяйственной, промысловой и иной деятельностью. Так, если говорить о ч. 3 ст. 18.1 КоАП РФ, то по смыслу ст. 13 Закона РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» лицо должно соблюдать нормы соответствующего международного договора Российской Федерации или предписания иных договорённостей с иностранными государствами, а также должно соблюдать правила пересечения государственной границы и нормы, указанные в разрешении, выданном пограничными органами. Если же говорить о ч. 2 ст. 18.2 КоАП РФ, то лицо, занимающееся хозяйственной, промысловой и иной деятельностью, проявляя правомерное поведение, должно, исходя из ст. 18 Закона РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» соблюдать федеральные законы, нормативные правовые акты органов местного самоуправления, а также: а) если осуществляет хозяйственную, промысловую и иную деятельность в пределах пятикилометровой полосы местности или до рубежа инженерно-технических сооружений, если он расположен за пределами этой полосы, - с соблюдением норм, указанных в разрешении, выданном пограничными органами; б) если в остальной части пограничной зоны - с уведомлением пограничных органов. Однако нарушители рассматриваемых правил - как правил режима государственной границы, так и правил пограничного режима - зачастую не имеют при себе каких-либо документов, свидетельствующих об их праве

заниматься хозяйственной, промысловой и иной деятельностью.

Во-вторых, правила режима государственной границы в ст. 13 Закона РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» прямо предусматривают обязательность наличия именно разрешения пограничных органов. В то же время ч. 3 ст. 18.1 КоАП РФ почему-то говорит только об уведомлении пограничных органов Федеральной службы безопасности Российской Федерации. Выходит, что лицо может уведомить пограничные органы о предстоящей своей хозяйственной, промысловой и иной деятельности, при этом не получив разрешения пограничных органов и не понести за данные действия никакой юридической ответственности? А ведь в разрешении, выдаваемом в данном случае пограничными органами, согласно ст. 13 Закона РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» должна быть указана такая значимая для должностных лиц пограничных органов информация, как сведения о местах, времени пересечения государственной границы и производства работ, количестве участников, используемых промысловых и иных судов, транспортных и других средств, механизмов.

В-третьих, ст. 13 Закона РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» раскрывает понятие «вблизи Государственной границы» как «в пределах пятикилометровой полосы местности». В этой связи также возникают некоторые вопросы.

Какую ответственность будет нести лицо, нарушившее так называемый предел пятикилометровой полосы местности и распространившее свою хозяйственную, промысловую и иную деятельность вглубь территории России, при условии, что это иностранное физическое или юридическое лицо, и за пределами пятикилометровой полосы в данном случае будет уже не пограничная зона? Подобный случай гл. 18 КоАП РФ не предусмотрен.

Каким образом хозяйственная деятельность гражданина России, осуществляемая им, например, без разрешения пограничных органов, в пределах пятикилометровой полосы вдоль государственной границы на морском (речном, озёрном) участке будет квалифицироваться в соответствии с КоАП РФ? Ведь, проводя аналогию между ст. 13 и ст. 16 Закона РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации», мы видим, что в ст. 16 речь идёт о правилах пограничного режима и особо выделяется возможность ведения хозяйственной, промысловой и иной деятельности не только «в пределах пятикилометровой полосы местности вдоль Государственной границы», но и «в российской части вод пограничных рек, озёр, иных водных объектов, во внутренних морских водах и в территориальном море Российской Федерации», что в правилах режима государственной границы (ст. 13 Закона РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации») прямо не предусмотрено^[61].

Исходя из этого, появляется следующий вопрос: может ли вообще режим государственной границы предполагать хозяйственную, промысловую и иную деятельность, строго говоря, не на территории (на суше), а в акватории? Если считать, что законодатель установил административную ответственность за нарушение всех правил всех трёх режимов, то нет: единственная статья КоАП РФ, предусматривающая совершаемые в приграничных акваториях России нарушения, - ст.

18.3 КоАП РФ - в ч. 2 специально предусматривает такое нарушение пограничного режима, как ведение в территориальном море, внутренних морских водах Российской Федерации, в российской части вод пограничных рек, озёр, иных водных объектов промысловой, исследовательской, изыскательской и иной деятельности без разрешения (уведомления) пограничных органов либо с таким разрешением (уведомлением), но с нарушением его условий. Данная норма права никаким образом не предусматривает возможность ведения в таких акваториях указанной деятельности, которая связана с пересечением государственной границы, иначе была бы установлена ответственность за нарушение таких правил.

Конечно, можно расширительно толковать норму ч. 3 ст. 18.1 КоАП РФ, предполагая, что она предусматривает пересечение границы, причём не только на суше, однако, с целью исключения двоякого толкования и для соблюдения принципа однозначного понимания норм права представляется необходимым привести эту статью в соответствии с реальностью складывающихся общественных отношений и со схожими нормами, соседствующими с названной в одной и той же главе КоАП РФ.

В связи с вышеизложенным, автор делает следующие выводы:

Для правильной квалификации административных правонарушений по ч. 3 ст. 18.1 и ч. 2 ст. 18.2 КоАП РФ и соответственно назначения справедливого наказания, необходимо внести изменения в абз. 6 ч. 1 ст. 7 и ч. 1 ст. 13 Закона РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 (ред. от 03.07.2016) «О Государственной границе Российской Федерации» и в ч. 3 ст. 18.1 КоАП РФ, а именно: не должно быть предусмотрено ведение хозяйственной, промысловой и иной деятельности на государственной границе, как непосредственно на линии границы, так и на проходящей по этой линии вертикальной поверхности моря и суши.

Кроме того, с целью однозначного понимания и исполнения требований ст. 13 Закона РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» необходимо внести ещё одно изменение в ч. 3 ст. 18.1 КоАП РФ: заменить возможность уведомления пограничных органов на обязательность получения разрешения.

Таким образом, с учётом предлагаемых автором изменений, диспозиция ч. 3 ст. 18.1 КоАП РФ будет представлена следующим образом: «Ведение вблизи Государственной границы Российской Федерации хозяйственной, промысловой или иной деятельности без разрешения пограничных органов либо с разрешения таких органов, но с нарушением установленного порядка ведения вблизи Государственной границы Российской Федерации вблизи неё хозяйственной, промысловой и иной деятельности».

По мнению автора, данные изменения позволят пограничным органам повысить эффективность административной деятельности путём исключения возможности случайного пересечения государственной границы.

Кроме вышеперечисленных проблемных вопросов, связанных с квалификацией административных правонарушений по ч. 3 ст. 18.1 и ч. 2 ст. 18.2 КоАП РФ, существуют правовые проблемы, связанные как со схожестью данных статей, так

и с их понятийным наполнением.

Как ранее отмечалось, некоторые из различий между данными статьями заключаются в следующем: 1) ч. 3 ст. 18.1 предусматривает деяния, состоящие только в ведении хозяйственной, промысловой или иной деятельности, а ч. 2 ст. 18.2 предусматривает кроме этого ещё и «проведение массовых общественнополитических, культурных или иных мероприятий в пограничной зоне, а равно содержание или выпас скота в карантинной полосе в пределах пограничной зоны»; 2) ч. 3 ст. 18.1 КоАП РФ предусматривает административное наказание за нарушение правил, предусмотренных ст. 13 Закона РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730- 1 «О Государственной границе Российской Федерации», которая называется «Ведение хозяйственной, промысловой и иной деятельности на Государственной границе». Соответственно ч. 2 ст. 18.1 КоАП РФ предусматривает административное наказание за нарушение правил, предусмотренных ст. 18 и ст. 19 Закона РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации», которые называются «Хозяйственная, промысловая и иная деятельность, проведение массовых общественно-политических, культурных и других мероприятий в пограничной зоне» и «Содержание и выпас скота у Государственной границы».

Несмотря на выявленные различия, сравнение ч. 3 ст. 18.1 и ч. 2 ст. 18.2 КоАП РФ, обнаруживает между этими статьями и общее: схожими являются, предусмотренные данными статьями деяния - ведение хозяйственной, промысловой и иной деятельности.

Почти такие же деяния встречаются и в диспозиции ч. 2 ст. 18.3 КоАП РФ: «Ведение в территориальном море и во внутренних водах Российской Федерации, в российской части вод пограничных рек, озёр и иных водных объектов промысловой, исследовательской, изыскательской и иной деятельности без разрешения (уведомления) пограничных органов либо с разрешения (с уведомлением) таких органов, но с нарушением условий такого разрешения (уведомления)».

