2.3. Розмежування цивільної і господарської з адміністративною юрисдикцією

До прийняття у 2005 р. КАС адміністративна юрисдикція здійснювалася в порядку цивільного й господарського судочинства. ЦПК 1963 р. передбачав можливість судового контролю в певній сфері діяльності органів виконавчої влади (провадження у справах, що виникають з адміністративно-правових відносин).

Зовнішньо відбулася лише передача справ, які мали адміністративний характер і розглядалися за правилами цивільного й господарського судочинства відповідно загальними й господарськими судами, новоствореній системі адміністративних судів. На практиці ж виявилося, що відмежувати адміністративні справи за предметним критерієм дуже складно, що, на нашу думку, має глибокі корені й пов’язано з більш глобальною проблемою чіткого відмежування права приватного від публічного, правовідносин приватних від публічних^[30] [270, с. 10]. Правий С. Л. Дегтярьов, коли каже, що з виникненням міжгалузевих (прикордонних) інститутів, галузей права, які складно віднести тільки до приватного чи публічного права (земельне, природоохоронне право тощо), безповоротно виникає питання про вибір способу захисту прав, врегульованих цими інститутами [59, с.

Отже, класифікацію галузей права на приватноправові й публічно-правові слід визнати умовною: практично будь-яка приватноправова галузь права містить так звані вкраплення публічно-правових норм та окремих правових інститутів (приміром, аліментні зобов’язання в сімейному праві, інститут дисциплінарної відповідальності в трудовому) [256, с. 59]. Очевидно, що об’єктивний брак усталеної межі між публічним і приватним не дав змоги розробникам КАС чітко перелічити критерії юрисдикції адміністративних судів.

Питання про критерії визначення юрисдикції щодо справ стосовно цивільних і публічно-правових відносин завжди, зауважимо, було предметом прискіпливої уваги науковців. Так, О. Т. Боннер пропонував вирішувати його в такий спосіб: «Якщо предметом судового розгляду є виключно перевірка законності й обґрунтованості дій органу управління (точніше, адміністративні правовідносини, не ускладнені елементами інших правовідносин), справа повинна бути віднесена до тих, що виникають з адміністративно-правових відносин. І, навпаки, якщо така перевірка лише преюдиціює вирішення питання цивільного, житлового, сімейного тощо права, справу належить визнати позовною» [21, с. 868]. У той же час серед правознавців існують й інші думки із цього приводу. Так, Р. О. Куйбіда вважає, що характер порушеного суб’єктивного права для адміністративної юрисдикції не має жодного значення. Це означає, що в публічно-правових відносинах можуть бути порушені як приватні (цивільні) права особи, так і публічні.

З точкою зору цього правника не можна погодитися, тому що характер порушеного суб’єктивного права має принципове значення для з’ясування виду юрисдикції: якщо таке право має цивільну (приватну) спрямованість, справа має розглядатися за правилами цивільного або господарського судочинства залежно від суб’єктного критерію.

Наведемо такий приклад. У березні 2006 р. гр. С. звернулася до суду з позовом до відділу ДВС, управління Пенсійного фонду України, управління праці та соціального захисту населення в Ленінському районі м. Харкова про стягнення 2500 грн. і відшкодування моральної шкоди. Позивачка, посилаючись на те, що її чоловік П. був ветераном війни й мав право на отримання одноразової допомоги, якої за життя йому не виплатили, після смерті чоловіка як його спадкоємиця просила стягнути з відповідачів у порядку спадкування пенсійну надбавку та одноразову допомогу з урахуванням індексів інфляції, а також відшкодувати моральну шкоду. Ленінський районний суд м. Харкова ухвалою від 24 жовтня 2006 р., залишеною без змін ухвалою апеляційного суду Харківської області від 20 грудня 2006 р., провадження у справі закрив.

Розглянувши касаційну скаргу, колегія суддів Судової палати в цивільних справах ВСУ дійшла висновку про необхідність її задоволення з таких підстав. Закриваючи провадження у справі, суд виходив з того, що справа не підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства, оскільки фактично позивачка оскаржує бездіяльність суб’єкта владних повноважень. Проте з такими висновками повністю погодитися не можна. Установлено, що позивачка просила суд стягнути на її користь суму одноразової допомоги й пенсійної надбавки з урахуванням індексів інфляції, посилаючись на те, що вона має право на отримання їх після смерті чоловіка в порядку спадкування. Закриваючи провадження у справі з мотивів, що справа підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, суди належним чином не визначилися щодо характеру спірних правовідносин, не з’ясували підстав заявленого позову: це порушення права спадкування чи безпідставна відмова у призначенні одноразової допомоги С.

Аналогічною є судова практика й щодо справ господарської юрисдикції.

У серпні 2005 р. ВАТ звернулося до суду з позовом до ТОВ, райдержадміністрації, Фермерського господарства «Росинка» (далі – ФГ «Росинка»), Фермерського господарства «Журавушка» (далі – ФГ «Журавушка») про визнання недійсним договорів купівлі-продажу землі, укладених між райдержадміністрацією, з одного боку, і ФГ «Росинка» й ФГ «Журавушка» – з другого. Рішенням господарського суду м. Києва від 31 серпня 2005 р. позов задоволено частково. Ухвалою Київського апеляційного господарського суду від 21 вересня 2005 р., що розглядав справу в порядку адміністративного судочинства, рішення суду першої інстанції залишено без змін.

Постановою ВАСУ постановлені судові рішення скасовано й ухвалено нове – про відмову в задоволенні позовних вимог. Постановою колегії суддів Судової палати в адміністративних справах ВСУ за результатами розгляду касаційної скарги ВАТ касаційне провадження закрито з огляду на наступне. Скасовуючи рішення судів першої й апеляційної інстанцій, ВАСУ виходив з того, що розгляд даного спору належить до компетенції адміністративних судів України. Проте з таким висновком погодитися не можна. Договір хоча й було укладено суб’єктом владних повноважень на реалізацію своєї компетенції у сфері управління, однак на підставі вільного волевиявлення, на засадах рівності сторін і відповідно до норм цивільного законодавства. Крім того, за змістом цього договору відсутні відносини влади й підпорядкування, тому він є цивільним, а не адміністративним. Судами встановлено, що спірні правовідносини між сторонами виникли з приводу продажу райдержадміністрацією ФГ «Росинка» й ФГ «Журавушка» земельних ділянок, які нібито належали ВАТ на праві колективної власності. Інакше кажучи, предмет спору в цій справі безпосередньо пов’язаний з реалізацією права власності на земельні ділянки, тобто з відновленням порушеного з боку третіх осіб права власності на земельні ділянки.

