§ 1. Генезис дисциплинарного производства в органах внутренних дел Российской Федерации.
В процессе функционирования органы внутренних дел осуществляют различные виды правоохранительной деятельности, в том числе административно-юрисдикционную, в рамках которой рассматривают и разрешают возникающие в сфере реализации исполнительной власти административно-правовые споры, по результатам которых возможно применение соответствующих мер юридической ответственности[1].
Одним из видов административно-юрисдикционного производства является дисциплинарное производство.
Для уяснения правовой природы дисциплинарного производства в органах внутренних дел необходимо проанализировать соответствующие правоотношения с позиции исторического развития.
Раскрывая возникновение государства в Древних Афинах, Ф. Энгельс указывал, что «полиция также стара, как государство»[2]. Данное положение полностью применимо к России. С начала основания в русском государстве в течение нескольких веков полицейские функции осуществляли различные государственные органы.
В первых государственных образованиях восточных славян (VI—VIII вв.), а затем и в Древнерусском (Киевском) государстве (IX—XII вв.) полицейские функции осуществлялись при помощи княжеских дружин. По мере развития феодального общества полицейские функции стали выполняться и некоторыми должностными лицами княжеской администрации. Так, «Русская правда» упоминает о мечниках и вирниках, осуществлявших исполнение судебных приговоров путем взыскания с осужденных штрафов — вир, продаж, а также судебных пошлин[3].
Выраженное выполнение полицейских функций проявилось в XVI веке, когда были созданы приказы - центральные государственные органы, из которых Разбойный приказ стал фактически общегосударственным
полицейским органом.
В XVI-XVII веках судебная и полицейская власть не были разграничены, в связи с чем, правовыми источниками их деятельности являлись Судебники 1497 и 1550 г.г., Соборное Уложение 1649 г.[4]
Согласно Судебнику 1497 г.
преступлением называлось «лихое дело», под которым понималось любое деяние, которое приносило вред всему господствующему классу в целом, нарушая его интересы или посягая на установленный в государстве порядок. При этом, предпосылкой дисциплинарного производства в указанном Судебнике, очевидно, следует рассматривать полномочия Боярской Думы судить собственных членов и должностных лиц[5].В основу Судебника 1550 г. был положен Судебник 1497 г., а отдельные его положения и принципы получили дальнейшее развитие. В нем особое внимание уделялось нормам, регулирующим вопросы судоустройства и судопроизводства, одновременно был усилен контроль центральных судебных органов за нижестоящими, устанавливалась норма, согласно которой боярин обязан был следить за своим подчиненным и нести ответственность за своего дьяка, в случае получения им взятки за подложный протокол судебного заседания либо неправильное внесение показаний сторон или свидетелей[6].
Таким образом, впервые вводился не только состав должностного преступления, но и применительно к рассматриваемым правоотношениям предусматривалась ответственность вышестоящего должностного лица.
Уложение 1649 г. представляло собой первый систематизированный нормативный документ, содержащий в себе не только уголовные и процессуальные нормы, но и устанавливающий обязанности губных старост, в том числе по исполнению полицейских функций.
Развитие государственности, реформирование государственного аппарата при Петре I привело к появлению нового звена государственного аппарата - полиции. В мае 1718 г. в Санкт-Петербурге была введена должность генерал- полицмейстера и утверждены «Пункты, данные Г енерал-полицмейстеру Дивиеру для руководства», в которых определялись обязанности городской полиции, заключавшиеся в охране общественного порядка. Наряду с функциями по охране общественного порядка и безопасности на полицию были возложены многочисленные общеадминистративные функции, судебные и некоторые финансовые полномочия.
По сути, полицейские органы в городах были органами управления общей компетенции.Таким образом, возникновение полиции с таковым названием явилось следствием формирования полицейской системы с соответствующим объемом полномочий.
В конце XVIII века Екатериной II была проведена реформа городской полиции, целью которой являлось укрепление правительственного аппарата на местах. Правовой основой данной реформы стал Устав благочиния, подписанный 8 апреля 1782 г. Согласно Уставу в каждом городе создавалась управа благочиния (полицейская), при этом последняя делилась на части, возглавляемые частными приставами, а части делились на кварталы, возглавляемые поручиками. Основные требования к полицейским чиновникам, что крайне интересно для нас, сводились к верности в службе императорского величия, здравому рассудку, человеколюбию, усердию к общему добру, радению о должности, честности и бескорыстию, воздержанию от взяток, нарушение которых влекло юридическую ответственность[7].