Данные схожие формулировки присутствуют и в статьях Закона РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации», чьи требования также необходимо проанализировать для полноты сравнительного процесса и получения выводов о таких видах деятельности: 1) В ст. 13 «Ведение хозяйственной, промысловой и иной деятельности на Государственной границе» указано, что хозяйственная, промысловая и иная деятельность, связанная с пересечением Государственной границы и иным образом затрагивающая интересы Российской Федерации или иностранных государств, осуществляемая российскими и иностранными юридическими и физическими лицами, в том числе совместно, непосредственно на Государственной границе либо вблизи неё на территории Российской Федерации (в пределах пятикилометровой полосы местности), не должна: наносить вред здоровью населения, экологической и иной безопасности Российской Федерации, сопредельных с ней и других иностранных государств или содержать угрозу нанесения такого ущерба; создавать помехи содержанию Государственной границы и выполнению задач пограничными органами; 2) В ст. 18 «Хозяйственная, промысловая и иная деятельность, проведение массовых общественно-политических, культурных и других мероприятий в пограничной зоне» говорится, что особенности хозяйственной, промысловой и иной деятельности, связанной с пользованием землями, лесами, недрами, водными ресурсами, проведение массовых общественно-политических, культурных и других мероприятий в пограничной зоне регулируются федеральными законами, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления; 3) В ст. 21 «Ведение промысловой, исследовательской и иной деятельности в российской части вод пограничных рек, озёр и иных водных объектов, во внутренних морских водах и в территориальном море Российской Федерации» сказано, что промысловая, исследовательская, изыскательская и иная деятельность осуществляется в российской части вод пограничных рек, озёр и иных водных объектов, во внутренних морских водах и в территориальном море Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации; 4) В ст. 25.1 «Хозяйственная и иная деятельность, осуществляемая в пунктах пропуска через Государственную границу» сделана ссылка на перечень видов хозяйственной и иной деятельности, которые могут осуществляться в пределах пунктов пропуска через Государственную границу, и порядок осуществления хозяйственной и иной деятельности в пределах пунктов пропуска через Государственную границу устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Итак, проанализировав и перечислив как статьи КоАП РФ, так и статьи Закона РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации», автор делает следующие выводы: 1) В КоАП РФ, равно как и в Законе РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» отсутствуют определения перечисленных в них видов деятельности, а также указано на то, что такая деятельность осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации; 2) В ст.ст. 18.1, 18.2, 18.3 КоАП РФ нарушения, связанные с осуществлением различных видов деятельности выделены в диспозиции отдельных частей данных статей, а в ст. 18.4 законодатель не предусмотрел такого выделения, хотя в ст. 25.1 Закона РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» сделана ссылка на перечень видов хозяйственной и иной деятельности, которые могут осуществляться в пределах пунктов пропуска через Государственную границу.

Законодательство о Государственной границе Российской Федерации состоит из Закона РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации.

Согласно ст. 7 Закона РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» режим Государственной границы включает в себя правила ведения на Государственной границе либо вблизи неё на территории Российской Федерации хозяйственной, промысловой и иной деятельности.

Согласно ст. 16 Закона РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» пограничный режим включает в себя правила: 1) в пограничной зоне: хозяйственной, промысловой и иной деятельности, проведения массовых общественно-политических, культурных и других мероприятий в пределах пятикилометровой полосы местности вдоль Государственной границы на суше, морского побережья Российской Федерации, российских берегов пограничных рек, озер и иных водных объектов и на островах на указанных водных объектах, а также до рубежа инженерно-технических сооружений в случаях, если расположен за пределами пятикилометровой полосы местности; 2) в российской части вод пограничных рек, озёр и иных водных объектов, во внутренних морских водах и в территориальном море Российской Федерации: промысловой, исследовательской, изыскательской и иной деятельности.

Понятие хозяйственной деятельности можно встретить в ГОСТ Р 521042003 «Национальный стандарт Российской Федерации. Ресурсосбережение. Термины и определения»⁶⁴. Так, хозяйственной деятельностью определяется деятельность, осуществляемая в ходе производственной деятельности индивидуальным предпринимателем или юридическим лицом независимо от формы собственности и от того, какой она носит характер: коммерческий или некоммерческий. Стоит, отметить, что в экономической литературе понятия «инициативная самостоятельная хозяйственная деятельность граждан», имеющая целью получение дохода и «предпринимательская деятельность» часто отождествляются⁶⁵.

Подводя итог, можно определить, что используемые в настоящее время понятия хозяйственной деятельности, не позволяют четко определить какая именно деятельность юридического лица или индивидуального лица вблизи государственной границы будет хозяйственной и может ли аналогичная деятельность физического лица считаться таковой.

По мнению автора, отсутствие чётких определений и понятий видов деятельностей, указанных в Законе РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» и в КоАП РФ, не способствует единому понимаю их содержания, и как следствие правильной квалификации правонарушений, и справедливому наказанию.

Следует отметить, что для законного осуществления различных видов деятельности необходимо оформление установленных документов: так, в ст. 18 Закона РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» указано, что хозяйственная, промысловая и иная деятельность, проведе- ^{[62] [63] ние массовых общественно-политических, культурных и других мероприятий в пределах пятикилометровой полосы местности или до рубежа инженерно - технических сооружений в случаях, если он расположен за пределами пятикилометровой полосы местности, осуществляются на основании разрешения, а в остальной части - с уведомлением пограничных органов[64].}

На практике часто возникает мнение, что требование о получении разрешения или направлении уведомления, распространяется только на деятельность, связанную с пользованием землями, лесами, недрами, водными объектами. Конструкция ст. 18 Закона РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» не даёт однозначного ответа на такое предположение. Кроме того, ни в Приказе ФСБ России от 15.10.2012 г. № 515 (ред. от 18.11.2013) «Об утверждении Правил пограничного режима»^[65], ни в Приказе ФСБ России от 13.11.2012 г. № 572 (в ред. от 06.02.2014) «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы безопасности Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по выдаче пропусков для въезда (прохода) лиц и транспортных средств в пограничную зону, разрешений на хозяйственную, промысловую и иную деятельность, проведение массовых общественно-политических, культурных и других мероприятий, содержание и выпас скота в пограничной зоне, промысловую, исследовательскую, изыскательскую и иную деятельность в российской части вод пограничных рек, озер и иных водных объектов, где установлен пограничный режим»^[66], нет оговорок о том, что их положения затрагивают деятельность, связанную с пользованием землями, лесами, недрами, водными объектами, поэтому можно считать, что разрешительный (уведомительный) порядок ведения деятельности в пограничной зоне распространяется на любую хозяйственную деятельность. Вышеуказанные ситуации спорного характера подтверждаются и судебной практикой.

Начиная с 2016 года, с целью назначения такого вида административного наказания как «конфискация орудий совершения или предмета административного правонарушения», сотрудники ПУ ФСБ России по Курской области стали направлять для рассмотрения материалы дел об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 3 ст. 18.1 КоАП РФ, в мировые суды по месту их совершения.

В работе проведен анализ дел, рассмотренных мировыми судами Курской области в 2016 году по ч. 3 ст. 18.1 КоАП РФ. Решения были вынесены мировым судьёй судебного участка Глушковского района Курской области (6 дел) и мировым судьёй судебного участка № 2 г. Рыльска и Рыльского района Курской области (1 дело). Анализ осуществлён в отношении следующих дел: 1) Глушковский район: № 5/223 от 29 марта 2016 г., № 5/215 от 31 марта 2016 г., № 5/224 от 31 марта 2016 г., № 5/409 от 15 июня 2016 г., № 5/458 от 30 июня 2016 г., № 5/453 от 8 июля 2016 г.; 2) Рыльский район: № 5/287 от 14 июня 2016 г.^[67].

Итак, в деле № 5/223 от 29 марта 2016 г. суд установил следующее: 10 марта 2016 г. в 06.30 Прощенко С.С. нарушил правила ведения вблизи Государственной границы РФ хозяйственной деятельности без уведомления пограничных органов, а именно: переместил партию товара через Государственную границу помимо пунктов пропуска и пытался вывезти её на автомобиле УАЗ вглубь территории РФ, минуя пограничный и таможенный контроль, чем нарушил ст.ст. 7, 9, 11 Закона РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации». О наличии пунктов пересечения Государственной границы РФ знал. Помимо прочих документов, его вина подтверждается рапортами пограничного наряда, в которых указано, что около 06.00 часов 10 марта 2016 г. через мост на р. Сейм в сторону государственной границы проследовали 2 автомобиля марки УАЗ. Доехав до государственной границы, оба транспортных средства остановились, из них вышли двое неизвестных мужчин, которые открыли багажник транспортного средства и примерно в 06.30 10 марта 2016 г. стали доставать из него и передавать через государственную границу мешки белого цвета лицам, находящимся на территории России, которые загружали их в свои машины. Перегрузив все мешки, неизвестные лица со стороны Украины скрылись в тыл Украины, а лица, находящиеся на территории РФ, около 06.45 10 марта 2016 г. развернулись и поехали обратно в сторону моста через р. Сейм. Подъезжая к мосту в 06.55, при задержании транспортных средств одному неизвестному удалось скрыться, а второй неизвестный был задержан пограничным нарядом. Разрешение на ведение хозяйственной деятельности у Прощенко С.С. отсутствует. Как пояснил в судебном заседании Прощенко С.С., принадлежность перемещаемых товаров в 49 полиэтиленовых пакетах ему неизвестна. Суд постановил признать Прощенко С.С. виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 3 ст. 18.1 КоАП РФ, и назначить ему административное наказание в виде административного штрафа в размере 500 рублей без конфискации предметов административного правонарушения.

В деле № 5/215 от 31 марта 2016 г. суд установил следующее: 3 марта 2016 г. около 04.00 Призенко Е.Н. нарушил правила ведения вблизи Государственной границы РФ хозяйственной деятельности без уведомления пограничных органов, а именно: переместил партию товара (49 коробок с грецким орехом) через Государственную границу РФ в обход установленных пунктов пропуска и мест пересечения Государственной границы жителями приграничных районов и пытался вывезти его на автомобиле УАЗ вглубь территории РФ, минуя пограничный и таможенный контроль. Суд постановил признать Призенко Е.Н. виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 3 ст. 18.1 КоАП РФ, и назначить ему административное наказание в виде административного штрафа в размере 1000 рублей с конфискацией предметов административного правонарушения: 49 коробов белого цвета размером около 40Х30Х20 см. с содержимым: россыпь растительного происхождения (предположительно грецкий орех) в вакуумных пакетах прозрачного цвета. Алюминиевую лодку, лодочный мотор черно- красного цвета и лодочное весло возвратить законному владельцу - Призенко Е.Н.