До адміністративних судів відповідно до ч. 2 ст. 2 КАС можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб’єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо них Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження. Статтею 4 КАС закріплюється, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім тих, для яких законом передбачено інший порядок судового вирішення. Разом із тим у Кодексі бракує дефініції поняття «публічно-правовий спір», що змушує законодавця нарівні з абстрактним прийомом юридичної техніки (загальним формулюванням юрисдикції) використовувати також і казуальний.

Частиною 1 ст. 17 КАС наведено перелік справ, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів. Це, зокрема, спори: (1) фізичних чи юридичних осіб із суб’єктом владних повноважень щодо оскарження рішень останнього (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), його дій чи бездіяльності; (2) з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби; (3) між суб’єктами владних повноважень стосовно реалізації їх компетенції у сфері управління, в тому числі делегованих повноважень, а також спори, що виникають щодо укладання й виконання адміністративних договорів; (4) за зверненням суб’єкта владних повноважень у випадках, установлених законом; (5) стосовно правовідносин, пов’язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму.

Компетенція адміністративних судів згідно з ч. 2 ст. 17 КАС не поширюється на публічно-правові справи: (1) віднесені до юрисдикції КС України; (2) що належить вирішувати в порядку кримінального судочинства; (3) про накладення адміністративних стягнень; (4) щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) об’єднання громадян належать до його внутрішньої діяльності або виключної компетенції.

Наочним є наступний приклад. У січні 2006 р. ВАТ «Енергетична компанія «Севастопольенерго» звернулося до господарського суду з позовом, у якому просило скасувати рішення адміністративної колегії Севастопольського міського територіального відділення Антимонопольного комітету України від 21 листопада 2005 р. Ухвалою господарського суду м. Севастополя від 23 січня 2006 р., залишеною без змін Севастопольським апеляційним господарським судом, у відкритті провадження у справі відмовлено. Ухвалою ВГСУ від 20 червня 2007 р. зазначені судові рішення скасовано, справу передано на новий розгляд до суду першої інстанції. Ухвалою господарського суду м. Севастополя від 10 жовтня 2007 р. провадження у справі припинено з посиланням на те, що справу не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.

Севастопольський апеляційний господарський суд, розглянувши апеляційну скаргу позивача, підстав для її задоволення не знайшов, виходячи з наступного. Безпідставними є доводи апеляційної скарги щодо змісту позовних вимог з огляду на те, що ст. 60 Закону України «Про захист економічної конкуренції» передбачає саме оскарження рішення без деталізації на визнання його недійсним і скасування. Крім того, цією статтею не обмежується коло рішень Антимонопольного комітету України і форма їх оскарження. Пунктом 4 ч. 2 ст. 17 КАС закріплено, що компетенція адміністративних судів не поширюється на публічно-правові справи щодо відносин, які відповідно до закону чи статуту (положення) об’єднання громадян віднесені до його внутрішньої діяльності або виключної компетенції. За приписом ч. 7 ст. 40 ГК рішення Антимонопольного комітету України та його територіальних відділень можуть бути оскаржені до суду. У п. 1 оглядового листа ВГСУ від 21 серпня 2007 р. «Про деякі питання практики вирішення спорів, пов’язаних із застосуванням конкурентного законодавства» також зазначено, що справи зі спорів, пов’язаних з оскарженням рішень (розпоряджень) органів Антимонопольного комітету України, є підвідомчими господарським судам і підлягають розгляду за правилами Господарського процесуального кодексу України [240].

Треба констатувати, що законодавством не досить чітко окреслено критерії адміністративної юрисдикції. Як вбачається із ч. 1 ст. 2 КАС, основним критерієм останньої є публічно-правовий характер правовідносин, з яких виникає спір. Його наявність можна встановити за допомогою 2-х інших (допоміжних) критеріїв. По-перше, однією зі сторін таких відносин завжди має бути суб’єкт владних повноважень. По-друге, у спірних правовідносинах такий суб’єкт повинен здійснювати владні управлінські функції на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.

Під суб’єктом владних повноважень за п. 7 ст. 3 КАС мається на увазі, передусім, орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа при здійсненні владних управлінських функцій. Разом із тим на запитання, що саме слід розуміти під поняттям «владні управлінські функції» і в яких випадках суб’єкт владних повноважень їх виконує, а в яких ні, законодавство відповіді не дає.

Немає єдності поглядів на цю проблему й у науковців. Так, В. Б Авер’янов пропонує вирішувати її з урахуванням так званої дихотомії адміністративного права, тобто виокремлення в ньому 2-х частин – управлінської і неуправлінської, в яких органічно поєднуються елементи як імперативного, так і диспозитивного методів правового регулювання [4, с. 21]. На думку І. Б. Коліушко, для цілей КАС правову категорію «владні управлінські функції» звужувати було б хибним, навпаки, їй необхідно надати широкого тлумачення: це будь-які владні функції в рамках діяльності органів держави чи місцевого самоврядування, які не належать до законодавчих повноважень чи повноважень відправляти правосуддя [91, с. 41].

Через неможливість чіткого окреслення справ, що виникають з адміністративно-правових відносин, немає також єдності і судової практики: за аналогічними справами одні відносять до адміністративної юрисдикції, другі – до інших видів судової юрисдикції.

Ось яскравий приклад щодо наведеної тези. В січні 2005 р. ВАТ «Західенерго» звернулося до господарського суду Волинської області з позовом про визнання частково недійсним розпорядження Шацької районної державної адміністрації Волинської області від 12 червня 2002 р. «Про вилучення з постійного користування та передачу в оренду земельної ділянки». Рішенням господарського суду від 9 червня 2005 р. позов задоволено. Ухвалою Львівського апеляційного господарського суду від 24 листопада 2005 р. апеляційну скаргу відповідача, розглянуту в порядку КАС, залишено без задоволення.

Судова колегія ВАСУ, розглянувши касаційну скаргу, дійшла висновку про необхідність відмови в її задоволенні з наступних підстав. Доводи касатора про те, що ВАТ не володіє правом на спірну земельну ділянку, не відповідають дійсності. Як правильно встановлено судами попередніх інстанцій, позивач користується вказаною земельною ділянкою в силу ст. 30 ЗК (в редакції від 18 грудня 1990 р. з наступними змінами й доповненнями), що був чинний на момент його корпоратизації, у зв’язку з переходом до нього права власності на нерухоме майно, зокрема на будівлі бази відпочинку, яка знаходиться на спірній земельній ділянці. Отже, пунктом 2 оскаржуваного розпорядження про передачу в оренду ТОВ «Феміда-Інтер» земельної ділянки, на якій розташовані будівлі, що належать на праві власності позивачеві, порушено вимоги ч. 4 ст. 120 ЗК (від 25 жовтня 2001 р.), ч. 1 ст. 377 ЦК, ст. 16 Закону України «Про оренду землі», а також право ВАТ «Західенерго» як землекористувача і право власності товариства на будівлі, розташовані на цій земельній ділянці, а тому розпорядження в цій частині обґрунтовано визнано недійсним. Судами першої й апеляційної інстанції не було порушено норм матеріального і процесуального права [246].