Периодом действия Устава охватывается период с конца XVIII века и большая часть XIX.
XIX век был связан с проведением крупных реформ общественной и государственной жизни, включая организацию и деятельность полиции.
В указанный период в интересах порядка и управления за органами администрации и полиции признавалось право наложения дисциплинарных взысканий, в порядке подчиненности вышестоящими должностными лицами на нижестоящих за упущения по службе, не имеющие преступного характера, не подлежащие суду, но вместе с тем, нарушающие служебный порядок или «роняющие достоинство должности». Такие взыскания могли быть только незначительными[8].
Положение «О земской полиции» от 1 июня 1837 г. определяло не только права и обязанности земской полиции, но и ответственность. Полицейским органом был определен Земский суд под председательством земского исправника. Для соблюдения порядка были введены должности заседателей - становых приставов, назначаемых Губернатором. Губернское правление должно было наблюдать, чтобы полиция не допускала медлительности, беспорядка и неправильных действий и имело право остановить и отменить любое действие полиции.
По порядку наложения дисциплинарного взыскания в Положении указывалось, что никто не мог быть подвергнут взысканию без истребования объяснения, за исключением случаев, когда губернатор сам лично усмотрит какие-либо упущения или беспорядки, не нуждающиеся в дополнительных сведениях.Становой пристав в подчиненной ему уездной полиции обязан был строго наблюдать за ее поведением. В случае замеченной им неблагонадежности он вправе был заменить сотских и десятских с уведомлением Уездного Полицейского Управления.
По Судебным уставам от 20 ноября 1864 г. полиция освобождалась от судебных функций и должна была проводить дознание, а также выполнять законные требования судебных органов. Полицейские могли быть подвергнуты дисциплинарным взысканиям председателями судов, мировыми судьями, судебными следователями и прокурорами, поскольку на них указанными Уставами были возложены некоторые судебно-полицейские обязанности.
В Положении о земских начальниках от 12 июня 1889 г. предусматривалось право последних подвергать должностных лиц крестьянского самоуправления без формального производства замечанию, выговору, денежному взысканию не свыше пяти рублей или аресту на время не свыше семи дней. За более важные нарушения Земскому начальнику предоставлялось право временно устранять всех назначенных лиц от должностей и обращаться с представлениями об увольнении их со службы или предании их суду в Уездный Съезд. При этом, земские начальники подчинялись надзору и руководительству местного Губернатора и Губернского Присутствия. В отношении данных субъектов применялись такие дисциплинарные взыскания как замечание или выговор без внесения в послужной список, временное устранение от должности и увольнение. Первые два взыскания налагались постановлениями Губернского присутствия, третье - Министром внутренних дел по представлению Г убернского присутствия[9] [10]. Начало XX века в начальный период подъема буржуазно-демократической революции 1905-1907 годов характеризовался возникновением и развитием рабочей милиции, которая, однако, в связи с поражением революции она была ликвидирована. 28 октября (10 ноября) 1917 г. постановлением НКВД РСФСР было принято решение об организации рабочей милиции, которая сначала выполняла не только функции по охране революционного порядка, но и военные функции[11] [12] [13]. После принятия 12 октября 1918 г. НКВД и НКЮ РСФСР Инструкции об организации советской рабоче-крестьянской милиции2, началось ее организационное построение как штатного государственного органа. В этот же период достаточно бурное развитие получило дисциплинарное производство. Декретом Совета Народных Комиссаров РСФСР от 3 апреля 1919 г. «О советской Рабоче-Крестьянской милиции» на милицию было распространено действие дисциплинарного устава Рабоче-Крестьянской Красной Армии от 30 января 1919 г., и соответственно введена воинская дисциплина, которая определялась как «установленный законами Российской Социалистической Федеративной Советской Республики порядок в Рабоче-Крестьянской Красной Армии»[14]. Устав закреплял общие права и обязанности военнослужащих, права и обязанности начальников и подчиненных, меры поощрения, определял статус товарищеских ротных судов в вопросе укрепления воинской дисциплины[15]. Первым дисциплинарным Уставом милиции стал Дисциплинарный устав для служащих советской Рабоче-Крестьянской милиции, утвержденный 22 августа 1919 г. заместителем Народного Комиссара внутренних дел и заместителем заведующего Главмилиции РСФСР. Указанный устав был новым видом ведомственного акта. Им не закреплялось понятие дисциплины в милиции, а также дисциплинарного проступка, а лишь указывалось, что «всякий