Аналогичные перемещения различных видов товаров через Государственную границу РФ изложены и в других делах: № 5/224 от 31 марта 2016 г. (49 мешков с мясной продукцией); № 5/409 от 15 июня 2016 г. (четыре крана высокого давления для водопроводных труб и три свертка с металлическими хомутами для водопроводных труб); № 5/458 от 30 июня 2016 г. (20 коробок с молочной продукцией); № 5/453 от 8 июля 2016 г. (двух сумок из полимерного материала со свадебными платьями).

Во всех делах, рассмотренных мировым судьёй Глушковского района, суд установил нарушение правил ведения вблизи Государственной границы Российской Федерации хозяйственной деятельности без уведомления пограничных органов. В тексте постановления необходимость наличия такого уведомления подтверждается констатацией диспозиции ч. 3 ст. 18.1 КоАП РФ. Затем суд установил, что отсутствует именно разрешение на ведение хозяйственной деятельности, а не факт уведомления, которое предусмотрено ч. 3 ст. 18.1 КоАП РФ.

По мнению автора, в вышеуказанных постановлениях содержатся следующие недостатки и противоречия: 1) В первом абзаце каждого постановления судом устанавливается нарушение правил ведения вблизи Государственной границы РФ именно хозяйственной деятельности, при этом в дальнейшем отнесение действий лица, нарушившего режим Государственной границы, именно к хозяйственной деятельности не доказано; 2) Суд указывает, что ведение на Государственной границе РФ хозяйственной деятельности должно происходить с уведомлением пограничных органов и с соблюдением установленного порядка ведения такой деятельности, и в том же постановлении суд устанавливает отсутствие разрешения, а не факта необходимого уведомления; 3) Суд привлекает к ответственности физическое лицо за ведение хозяйственной деятельности, не учитывая определения хозяйственной деятельности, изложенного в ГОСТ Р 52104-2003 «Национальный стандарт Российской Федерации. Ресурсосбережение. Термины и определения»^[68], а именно того факта, что данная деятельность, осуществляется в ходе производственной деятельности индивидуальным предпринимателем или юридическим лицом; 4) Суд должен был установить и указать в постановлении правовые основания нахождения лица, совершившего административное правонарушение в пограничной зоне, но не сделал этого.

Отдельно необходимо отметить дело № 5/287 от 14 июня 2016 г., рассмотренное мировым судьёй г. Рыльска: В 07.45 минут Чмирьков Ю.В. нарушил правила ведения хозяйственной, промысловой деятельности на Государственной границе, а именно: пытался переместить через Государственную границу РФ три канистры с дизельным топливом, чем нарушил ст. 13 Закона РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации». Согласно рапортов сотрудников пограничных органов Чмирьков Ю.В. в пограничной зоне катил железную бочку в сторону реки Клевень, по которой проходит государственная граница, также на берегу реки находились канистры с дизельным топливом. Суд признал Чмирькова Ю.В. виновным по ч. 3 ст. 18.1 КоАП РФ и назначил ему административное наказание в виде административного штрафа в размере 1000 рублей с конфискацией железной бочки объёмом 200 литров, двух пластмассовых ёмкостей объёмом по 20 литров каждая, одной пластмассовой ёмкости объёмом 10 литров с содержимым, схожим с дизельным топливом.

В данном постановлении имеются следующие недостатки: отсутствует дата совершения административного правонарушения; суд не выяснил на каком основании лицо находилось в пограничной зоне; суд не установил наличие или отсутствие факта уведомления пограничных органов об осуществлении планируемого вида деятельности; суд привлёк к административной ответственности физическое лицо и за хозяйственную и за промысловую деятельность одновременно, не доказав наличие ни одной из них.

Подводя итоги, автор делает следующие выводы:

1) При анализе постановлений, вынесенных судом, установлено, что суд ошибочно признаёт в качестве хозяйственной деятельности, а иногда и промысловой, действия физических лиц по перемещению различных видов товаров (коробки, сумки, ёмкости). Таким образом, суд в своих решениях фактически принимает (подменяет) хозяйственно-бытовые цели граждан или их «иную деятельность» как «хозяйственную деятельность», которой на самом деле она не является;

2) Для назначения административного наказания суду необходимо следующие: выяснить правовой статус субъекта административного правонарушения - физическое лицо, индивидуальный предприниматель, юридическое лицо; определить к какому виду деятельности относятся действия данного субъекта; установить наличие или отсутствие факта уведомления (получения разрешения) пограничных органов, а также соблюдения установленного порядка ведения такой деятельности; установить законность нахождения лица в пограничной зоне;

3) Основные затруднения при квалификации вышеуказанных административных правонарушений и установлении их отдельных признаков связаны именно с отсутствием чёткого определения или отсутствия понятий «хозяйственная деятельность», «промысловая деятельность», «исследовательская деятельность», «изыскательская деятельность», «иная деятельность», перечисленных в Законе РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации». Фактическое осуществление таких видов деятельности без уведомления (разрешения) или с нарушением установленного порядка является основанием для возбуждения дела об административном правонарушении и влечёт за собой административную ответственность, предусмотренную ч. 3 ст. 18.1, ч. 2 ст. 18.2 КоАП РФ, ч. 3 ст. 18.2, 18.4 КоАП РФ;

4) С целью ликвидации правового пробела и для вынесения правомерных решений как мировым судом, так и должностными лицами пограничных органов, автор считает необходимым внести дополнения в Закон РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» в виде описаний понятий «хозяйственная деятельность», «промысловая деятельность», «исследовательская деятельность», «изыскательская деятельность», «иная деятельность» или в виде ссылок в ст.ст. 13, 18, 21 на Перечни, указанных в них видов деятельности, которые устанавливаются Правительством РФ, по аналогии со ст. 25.1.

Далее рассмотрим проблемные ситуации правоприменительной практики по правонарушению, предусмотренному ч. 1 ст. 18.14 КоАП РФ.

Возбуждение и рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 18.14 КоАП РФ «Незаконный провоз лиц через Государственную границу Российской Федерации», относится к подведомственности должностных лиц пограничных органов Федеральной службы безопасности Российской Федерации.

Согласно ч. 1 ст. 18.14 КоАП РФ субъект данного административного правонарушения характеризуется как «транспортная или иная организация, осуществляющая международные перевозки пассажиров (далее - перевозчик)». Очевидно, что перевозчиком может быть любая российская или иностранная транспортная организация, т.е. юридическое лицо.

Объект и объективная сторона данного административного правонарушения определяются как непринятие входящих в обязанности транспортной организации мер по предотвращению незаконного проникновения лиц на транспортное средство и использованию его для незаконного въезда в Российскую Федерацию или незаконного выезда из Российской Федерации.

Одной из самых распространённых мер предосторожности являются действия должностных лиц перевозчика по проверке у пассажира перед посадкой в транспортное средство наличия документов, дающих право на въезд в иностранное государство, и, в случае отсутствия каких-либо из них, - недопущение пассажира к перевозке. Так, в соответствии со ст. 107 Воздушного кодекса РФ от 19 марта 1997 г. № 60-ФЗ (ред. от 06.07.2016)^[69], авиакомпания, как перевозчик, вправе, при установлении нарушений со стороны пассажира, расторгнуть с ним договор перевозки в одностороннем порядке, принимая тем самым меры к предотвращению правонарушения. Кроме того, перевозчик обязан ознакомить свой персонал, служебные функции которого связаны с регистрацией пассажиров, с требованиями государств, в которые осуществляются международные перевозки, о наличии у пассажиров необходимых документов для въезда в эти государства.

Перевозчики при обжаловании постановлений о назначении административного наказания по ч. 1 ст. 18.14 КоАП РФ, как правило, ссылаются на то, что должностными лицами пограничных органов Федеральной службы безопасности Российской Федерации, вынесшими эти постановления, не указываются, какие именно меры не были приняты перевозчиками по предотвращению незаконного проникновения нарушителя на транспортное средство, а также на неправильное истолкование ст. 6 Федерального закона от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию».

Однако, позиция судов при рассмотрении жалоб, поданных перевозчиками, однозначно сводится к тому, что «КоАП РФ не связывает возможность квалификации совершённого лицом деяния как административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 18.14 КоАП РФ, с необходимостью перечисления административным органом в вынесенном им постановлении по делу об административном правонарушении конкретных мер, необходимых для предотвращения его

72

совершения» .

Кроме того, в решениях судов указывается, что доводы перевозчиков о неправильном толковании пограничными органами ст. 6 Федерального закона от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» основаны на ошибочной трактовке значения третьего абзаца, на который они ссылаются без учёта содержания второго абзаца указанной статьи, где законодатель предусматривает обязанность иностранных граждан и лиц без гражданства предъявлять действительные документы, удостоверяющие их личность и признаваемые Российской Федерацией в этом качестве, а также визу, то есть названные в этом абзаце категории граждан при въезде в Российскую Федерацию въезжают в иностранное для них государство^{[70] [71].}

С учётом того, что объектом административного правонарушения по ст.

18.14 КоАП РФ являются общественные отношения, обеспечивающие установленный законом порядок функционирования Государственной границы Российской Федерации, а не права перевозчика, то в том случае, если лица (пассажиры), проникшие на транспортное средство незаконно («зайцами»), используют такое транспортное средство для въезда в Российскую Федерацию и перевозчик об этом не знает, пограничными органами понятие «незаконное проникновение лиц на транспортное средство» к обоснованию объективной стороны правонарушения не применяется.

