§1. Административное судопроизводство в судах общей юрисдикции как форма осуществления судебной власти: понятие, основные признаки, виды, значение в системе построения и функционирования судебной власти
Проблема охраны прав и свобод граждан от незаконных действий и решений со стороны органов государственной власти и органов местного самоуправления всегда была и будет актуальной.
Отношения, в которых одна сторона обладает властными полномочиями, а другая - являет собой гражданина или организацию, в своей основе всегда имеют определенные противоречия, причиной которых является «перевес» в пользу более «сильной» стороны, обладающей властными полномочиями. Чтобы уравновесить положение сторон в данном случае, необходимо разработать особые механизмы защиты интересов более слабой стороны правоотношений. Одним из таких механизмов является административное судопроизводство.Статья 118 Конституции Российской Федерации устанавливает, что судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Все перечисленные виды правосудия в настоящее время получили детальное законодательное регулирование и практическую реализацию. Однако административное судопроизводство, хотя и считается самостоятельным видом правосудия, но до недавнего времени не было урегулировано отдельным нормативным правовым актом. Оно осуществляется арбитражными судами (по правилам, установленным в Разделе III Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации[6] и судами общей юрисдикции (по правилам, установленным Подразделом III Раздела II ГПК РФ), при этом в ГПК РФ относительно указанного судопроизводства термин «административные дела» не употребляется, что стало причиной для споров: следует ли считать производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, административным судопроизводством. Поскольку в арбитражных судах уже длительное время существуют административные коллегии и составы судей, то принято считать, что в этой системе судов административное судопроизводство получило наибольшее развитие.
Это подтверждается также значительным числом научных работ, написанных по данной тематике[7]. Отсутствие полноценного правового регулирования неоднократно отмечалось в научной литературе, а также было отмечено в речи Президента РФ на VIII Всероссийском съезде судей, проходившем в декабре 2012 г. В.В. Путин высказал мнение о необходимости развития административного судопроизводства в рамках действующей системы судов. В марте 2013 г. в Государственную Думу им был внесен законопроект Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. В случае его принятия можно будет говорить о новом этапе в развитии данного вида правосудия в нашей стране. О внесении нового законопроекта в Государственную Думу Н.Г. Салищева отмечала следующее: «Таким образом, сделан шаг к реализации процессуального механизма административной юстиции. Это один из важных этапов обеспечения законности и справедливости во взаимоотношениях государства и гражданского общества»[8].Целью настоящего исследования является изучение основных направлений дальнейшего развития административного судопроизводства в связи с появлением проекта Кодекса, а также особенностей, которые характерны для современного административного судопроизводства в Российской Федерации.
Подготовка проекта Кодекса является важным шагом на пути развития административного судопроизводства и всей судебной системы в целом. Если ранее возникал вопрос, какими судами осуществляется административное судопроизводство, то теперь ответ на него становится очевидным. Однако, провозгласив самостоятельность и независимость административного судопроизводства, его полное всестороннее регулирование (как это говорится в пояснительной записке к проекту Кодекса), Кодекс не содержит самого важного - определения термина «административное судопроизводство». О необходимости его легального определения упоминалось еще до подготовки проекта Кодекса: «предстоит на законодательном уровне раскрыть понятие административного судопроизводства»[9].