служащий милиции должен строго и неуклонно исполнять возложенные на него обязанности, имея в виду интересы РСФСР. За нарушение обязанностей службы всякий служащий милиции несет установленную законами ответственность, при чем, однако может быть подвергнут наказанию или взысканию не иначе, как по приговору суда или в порядке настоящего Устава»1. Дисциплинарные взыскания налагались за незначительные нарушения по службе. Регулируя вопросы осуществления дисциплинарного производства, Устав впервые закрепил принцип справедливости, заключающийся в том, что при выборе дисциплинарного взыскания должен осуществляться персональный подход к лицу, совершившему дисциплинарный проступок, при котором должна учитываться степень его вины, время пребывания его на службе, обстоятельства совершения деяния и ранее наложенные взыскания. Кроме того, Устав определил полномочия начальников по наложению дисциплинарных взысканий, а также выделил такие стадии дисциплинарного производства, не раскрывая порядка их реализации, как дисциплинарное разбирательство, вынесение решения, исполнение дисциплинарного взыскания в виде смещения с должности и увольнения со службы, обжалование наложенного взыскания. Декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 10 июня 1920 г. было утверждено Положение о рабоче-крестьянской милиции, в котором милиция рассматривалась как вооруженный исполнительный орган с присвоением ей значения вооруженных частей особого назначения, а Народному Комиссариату по Военным делам предоставлялось право привлекать милицию в действующую Красную Армию . Представляется, что указанные положения обусловили необходимость сохранения в милиции воинской дисциплины и строгого подчинения, правовую основу которых составляли уставы и постановления, принятые Красной Армией. [16] [17] Отдельно в § 12 Положения оговаривалось, что «члены милиции за свои действия несут ответственность в дисциплинарном порядке согласно уставу о дисциплинарных наказаниях, вырабатываемому Главным Управлением Милиции в соответствии с воинским дисциплинарным уставом»[18] [19]. Таким образом, предоставляя полномочия по разработке Устава о дисциплинарных наказаниях НКВД РСФСР, законодатель прямо установил, что основу последнего должен составлять Дисциплинарный Устав РабочеКрестьянской Армии. В целях реализации указанных полномочий 16 августа 1923 г. заместителем Наркома внутренних дел, заместителем председателя Реввоенсовета Республики, Наркомов юстиции и труда РСФСР был утвержден Дисциплинарный устав Рабоче-крестьянской Красной милиции, который был объявлен приказом НКВД РСФСР 4 сентября 1923 г. Особенностью указанного Устава для милиции явилось то, что отношения, связанные с привлечением к дисциплинарной ответственности тали регулироваться не ведомственным правовым актом, а межведомственным. Одним из положительных моментов данного правового акта является разделение понятий «революционная милицейская дисциплина» и «милицейская дисциплина». Так, революционную милицейскую дисциплину Устав определил как точное соблюдение установленных в Рабоче-Крестьянской Милиции законами и уставами правил службы и обязанностей поведения служащих на основах: уважения всех законов РСФСР, беззаветной преданности Социалистическому отечеству и Советскому строю и данному торжественному обещанию, сознание необходимости подчинения своей воли предписаниям закона и приказам начальников, взаимного уважения, сплоченности и товарищества всех служащих, воспитания в себе и в других качеств и способностей, необходимых для безупречного и самодеятельного выполнения своего долга. Милицейской дисциплиной являлось соблюдение всех требований закона, точное выполнение приказов по службе начальников, добросовестное и сознательное исполнение служебных обязанностей, не оставление проступков подчиненных без воздействия, развитие и поддержание в себе и в других воинского духа и революционной чести. Под проступком против милицейской дисциплины понималось нарушение служащими милиции установленных законом и уставом обязанностей и правил проведения или недобросовестное, невнимательное и небрежное отношение к службе, не заключающее в себе признаков состава уголовно-наказуемого деяния. Другими существенными новеллами указанного нормативного правового акта были: - обновление структуры нормативного правового акта путем введения новых глав («Приказ начальника», «Права и обязанности начальников и подчиненных», «О мерах поощрения», «Обжалование»); - установление новых видов дисциплинарных взысканий (замечание, не увольнение из казарменного помещения во внеслужебное время, лишение права на повышение по службе, а также на получение наград и отличий по службе от 4 до 8 месяцев); - увеличение срока ареста с 10 до 30 суток; - исключение таких дисциплинарных взысканий как наряд вне очереди на службе и увольнение; - установление