Вышеперечисленными правовыми нормами была заложена позиция о том, что между перевозчиком и лицом (пассажиром) возникают определённые правоотношения. Лицо (пассажир) представляет перевозчику проездной документ, являющийся договором перевозки, и законно проходит и размещается в транспортном средстве перевозчика, а перевозчик обязан принять меры по проверке у лица наличия необходимых документов для въезда в иностранное государство, и в том случае, если перевозчик не исполнил своих обязанностей, то он может быть привлечён к административной ответственности. «Продажа проездного билета третьим лицом не снимает с перевозчика установленной законом обязанности по осуществлению контроля за наличием у лица (пассажира) всех необходимых документов на право пересечения Государственной границы Российской Федерации»^[72].

Таким образом, в случае, если лицо тайно от перевозчика проникло и спряталось на его транспортном средстве, и в силу чего между ними не возникли правоотношения, то перевозчик не несёт ответственности в понимании ч. 1 ст. 18.14 КоАП РФ.

Состав административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст.

18.14 КоАП РФ, является материальным. Законодатель определяет состав правонарушения материальным, в том случае, когда в нём устанавливается факт наступления тех или иных последствий при совершении противоправных действий (бездействия). Последствия представляют собой тот ущерб, который правонарушение причиняет охраняемым законом общественным отношениям, то есть объекту правонарушения. В таких случаях перевозчик своим бездействием создаёт условия лицам (нарушителям) для незаконного пересечения границы, то есть наступления вредных последствий для государства.

Необходимо отметить, что пограничные органы Федеральной службы безопасности Российской Федерации несут ответственность за охрану лица (пассажира) с момента принятия его от перевозчика для проверки документов на право

въезда в Российскую Федерацию и до тех пор, пока лицу не будет в этом отказано, и оно будет вновь передано под охрану и контроль перевозчика для отправки из Российской Федерации.

Таким образом, в случае если перевозчик доставил в Российскую Федерацию иностранного гражданина или лица без гражданства с действительным документом, удостоверяющим его личность, и действительной российской визой, срок действия которой на момент прибытия не начался, то в действиях перевозчика отсутствует состав административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст.

18.14 КоАП РФ. Просрочка срока действия российской визы расценивается как неисправность в документе, в силу чего иностранный гражданин или лицо без гражданства привлекаются к административной ответственности по ч. 2 ст. 18.1 КоАП РФ.

1.4. Кроме привлечения юридических лиц по ч. 1 ст. 18.14 КоАП РФ у должностных лиц подразделений процессуальной деятельности возникает ряд проблем при привлечении к административной ответственности юридических лиц за нарушение правил пересечения Государственной границы Российской Федерации^[73]. Ниже автором описаны проблемные ситуации и предложены пути по их устранению.

Должностные лица подразделений процессуальной деятельности пограничных органов Федеральной службы безопасности Российской Федерации имеют, как правило, большой практический опыт привлечения к административной ответственности физических лиц за нарушения правил пересечения границы лицами и транспортными средствами (ч. 1 и ч. 2 ст. 18.1 КоАП РФ). При этом случаи привлечения юридических лиц к административной ответственности по указанному правонарушению являются единичными.

Вместе с тем юридические лица достаточно часто являются участниками правоотношений, регулируемых правилами пересечения границы, через своих работников или посредством принадлежащих им транспортных средств^[74]. Работни-

ки, допустившие правонарушения, привлекаются к административной ответственности как физические лица. При этом в силу ч. 3 ст. 2.1 КоАП РФ привлечение к административной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение и юридическое лицо. Более того, предусмотренная ч. 1 ст. 18.1 КоАП РФ санкция в отношении юридических лиц, а именно административный штраф от 400 000 до 800 000 рублей, является действенной мерой для достижения цели предупреждения новых правонарушений, так как многие хозяйствующие субъекты, понесшие материальный ущерб в результате неправомерных действий своих работников, принимают меры к взысканию убытков с таких работников, в том числе в судебном порядке.

В качестве наглядного примера эффективности профилактики данных правонарушений можно привести дело об административном правонарушении в отношении юридического лица с условным наименованием Открытое акционерное общество «Восток», суть которого заключается в следующем.

21 марта 2011 года в отношении работников ОАО «Восток» Иванова И.И. и Петрова П.П. (ф.и.о. изменены) за нарушения правил пересечения государственной границы, предусмотренных ст. 9 Закона РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации», выразившиеся в пересечения границы вне установленных пунктов пропуска с использованием лошади, запряжённой в сани, в качестве транспортного средства, были возбуждены дела об административном правонарушении по ч. 1 ст. 18.1 КоАП РФ.

22 марта 2011 года по результатам рассмотрения дел об административном правонарушении специалистом по административному производству отделения дознания и административной практики (подразделения процессуальной деятельности) вынесены постановления по делам об административном правонарушении, согласно которым вышеупомянутые граждане признаны виновными и привлечены к административной ответственности в виде административного штрафа.

24 марта 2011 года Иванов И.И. и Петров П.П. постановления по делам об административном правонарушении обжаловали в Глушковском районном суде

Курской области.

В ходе судебного разбирательства указанные лица, обосновывая свою невиновность, заявили, что границу они не пересекали, так как в это время находились при исполнении служебных обязанностей и выполняли трудовое задание своего работодателя - ОАО «Восток», заключающееся в обучении лошади езде и транспортировке саней. В качестве доказательства отсутствия мотива совершения правонарушения, защитник Иванова и Петрова представил Табель рабочего времени ОАО «Восток» на март 2011 года, согласно которому они действительно во время совершения административного правонарушения исполняли трудовое задание юридического лица.

Представитель пограничного управления Федеральной службы безопасности Российской Федерации, участвовавший в судебном разбирательстве, не возражал против приобщения указанного документа в качестве доказательства. Более того, это обстоятельство и послужило отправной точкой возникновения подозрения о наличии в деятельности юридического лица состава административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 18.1 КоАП РФ.

В этом смысле решения Глушковского районного суда Курской области от 7 апреля 2011 года по жалобам Иванова и Петрова^[75], отменившие постановления по делам об административном правонарушении и возвратившие дела на новое рассмотрение, позволили в рамках подготовки дел к повторному рассмотрению, провести некоторые процессуальные действия, направленные на установление причин и условий, способствовавших совершению правонарушения, а также установлению виновности юридического лица в административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 18.1 КоАП РФ.

В качестве основных произведённых процессуальных действий можно выделить: опрос руководителя ОАО «Восток», опрос главного зоотехника и опрос заведующего конефермой; истребование в порядке ст. 26.10 КоАП РФ у ОАО «Восток» правоустанавливающих документов, а также трудовых договоров Иванова и

Петрова; истребование табеля рабочего времени.

Таким образом, к моменту рассмотрения дел об административных правонарушениях в отношении Иванова и Петрова у должностного лица, уполномоченного составлять протоколы об административных правонарушениях, было достаточно данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, субъектом которого являлось ОАО «Восток». В связи с этим специалистом по административному производству было принято решение о составлении в отношении юридического лица протокола об административном правонарушении. Хотелось бы обратить внимание на обязательность надлежащего извещения лиц, участвующих в производстве по делам об административных правонарушениях, порядок которого определён ст. 25.15 КоАП РФ. Особенно это касается лиц, в отношении которых ведётся производство по делу. Зачастую, именно ненадлежащее уведомление правонарушителей в случаях, когда такое уведомление предусмотрено КоАП РФ, может быть в последующем признано существенным нарушением процессуальных требований и послужить основанием для принятия судом или вышестоящим должностным лицом, рассматривающим жалобу или протест, решения об отмене вынесенного постановления и направлении дела на новое рассмотрение.

В целях соблюдения принципа объективности специалистом по административному производству протокол об административном правонарушении с материалами дела был направлен на рассмотрение начальнику отделения дознания и административной практики (начальник подразделения процессуальной деятельности), который, согласно п. 13 ч. 2 ст. 23.10 КоАП РФ, также уполномочен рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 18.1 КоАП РФ.

Автор отмечает, что при рассмотрении дела об административном правонарушении, кроме принципа объективности, не менее важен и принцип состязательности и равноправия сторон, который установлен п. 3 ст. 123 Конституции Российской Федерации и распространяется на административное судопроизводство (п. 2 ст. 118 Конституции Российской Федерации), включая административноюрисдикционное производство в органах исполнительной власти. По мнению же Е.В. Овчаровой^{[76] [77], теоретической процессуальной проблемой, препятствующей принятию объективного решения по делу на стадии рассмотрения дела об административном правонарушении юридического лица в органах исполнительной власти, является именно отсутствие состязательности сторон. Такой же точки зрения придерживается О.В. Паршина, считая, что «орган административной юрисдикции не является субъектом доказывания, он только оценивает доказатель-}

79

ства»

В данном вопросе соискатель считает, что можно согласиться с мнением Кеворкова Д.Р., а именно, при осуществлении производства по делам об административных правонарушениях юридических лиц в пограничных органах Федеральной службы безопасности Российской Федерации принцип состязательности и равноправия сторон имеет ограниченное действие, так как юридические лица привлекаются к административной ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязанностей перед государством в лице органа исполнительной власти, который одновременно является органом административной юрисдикции по данной категории дел. При этом в деле участвуют две стороны: юридическое лицо, привлекаемое к административной ответственности, с одной стороны, и орган исполнительной власти или его должностное лицо, обладающие административно-юрисдикционными полномочиями по делу, - с другой. Эти стороны изначально неравноправны, а вторая из них принимает решения по делу. В данной ситуации производство по делу об административном правонарушении не может осуществляться на основе принципа состязательности и равноправия сторон^[78].