У зазначеній справі ВАСУ, як бачимо, визнав, що спори з приводу оскарження рішень суб’єкта владних повноважень (у даному випадку районної держадміністрації) щодо вилучення земельної ділянки в одного суб’єкта й передання іншому є справами адміністративної юрисдикції.

Водночас практично в аналогічній справі Судовою палатою з адміністративних справ ВСУ зроблено протилежний висновок. У грудні 2005 р. ВАТ «Київський річковий порт» звернулось до суду з позовом про скасування рішення Київської міської ради від 23 грудня 2004 р. «Про передачу ТОВ «Ніко Інвест» земельної ділянки для експлуатації й обслуговування складських приміщень по вул. Набережно-Луговій, 4 в Подільському районі м. Києва». ВАТ посилалось на те, що воно є правонаступником ДП «Київський річковий порт», якому частина спірної земельної ділянки була надана в користування рішенням виконавчого комітету Київської міської ради депутатів трудящих від 27 липня 1948 р. «Про закріплення території за Київським річковим портом», про що 25 квітня 1963 р. було видано державний акт. Постановою господарського суду м. Києва від 26 квітня 2006 р., залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного господарського суду від 13 липня 2006 р., позов задоволено частково. Постановою ВАСУ від 30 серпня 2006 р. вищезазначені судові рішення скасовано, а в позові відмовлено. У скарзі ВАТ до ВСУ порушено питання про перегляд за винятковими обставинами і скасування постанови ВАСУ із залишенням у силі судових рішень попередніх інстанцій. Колегія суддів Судової палати в адміністративних справах ВСУ вважає необхідним скасувати всі постановлені судові рішення й закрити провадження у справі. Предметом спору в останній є право користування спірною земельною ділянкою, відновлення порушеного права з боку третьої особи, яка, як і позивач, на підставі рішень владних органів претендує на користування землею. Інакше кажучи, між цими особами існує спір про право, що, у свою чергу, виключає його розгляд у порядку адміністративного судочинства. Оскільки розгляд справи помилково здійснено за правилами КАС, усі постановлені у справі судові рішення підлягають скасуванню, а провадження у справі – закриттю [161, с. 15, 16].

З наведених 2-х прикладів бачимо, що у спірних правовідносинах, з одного боку, суб’єкт приватного права намагається реалізувати свої цивільні (в широкому значенні) права, а з другого – йому протистоїть суб’єкт владних повноважень, який має право й обов’язок реалізовувати передбачені законом управлінські функції. Що переважає в цих правовідносинах – приватне чи публічне, сказати важко. Для суб’єкта приватного права (фізичної чи юридичної особи) такий спір має характер приватного, хоча перепона, яка стоїть перед ним, є суто адміністративною. Для суб’єкта ж владних повноважень, навпаки, такі відносини є адміністративними, адже в них він реалізує свої владні функції, від виконання яких не може ухилитися, оскільки це є його і правом, й одночасно обов’язком, які він може і повинен реалізовувати.

Прикладів, коли норми публічного права присутні у сфері приватних відносин за участю суб’єкта владних повноважень під час здійснення останнім владних управлінських функцій, чимало. Зокрема, такі правовідносини складаються при (а) приватизації державного майна, (б) отриманні державного (комунального) майна у власність чи користування, (в) встановленні тарифів за договорами по наданню комунальних послуг, (г) надання дозволів на перебудову жилих приміщень, (д) відводі земельних ділянок та їх вилученні, (е) засвідченні набуття права інтелектуальної власності тощо. У цих випадках, як вбачається, йдеться про задоволення скоріше приватного, ніж публічного інтересу особи, яка звертається за судовим захистом. Суб’єкт же владних повноважень за відсутності ознак підлеглості й підпорядкування внаслідок своїх управлінських дій виконує в цих відносинах регуляторну функцію стосовно громадян [290, с. 83].

Аналіз останньої практики Судової палати в адміністративних справах ВСУ, а також ВГСУ свідчить, що необхідно розрізняти випадки, коли особа оскаржує рішення суб’єкта владних повноважень, яке водночас зачіпає права й інтереси іншої особи щодо володіння певним майном (як це мало місце у 2-х наведених прикладах), і коли оскаржується таке рішення з метою набуття права на певне майно без загрози порушення прав та інтересів інших суб’єктів щодо нього.^[31] У першому випадку справа повинна відноситися до цивільної або господарської юрисдикції залежно від суб’єктного критерію, оскільки має місце спір про суб’єктивні цивільні права, які вже виникли в особи (чи осіб) приватного права, у другому справа повинна розглядатися в порядку адміністративного судочинства, тому що судова практика виходить з того, що такого спору в даному випадку немає.

При розмежуванні цивільної й адміністративної юрисдикцій варто враховувати, що відповідно до п. 2 ч. 1 ст.17 КАС спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби віднесено до юрисдикції адміністративних судів. Як зазначено в п.15 ст. 3 КАС публічна службою є діяльність на державних політичних посадах, професійна діяльність суддів, прокурорів, служба військова, альтернативна (невійськова), дипломатична, інша державна служба, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування. Одночасно не може вважатися публічною службою робота керівників державних підприємств, установ та організацій, навіть якщо такі особи наділені повноваженнями здійснювати владні функції.

Так, у серпні 2005 р. гр. Ф. звернувся до загального суду з цивільним позовом про поновлення на роботі і стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу в розмірі 1385,72 грн., посилаючись на те, що наказом голови Державного комітету лісового господарства України від 25 червня 2005 р. його незаконно звільнено з посади директора Брустурянського державного лісомисливського господарства. У подальшому позивач збільшив обсяг позовних вимог і просив стягнути на його користь 17670 грн. утраченого заробітку. Печерський районний суд м. Києва, що розглянув спір у порядку адміністративного судочинства, постановою від 7 березня 2006 р. в задоволенні позову відмовив. Постановою апеляційного суду м. Києва від 4 липня 2006 р., залишеною без зміни ухвалою ВАСУ від 25 жовтня 2006 р., рішення суду першої інстанції скасовано й ухвалено нове, яким позов задоволено. Колегія суддів Судової палати в адміністративних справах ВСУ, розглянувши скаргу про перегляд справи за винятковими обставинами, вважає, що провадження у справі підлягає закриттю з огляду на наступне.