устной и письменной форм дисциплинарных взысканий; -регламентация стадий вынесения и исполнения решения, обжалования. Анализ изложенного свидетельствует о том, что издание Дисциплинарного Устава Рабоче-Крестьянской Красной Милиции 1923 г. стало, действительно, новым этапом в становлении правовой основы дисциплинарного производства органов внутренних дел России, поскольку его нормативные правовые предписания в значительной степени урегулировали многие вопросы административной деятельности по применению дисциплинарных взысканий к работникам милиции. Следующим правовым документом, сыгравшим не менее значительную роль в развитии дисциплинарного производства стало утвержденное декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 28 сентября 1925 г. Положение о службе РабочеКрестьянской милиции[20]. Положением предусматривалось, что оно распространяется исключительно на работников строевого состава милиции, активного состава уголовного розыска и административно-хозяйственого персонала Рабоче-Крестьянской милиции, поименованных в прилагаемом к нему списке. Права и обязанности, порядок приема и увольнения, прохождения службы остальных категорий служащих определялись Кодексом Законов о Труде и правилами внутреннего распорядка (ст. 1). Также особо оговаривалось, что работники милиции должны исполнять служебные приказы не только своих начальников, но и распоряжения, относящиеся к компетенции милиции и даваемые членами Правительства СССР и РСФСР и Правительства автономных республик (ст.9). Отдельно в Положении регламентировался порядок исполнения незаконного приказа. В соответствии со ст. 10 Положения работник милиции, получивший приказ, не исполняя его, должен был немедленно доложить о нем следующему вышестоящему в порядке подчиненности начальнику, а в необходимых случаях сообщить правительственному органу, руководствуясь необходимостью предупреждения возможности совершения преступления. Нормы Дисциплинарного Устава Рабоче-Крестьянской Красной Милиции 1923 г. не соответствовали указанному Положению, что, по-видимому, явилось причиной утверждения НКВД РСФСР 7 июля 1926 г. следующего Дисциплинарного Устава Рабоче-Крестьянской милиции, объявленного приказом НКВД РСФСР от 7 июля 1926 г. № 123[21] [22], в основу которого легли нормы раннее действующегоустава. Новый Устав отошел от понятия «революционная милицейская дисциплина» и закрепил понятие милицейской дисциплины, означающей точное выполнение установленных в Рабоче-Крестьянской милиции служебных обязанностей. Понятие проступка против милицейской дисциплины не претерпело существенного изменения. Дисциплинарные взыскания остались прежними. К отличительным новшествам данного нормативного акта следует отнести следующие: - милицейская дисциплина стала включать в себя не только выполнение обязанностей по службе, но и соблюдение норм морали в быту, культуру поведения в общении с коллегами и гражданами; - была введена норма, согласно которой все дисциплинарные взыскания, за исключением устных замечания и выговора, должны объявляться приказом; - устанавливалась подача только письменных жалоб на дисциплинарные взыскания; - предусматривались случаи приостановления приведения в исполнение наложенного взыскания. 30 июня 1931 г. Главным управлением Рабоче-Крестьянской милиции при СНК РСФСР был утвержден новый Дисциплинарный Устав РабочеКрестьянской милиции . Принятию Устава предшествовало утверждение 25 мая 1931 г. Положения о Рабоче-Крестьянской милиции, распространившим свое действие на весь оперативно-строевой и хозяйственно-оперативный состав. Положение определяло цель применения дисциплинарных взысканий к работникам милиции - поддержание дисциплины и улучшение работы оперативно-строевого и административно-хозяйственного состава милиции[23]. Характеризуя нормативные предписания Дисциплинарного Устава 1931 г., следует заметить, что последний, являясь логическим продолжением ранее принятых Дисциплинарных Уставов, одновременно, существенно отличался не только содержанием, но и более высокой степенью нормативного регулирования отношений дисциплинарного производства в части дальнейшего развития понятийного аппарата и процессуальных норм. В понятие дисциплины в Рабоче-Крестьянской милиции Устав подчеркнул субъективную составляющую, определив первую как сознательное и точное соблюдение работниками оперативно-розыскного и административнохозяйственного состава установленного в Рабоче-Крестьянской милиции законами и уставами прядка, точное и беспрекословное выполнение приказов и распоряжений начальников (ст. 1). На смену понятия проступка против милицейской дисциплины пришло понятие служебного проступка - нарушение работником Рабоче-Крестьянской милиции установленных законами, уставами, приказами, распоряжениями начальников обязанностей и порядка службы следствия