Итак, установив, что рассматриваемое дело относится к компетенции пограничных органов Федеральной службы безопасности Российской Федерации, отсутствуют обстоятельства, исключающие возможность рассмотрения дела, протокол об административном правонарушении составлен правильно, отсутствуют нерассмотренные ходатайства и отводы, в деле имеется достаточно материалов для его рассмотрения по существу, должностное лицо пограничного органа вынесло определение о назначении времени и места рассмотрения дела, которое вместе с повесткой было вручено законному представителю юридического лица. Однако к назначенному сроку рассмотрения дела об административном правонарушении законный представитель юридического лица не прибыл. При этом в адрес должностного лица, рассматривающего дело, было направлено ходатайство с просьбой об отложении рассмотрения дела по существу в связи с тем, что юридическое лицо не успело заключить соглашение с адвокатом об оказании юридических услуг. Поступившее ходатайство было незамедлительно рассмотрено по правилам ст. 24.4 КоАП РФ, в удовлетворении заявленных требований - отказано, о чём вынесено определение. Дело об административном правонарушении рассмотрено в ранее определённое время в отсутствии законного представителя и защитника юридического лица, так как их присутствие при рассмотрении дела об административном правонарушении признавалось не обязательным.

По результатам рассмотрения дела ОАО «Восток» было признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 18.1 КоАП РФ, то есть в пересечении его работниками и транспортным средством государственной границы вне установленных пунктов пропуска в нарушение установленных правил пересечения границы лицами и транспортными средствами, и наложено административное наказание в виде административного штрафа в размере 400 000 рублей (минимально возможная санкция).

Обжалование принятого постановления по делу об административном правонарушении желаемого результата для юридического лица не принесло. Вышестоящие суды подтвердили в деятельности ОАО «Восток» наличие состава административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 18.1 КоАП РФ, а также отсутствие процессуальных нарушений в ходе производства по делу. В дальнейшем руководство ОАО «Восток» принимало меры к взысканию со своих работников материального ущерба, причинённого в результате противоправных действий работников.

В процессе доказывания административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 18.1 КоАП РФ, совершённого при осуществлении хозяйственной деятельности юридическим лицом, будет правильно выделить два ключевых момента:

Во-первых, - это доказывание события административного правонарушения, то есть возникновения специфического набора обстоятельств, при которых происходит явление, выраженное в противоправном действии (бездействии) юридического лица. В этой части наиболее оптимальным является использование материалов дела об административном правонарушении, возбуждённого в отношении физического лица, в том числе и постановления по делу об административном правонарушении, которые устанавливают и доказывают событие административного правонарушения в действиях физического лица и, соответственно, юридического лица, так как последнее действует через своих работников. При этом в ходе производства по делу об административном правонарушении, в отношении физического лица в обязательном порядке необходимо закреплять его причастность или принадлежность транспортного средства к юридическому лицу конкретными доказательствами. В качестве доказательств могут служить объяснения правонарушителей, трудовые договоры, путевые листы, командировочные удостоверения, свидетельства о регистрации транспортных средств и другие.

Во-вторых, - это доказывание вины юридического лица. Как справедливо считает Ю.М. Козлов, установление виновности заключается в «решении вопроса о наличии и характере вины этого лица, цели и мотивах его противоправного действия, то есть о субъективной стороне административного правонарушения»^[79]. Установлено, что юридические лица подлежат административной ответственности независимо от места нахождения, организационно-правовых форм, подчинённости, а также других обстоятельств^[80]. В силу ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ юридическое лицо привлекается к ответственности за совершение административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Выяснение виновности лица в совершении административного правонарушения осуществляется на основании данных, зафиксированных в протоколе об административном правонарушении, объяснений представителей лица, в отношении которого ведётся производство по делу об административном правонарушении, в том числе об отсутствии возможности для соблюдения соответствующих норм и правил, о принятии всех зависящих от юридического лица мер по их соблюдению, а также на основании иных доказательств, предусмотренных ч. 2 ст. 26.2 КоАП РФ. Также будет уместным отразить в постановлении по делу об административном правонарушении, какие именно меры было необходимо принять юридическому лицу для того, чтобы исключить возможность нарушения правил пересечения государственной границы физическими лицами и транспортными средствами.

В-третьих, - при рассмотрении вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении (для составления протокола об административном правонарушении), а также для рассмотрения дела в отношении юридического лица необходимо оповестить его законного представителя. В соответствии с требованиями ч. 2 ст. 25.4 КоАП РФ законным представителем юридического лица является его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица. В отсутствии указанных лиц дело может быть рассмотрено в случаях, если имеются данные о надлежащем извещении о месте и времени рассмотрения дела.

Так как большую часть привлекаемых пограничными органами Федеральной службы безопасности Российской Федерации юридических лиц составляют иностранные юридические лица, а местонахождение их законного представителя находится за пределами Российской Федерации, то оповещение законного представителя иностранного юридического лица о месте и времени составления протокола об административном правонарушении является крайне затруднительным, а порой и невозможным. Согласно п. 24 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 2 июня 2004 года № 10 (ред. от 10.11.2011) «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях»^[81], перечень законных представителей юридического лица, указанный в ст. 25.4 КоАП РФ, является закрытым, и в связи с этим необходимо учитывать, что представитель юридического лица, действующий на основании доверенности, в том числе руководитель его филиала или подразделения, законным представителем не является. Поэтому его извещение не может рассматриваться как извещение законного представителя. Вместе с тем КоАП РФ допускает возможность участия в рассмотрении дела об административном правонарушении представителя, действующего на основании доверенности, выданной надлежаще извещённым законным представителем. При рассмотрении дел об административных правонарушениях следует учитывать, что доказательством надлежащего уведомления законного представителя юридического лица может служить выданная им доверенность на участие в конкретном административном деле, а наличие общей доверенности на представление интересов лица без указания на полномочия по участию в конкретном административном деле само по себе доказательством надлежащего извещения не является.

С введением Федеральным законом от 6 декабря 2011 г. № 404-ФЗ (ред. от 23.07.2013) «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях»^[82] в действие ст. 25.15 КоАП РФ была строго определена процедура извещения участников административного производства. Однако применение норм указанной статьи в отношении иностранных юридических лиц, с учётом установленных процессуальных сроков (для составления протокола об административном правонарушении, осуществления производства по делу, сроков давности привлечения к административной ответственности), не всегда позволяет привлечь правонарушителя к административной ответственности.

С учётом изложенных примеров и положений представляется возможным сформулировать следующие выводы:

- установление фактических обстоятельств дела об административном правонарушении в области защиты Государственной границы Российской Федерации не может ограничиваться констатацией факта нарушения и должно осуществляться на основе полного, всестороннего и объективного исследования всех доказательств, заслушивания свидетельских показаний, выяснения обстоятельств и анализа материалов дела.

- кроме процессуальных документов, подготовленных должностными лицами пограничного органа Федеральной службы безопасности Российской Федерации, должны быть также исследованы все данные, имеющие значение по делу, и указывающие на состав дела об административном правонарушении.

- при определении степени вины юридического лица в совершении административного правонарушения в области защиты Государственной границы Российской Федерации необходимо в обязательном порядке учитывать множество различных факторов, таких как: 1) умышленность или неосторожность действий сотрудников юридического лица, действия или бездействия которых привели к совершению такого правонарушения; 2) принятие юридическим лицом необходимых мер для надлежащего исполнения возложенных на него обязанностей, за неисполнение которых предусмотрена административная ответственность, были ли приложены требуемые усилия для предупреждения административного правонарушения и устранения причин, которые привели к его совершению; 3) нахождение сотрудника юридического лица при исполнении служебных обязанностей.

Рассмотрев проблемные вопросы привлечения к административной ответственности в области защиты Государственной границы Российской Федерации, автором определены особенности материально-правового и процессуального характера, учёт которых существенно повысит эффективность производства по делам об административных правонарушениях, а также позволит должностным лицам пограничных органов или суду назначать правильные и справедливые административные наказания.

Далее необходимо рассмотреть проблемные ситуации, возникающие у должностных лиц пограничных органов при исполнении основных видов административных наказаний в области защиты Государственной границы Российской Федерации, а также предлагаемые автором способы их решения.

В соответствии с требованиями ч. 1 ст. 31.3 КоАП РФ обращение постановления по делу об административном правонарушении возлагается на должностное лицо пограничного органа, вынесшего данное постановление.

В соответствии со ст. 31.2 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении подлежит исполнению с момента вступления в законную силу.

Ст. 30.3 КоАП РФ установлен десятидневный срок для обжалования постановления по делу об административном правонарушении. Практикой подтверждается оптимальность этого срока для обеспечения реальной возможности заинтересованным лицам обжаловать постановления, решения, определения судей, органов и должностных лиц. Этот срок исчисляется не со дня вынесения постановления, а со дня вручения или получения копии постановления лицом, правомочным его обжаловать. Такое исчисление срока создаёт дополнительную гарантию того, что у лица, правомочного обжаловать постановление по делу, есть достаточно времени для анализа текста постановления и подготовки жалобы. Момент окончания срока определяется по общим правилам, применяемым и в уголовном и в гражданском процессе. Срок истекает в 24 часа последнего десятого дня. Если окончание срока приходится на нерабочий день, то последним днём срока считается первый, следующий за ним рабочий день. Если жалоба направляется по почте, то момент её подачи определяется по почтовому штемпелю дня отправки. Законодательно сохраняется возможность восстановления указанного срока, пропущенного по уважительным причинам. Вопрос о восстановлении срока обжалования решает судья или должностное лицо, правомочные рассматривать жалобу^[83].

После окончания срока обжалования, постановление по делу (решение) вступает в законную силу.

Таким образом, лицо, которому назначено административное наказание в виде административного штрафа, не обязано его оплачивать до вступления постановления в законную силу. Факт оплаты административного штрафа не лишает лицо права обжаловать не вступившее в законную силу постановление по делу и требовать возврата денежных средств в сумме уплаченного административного штрафа.