Возможно, в действительности нет такой необходимости в законодательном определении административного судопроизводства. В других кодексах также не дается понятие гражданского, уголовного, конституционного судопроизводства; сущность каждого вида правосудия определяется исходя из его целей, задач, компетенции. Тем не менее это не препятствует ученым-правоведам в своих научных исследованиях давать собственные определения и выделять признаки. В отношении административного судопроизводства ранее неоднократно предпринимались попытки дать определение данному правовому явлению. Прежде чем давать собственное понятие административного судопроизводства, приведем некоторые из них. Например, И.М. Галий считает, что «административное судопроизводство представляет собой рассмотрение судами административных дел в порядке, установленном нормами административнопроцессуального законодательства»[10]. Ю.Н. Старилов отождествляет термины «административная юстиция», «административный процесс» и «административное судопроизводство»[11] [12]. Термин «административное судопроизводство» означает, по Д.Н. Бахраху, «решение судами в порядке, установленном нормами административно-процессуального права, административных дел» . Е.С. Васильева и В.К. Нехайчик считают, что «административное судопроизводство следует понимать, прежде всего, как правосудие, осуществляемое специализированными административными судами, в особом судебном процессуальном порядке, по рассмотрению и разрешению административных и публичных дел, с целью защиты прав, свобод и охраняемых законом интересов человека и гражданина, юридических лиц и их объединений от произвола чиновников»[13]. М.С. Студеникина под термином «административное судопроизводство» понимает два вида деятельности суда: осуществление судом контрольных функций в отношении законности актов исполнительных органов государственной власти и их должностных лиц, а также участие суда в рассмотрении дел об административных правонарушениях[14]. Очевидно, что представленные определения были даны еще до внесения проекта Кодекса, поскольку в них упоминается и про административные суды, и про административные правонарушения, которые по новому законопроекту не входят в число административных дел. Общим для всех этих определений является то, что каждое из них отражает какую-то определенную сторону административного судопроизводства: цели, задачи, особый порядок рассмотрения административных дел, но не дает целостного представления об этом виде судопроизводства. Учитывая положения проекта Кодекса, а также некоторые теоретические исследования, предпримем попытку дать свое определение. Однако сначала следует, на наш взгляд, выделить признаки административного судопроизводства, которые следуют из его особенностей, отличающих данный вид судопроизводства от гражданского, уголовного, конституционного. Мы проводили исследования в этой области еще до появления проекта Кодекса административного судопроизводства, в то время вопрос ставился о том, осуществляется ли административное судопроизводство в судах общей юрисдикции. Основываясь на исследованиях авторитетных ученых[15] [16], нами были выделены критерии, позволяющие отграничить административное судопроизводство в судах общей юрисдикции от гражданского судопроизводства . О необходимости разграничения видов судопроизводства писал также Ю.Н. Старилов: «Каждый вид судопроизводства имеет специальные признаки, цели, задачи, способы осуществления, особые процессуальные формы и нормативную регламентацию»[17]. Предлагались следующие критерии для отграничения административного судопроизводства: собственная компетенция у каждой ветви судебной власти, особенности рассматриваемых дел, особенности применяемых мер воздействия, различие правовых последствий вынесенных решений, особенности субъектного состава и сокращенные сроки рассмотрения дел. Следует отметить, что первый критерий в большей степени характерен для разграничения ветвей судебной власти, а не видов судопроизводства, поскольку на данный момент судами общей юрисдикции осуществляются сразу несколько видов правосудия. Все остальные критерии мы намерены использовать при характеристике административного судопроизводства, поскольку они отражают его особенности. Руководствуясь теоретическими исследованиями и нормами ГПК РФ и проекта Кодекса административного судопроизводства, предлагаем выделять следующие признаки административного судопроизводства: 1. В рамках административного судопроизводства рассматриваются и разрешаются споры граждан, организаций с органами власти. Наименование таких споров - административные дела - сейчас понимается в своем широком смысле и включает также дела об административных правонарушениях (например, по нормам АПК РФ об административном судопроизводстве). Новый проект Кодекса решил данную проблему; в соответствии с ним термин «административное дело» используется исключительно в отношении дел, рассматриваемых