недобросовестного, невнимательного или небрежного отношения к службе при условии, что в этом действии нет признаков состава уголовного преступления (ст. 29). Подверглась изменению система дисциплинарных взысканий. Устав исключил такие дисциплинарные взыскания как устное предупреждение, устный выговор, лишение права на повышение по службе, а также на поощрение, награждение и отличие по службе. Ввел новые виды дисциплинарных взысканий - объявление строгого выговора, запрещение отлучки из расположения строевой части или учебного заведения до одного месяца, назначение вне очереди на службу до 3-х нарядов, увольнение со службы. Уставом вновь закреплялось право на подачу устных жалоб на наложенное дисциплинарное взыскание, но только при инспекторском опросе. Также подверглись изменению сроки обжалования и рассмотрения жалобы. Достаточно подробно был определен круг субъектов дисциплинарного производства, их дисциплинарные права. Вместе с тем, несмотря на имеющиеся достоинства Дисциплинарного Устава 1931 г. имелись случаи нарушения порядка наложения дисциплинарных взысканий на работников Рабоче-Крестьянской милиции. Так, в приказе ГУРКМ при СНК РСФСР от 5 сентября 1931 г.[24] [25] [26] [27] указывалось, что некоторые начальники управлений Рабоче-Крестьянской милиции на местах при наложении дисциплинарных взысканий на отдельных работников, совершивших дисциплинарные проступки, выходят за пределы предоставленных им дисциплинарным Уставом милиции прав. Несмотря на точное определение дисциплинарным уставом видов дисциплинарных взысканий, а также в нарушение положения о применении только одного взыскания за проступок, применяются дисциплинарные взыскания в виде ареста и дополнительно к нему вычет из зарплаты за дни ареста либо налагается арест с одновременным увольнением со службы. В период Великой Отечественной войны и послевоенный период дисциплинарное производство в милиции регулировалось Дисциплинарными уставами Красной Армии 1940 и 1946 годов, что обуславливалось спецификой военного времени и сложной криминогенной обстановкой в первые послевоенные годы по известным причинам, а также широкой амнистией в честь победы в войне и дальнейшими неоднократными массовыми амнистиями. В дисциплинарном отношении работники милиции практически рассматривались как военнослужащие Красной Армии со всеми вытекающими 4 из этого правовыми последствиями . Соответственно, на работников милиции стала распространяться строжайшая воинская дисциплина и беспрекословное повиновение. Только 7 июля 1948 г. приказом МВД СССР № 269 был утвержден Дисциплинарный устав милиции1, который заимствовал нормы, содержащиеся в ранее принятых Дисциплинарных уставах милиции и Вооруженных сил СССР. В Дисциплинарном уставе милиции 1948 г. под служебной дисциплиной стало пониматься строгое и точное соблюдение всеми сотрудниками милиции порядка и правил, установленных законами, уставами милиции и приказами Министра Внутренних Дел Союза ССР. В Уставе, как и в Дисциплинарных уставах Вооруженных Сил, сохранена дифференциация дисциплинарных взысканий для рядового состава, младшего, среднего, старшего и высшего начальствующего состава, подробно регламентированы полномочия начальников по наложению дисциплинарных взысканий, особые случаи наложения дисциплинарных взысканий (на не подчиненных сотрудников милиции), порядок наложения дисциплинарных взысканий, порядок приведения в исполнение дисциплинарных взысканий, порядок обжалования. Устав различал неоднократное нарушение дисциплины и существенное нарушение, а также проступок вне службы. Так, в пункте 55 было указано, что строгость дисциплинарного взыскания увеличивается в случаях неоднократного совершения виновным проступка одного и того же характера, совершение проступка при исполнении служебных обязанностей либо когда последствием совершенного проступка стало существенное нарушение порядка (ст.55). Существенными новшествами Дисциплинарного Устава милиции явились: - отсутствие ссылок на революционную законность, революционный порядок, классовость; - прямое закрепление обязанности начальника по привлечению подчиненных к ответственности за совершенный проступок и ответственности последнего за непринятия мер по восстановлению порядка и дисциплины; - появление новых видов дисциплинарных взысканий - лишение звания «ефрейтор», снижение в звании, предупреждение о неполном служебном соответствии, арест (домашний, на гауптвахте); - закрепление одним из видов поощрения снятие ранее наложенного дисциплинарного взыскания; [28] - создание судов чести для начальствующего состава, на которые возлагалось рассмотрение поступков, «недостойных звания среднего, старшего и высшего начальствующего состава, роняющих честь или несовместимых с понятием о нравственности» (ст. 102), закрепление порядка его формирования, порядка рассмотрения