Для приведения в исполнение постановления по делу об административном правонарушении должностное лицо, вынесшее постановление, может определить исполнителя, которому поручает осуществлять переписку по вопросам приведения данного постановления в исполнение. Контроль приведения в исполнение постановления по делу об административном правонарушении осуществляет должностное лицо, вынесшее его. Автор отдельно отмечает, что в пограничных органах всю переписку по вопросам приведения в исполнение постановлений всегда осуществляют специалисты по административному производству (должностные лица подразделения процессуальной деятельности). В том случае, если должностное лицо подразделения процессуальной деятельности, является должностным лицом, вынесшим постановление, то и дальнейший контроль приведения в исполнение постановления по делу об административном правонарушении и переписку по вопросам приведения в исполнение данного постановления, такое должностное лицо осуществляет самостоятельно.

Лицу, привлечённому к административной ответственности, рекомендуется, направить (передать) должностному лицу, вынесшему постановление о наложении административного штрафа, копию платёжного документа (квитанция, платёжное поручение), свидетельствующую об оплате штрафа, которая приобщается к делу об административном правонарушении. В дальнейшем, на основании квитанции об оплате или выписки из специального счёта пограничного органа, пред- (постатейный) / А.Г. Авдейко, С.Н. Антонов, И.Л. Бачило и др.; под общ. ред. Н.Г. Салищевой. 7-е изд. М.: Проспект, 2011. 1296 с.

назначенного для получения сумм административных штрафов, производится прекращение дела.

В случае, когда оплата административного штрафа произведена полностью, на постановлении о наложении административного штрафа должностным лицом делается отметка с указанием дня оплаты административного штрафа и номера документа, свидетельствующего об оплате административного штрафа. На этом производство по исполнению постановления о наложении административного штрафа считается оконченным и дело об административном правонарушении с резолюцией должностного лица, вынесшего постановление по нему, сдаётся в установленном порядке в архив. В том случае, когда оплата административного штрафа произведена, но не в установленный законом срок, или произведена не в полном объёме, то должностное лицо, при условии соблюдения срока давности привлечения к административной ответственности, обязано возбудить дело об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ.

Должностное лицо, вынесшее постановление о наложении административного наказания в виде административного штрафа, отсчитывает 60 суток (календарных дней), включая день вступления постановления в законную силу (данный день считается как первые сутки). В случае рассрочки или отсрочки сроков оплаты административного штрафа, предоставленных на основании ст. 31.5 КоАП РФ, отсчитывается точно назначенный для оплаты административного штрафа срок. Затем определяется факт отсутствия перечисления на платёжные реквизиты пограничного органа полной суммы оплаты административного штрафа, в предусмотренный законом срок, и в двухмесячный срок осуществляются мероприятия по возбуждению дела об административном правонарушении, предусмотренного ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ и передаче его в мировой суд.

Кроме того, при отсутствии документа (информации), свидетельствующего об оплате административного штрафа, по истечении 60 дней, со дня вступления постановления в законную силу, исполнение постановления о наложении административного штрафа производится принудительно. Должностное лицо, вынесшее постановление, направляет второй экземпляр данного постановления судебному приставу- исполнителю по месту жительства, месту работы или месту нахождения имущества физического лица, привлечённого к административной ответственности, либо по месту нахождения юридического лица, привлечённого к административной ответственности, или месту нахождения его имущества для взыскания суммы административного штрафа в порядке, предусмотренном законодательством.

Для исполнения требований КоАП РФ важно не то, гражданином какой страны (лицом без гражданства) является правонарушитель, а то, где находится данное лицо или его имущество.

Так, согласно ст. 31.11 КоАП РФ, исполнение постановления о назначении административного наказания лицу, проживающему или находящемуся за пределами Российской Федерации и не имеющему на территории Российской Федерации имущества, производится в соответствии с законодательством Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации с государством, на территории которого проживает или находится это лицо, а также с государством, на территории которого находится имущество лица, привлечённого к административной ответственно сти.

На сегодняшний день ни законодательством Российской Федерации, ни международными договорами Российской Федерации данный порядок исполнения постановлений не установлен. В случае же направления постановления в Федеральную службу судебных приставов по месту совершения административного правонарушения иностранным гражданином или лицом без гражданства, ими оформляется отказ в возбуждении исполнительного производства.

Решение о привлечении лица, не уплатившего административный штраф, к административной ответственности, в соответствии с ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ принимается только в том случае, если лицо проживает на территории Российской Федерации. При этом должностным лицом, в производстве у которого находится дело, составляется протокол об административном правонарушении, который в соответствии с ч. 1 ст. 23.1 КоАП РФ направляется на рассмотрение мировому судье.

Исполнение постановления о наложении административного штрафа в отношении иностранного гражданина (лица без гражданства) осуществляется на общих основаниях. При согласии иностранного гражданина (лица без гражданства) оплатить административный штраф, ему должна быть предоставлена реальная возможность оплаты административного штрафа в банк или в иную кредитную организацию, например, он может быть сопровождён к месту оплаты административного штрафа. Но, при привлечении иностранного гражданина (лица без гражданства) по ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, такое лицо должно находиться на территории России, иначе такое привлечение к административной ответственности является невозможным.

В случае надлежащего уведомления лица, совершившего административное правонарушение, предусмотренное ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, о времени и месте составления протокола об административном правонарушении и его неприбытии для составления такого протокола можно осуществить меры по административному задержанию правонарушителя путём направления такой просьбы в органы внутренних дел (полицию). Копию составленного протокола об административном правонарушении необходимо направить лицу, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, о чём производятся отметки в материалах дела. Доказательствами направления копии протокола являются выписка из почтового реестра, копия почтового чека, копия (распечатка) экрана с сайта ФГУП «Почта России» с указанием о движении заказного письма и (или) обратное уведомление о получении такой копии протокола.

При направлении дела в мировой суд в материалах дела в обязательном порядке необходимо прикладывать платежные реквизиты пограничного органа, должностным лицом которого возбуждено дело об административном правонарушении, потому что санкциями ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, в качестве одного из видов наказания, предусмотрено наложение административного штрафа в двукратном размере суммы неуплаченного административного штрафа. Анализ судебных постановлений по делам данной категории показывает, что если человек работает или административный штраф имеет незначительный размер, то, как правило, мировым судом налагается двойной административный штраф, но не менее одной

тысячи рублей.

Отправление протоколов об административных правонарушениях, определений, постановлений, вынесенных должностными лицами, а также их копий, осуществляется, как правило, через ФГУП «Почта России», заказным письмом с обратным уведомлением, и, в редких случаях, через сеть Интернет (например, юридическим лицам) с соответствующими распечатками с экрана и отметками о прочтении письма, а также с использованием электронной подписи, если это возможно. При отправлении процессуальных документов в дело об административном правонарушении дополнительно подшивается сопроводительное письмо и обратное уведомление, а также (при наличии) выписка из почтового реестра (ксерокопия почтового реестра), ксерокопия почтового чека, выписка из журнала регистрации сопроводительных писем. При необходимости, по номеру почтового чека, который выдаётся на почте сразу же при отправлении, через официальный сайт ФГУП «Почта России», можно узнать место нахождения письма.

Согласно п. 12 ч. 5 ст. 28.3 КоАП РФ протокол об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, имеют право составлять должностные лица органов, вынесших постановление о наложении административного штрафа, а по делам об административных правонарушениях, рассмотренных судьями, - судебные приставы-исполнители.

Законодатель обязал должностных лиц государственных органов, в том числе должностных лиц пограничных органов Федеральной службы безопасности Российской Федерации, составлять только протокол об административном правонарушении и направлять его в суд своим определением, но ничего не указал о составлении и направлении других важнейших документов, без которых рассмотрение дела об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, является фактически невозможным.

Такими документами являются: заверенная копия постановления о наложении административного штрафа (ранее и копия постановления-квитанции^[84]) со специальной записью, которую производит должностное лицо, вынесшее постановление, после его вступления в законную силу, справка (оригинал или заверенная копия) об отсутствии поступления денежных средств от лица, совершившего правонарушение, платёжные реквизиты счёта административного органа, на который, в случае назначения административного штрафа в двукратном размере, но не менее одной тысячи рублей, должны поступить денежные средства^[85].

Если протоколы, определения, постановления, или их копии, высылались лицу, совершившему административное правонарушение, а не вручались лично, то при направлении дела в суд должны быть также приложены обратные уведомления, свидетельствующие об их направлении, с подписью лица, в отношении которого ведётся дело об административном правонарушении, а также сами документы, составленные в присутствии или в отсутствии надлежаще уведомлённого о месте и времени составления процессуальных документов лица.

Необходимо отметить, что ни в КоАП РФ, ни в каком-либо другом нормативно-правовом документе, не предусмотрен единый порядок действий для всех должностных лиц при реализации данной нормы, что привело к разному пониманию производства и порядка рассмотрения по таким делам, как у судей, рассматривающих дела данной категории, так и у должностных лиц, формирующих и направляющих такие дела в суд.

Так, в зависимости от подхода суда к материалам дела, могут выноситься как постановления о назначении административного наказания, так и определения различного содержания, в том числе о возврате материалов дела об административном правонарушении из-за отсутствия лица, в отношении которого ведётся производство по делу, что, по мнению суда, является препятствием для рассмотрения дела и не может быть восполнено в суде при рассмотрении дела, поскольку вызов и явка лица, в отношении которого ведётся производство по делу, в день поступления протокола в судебный участок не представляется возможным.