Судами встановлено, що згідно з контрактом гр. Ф. наймався на посаду директора зазначеного лісомисливського господарства й відповідно до прав та обов’язків сторін контракту мав здійснювати керівництво підприємством, організовувати його виробничо-господарську, соціально-побутову та іншу діяльність, забезпечувати виконання підприємством завдань, передбачених законодавством, статутом підприємства й цим контрактом, що не є публічною службою в розумінні наведених норм КАС. Та обставина, що за ст. 241 КпАП позивача наділено повноваженнями від імені органів лісового господарства розглядати справи про адміністративні правопорушення й накладати адміністративні стягнення, не свідчить про те, що він є особою, яка перебуває на публічній службі. Спір, який виник з трудових відносин і який не пов’язаний з проходженням публічної служби, має розглядатися судами в порядку цивільного судочинства [159, с. 11, 12].

До юрисдикції адміністративних судів відповідно до п. 4 ч. 1 ст. 17 КАС також віднесено спори за зверненням суб’єкта владних повноважень до фізичних і юридичних осіб у випадках, встановлених законом. Предметом таких позовів, за ч. 4 ст. 50 КАС, можуть бути вимоги про (а) тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності об’єднання громадян; (б) примусовий розпуск (ліквідацію) останнього; (в) примусове видворення іноземця чи особи без громадянства з території України; (г) обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо); (д) інші вимоги у випадках, зазначених законодавством.

У юридичній літературі інститут адміністративного позову суб’єкта владних повноважень до суб’єктів приватного права справедливо критикується, адже він не вписується в рамки класичної моделі адміністративної юстиції. Як зазначає В. В. Комаров, таке необґрунтоване розширення юрисдикції адміністративних судів суперечить основному сутнісному принципу адміністративної юстиції [99, с. 8, 9]. Разом із тим у судовій практиці справи за позовами суб’єктів владних повноважень до суб’єктів приватного права зустрічаються досить часто.

Поширеними, зокрема, є справи за позовами органів державної податкової служби до суб’єктів підприємницької діяльності про скасування їх державної реєстрації на підставі п. 17 ч. 1 ст. 11 Закону «Про державну податкову службу в Україні» і ст. 38 Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців». При їх розв’язанні ВСУ виходить з того, що такі справи розглядаються в порядку адміністративного судочинства, оскільки в спірних правовідносинах органи державної податкової служби виступають суб’єктами владних управлінських функції.

Так, у серпні 2005 р. Тернопільська об’єднана державна податкова інспекція звернулася до суду із позовом до П. і малого приватного підприємства «Плюс» (далі – МПП) про визнання недійсними установчих документів і свідоцтв про реєстрацію платника податку на додану вартість. У ньому зазначалося, що 14 січня 2002 р. відповідачеві П. були передані права засновника МПП, однак при його перереєстрації волевиявлення П. не було спрямовано на здійснення підприємницької діяльності, тобто правочин було вчинено без наміру створити правові наслідки і його треба вважати фіктивним. Тернопільський міськрайонний суд рішенням від 1 грудня 2005 р., залишеним без зміни ухвалою апеляційного суду Тернопільської області від 2 березня 2006 р., цей позов задовольнив. Колегія суддів Судової палати в цивільних справах ВСУ, розглянувши касаційну скаргу відповідача, дійшла висновку, що вона підлягає задоволенню з нижченаведених підстав.

Пунктом 4 ч. 1 ст. 17 КАС передбачено, що компетенція адміністративних судів поширюється на спори за зверненням суб’єкта владних повноважень у випадках, встановлених законом. Згідно зі ст. 15 ЦПК суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи про захист порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових та інших правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ провадиться за правилами іншого судочинства. Суд установив, що вимоги, пред’явлені Тернопільською ДПІ за цим позовом, стосуються безпосередньо прав та обов’язків суб’єкта підприємницької діяльності – МПП, оскільки правовим наслідком задоволення таких вимог є втрата підприємством свого юридичного статусу. З огляду на наведене й те, що спір виник за зверненням суб’єкта владних повноважень, справа не підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства [242, с. 3, 4].

У судовій практиці часто також зустрічаються справи за позовами фондів України – Пенсійного, соціального захисту інвалідів, соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань, загальнообов’язкового державного соціального страхування на випадок безробіття до суб’єктів приватного права з приводу виконання завдань, покладених на ці органи законодавством.

Так, відповідно до Положення про Пенсійний фонд, затвердженого Указом Президента України від 1 березня 2001 р., а також Положення про управління Пенсійного фонду в районах, містах і районах у містах, затвердженого постановою правління цього Фонду від 30 квітня 2002 р., Пенсійний фонд України є центральним органом виконавчої влади, має управління, згідно з покладеними на нього завданнями контролює надходження страхових внесків та інших платежів до цього Фонду від підприємств, установ, організацій і громадян, збирає у встановленому порядку відповідну звітність, проводить планові й позапланові перевірки фінансово-бухгалтерських документів тощо.

Відповідно до Закону «Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні» й Положення про Фонд соціального захисту інвалідів, затвердженого Постановою КМ України від 26 вересня 2002 р., Фонд соціального захисту інвалідів має територіальні відділення й контролює своєчасність перерахування сум штрафних санкцій, що надходять від підприємств, установ та організацій, а також додержання ними нормативів робочих місць для забезпечення працевлаштування інвалідів.

Згідно з Основами законодавства України про загальнообов’язкове державне соціальне страхування страхові фонди є органами, які здійснюють керівництво й управління окремими видами такого страхування, провадять збирання й акумуляцію страхових внесків, контроль за використанням коштів, забезпечують фінансування виплат за загальнообов’язковим державним соціальним страхуванням і виконують інші функції згідно з затвердженими статутами.

Як підкреслюється в пунктах 9-11 рекомендацій Президії ВГСУ «Про деякі питання підвідомчості і підсудності справ господарським судам» від 27 червня 2007 р., зазначені органи та їх територіальні управління у взаємовідносинах з підприємствами, установами й організаціями діють як органи державної влади при здійсненні управлінських функцій і, значить, як суб’єкти владних повноважень. Отже, справи з приводу виконання покладених на ці органи функцій після набрання чинності КАС належать до юрисдикції судів адміністративних [170, с. 33]. Водночас названими органами можуть подаватися позови, які виникають із цивільно-правових відносин і які не пов’язані безпосередньо із здійсненням владних повноважень. Відповідні позови, як роз’яснив ВГСУ в інформаційному листі «Про деякі питання, пов’язані з розмежуванням компетенції господарських і адміністративних судів» від 7 лютого 2006 р., підлягають розгляду господарськими судами в порядку, визначеному ГПК [174, с. 156]. На таких самих позиціях стоїть і ВАСУ [178].