в рамках административного судопроизводства. В Главе 2 настоящего исследования мы подробнее остановимся на сущности и содержании административных дел. Здесь же отметим, что предметом рассмотрения является административно-правовой спор, который возникает между субъектами спорных отношений по поводу решений, действий (бездействия) органов власти и их должностных лиц, нормативных правовых актов, других публичных решений и действий, которые затрагивают сферу публичноправовых отношений. Предметом судебного разбирательства в данном случае выступают отношения «власти-подчинения», которые составляют содержание административно-правового спора. «Предметом административного судопроизводства является спор о праве, но не о праве гражданском, а о праве публичном, административном»[18]. Некоторые авторы указывают, что предметом судебного разбирательства по делам, возникающим из публичных правоотношений, является законный интерес[19] [20]. 2. Основной функцией административного судопроизводства является судебный контроль за органами власти. В рамках осуществления административного судопроизводства суды проверяют на соответствие закону решения, акты, действия других органов власти в отличие от гражданского и арбитражного процесса, где споры не связаны с деятельностью государственных органов или органов местного самоуправления и не затрагивают публичных интересов. 3. Особый субъектный состав - частное лицо и лицо публичного права. В административном судопроизводстве это, с одной стороны, гражданин (организация), права которых нарушены, а с другой - орган государственной власти, орган местного самоуправления или должностное лицо. Это вертикальные правоотношения, для которых свойственна схема отношений «власти - подчинения». В таких правоотношениях слабой стороной является гражданин, поскольку нередко его интересы нарушаются именно органами государственной власти или их должностными лицами. Для «удержания баланса» между этими субъектами установлены особые процессуальные положения: возложение бремени доказывания на орган публичного управления, возможность суда истребовать доказательства по своей инициативе в целях правильного разрешения дела. Однако не стоит на основании этих положений делать вывод о том, что суд становится на сторону заявителя. Данные нормы следует рассматривать как определенные гарантии, предоставленные гражданину. Как правильно отмечает Н.Ю. Ха- манева, «именно административная юстиция будет способствовать переводу юридического неравенства сторон, существующего в материально-правовых отношениях, в процессуальное равенство, которое имеет место в административном судопроизводстве»[22]. 4. Особый процессуальный порядок, позволяющий совместить частные и публичные интересы при соблюдении основных правил и принципов осуществления правосудия. «Эффективность защиты частного лица («слабой» стороны) в этих спорах зависит не столько от того, каким органом (судом) она осуществляется, сколько от того, по каким правилам, в каком порядке осуществляется такая защита, какие при этом установлены гарантии»[23]. Нормы проекта Кодекса и ГПК РФ различаются по некоторым вопросам, которые будут позднее нами рассмотрены. Большая их часть не представляет собой столь существенной разницы между двумя видами процесса, это лишь отдельные различия, не позволяющие судить о существенной разнице между процессами. В то же время ряд положений проекта Кодекса в их взаимосвязи позволяет выделить указанный признак. Это касается, прежде всего, процесса доказывания, когда по отдельным категориям дел бремя доказывания возложено на органы власти; в проекте Кодекса установлен также принцип состязательности и равноправия сторон при активной роли суда. Во взаимосвязи эти нормы позволяют сделать вывод, что при осуществлении административного судопроизводства интересы физических и юридических лиц не нарушаются и не ограничиваются в пользу органов власти. «Именно в сфере государственного управления особое значение приобретает баланс публичных и частных интересов. Уровень развития демократии во многом зависит от того, какие стандарты обеспечения прав и свобод граждан выработаны в обществе и насколько государство придерживается требований этих стандартов в повседневной деятельности его органов»[24]. 