В свою очередь, у должностных лиц отсутствует понимание ситуации с осуществлением административного задержания, то есть сначала обязательно необходимо отправлять просьбу об осуществлении задержания в органы внутренних дел (полицию) или же необходимо сразу направлять материалы дела в суд без задержанного лица (ч. 2 ст. 28.8 КоАП РФ).

Чтобы возбудить дело по административному правонарушению, предусмотренному ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, необходимо установить факт того, что административный штраф не уплачен полностью или частично, в предусмотренный законом срок.

Ранее, в ч. 4 ст. 32.2 КоАП РФ было указано, что копию документа (квитанция, платежное поручение и т.д.), свидетельствующего об уплате административного штрафа, лицо, привлечённое к административной ответственности, направляет (передаёт) должностному лицу, вынесшему постановление о наложении административного штрафа, которое приобщает его к делу об административном правонарушении, но ч. 4 ст. 32.2 КоАП РФ утратила силу^[86], и требование о направлении (передачи) платёжного документа является неправомерным. Отсюда следует, что должностное лицо подразделения процессуальной деятельности, рассмотревшее дело об административном правонарушении и назначившее административное наказание в виде административного штрафа, обязано самостоятельно сделать выписку о поступивших денежных средствах от лица, привлечённого к административной ответственности, и в случае поступления платежа в установленный срок прекратить производство по делу. Но, в ситуациях, когда кто-то заплатил за кого-то (жена за мужа, брат за сестру, и т.п.), именно данные заплатившего лица будут отражены в финансовых документах (учётах), или платёж может быть отмечен как обезличенный, т.е. без указания данных плательщика.

В настоящее время осуществлять административное задержание по административному правонарушению, предусмотренному ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, имеют право только должностные лица органов внутренних дел (полиции) (п. 1 ч. 1 ст. 27.3 КоАП РФ), и, по мнению автора, было бы целесообразнее направлять материалы дела непосредственно в органы внутренних дел по месту жительства правонарушителя, а не в суд, и предоставить право составления протокола об административном правонарушении по данной статье исключительно сотрудникам органов внутренних дел (полиции) по месту жительства лица, совершившего административное правонарушение.

В той же ситуации, которая сложилась на сегодняшний день, необходимо расширить перечень должностных лиц и органов, которые имели бы право осуществлять административное задержание по неуплате административного штрафа, для того, чтобы должностные лица в зависимости от ситуации могли выбирать определённый порядок действий - осуществлять им административное задержание самостоятельно (применительно для правоохранительных органов), направлять материалы дела в органы внутренних дел (полицию) с просьбой о задержании лица и составления протокола об административном задержании или же направлять материалы дела в суд без задержанного лица.

Таким образом, если до вступления в силу Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 4-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О полиции»»^[87] должностные лица подразделений процессуальной деятельности пограничных органов Федеральной службы безопасности Российской Федерации имели право самостоятельно осуществлять административное задержание лиц, совершивших административное правонарушение, предусмотренное ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, на всей территории Российской Федерации, то сейчас им необходимо обращаться в органы внутренних дел (полицию) с просьбой об административном задержании (даже если данное лицо проживает в пограничной зоне или пытается покинуть Российскую Федерацию через пункт пропуска) или же направлять материалы дела непосредственно в суд, но без задержанного лица. К тому же, если лицо, неуплатившее административный штраф, проживает в местности, где отсутствуют подразделения пограничных органов Федеральной службы безопасности Российской Федерации, то органы внутренних дел, даже желая произвести поиск и административное задержание, попросту не смогут доставить задержанного к должностному лицу, ведущему производство по данному делу, и имеющему право составления протокола об административном правонарушении. Т.е. законодатель предоставил право административного задержания органам внутренних дел, а право составления протокола об административном правонарушении оставил за должностным лицом административного органа, вынесшего постановление о наложении административного наказания.

Дело об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, считается возбуждённым с момента составления протокола об административном правонарушении (п. 2 и п. 3 ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ).

Должностному лицу, возбудившему дело о неуплате административного штрафа, необходимо строго соблюдать сроки такого производства и помнить, что согласно п. 14 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 г. № 5 (ред. от 19.12.2013) «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»^[88] срок давности привлечения к административной ответственности за правонарушение, в отношении которого предусмотренная правовым актом обязанность не была выполнена к определённому сроку, начинает течь с момента наступления указанного срока (т.е. с 61-го дня)^[89].

Протокол об административном правонарушении может быть составлен в отсутствие лица, не уплатившего административный штраф, если этому лицу было надлежащим образом сообщено о времени и месте его составления, а также разъяснены права и обязанности. Документ (повестка, уведомление), уведомляющий о месте и времени составления протокола, посылается заказным письмом с обратным уведомлением. Сроки, указанные в повестке должны соответствовать возможности её получения правонарушителем и его прибытием по ней, в среднем от 2 до 4 недель (точный срок нормативно не установлен). При необходимости, повестки могут посылаться неограниченное количество раз и на разные адреса, где может проживать и (или) находиться лицо.

Согласно ч. 4.1 ст. 28.2 КоАП РФ, не допускается составление протокола об административном правонарушении, если лицо, в отношении которого оно составляется, не извещено в установленном порядке.

После составления протокола об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, возбуждается дело об административном правонарушении и регистрируется в Журнале учёта дел об административных правонарушениях. Дело состоит из следующих документов - обложка дела, опись, рапорт должностного лица, протокол об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, ксерокопия постановления о назначении административного наказания с гербовой печатью и соответствующей служебной записью о вступлении в законную силу, обратное уведомление (оригинал или заверенная ксерокопия) о получении постановления (если постановление не вручалось на руки), повестка (если высылалась), протокол об административном задержании (если производилось), обратное уведомление (оригинал или заверенная ксерокопия) о получении повестки, платёжные реквизиты органа, сформировавшего дело, справка из финансово-экономического органа (бухгалтерии) об отсутствии платежа (платежей) в установленные законом сроки, определение о направлении дела в мировой суд.

Готовое дело направляется в мировой суд с сопроводительным письмом по почте (заказным письмом с обратным уведомлением - конверт размером А4) или нарочным. Адреса мировых судей можно узнать через обращения в сами суды или через сеть интернет (официальные сайты).

Кроме того, в целях побуждения лица, привлечённого к административной ответственности, к своевременной уплате административного штрафа, при вынесении постановления о назначении административного наказания целесообразно информировать его, что неуплата административного штрафа в предусмотренный законом срок является административным правонарушением, а также о том, что в качестве одной из мер административного наказания за данное правонарушение,

предусмотрен административный арест.

Все документы, направляемые в суд, должны быть заполнены чётко и грамотно. Помарки и исправления в них не допускаются.

Рассмотрение дела об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, с учётом положений ч. 1 ст. 23.1 КоАП РФ, отнесено к компетенции мирового судьи.

Поскольку совершение правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, в качестве одной из мер административного наказания является административный арест, то протокол об административном правонарушении передаётся на рассмотрение судье немедленно после его составления (ч. 2 ст. 28.8 КоАП РФ). Дело об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, рассматривается в день получения протокола об административном правонарушении и других материалов дела, а в отношении лица, подвергнутого административному задержанию, - не позднее 48 часов с момента его задержания (ч. 4 ст. 29.6 КоАП РФ).

Достаточно часто встречаются ситуации, когда мировые судьи возвращают полученные протоколы своим определением по причине необеспечения явки в суд лица (ст. 29.4 КоАП РФ), в отношении которого ведётся производство по делу об административном правонарушении, так как в соответствии с ч. 3 ст. 25.1 КоАП РФ, при рассмотрении дела об административном правонарушении, влекущем административный арест, административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина либо лица без гражданства или обязательные работы, присутствие лица, в отношении которого ведётся производство по делу, является обязательным. Такие действия мирового суда не основаны на законе и определение о возврате материалов дела может быть обжаловано.

Кроме того, в своих определениях мировые судьи ссылаются на то, что для обеспечения правильного и своевременного рассмотрения дела об административном правонарушении и исполнения постановления по делу об административном правонарушении, влекущем в качестве одного из наказаний административный арест, должно применяться административное задержание. Но, согласно ч. 1 ст. 27.3 КоАП РФ, административное задержание может быть применено лишь в исключительных случаях. По данному же административному правонарушению его имеют право осуществлять только органы внутренних дел (полиции), а составлять и направлять протоколы об административном правонарушении должностные лица различных государственных организаций. Согласно указанным определениям суда о возврате материалов дела в связи с отсутствием задержанного лица, обязанность по обеспечению явки лица в суд лежит на должностном лице, составившем протокол об административном правонарушении, что противоречит закону.

На наш взгляд, поскольку рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, отнесено к компетенции судей, то, в соответствии с п. 8 ч. 1 ст. 29.7 КоАП РФ, судья может вынести определение о приводе лица, участие которого признаётся обязательным при рассмотрении дела, или вызвать данное лицо повесткой.

Согласно положениям КоАП РФ, должностные лица, которые не наделены в соответствии с ч. 1 ст. 27.3 КоАП РФ правом административного задержания могут обратиться в органы внутренних дел (полицию) по месту жительства правонарушителя о задержании лица, совершившего административное правонарушение, но такое обращение, по своей сути, не является обязательным для исполнения. Обращаться в органы внутренних дел следует с просьбой исключительно об административном задержании лица, так как привод сотрудники полиции осуществляют только в том случае, если необходимо доставить лицо для рассмотрения дела об административном правонарушении (п. 2 ч. 2 ст. 27.15 КоАП РФ).

По данной проблематике Архангельский областной суд разъяснил следующее: «При этом по смыслу ч. 2 ст. 28.8 КоАП РФ обязанность по обеспечению явки лица, в отношении которого ведётся производство по делу, возлагается на должностное лицо, составившее протокол об административном правонарушении.