Особливу увагу звертає на себе практика віднесення до адміністративних справ вимог про надання санкцій на виконання тих чи інших владних повноважень (підп. 3.1.1 п. 3.1 ст. 3 Закону України «Про порядок погашення зобов’язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами», п. 6 ч. 5 ст. 11 Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу»). Оскільки такі вимоги не пов’язані з розглядом спору про право як необхідного предмета судового процесу, відбувається невиправдане розширення рамок судової юрисдикції за рахунок питань, які за своєю суттю не можуть бути об’єктом юрисдикційних повноважень. Така практика, як зазначає В. В. Комаров, викликає певний сумнів, тому що не відбиває загальних засад юрисдикції, закріплених у Конституції України та процесуальних кодексах [99, с. 8]. Однак ВАСУ дотримується іншої точки зору. Так, у справі за зверненням Контрольно-ревізійного управління АРК до суду з вимогою про надання дозволу на проведення позапланової виїзної перевірки у Фонді майна АРК з питань дотримання законодавства при приватизації об’єкта незакінченого будівництва ВАСУ зазначив, що звернення органів державної контрольно-ревізійної служби про надання дозволу на проведення такої перевірки хоча й не є спором, проте, з урахуванням особливостей щодо форми звернення й визначення учасників процесу повинні розглядатися за правилами КАС, передбаченими для вирішення спорів у порядку позовного провадження.^[32]

Аналіз судової практики з питань розмежування господарської й адміністративної судових юрисдикцій показав і деякі інші неузгодженості. Так, за п. 1 ч. 1 ст. 17 КАС спори за позовами фізичних та юридичних осіб до суб’єктів владних повноважень про оскарження їх рішень (нормативно-правових чи правових актів індивідуальної дій) розглядаються за правилами адміністративного судочинства. Однак із цим положенням не узгоджується правова позиція ВГСУ, викладена в п. 2 інформаційного листа «Про деякі питання практики застосування норм Господарського процесуального кодексу України, порушені у доповідних записках про роботу господарських судів у першому півріччі 2007 року» від 14 серпня 2007 р. [172, с. 5]. Так, на запитання, чи підлягають розгляду господарським судом позовні вимоги про визнання протиправним і скасування рішення державного чи іншого органу, він дає таку відповідь. «Статтею 16 ЦК передбачено такий спосіб захисту цивільного права та інтересу, як визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб. Господарським кодексом України в ст. 20 також визначено можливість захисту прав і законних інтересів суб’єктів господарювання і споживачів шляхом визнання повністю або частково недійсними актів органів державної влади та органів місцевого самоврядування, актів інших суб’єктів, що суперечать законодавству, ущемляють права та законні інтереси суб’єкта господарювання або споживачів. Вимоги про визнання акта державного чи іншого органу протиправним та про його скасування за своєю правовою природою тотожні вимогам відповідно про визнання його незаконним та про визнання його недійсним, а тому зазначені позовні вимоги підлягають розгляду господарським судом» [172, с. 5]. Така думка ВГСУ з досліджуваної нами проблеми, як бачимо, не відповідає чинному законодавству, оскільки прямо суперечить ст. 12 ГПК і п. 1 ч. 1 ст. 17 КАС.

Окремо слід розглянути питання щодо розмежування цивільної, господарської і адміністративної юрисдикції при здійсненні судового контролю за виконанням судових та інших рішень. До набрання чинності новими ЦПК і КАС судовий контроль за рішеннями, діями або бездіяльністю державного виконавця чи іншої посадової особи державної виконавчої служби (далі – дії державного виконавця) за загальним правилом провадився загальними судами згідно з гл. 31-Г ЦПК 1963 р., а у випадках, передбачених ст. 121² ГПК, – господарськими судами. Якщо оскаржувалися дії державного виконавця з приводу виконання наказу господарського суду, така скарга подавалася до того господарського суду, який видав цей виконавчий документ. У всіх інших випадках (у тому числі й щодо такого виконавчого документа, як визнана претензія, – ч. 5 ст. 8 ГПК) скарга підлягала розгляду загальними судами відповідно до визначеної законом підсудності.

Із прийняттям нових ЦПК і КАС і дією ст. 121² ГПК дії державного виконавця можуть бути оскаржені як до загального й господарського, так і до адміністративного судів. У зв’язку із цим актуалізується питання розмежування судової юрисдикції щодо цієї категорії справ.

Згідно зі ст. 383 ЦПК розгляд скарг на рішення, дії або бездіяльність державного виконавця чи іншої посадової особи ДВС під час виконання судового рішення, ухваленого відповідно до ЦПК, які порушують права і свободи учасників виконавчого провадження чи осіб, які залучаються до проведення виконавчих дій, віднесено до юрисдикції загальних судів. Звернемося знову до практики судочинства. У вересні 2005 р. гр. Д. звернувся у Харцизький міський суд Донецької області з адміністративним позовом до головного державного виконавця ДВС Донецького обласного управління юстиції гр. М. про визнання протиправними його дій при винесенні постанови від 15 вересня 2005 р. про зупинення виконавчого провадження по виконанню рішення Гірницького районного суду м. Макіївки від 30 серпня 2005 р. Ухвалою Харцизького міського суду від 10 жовтня 2005 р., залишеною в силі ухвалою апеляційного суду Донецької області від 28 листопада 2005 р., заяву повернуто у зв’язку з її непідсудністю даному суду.

Розглянувши касаційну скаргу, ВАСУ вирішив, що вона не підлягає задоволенню з таких підстав. Приймаючи оскаржувані рішення, зазначені суди дійшли правильного висновку: оскільки позов стосується порушення прав особи рішенням і діями державного виконавця під час виконання судового рішення, ухваленого відповідно до ЦПК, то за вимогами статей 383 і 384 цього Кодексу та ст. 85 Закону України «Про виконавче провадження», які визначають право й порядок на звернення зі скаргою до суду, дана позовна заява не підсудна Харцизькому міському суду, а підлягає подачі до суду, який видав виконавчий документ, тобто до Гірницького районного суду м. Макіївки, й має вирішуватися не як адміністративний позов [235, с. 179, 180]. Таким чином, на підставі ст. 383 ЦПК зазначена скарга мала бути розглянута в порядку судочинства цивільного, а не адміністративного, як помилково вважав заявник.