5. Целью и основным назначением административного судопроизводства является защита прав, свобод и законных интересов граждан и юридических лиц от незаконных действий, решений со стороны органов публичной администрации. Цели и задачи каждого вида правосудия отличаются исходя из спорных правоотношений. В рамках административного судопроизводства рассматриваются и разрешаются дела о спорах между частными лицами (гражданами, организациями) и органами публичной власти. Вертикальные отношения предполагают подчинение одной стороны другой стороне, что часто порождает злоупотребление, выход за пределы предоставленных полномочий, принятие решений, не соответствующих действующему законодательству. Административное судопроизводство призвано восстановить нарушенные права путем признания актов, решений недействующими. По сути, целью любого вида правосудия является защита нарушенных прав и свобод, однако только при осуществлении административного судопроизводства у частных лиц есть возможность оспорить законность решений органов власти. На основе изложенного предлагаем следующее понятие административного судопроизводства: административное судопроизводство - это самостоятельный вид правосудия по рассмотрению и разрешению в особом процессуальном порядке административно-правовых споров между гражданами, организациями и органами публичной власти в целях защиты прав, свобод и законных интересов частных лиц от нарушений со стороны органов публичной власти. Данное определение отражает все выделенные признаки административного судопроизводства, а также учитывает особенности рассматриваемых административно-правовых споров. В этом контексте необходимо уточнить понятие «организация», поскольку действующее законодательство не содержит его определения. Как правило, термины «организация» и «юридическое лицо» отождествляются. Применительно к данному исследованию предлагаем под «организацией» понимать то определение, которое содержится в ч. 1 ст. 48 Гражданского кодекса РФ[25]. Если говорить о видах административного судопроизводства, то на данный момент можно выделить их исходя из действующего законодательства: 1) административное судопроизводство в арбитражных судах; 2) административное судопроизводство в судах общей юрисдикции. Дальнейшую классификацию каждого вида считаем нецелесообразной, поскольку в этом случае речь будет идти о видах административных дел, а не о видах административного судопроизводства. Осуществление правосудия по некоторым категориям дел имеет свои особенности, однако все они рассматриваются по общим правилам, поэтому говорить об отдельных видах административного судопроизводства в судах общей юрисдикции не имеет смысла. Принятие и введение в действие Кодекса административного судопроизводства приведет к тому, что в структуре законодательства возникнут нормы, регламентирующие качественно новые общественные отношения. Появятся предпосылки для возникновения новой отрасли законодательства и отрасли права. Здесь возникнет проблема наименования новой отрасли: административный процесс или административнопроцессуальное право. По аналогии с гражданским, уголовным судопроизводством можно предположить, что новая отрасль права будет именоваться «административно-процессуальное право» («административный процесс»). Однако в этом и состоит проблема: в научной литературе сложилось два подхода к пониманию административного процесса, который ранее не отождествлялся с административным судопроизводством. Он понимается в узком (как порядок разрешения административно-деликтных споров, рассмотрение и разрешение дел об административных правонарушениях) и широком смыслах (как порядок осуществления всего государственного управления). Административный процесс в широком смысле имеет сложную структуру, которая по-разному определяется научным сообществом. В частности, согласно одной из концепций административное судопроизводство является составной частью административного процесса, наряду с управленческим процессом и административно-юрисдикционным процессом[26]. Существует другая точка зрения, в соответствии с которой понятия «административный процесс» и «административное судопроизводство» признаются тождественными[27], т.е. административное судопроизводство и есть административный процесс. Данная точка зрения кажется нам наиболее обоснованной и отвечающей реалиям современного законодательства. Как известно, в качестве основания для деления права на отрасли признается предмет правового регулирования, а также метод правового регулирования[28]. В изучаемой области высказывались иные точки зрения относительно выделения отрасли права. Например, профессор В.Д. Сорокин обосновывал выделение административно-процессуального права как отрасли права тремя признаками: предмет регулирования, наличие определенной внутренней структуры (элементами которой являются институты) и взаимодействие с другими отраслями права[29]. Данные критерии использовались им при характеристике административно-процессуального права как отрасли права, предметом которой являются «материальные правовые отношения, складывающиеся в связи с осуществлением задач государственного управления, и административно-процессуальная процедура их реализации»[30]. Подобная точка зрения на административный процесс имеет много сторонников, в том числе и в настоящее время, когда административное судопроизводство получает все большее правовое регулирование. В то же время в научной литературе уже было высказано мнение о формировании административно-процессуального права как отрасли права, предметом регулирования которой выступают «отношения по разрешению административно-правовых споров граждан или организаций с публичной властью посредством обжалования действий (бездействия) или решений органов публичной власти и их должностных лиц, а также путем оспаривания в судах нормативных или ненормативных правовых актов»[31] [32]. Автор данного исследования обосновывает предмет, метод, систему и принципы административно-процессуального права; делает вывод о том, что административный процесс необходимо понимать в самом узком его значении - «как способ осуществления судебной власти при разрешении публичных споров физических и юридических лиц с субъектами государственного администрирования, т.