Лицу, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, предлагается проследовать в суд, поскольку согласно ст. 29.4 КоАП РФ дело подлежит рассмотрению в суде в день поступления с обязательным участием правонарушителя.

Отложение рассмотрения дел об административных правонарушениях данной категории в связи с неявкой лица, в отношении которого ведётся производство по делу, Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях не предусмотрено.

При уклонении данного лица от явки в суд, в целях обеспечения правильного и своевременного рассмотрения дела об административном правонарушении, исполнения постановления по делу об административном правонарушении, физическое лицо подлежит административному задержанию в порядке, установленном статьями 27.3 и 27.5 КоАП РФ.

Административное задержание должностными лицами органов внутренних дел осуществляется также в случае обращения к ним должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы о соответствующих административных правонарушениях, влекущих административный арест или административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина либо лица без гражданства, которые в соответствии со статьёй 27.3 КоАП РФ не наделены самостоятельным правом административного задержания»^[90].

Автор не может согласиться с данным разъяснением, так как из смысла ч. 2 ст. 28.8 КоАП РФ никак не вытекает, что обязанность по обеспечению явки возлагается на должностное лицо, составившее протокол об административном правонарушении.

В свою очередь, Свердловский областной суд в Бюллетене судебной практики Свердловского областного суда по делам об административных правонарушениях (третий квартал 2007 года), поясняет следующее: «В соответствии с частью 3 статьи 25.1 КоАП РФ при рассмотрении дел об административных правонарушениях, предусмотренных частью 1 статьи 20.25 КоАП РФ, участие лица, в отношении которого ведётся производство по делу, является обязательным, поскольку это правонарушение влечёт административный арест. В том случае, если лицо, в отношении которого ведётся производство, не является в судебные заседания, рассмотрение дела подлежит отложению, а это лицо - принудительному приводу, который на основании части 2 статьи 27.15 КоАП РФ осуществляется органами внутренних дел или судебными приставами в соответствии с частью 1 статьи 11 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 118-ФЗ.

В качестве меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных частью 1 статьи 20.25 КоАП РФ, может являться административное задержание. Но задержание является принудительной, неотложной мерой, которая должна приниматься должностными лицами лишь в исключительных случаях и только при наличии административного правонарушения. Следовательно, отсутствие указанной меры обеспечения производства по делу не может быть основанием для отказа в принятии судьей протокола и материалов дела об административном правонарушении.

В санкции части 1 статьи 20.25 КоАП РФ не указано, подлежат ли административной ответственности юридические лица и индивидуальные предприниматели без образования юридического лица.

Вместе с тем, в этой норме нет указания и на то, что она применяется только к физическим лицам. Поэтому в соответствии с частью 2 статьи 2.10 КоАП РФ требования части 1 статьи 20.25 КоАП РФ в равной мере действуют в отношении физического и юридического лица, за исключением возможности применения к последнему наказания в виде административного ареста»^[91].

Из обобщённой правоприменительной практики следует, что в Свердловской области возможно, как непосредственное направление материалов дела об административном правонарушении в суд с задержанным лицом, так и без задержанного лица. Более того, данным письмом исключается применение административного ареста к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, но не исключается административное задержание их представителей.

Подводя итоги по применению ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ отметим, что в настоящее время в пограничных органах Федеральной службы безопасности Российской Федерации не существует единого порядка действий по её реализации. Автор считает, что при применении данной статьи, вопросы, касающиеся любых лиц, проживающих вне территории Российской Федерации, необходимо решать путём заключения межправительственных соглашений о взаимной юридической помощи по делам об административных правонарушениях и о взаимном взыскании сумм административных штрафов с должников. Кроме того, необходимо в законодательном порядке предусмотреть возможность взыскания суммы административного штрафа с иностранных граждан (лиц без гражданства), пока они находятся на территории Российской Федерации, например, закрывать выезд из Российской Федерации, списывать суммы штрафов со счётов мобильных телефонов, банковских счетов, если таковые имеются, арестовывать собственность, временно изымать водительское удостоверение, привлекать к общественным работам и иное. К сожалению, только такими радикальными мерами можно воспитать уважение к государству, федеральным органам исполнительной власти и обязать соблюдать законодательство Российской Федерации.

Автор не согласен с Примечанием № 1 к ст. 20.25 КоАП РФ, которое указывает, что к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, не привлекаются иностранные граждане и лица без гражданства в случае, если они своевременно не уплатили административный штраф, который был назначен им одновременно с административным выдворением за пределы Российской Федерации. Вместе с тем, автор отмечает, что такой иностранный гражданин (лицо без гражданства) может быть выявлен как в пункте пропуска, так и на территории Российской Федерации, и затем доставлен в мировой суд для привлечения к административной ответственности по ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, но законодатель освободил таких лиц от ответственности, полагая, что после исполнения в отношении них административного выдворения за пределы Российской Федерации, они не будут предпринимать попытки въезда в Российскую Федерацию снова.

На основании вышеизложенного, автором предлагается предоставить пограничным органам право осуществления административного задержания при неуплате административного штрафа, создать единый порядок действий для всех должностных лиц при возбуждении дела об административном правонарушении за неуплату административного штрафа и разработать единые требования к составу дела об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, направляемому мировому судье по месту жительства лица, совершившего административное правонарушение.

Подводя итоги параграфа, автор сформулировал следующие выводы, связанные с проблематикой при квалификации административных правонарушений и назначении административных наказаний в виде предупреждения и административного штрафа:

1. Для правильной квалификации административных правонарушений по ч. 3 ст. 18.1 и ч. 2 ст. 18.2 КоАП РФ и соответственно назначения справедливого наказания, необходимо внести изменения в абз. 6 ч. 1 ст. 7 Закона РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» и в ч. 3 ст. 18.1 КоАП РФ, а именно: не должно быть предусмотрено ведение хозяйственной, промысловой и иной деятельности на государственной границе, как на самой линии, так и на проходящей по этой линии вертикальной поверхности.

2. С целью ликвидации правового пробела и для вынесения правомерных решений как мировым судом, так и должностными лицами пограничных органов, автор считает необходимым внести дополнения в Закон РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» в виде описаний понятий «хозяйственная деятельность», «промысловая деятельность», «исследовательская деятельность», «изыскательская деятельность», «иная деятельность» или в виде ссылок в ст.ст. 13, 18, 21 на Перечни, указанных в них видов деятельности, которые устанавливаются Правительством РФ, по аналогии со ст. 25.1.

3. По ч. 1 ст. 18.14 КоАП РФ перевозчик несёт ответственность только в том случае, если своими действиями способствовал совершению административного правонарушения, если же иностранный гражданин (лицо без гражданства) проник на транспортное средство без билета или же в момент прохождения пограничного контроля имеет российскую визу, которая не начала своё действие, то транспортная компания (перевозчик) к административной ответственности не привлекается.

4. При определении степени вины юридического лица в совершении административного правонарушения в области защиты Государственной границы Российской Федерации необходимо в обязательном порядке учитывать множество различных факторов, таких как: умышленность или неосторожность действий сотрудников юридического лица, действия или бездействия которых привели к совершению такого правонарушения; принятие юридическим лицом необходимых мер для надлежащего исполнения возложенных на него обязанностей, за неисполнение которых предусмотрена административная ответственность, были ли приложены требуемые усилия для предупреждения административного правонарушения и устранения причин, которые привели к его совершению; нахождение сотрудника юридического лица при исполнении служебных обязанностей.

Также соискателем сделаны выводы и предложения, связанные с исполнением административных наказаний, а именно:

1. Отсутствует порядок исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях по взысканию административных штрафов с иностранных граждан (лиц без гражданства), постоянно проживающих за границей, а также с граждан России, которые постоянно проживают за пределами территории Российской Федерации, из-за чего значительное количество дел остаётся неисполненными.

2. Отсутствует порядок закрытия въезда на территорию Российской Федерации иностранным гражданам (лицам без гражданства), который предусмотрен п. 10 ст. 27, а также порядок ограничения выезда из Российской Федерации иностранных граждан (лиц без гражданства), который предусмотрен п. 5 ст. 28 Федерального закона от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию».

3. С 1 января 2008 г. утратила силу ч. 4 ст. 32.2 КоАП РФ, которая устанавливала обязанность лица, привлечённого к административной ответственности, направлять должностному лицу, вынесшему постановление, копию документа, свидетельствующего об уплате административного штрафа. Данное обстоятельство существенным образом затрудняет подтверждение произведённой лицом оплаты, а, следовательно, и своевременное привлечение к административной ответственности за неуплату административного штрафа в предусмотренный законом срок. В работе предлагается наделить процессуальные подразделения пограничных органов Федеральной службы безопасности Российской Федерации дополнительными полномочиями по контролю исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях, что существенно снизит количество лиц, уклоняющихся от исполнения мер административной ответственности.

4. Автор предлагает предоставить должностным лицам пограничных органов Федеральной службы безопасности Российской Федерации право осуществления административного задержания при неуплате административного штрафа на всей территории Российской Федерации, в том числе в пунктах пропуска, для чего необходимо внести изменения в ст. 27.3 КоАП РФ, а в п. 4 ч. 2 ст. 30 Закона РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 (ред. от 03.07.2016) «О Государственной границе Российской Федерации» добавить полномочия по осуществлению административного задержания лиц, неуплативших административные штрафы, в предусмотренный законом срок, назначенные должностными лицами пограничных органов.

Кроме того, необходимо установить единый порядок действий для всех должностных лиц при возбуждении дела об административном правонарушении за неуплату административного штрафа и разработать единые требования к содержанию дела об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, направляемому мировому судье по месту жительства или пребывания лица, совершившего административное правонарушение.