При застосуванні ст. 383 ЦПК також слід враховувати, що до рішень державного виконавця, які можуть бути оскаржені до загального суду, належать також його постанови про накладення штрафу, які за п. 10 ст. 3 Закону України «Про виконавче провадження» є виконавчими документами. З огляду на це вважаємо необґрунтованим відносити такі категорії справ до юрисдикції адміністративних судів.

У зв’язку з висунутою тезою наведемо такий приклад. У вересні 2006 р. гр. О. звернувся до суду зі скаргою на постанову державного виконавця ДВС у Київському районі м. Полтава від 6 вересня 2006 р. про накладення штрафу за невиконання рішення суду й законних вимог державного виконавця. Ухвалою Київського районного суду Полтавської області від 8 лютого 2007 р., залишеною без змін ухвалою Апеляційного суду цієї ж області від 29 березня 2007 р., в задоволенні скарги гр. О. відмовлено. Колегія суддів Судової палати в цивільних справах ВСУ, розглянувши касаційну скаргу гр. О., дійшла висновку, що вона підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.

Розглядаючи скаргу гр. О. й відмовляючи в її задоволенні, суди першої й апеляційної інстанцій помилково керувалися ст. 383 ЦПК. Проте на підставі цієї норми учасники виконавчого провадження й особи, які залучаються до проведення виконавчих дій, мають право звернутися до суду зі скаргою, якщо вважають, що рішенням, дією або бездіяльністю державного виконавця чи іншої посадової особи ДВС під час виконання ним судового рішення, ухваленого відповідно до цього Кодексу, порушено їх права, свободи чи інтереси. Стягнення у виді накладення штрафу за невиконання судового рішення здійснюється на підставі Закону України «Про виконавче провадження», а не ст. 383 ЦПК, а значить, є мірою адміністративного стягнення, на яке поширюється компетенція суду адміністративної юрисдикції. З урахуванням наведеного й того, що спір виник за зверненням фізичної особи щодо оскарження дій суб’єкта владних повноважень, ця справа підлягала вирішенню судом у порядку адміністративного судочинства [243].

У описаному випадку судова колегія Судової палати в цивільних справ ВСУ дійшла помилкового висновку, адже, як роз’яснює Пленум ВСУ у п. 19 постанови «Про практику розгляду судами скарг на рішення, дії або бездіяльність органів і посадових осіб державної виконавчої служби та звернень учасників виконавчого провадження» від 26 грудня 2003 р., постанови державного виконавця чи начальника відповідного відділу ДВС про накладення штрафів, передбачених статтями 87 і 88 Закону України «Про виконавче провадження», є не адміністративним стягненням, а санкцією за невиконання зазначених у цих статтях вимог [180, с. 4]. Отже, скарги учасників виконавчого провадження на такі постанови, вважаємо, повинні оскаржуватися в порядку ст. 383 ЦПК до загальних судів.

Зауважимо, що розгляд скарг на дії чи бездіяльність органів ДВС щодо виконання рішень, ухвал і постанов господарських судів віднесено до господарської юрисдикції (ст. 121² ГПК). Як зазначає ВСУ, стягувач, боржник, прокурор, а також інші учасники виконавчого провадження мають право оскаржити дії державного виконавця щодо виконання рішень, ухвал і постанов господарських судів тільки до господарського суду, який розглянув відповідну справу по першій інстанції. Усі зазначені справи розглядаються виключно в порядку, передбаченому ст. 121² ГПК (п. 2 названої постанови Пленуму від 26 грудня 2003 р. [180, с. 3]).

Показовим тут є наступний приклад із практики. Державне підприємство «Залучанський спиртовий завод» (далі – ДП) звернулося до господарського суду Івано-Франківської області з позовом до Відділу примусового виконання рішень ДВС цієї області про скасування постанови, винесеної при виконанні наказу господарського суду Івано-Франківської області від 8 вересня 2005 р. про стягнення з ДП на користь Приватного підприємства «Унімекс» боргу в сумі 340879,34 грн. Рішенням господарського суду від 23 лютого 2006 р. позов ДП задоволено. Ухвалою Львівського апеляційного господарського суду від 21червня 2006 р. рішення господарського суду скасовано, провадження у справі закрито.

Розглянувши касаційну скаргу ДП, ВАСУ вирішив, що вона задоволенню не підлягає з наступних підстав. Суд апеляційної інстанції дійшов правильного висновку, що в даному випадку існує інший порядок судового оскарження рішень, дій чи бездіяльності державного виконавця, встановлений у ст. 121² ГПК. Заявником подано скаргу на дії державного виконавця ДВС щодо виконання наказу господарського суду Івано-Франківської області, яку не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства [236].

У господарському судочинстві, так само як і у цивільному, спірним з точки зору правозастосування є питання визначення юрисдикції справ стосовно оскарження постанов державного виконавця про накладення штрафів на учасників виконавчого провадження при виконанні судових рішень господарських судів. Якщо такі постанови приймаються у зв’язку з виконанням рішень, ухвал і постанов господарських судів, вони, з нашого погляду, підпадають під дію диспозиції ст. 121² ГПК, а тому скарги на такі постанови державного виконавця повинні розглядатися в порядку господарського судочинства.

Показовим тут є наступний приклад. Господарським судом Полтавської області було розглянуто скаргу Селянського фермерського господарства «Андрійко» (далі – СФГ) на дії ДВС щодо винесення постанови про накладення на останнього штрафу як боржника у виконавчому провадженні на підставі ч. 1 ст. 87 Закону України «Про виконавче провадження». Господарським судом 6 лютого 2007 р винесено ухвалу про відмову в задоволенні скарги. ВГСУ, розглянувши касаційну скаргу СФГ, відмовив у її задоволенні, пославшись на те, що господарським судом дана правильна юридична оцінка обставинам справи, а оскаржувана ухвала відповідає чинному законодавству України і підстав для її скасування немає [156].

Учасники виконавчого провадження (крім державного виконавця) й особи, які залучаються до проведення виконавчих дій, за ст. 181 КАС мають право звернутися до адміністративного суду з позовною заявою, якщо вважають, що рішенням, дією або бездіяльністю державного виконавця чи іншої посадової особи ДВС порушено їх права, свободи чи інтереси, а також якщо законом не встановлено іншого порядку судового оскарження рішень, дій чи бездіяльності таких осіб. Зміст зазначеної норми, як вбачається, свідчить, що у випадках, не передбачених ст. 383 ЦПК і 121² ГПК, скарги в процесі виконавчого провадження мають розглядатися адміністративними судами за правилами ст. 181 КАС, причому вони подаються у формі позовних заяв.