е. содержание административного процесса должно определяться как административное правосудие» . Мы полностью согласны с точкой зрения Ю.В. Святохиной, а также с обоснованием выделения предмета, метода, системы и принципов административно-процессуального права как отрасли права. Актуальность представленных выводов обусловлена тем, что на тот момент только появился первый проект Кодекса административного судопроизводства, содержание которого позволило сделать вывод о возможности формирования новой отрасли законодательства и права. В настоящее время подготовлен новый проект Кодекса административного судопроизводства, в котором данный вид правосудия представлен как самостоятельный наряду с гражданским, уголовным и конституционным процессами. Кроме того, в ст. 72 Конституции РФ выделяются отдельно административное и административно-процессуальное законодательство. Таким образом, предполагается, что должна быть сформирована самостоятельная отрасль административно-процессуального законодательства, и данное положение Конституции РФ будет реализовано в случае принятия нового проекта Кодекса. Далее, как мы считаем, возникнут предпосылки для формирования отрасли права, предметом которой станут (и в этом мы согласны с Ю.В. Святохиной) отношения, возникающие при осуществлении административного судопроизводства. Если для характеристики новой отрасли использовать признаки, предложенные В.Д. Сорокиным, то, помимо предмета, два других признака также характеризуют административно-процессуальное право как отрасль. Так, система административно-процессуального права определяется по принципу других процессуальных отраслей: оно состоит из общей и особенной части. Общая часть содержит в себе основные положения, институты, относящиеся ко всему административному судопроизводству: принципы судопроизводства, правовое положение суда и лиц, участвующих в деле, представительство, процессуальные сроки, судебные расходы, ответственность, общие правила доказывания и др. Особенная часть содержит в себе совокупность норм, регламентирующих движение, развитие административного судопроизводства по стадиям - от его возбуждения до вынесения и пересмотра судебного решения, а также особенности процесса по отдельным категориям дел. Учитывая нормы ГПК РФ и АПК РФ об административном судопроизводстве, сложно говорить о наличии системы административно-процессуального права, поскольку фактически есть только особенная часть; общая часть совмещена с соответствующей частью гражданского судопроизводства. Однако если будет принят Кодекс административного судопроизводства РФ, то появятся нормы, которые впоследствии образуют общую и особенную части административнопроцессуального права. Другой признак, выделенный В.Д. Сорокиным, - это взаимодействие с другими отраслями права. Здесь можно провести аналогию с конституционным правом (реализация положений Конституции РФ о самостоятельном административном судопроизводстве), гражданским процессом (общие принципы осуществления правосудия), административным правом и др. Все указанные критерии выделения административно-процессуального права как отрасли будут действительны только в случае принятия Кодекса административного судопроизводства; поскольку пока действуют лишь соответствующие разделы ГПК РФ и АПК РФ, говорить, что есть нормативная база для формирования отрасли административно-процессуального законодательства нельзя. Вместе с тем, принятие кодифицированного акта не является единственной и необходимой предпосылкой для формирования отрасли права. Появление в структуре законодательства новых норм, регламентирующих порядок осуществления административного судопроизводства, станет стимулом к их дальнейшему изучению с целью совершенствования административного судопроизводства. Таким образом, нормы проекта Кодекса станут предметом исследования, будет формироваться научная литература по этому вопросу и, следовательно, начнет развиваться административно-процессуальное право как наука. Это уже затрагивает проблему дисциплинарного характера. Ранее в высших учебных заведениях сложилась такая практика: общие положения об административной юстиции и административном судопроизводстве изучались в рамках административного права, а процесс рассмотрения дела - при изучении гражданского