дел, полномочий. Новеллой также можно считать предоставление суду чести права наложения дисциплинарного взыскания в виде выговора, строго выговора, а также возбуждении ходатайства о снижении сотрудника в должности или звании, переводе его в другой орган, об увольнении из органов. Дисциплинарный Устав милиции 1948 г., действовал до 30 апреля 1971 г., когда приказом Министра внутренних дел СССР были введены в действие Дисциплинарный устав органов внутренних дел и Положение о товарищеских судах рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, утвержденные Указом Президиума Верховного Совета СССР 30 марта 1971 г. 1 Такой длительный перерыв правотворческого процесса в законодательстве, регулирующем дисциплинарное производство в органах внутренних дел полагаем объясняется тяжелыми последствиями войны, растущей волной репрессий, проведением, в том числе, различных мероприятий, направленных на организационно-правовое укрепление милиции. Дисциплинарный устав 1971 г. по своей структуре заметно отличался от Устава 1948 г. более высоким уровнем правотворчества и соблюдением юридико-технических норм и содержал всего 7 глав и 2 приложения, взамен имевших место ранее 16. При этом, широкий перечень должностей начальников и их прав по применению дисциплинарных взысканий был выделен в отдельное приложение. Под дисциплиной лиц рядового и начальствующего состава в органах внутренних дел стало пониматься строгое и точное соблюдение и порядка как правил, установленных законодательством СССР, союзных и автономных [29] республик, настоящий Уставом, так и приказов и инструкций Министра внутренних дел СССР. Из приведенного понятия однозначно следует, что дисциплина теперь стала включать в себя соблюдение не только законодательства СССР, но и союзных и автономных республик, что не было предусмотрено в ранее действующем Уставе 1948 г., что очевидно расширило правотворческую инициативу республик. В Уставе сохранилась дифференциация дисциплинарных взысканий по категориям сотрудников милиции. В отличие от ранее действующих Дисциплинарных уставов милиции, Устав 1971 г., развивая процесс правоприменения, установил конкретные сроки привлечения к дисциплинарной ответственности, которые исчислялись со дня обнаружения нарушения, исполнения наложенного взыскания, обжалования и снятия наложенного взыскания. Анализ указанного документа позволяет выделить следующие стадии дисциплинарного производства, которые в достаточной мере нормативно им регламентированы: возбуждение дела о нарушении дисциплины, дисциплинарное разбирательство(необязательная), рассмотрение и принятие решения по делу о нарушении дисциплины, обжалование решения по делу, исполнение решения о наложении дисциплинарного взыскания. Принятие Дисциплинарного устава 1971 г. явилось важным шагом не только в деятельности, направленной на повышение дисциплины в органах внутренних дел, но и в дальнейшем правовом регулировании дисциплинарного производства в органах внутренних дел Российской Федерации, поскольку многие его положения нашли отражение в действующем законодательстве России. В начале 70-х годов было продолжено проведение мероприятий, направленных на совершенствование правовой основы организации и деятельности милиции. Так, 8 июня 1973 г. было утверждено новое Положение о советской милиции[30], в котором определялась организация деятельности милиции, ее права и обязанности, требования к принимаемым на службу, финансирование и материальное обеспечение милиции. Вопросы дисциплинарного производства указанное Положение не регулировало. Лишь в пункте 17 содержал отсылочную к Дисциплинарному уставу органов внутренних дел норму. Состояние законодательства начала 80-х годов, уровень и организация дисциплины в органах внутренних дел требовали изменений нормативных предписаний Дисциплинарного устава органов внутренних дел. В связи с чем, 3 мая 1984 г. был утвержден новый Дисциплинарный устав органов внутренних дел[31]. Причем, новый Дисциплинарный устав сохранил не только прежнюю структуру (7 глав), но и наименования глав. Согласно Уставу дисциплина представляла собой соблюдение порядка и правил, установленных законодательством Союза ССР, союзных и автономных республик, присягой, уставами, а также приказами Министра внутренних дел СССР. Из данного определения видно, что перечень источников права, соблюдение которых вменено в обязанности сотрудников, дополнен присягой. Однако одновременно исчез термин «строгое и точное соблюдение», что связано с минимизацией уровня субъективизма в оценке правоотношений. Основные средства достижения твердой дисциплины дополнены «воспитанием коммунистического мировоззрения» и «соблюдением социалистической законности», что отражало политическую обстановку в стране. В главу «Дисциплинарные взыскания, налагаемые на лиц рядового и начальствующего состава» также были