У порядку адміністративного судочинства на підставі ч. 1 ст. 181, ч. 3 ст. 267 КАС і ст. 3 Закону України «Про виконавче провадження» повинні оскаржуватися дії державних виконавців щодо виконання: а) постанов та ухвал адміністративного суду; б) виконавчих написів нотаріусів; в) рішень комісій по трудових спорах; г) постанов органів (посадових осіб), уповноважених розглядати справи про адміністративні правопорушення, крім судів; д) рішень органів державної влади, прийнятих з питань володіння й користування культовими будівлями й майном; е) постанов державного виконавця про стягнення виконавчого збору, витрат на проведення виконавчих дій і накладення штрафу, винесених у зв’язку з виконанням судових рішень в адміністративних справах; є) рішень Європейського суду з прав людини; ж) рішень інших органів державної влади у випадках, передбачених законом.

З огляду на можливість оскарження дій державного виконавця, які здійснюються ним при виконанні судових та інших виконавчих документів, до різних ланок судової системи в порядку цивільного, господарського й адміністративного судочинства, у судовій практиці інколи неправильно застосовуються правила визначення судової юрисдикції.

Приміром, у 2004 р. ВАТ «Харківміськгаз» у порядку, передбаченому ст. 121² ГПК, було подано скаргу до Київського апеляційного господарського суду на дії старшого державного виконавця й начальника Відділу примусового виконання рішень Департаменту ДВС Міністерства юстиції України щодо виконання рішення господарського суду Харківської області у справі за позовом ВАТ «Харківміськгаз» до ВАТ «Харківська ТЕЦ-5». Через витребування матеріалів справи судами вищих інстанцій, зокрема, ВГСУ й Судовою палатою в господарських справах ВСУ, зазначена справа на момент введення в дію КАС (1 вересня 2005 р.) розглянута не була. 1 грудня 2005 р. Київський апеляційний господарський суд розпочав розгляд зазначеної скарги в порядку, встановленому ст. 181 КАС [181].

Вважаємо, що таке рішення стало наслідком неправильного застосування судом п. 7 прикінцевих і перехідних положень КАС, за яким після набрання чинності цього Кодексу позовні заяви в господарських справах, віднесені останнім до адміністративної юрисдикції, а також апеляційні й касаційні скарги (подання), заяви (подання) про перегляд судових рішень у зв’язку з нововиявленими й винятковими обставинами в таких справах, подані й не вирішені до набрання чинності КАС, розглядаються в порядку, установленому цим Кодексом. Адже відповідно до ч. 1 ст. 181 КАС у порядку цієї статті скарги з приводу дій державного виконавця розглядаються лише у випадку, якщо законом не встановлено іншого порядку судового оскарження його дій. Однак щодо зазначеної справи такий порядок чітко встановлено у ст. 121² ГПК, тому таке порушення є безумовною підставою для скасування постановлених у справі судових рішень.

Аналіз статей 383 ЦПК, 121² ГПК і 181 КАС, а також ч. 2 ст. 85 Закону України «Про виконавче провадження» дає підстави вирізнити 2 правила розмежування судової юрисдикції при здійсненні судового контролю за виконанням судових та інших рішень і документів. По-перше, якщо об’єктом оскарження виступають дії державного виконавця щодо виконання судових рішень, заінтересовані особи повинні звертатися до того суду, який видав виконавчий документ. На це правило також звертається увага в п. 1 оглядового листа ВАСУ «Про практику застосування адміністративними судами законодавства у справах з приводу рішень, дій або бездіяльності державної виконавчої служби» від 9 січня 2008 р. [177, с. 14]. По-друге, якщо об’єктом оскарження є дії державного виконавця щодо виконання всіх інших виконавчих документів, скарга у формі позовної заяви подається до адміністративного суду. Що ж стосується окремих термінологічних розбіжностей у статтях 383 ЦПК, 121² ГПК та 181 КАС, вважаємо, що вони не утворюють додаткових критеріїв розмежування судових юрисдикцій^[33].

У зв’язку з цим можна навести такий приклад. Ухвалою господарського суду м. Києва від 26 червня 2006 р., винесеною на підставі ст. 121² ГПК, повернуто без розгляду скаргу ТОВ «БІК «Будсервіс» (далі – ТОВ) на дії старшого державного виконавця М. і на постанову Д. – першого заступника начальника ДВС в Солом’янському районі м. Києва. Колегія суддів ВГСУ, розглянувши касаційну скаргу ТОВ, дійшла висновку, що вона підлягає задоволенню з наступних підстав. Повертаючи без розгляду скаргу відповідача, суд виходив з того, що згідно зі ст. 121² ГПК господарськими судами розглядаються скарги на рішення, дії чи бездіяльність органів ДВС, а в даному випадку відповідачем подано скаргу на дії посадових осіб ДВС, яка має розглядатися судами загальної юрисдикції згідно зі ст. 248²³ ЦПК (ЦПК 1963 р. – прим. автора Д. Ш.). Проте колегія не може погодитися з таким висновком суду. Зміст поданої ТОВ скарги свідчить, що ним фактично оскаржуються постанови старшого державного виконавця М. і постанова Д. – першого заступника начальника ДВС в Солом’янському районі м. Києва щодо виконання рішення господарського суду м. Києва, які є рішеннями органів ДВС й оскарження яких підпадає під дію ст. 121² ГПК [157].

При здійсненні судового контролю за виконанням судових та інших рішень (документів) актуальним є питання визначення судової юрисдикції у зведеному виконавчому провадженні. За ч. 1 ст. 49 Закону України «Про виконавче провадження» і підп. 4.19.1 п. 4.19 Інструкції про проведення виконавчих дій, затвердженої наказом Міністерства юстиції України від 15 грудня 1999 р. [84], якщо органом ДВС відкрито декілька виконавчих проваджень щодо одного й того самого боржника, за постановою державного виконавця вони об’єднуються у зведене виконавче провадження, до якого мають бути приєднані всі інші виконавчі документи, що надходять стосовно стягнень із цього боржника. У такий спосіб у рамках зведеного виконавчого провадження можуть поєднуватися виконавчі документи, у зв’язку з виконанням яких дії державного виконавця мають оскаржуватись до різних судів. Однак при цьому останній діє, як правило, в інтересах усіх стягувачів з метою забезпечення виконання всіх виконавчих документів одночасно (накладає арешт на грошові кошти, описує майно боржника тощо). Тому одні й ті самі дії державного виконавця можуть зачіпати інтереси різних стягувачів.