и арбитражного процесса, причем не как административное судопроизводство, а как рассмотрение отдельных категорий споров внутри гражданского или арбитражного процесса. Выделение самостоятельной отрасли права поставит правовое сообщество перед решением сложной задачи: продолжать изучать административное судопроизводство в рамках гражданского (арбитражного) процесса либо в рамках курса административного права, либо как самостоятельную дисциплину. На наш взгляд, целесообразно выделить новую дисциплину, поскольку изучение административного права (которое имеет объемный курс) связано с преподаванием материального права, включение сюда процессуальных норм (тем более, до изучения гражданского и арбитражного процесса) будет излишним. Что касается гражданского процесса, то изучение норм ГПК РФ и Кодекса административного судопроизводства в рамках одной учебной дисциплины будет противоречить нормам Конституции РФ, которая устанавливает гражданское и административное судопроизводства как самостоятельные виды правосудия. Включение новой дисциплины в курс гражданского процесса будет означать, что административное судопроизводство связано с гражданским процессом. В обоих случаях преподавание дисциплины будет связано с такими проблемами, как наличие большого объема материла, который необходимо уложить в отведенное количество часов, а также вынесение на экзамен значительного числа вопросов. Такое положение вряд ли будет способствовать улучшению качества образования и подготовки специалистов, поэтому мы придерживаемся точки зрения, согласно которой административное судопроизводство следует преподавать в рамках самостоятельной учебной дисциплины. По аналогии с другими видами судопроизводства, данная дисциплина должна именоваться «административно-процессуальное право России». Чтобы избежать путаницы в понимании административного процесса, предлагаем использовать термин «административная процедура» применительно к отношениям, возникающим при обращении граждан в органы власти (помимо порядка внесудебного обжалования). Ранее подготовленный проект федерального закона об административных процедурах так и не был принят, однако использование именно этого термина, на наш взгляд, позволит решить проблему двоякого понимания административного процесса (подробнее о досудебном и внесудебном порядке обжалования см. в §5 главы первой). Думается, что в будущем, после принятия федерального закона «Об административных процедурах» и завершения административной реформы в стране, термины «административное судопроизводство» и «административный процесс» будут тождественны. Административное судопроизводство играет важную роль при реализации гражданами и организациями права на судебную защиту. Оно устанавливает правовые основания для оспаривания актов, решений и действий (бездействия) органов государственной власти и органов местного самоуправления, процедуру рассмотрения административных дел, обеспечивает реализацию гарантированного Конституцией РФ права на судебную защиту, обеспечивает осуществление судебного контроля исполнительно-распорядительной деятельности. Особо следует отметить роль и значение административного судопроизводства в системе построения и функционирования судебной власти. Административное судопроизводство устанавливается Конституцией РФ как самостоятельный вид правосудия, проект Кодекса содержит нормы, регламентирующие порядок его осуществления. Отсюда следует, что административное судопроизводство получает детальное нормативно-правовое регулирование. Следовательно, развитие административного судопроизводства (а также увеличение числа административных дел) поставит перед законодателем вопрос о необходимости создания самостоятельных административных судов, что уже затрагивает проблему построения судебной системы. В случае принятия решения о необходимости выделения административных судов реформирование затронет всю судебную систему. В то же время уже сейчас становление и развитие административного судопроизводства связано с созданием в судах субъектов РФ коллегий по административным делам, что свидетельствует о влиянии административного судопроизводства на построение и функционирование всей судебной системы. В данном параграфе было дано понятие административного судопроизводства, выделены его виды, значение и основные признаки. Административное судопроизводство призвано защищать права, свободы и законные интересы граждан и организаций от незаконных действий со стороны органов власти. При этом предусматривается особый процессуальный порядок, позволяющий совместить частные и публичные интересы при соблюдении основных правил и принципов осуществления правосудия. Разработка проекта Кодекса административного судопроизводства стала важным этапом в развитии данного вида правосудия. Это позволяет сделать вывод о становлении административнопроцессуального законодательства, а также о формировании новой отрасли права и учебной дисциплины.