внесены незначительные изменения. Так, срок ареста с содержанием на гауптвахте для старшего состава не должен был превышать 5 суток, к категории лиц, которые не могли подвергаться данному виду взыскания были отнесены женщины - рядового и начальствующего состава, что собственно возможно связано с гуманизацией отношений развития гражданского общества. В круг субъектов дисциплинарного производства, наделенных правом наложения дисциплинарных взысканий, были включены заместители начальников. Дальнейшее развитие получили процессуальные нормы. Пункт 33 Устава, касающийся сроков привлечения к дисциплинарной ответственности был дополнен нормой о том, что дисциплинарное взыскание не может быть наложено, если со дня совершения проступка прошло более года. В целом, Дисциплинарный устав 1984 г. не содержал в себе принципиально новых положений. Следующим шагом в развитии дисциплинарного производства в органах внутренних дел стало Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденное постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 23 декабря 1992 г. N 4202-1[32], в соответствии с пунктом 9 которого действующие нормативные акты с момента введения в действие Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации (далее - Положение о службе) стали применяться в части, не противоречащей указанному Положению. В связи с тем, что Положение о службе, регулируя вопросы служебной дисциплины, одновременно закрепило новое определение служебной дисциплины, обязанности начальников органов внутренних дел по поддержанию служебной дисциплины, изменило и систему, а также виды дисциплинарных взысканий, порядок их применения, права и ответственность начальников по применению поощрений и наложению дисциплинарных взысканий, права сотрудника органов внутренних дел по обжалованию дисциплинарного взыскания, Дисциплинарный устав органов внутренних дел 1984 г. фактически перестал применяться. Официально же действие указанного устава было прекращено только 14 октября 2012 г. в связи с утверждением указом Президента РФ № 1377 Дисциплинарного устава органов внутренних дел Российской Федерации. В отличие от Дисциплинарного устава 1984 г. служебная дисциплина стала определяться как соблюдение сотрудниками органов внутренних дел установленных законодательством Российской Федерации, Присягой, контрактом о службе, а также приказами Министра внутренних дел Российской Федерации, прямых начальников порядка и правил при выполнении возложенных на них обязанностей и осуществлении имеющихся у них правомочий, предусматривались единые взыскания за нарушение служебной дисциплины независимо от категории сотрудников (рядовой или начальствующий состав). При этом, для учебных заведений предусматривался дополнительный вид взыскания - отчисление из учебного заведения, впервые закреплялась норма об ознакомлении с приказом о наложении взыскания под расписку. Срок привлечения к дисциплинарной ответственности, исчисляемый с момента совершения проступка был сокращен с одного года до шести месяцев, дополнительно были введены положения, согласно которым дисциплинарное взыскание не могло быть наложено во время болезни сотрудника органа внутренних дел либо в период его нахождения в отпуске или командировке, а также в случае, если по результатам ревизии или проверки финансово-хозяйственной деятельности прошло более двух лет со дня его совершения. В указанные сроки не включались я периоды нахождения сотрудника органов внутренних дел в отпуске, время болезни, а также время производства по уголовному делу или делу об административном правонарушении. Полномочия по предоставлению прав начальникам по наложению дисциплинарных взысканий предоставлялись Министру внутренних дел Российской Федерации. Приказами Министра внутренних дел РФ от 25.06.1993 № 300 «Об утверждении Инструкции о порядке применения Положения о Службе в органах внутренних дел Российской Федерации»[33] [34] [35], от 14.12.1999 № 1038 «Об утверждении Инструкции о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации» были утверждены перечни должностей начальников и их прав по наложению дисциплинарных взысканий и порядок применения дисциплинарных взысканий. Реформа органов внутренних дел Российской Федерации, объявленная Президентом в 2009 г., определила направления формирования правовой основы организации и деятельности последних. Так, в целях формирования профессионального кадрового состава органов внутренних дел, повышения дисциплины 2 июля 2010 г. Федеральным законом № 156-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» были внесены существенные изменения в главу IV «Служебная дисциплина» Положения о службе . Понятие служебной дисциплины было дополнено обязанностью сотрудников по соблюдению установленных дисциплинарным уставом органов внутренних дел Российской Федерации, утвержденным Президентом