Якщо виходити з того, що в рамках зведеного виконавчого провадження кожен зі стягувачів буде оскаржувати одні і ті самі дії державного виконавця за встановленими в ЦПК, ГПК і КАС правилами судової юрисдикції (один стягувач – до господарського суду, другий – до загального, третій – до адміністративного), це може призвести до постановлення суперечливих рішень і конкуренції юрисдикцій. Зокрема, може виникнути ситуація, коли щодо одних і тих же дій державного виконавця буде винесено 3 різних судових рішення.

Боржник же в такому разі може на власний розсуд обирати найбільш зручніший для нього суд для оскарження дій державного виконавця. У судочинстві така ситуація є недопустимою. Ось чому ми не можемо погодитися з такою позицією ВГСУ: якщо у скарзі на дії державного виконавця йдеться про оскарження його дій чи бездіяльності, які вчинено у зведеному виконавчому провадженні, то згідно зі ст. 121² ГПК вона підлягає розгляду господарським судом виключно в тій частині, яка стосується виконання рішення (ухвали, постанови) господарського суду [173, с. 39]. Повністю поділяємо точку зору Д. Д. Луспеника, що оскарження однієї й тієї самої дії державного виконавця до різних судів може викликати появу конкуруючих рішень, які виключають одне одного [121, с. 11].

Як свідчить аналіз судової практики, суди неоднозначно підходять до вирішення розглядуваного питання. ВАСУ, приміром, такі справи відносить до адміністративного судочинства.

З цього приводу можна навести наступні обставини справи. Підприємство «Дніпропетровський комбайновий завод» (далі – Підприємство) звернулося до господарського суду зі скаргою на дії ДВС щодо здійснення в рамках зведеного виконавчого провадження виконавчих дій у зв’язку з накладенням арешту на його майно з метою подальшої реалізації. У цьому виконавчому провадженні були об’єднані 3 виконавчих написи нотаріусів і 13 наказів господарських судів. Господарські суди першої й апеляційної інстанцій розглядали скаргу на підставі ст. 121² ГПК до 1 вересня 2005 р. (тобто до набрання чинності КАС) і частково задовольнили скаргу Підприємства. ВАСУ, переглядаючи зазначені рішення за касаційною скаргою ДВС у порядку КАС, залишив їх у силі як постановлені з додержанням норм матеріального і процесуального права [247].

В аналогічній справі ВГСУ розглядав касаційну скаргу на рішення господарських судів першої й апеляційної інстанцій щодо оскарження дій державного виконавця в рамках зведеного виконавчого провадження в порядку ГПК. Так, ТОВ «Інтерстиль» (далі – ТОВ) звернулося до господарського суду зі скаргою на дії ДВС щодо здійснення в рамках зведеного виконавчого провадження виконавчих дій у зв’язку з накладенням арешту й оцінки його майна з метою подальшої реалізації. У цьому виконавчому провадженні були об’єднані виконавчий напис нотаріуса і наказ господарського суду. Господарські суди першої й апеляційної інстанцій розглядали скаргу на підставі ст. 121² ГПК у 2006 р. і відмовили в її задоволенні. ВГСУ, переглядаючи зазначені рішення за касаційною скаргою ТОВ у порядку ГПК, залишив їх в силі, як постановлені з додержанням норм матеріального і процесуального права [158].

У наведених 2-х випадках важко погодитись з позицією як ВАСУ, так і ВГСУ. Вважаємо, що з метою уникнення конкуренції судових юрисдикцій потрібно надавати пріоритет саме цивільній юрисдикції, а тому скарги на дії державного виконавця, вчинені ним у рамках виконання зведеного виконавчого провадження, в якому об’єднано різні за характером виконавчі документи, повинні розглядатися загальними судами за правилами цивільного судочинства в порядку ст. 383 ЦПК.

У той же час такий підхід до визначення судової юрисдикції може викликати інше, не менш гостре питання. Адже, наприклад, стягувач, який подає скаргу на дії державного виконавця, може не знати, чи відкрито щодо боржника зведене виконавче провадження. У цьому випадку взяття за критерій розмежування судової юрисдикції факт наявності або відсутності стосовно боржника зведеного виконавчого провадження, вважаємо, неприпустимим. З нашої точки зору, ця проблема може бути подолана лише закріпленням у законодавстві чіткого правила, за яким усі справи з приводу рішень, дій або бездіяльності державних виконавців чи інших посадових осіб ДВС щодо виконання всіх без винятку виконавчих документів мають розглядатися лише однією ланкою судової системи, якою може бути система загальних судів, що розглядатимуть такі справи в порядку ЦПК. Такий погляд у правовій літературі вже висловлювався Ю. В. Білоусовим, який загальні суди називає найбільш доступними для суб’єктів виконавчого провадження [18, с. 119], а також Д. Д. Луспеником, який надає перевагу цивільній юрисдикції [119, с. 202].

Підводячи підсумок аналізу питання про розмежування цивільної (господарської) й адміністративної юрисдикції, підкреслимо, що новостворена система адміністративних судів, на жаль, залишає на сьогоднішні більше запитань, аніж відповідей. Адже відповісти на питання про правомірність або неправомірність оскаржуваних дій органу державного управління чи посадової особи (тобто вирішити адміністративно-правовий спір по суті) практично неможливо, не вникаючи в нюанси цивільних, житлових, трудових та інших правовідносин, нерозривно пов’язаних з ними. У зв’язку із цим варто погодитися з висловленою в юридичній літературі думкою, що справи, які виникають з адміністративно-правових відносин, як за своєю правовою природою, так і за процесуальним порядком їх розгляду, мало чим відрізняються від загальнопозовних справ [22, с. 909, 911]. Як вбачається, все зазначене свідчить, що проблема відмежування цивільної й господарської юрисдикцій від адміністративної може бути усунута шляхом подальшої не диференціації, а уніфікації судових процедур і проваджень у цивільному, господарському й адміністративному процесах.

Отже, основними критеріями відмежування справ юрисдикції адміністративної від цивільної й господарської є (а) публічно-правовий характер спору і (б) відсутність у спірних правовідносинах цивільного (в широкому смислі) інтересу. Причому перший критерій установлюється за допомогою 2-х інших критеріїв, які умовно можна назвати допоміжними, за яких: а) однією зі сторін такого спору завжди має бути суб’єкт владних повноважень і б) у спірних правовідносинах такий суб’єкт повинен здійснювати владні управлінські функції на підставі законодавства. Що ж до другого основного критерію – цивільного інтересу, то про його відсутність можна, на нашу думку, з упевненістю стверджувати лише у справах з приводу спорів, що виникають між самими суб’єктами владних повноважень. У всіх інших випадках цивільний інтерес у тому чи іншому вигляді присутній.