Российской Федерации, порядка и правил при выполнении возложенных на них обязанностей и осуществления имеющихся у них правомочий, дано понятие нарушения служебной дисциплины, определен исчерпывающий перечень грубых нарушений служебной дисциплины, введены статьи, предусматривающие взыскания за несоблюдение ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции, а также порядок применения взысканий за коррупционные правонарушения. В ходе дальнейшего реформирования милиция преобразована в полицию. Создана новая правовая основа деятельности органов внутренних дел. Приняты федеральные законы «О полиции»[36] [37] [38], «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» , «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» . 1 января 2012 г. вступил в действие Федеральный закон «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Указанный закон направлен на приведение действующего правового регулирования службы в ОВД в соответствие с современными требованиями, предъявляемыми для системы государственной службы Российской Федерации. Вопросы осуществления дисциплинарного производства в нем получили четкую регламентацию. Вместе с тем, он содержит достаточное количество отсылочных и бланкетных норм, в связи с чем, регулирование вопросов прохождения службы в органах внутренних дел, включая вопросы дисциплинарной ответственности, осуществляется рядом подзаконных актов. Так, в соответствии со ст. 15 Закона, устанавливающей норму о дисциплинарной ответственности, Указом Президента Российской Федерации от 12 октября 2012 г. № 1377 утвержден Дисциплинарный устав органов внутренних дел Российской Федерации[39]. Вместе с тем, необходимость единой кодификации актов, регулирующих службу в органах внутренних дел на уровне закона, имеет достаточно много спорных вопросов, в том числе, с точки зрения оперативного нормативного регулирования тех или иных правоотношений. Таким образом, анализ развития административной деятельности по применению дисциплинарных взысканий к сотрудникам органах внутренних дел позволяет сделать следующие выводы: 1. В соответствии со временем появления правовых источников можно выделить четыре основных этапа возникновения, развития и совершенствования дисциплинарного производства в органах внутренних дел Российской Федерации. Первый этап - монархический (начало XVIII - конец XIX веков) начинается с мая 1718 г., когда Петром I в г. Санкт-Петербурге была введена должность генерал-полицмейстера. Тем самым, в России впервые появилось не только новое звено государственного аппарата - полиция, но и в дальнейшем были впервые определены основные требования к полицейским чиновникам, их ответственность, подчиненность, порядок наложения дисциплинарных взысканий. Второй этап - советский (1919 г. - 1984 г.) связан с появлением и организационным построением советской рабоче-крестьянской милиции. Именно в этот период дисциплинарное производство органов внутренних дел получило бурное развитие, связанное с изданием многочисленных Дисциплинарных уставов. Третий этап - постсоветский (декабрь 1992 г. - 2009 г.) совпадает с периодом становления Российского государства как современного демократического, трансформацией его политических, социальных и правовых институтов. Применительно к дисциплинарному производству в органах внутренних дел этап начинается с 23 декабря 1992 г., когда было принято Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденное постановлением Верховного Совета Российской Федерации № 4202-1, и характеризуется высоким уровнем правотворчества, соблюдением юридико-технических норм. Четвертый этап - современный (2009 г. - настоящее время) ознаменован объявленным в декабре 2009 года Президентом Российской Федерации реформированием органов внутренних дел. Отличительной стороной этого этапа является создание новой правовой основы организации деятельности органов внутренних дел, кардинальное изменение их кадрового, финансового, материально-техническое обеспечения. 2. Проблемы повышения дисциплины в органах внутренних дел в разные периоды истории развития государства всегда оставались актуальными, что являлось одной из причин развития дисциплинарного производства; 3. Источники правового регулирования дисциплинарного производства на протяжении своего развития характеризуются преемственностью норм с одновременным совершенствованием процедурных вопросов, уточнением субъектного состава, видов дисциплинарных взысканий; 4. Для каждого этапа развития дисциплинарного производства характерно наличие как общих черт, так и особенностей; 5. На современном этапе правовое регулирование дисциплинарного производства в органах внутренних дел направлено на создание системы органов внутренних дел, отвечающей потребностям общества и обеспечение мотивации должностных лиц на добросовестное исполнение служебных обязанностей.