1.2. Зміст та особливості провадження в справах про порушення митних правил

З’ясування питання щодо особливостей правової природи провадження в справах про порушення митних правил являє собою один з суттєвих моментів, що дозволяє охарактеризувати дане провадження як самостійний різновид адміністративного провадження, з одного боку, та в якості сукупності специфічних процесуальних дій – з іншого.

У процесі реалізації митної політики органами митної служби України діяльність, спрямована на боротьбу з контрабандою та порушеннями митних правил, є щодо інших видів діяльності другорядною. Іншими словами, провадження в справах про порушення митних правил не є основним адміністративним провадженням, яке здійснюється митними органами в процесі вирішення поставлених перед ними завдань та з метою реалізації своїх функцій. Безумовно, постійне зростання кількості фактів порушення митних правил змушує митні органи активізувати діяльність, спрямовану на профілактику митних правопорушень, припинення протиправних дій та притягнення до адміністративної відповідальності осіб, які скоїли порушення митних правил. Це є непрямим свідченням того, що, з одного боку, реалізація правоохоронних функцій поступово набуває першочергового значення, а з іншого – доказом поглиблення загальної та фінансово-економічної кризи в країні.

Крім того, митні органи здійснюють юрисдикційне провадження лише з певної особливої категорії адміністративних справ. Тобто підставою для порушення провадження є специфічне адміністративне порушення – порушення митних правил, перелік яких встановлений ст. 329-355 чинного МК України. Необхідно зазначити, що перелік митних правопорушень, за вчинення яких передбачена адміністративна відповідальність, суттєво збільшився у порівнянні з попередньою редакцією галузевого кодифікованого законодавчого акту.

Здійснення адміністративно-юрисдикційних повноважень митними органами прямо випливає з їх профілюючої діяльності, пов’язаної з функціями щодо здійснення митного контролю та митного оформлення. Митні органи – це спеціально уповноважені органи виконавчої влади в галузі митної справи, на які відповідно до МК України та інших законодавчих актів покладено безпосереднє здійснення митної справи. Відповідно до ст. 2 МК України митну справу становить порядок переміщення через митний кордон держави товарів і транспортних засобів, митне регулювання, пов’язане з встановленням та справлянням податків і зборів, процедури митного контролю та оформлення. Як випливає зі змісту даної статті, системоутворюючим елементом митної справи є митні процедури – митний контроль та митне оформлення. Згідно з вимогами ст. 40 МК України митному контролю підлягають усі товари і транспортні засоби, що переміщуються через митний кордон України. Митний контроль здійснюється з метою забезпечення дотримання громадянами та суб’єктами господарювання порядку переміщення через митний кордон України товарів та інших предметів. Він здійснюється посадовими особами митних органів шляхом перевірки документів та відомостей, необхідних для такого контролю, митного огляду (огляду та переогляду товарів і транспортних засобів, особистого огляду громадян), обліку товарів і транспортних засобів, що переміщуються через митний кордон України, перевірки систем звітності та обліку товарів, своєчасності, достовірності, повноти нарахування та сплати податків і зборів, які справляються при переміщенні товарів через митний кордон, а також в інших формах, що визначені чинним митним законодавством.

Аналіз діяльності митних органів дає підстави стверджувати, що практично всі правопорушення виявляються під час проведення митного контролю або митного оформлення, тому протоколи про порушення митних правил складаються у більшості випадків оперативно-інспекторським складом функціональних відділів митних органів, ними ж здійснюються й первинні дії, спрямовані на встановлення особи правопорушення та факту його скоєння.

До особливостей провадження в справах про порушення митних правил також можна віднести можливості використання з метою отримання інформації про обставини вчиненого правопорушення таких форм митного контролю, як митні обстеження: огляд та переогляд товарів і транспортних засобів (ст. 55 МК України), також огляд та переогляд ручної поклажі та багажу (ст. 56 МК України). Такого процесуального заходу, як переогляд, КпАП України не передбачає. Наявність у МК України такої дії припускає, що переогляд транспортних засобів, товарів, речей та інших предметів може бути проведений за наявності підстав вважати, що товари, які переміщуються через митний кордон України, транспортні засоби є безпосередніми об’єктами порушення митних правил або предметами, що вказані в ст. 96 МК України.

Митні органи України виступають не лише як основний адміністративно-юрисдикційного орган у межах провадження в справах про порушення митних правил, а й сприяють забезпеченню розгляду та вирішенню таких справ іншими правоохоронними органами, а також судами. Так, наприклад, на відміну від КпАП України, чинне митне законодавство наділяє посадову особу митного органу правом направляти матеріали про інші правопорушення відповідним державним органам, які уповноважені на провадження в справах про адміністративні правопорушення.

МК України передбачений двохступеневий порядок провадження в справах про порушення митних правил. Перший рівень – розгляд справи митними органами і винесення постанови про накладення попередження чи штрафу (ст. 329-335, 337, 338, 342-344, 346, 347, 354, 355) й другий – розгляд справи суддею та вирішення питання про конфіскацію, якщо така передбачена (ст. 336, 339-341, 345, 348-353 МК України). Варто зазначити, що така двохступеневість даного провадження є традиційною, адже раніше Тимчасовий порядок провадження та розгляду справ встановлював перший ступінь – розгляд справи митними органами і винесення постанови про накладення штрафу й другий – розгляд тієї ж справи суддею і вирішення питання про конфіскацію, якщо така передбачена (ст. 108, 112-118 МК України) [154, c. 189].

У межах провадження в справах про порушення митних правил посадовими особами митних органів здійснюється ряд процесуальних дій, які притаманні лише цьому різновиду провадження в справах про адміністративні правопорушення. До таких специфічних процесуальних дій належать: митне обстеження, пред’явлення товарів, транспортних засобів та документів для впізнання, вилучення товарів, транспортних засобів та документів для забезпечення стягнення за порушення митних правил. Використовуються як окремі процесуальні дії в досліджуваному провадженні, особистий огляд та огляд речей, та опитування осіб, хоча їх застосування МК України не передбачено.

Важливою процесуальною дією у провадженні в справах про порушення митних правил є митне обстеження. Відповідно до ст. 379 МК України посадові особи митних органів України, які мають достатні підстави вважати, що на території, або в приміщеннях підприємств, або у транспортних засобах, що їм належать, знаходяться предмети, що є безпосередніми об’єктами порушення митних правил, або предмети зі спеціально виготовленими тайниками, що використовувались для переміщення через митний кордон України з приховуванням таких предметів, а також документи, необхідні для розгляду справи про порушення митних правил, можуть проводити митні обстеження таких територій, приміщень або транспортних засобів.

КпАП України не передбачає використання подібної процесуальної дії, тому в навчальній і науковій літературі про це не згадується. На наш погляд, це також є особливістю провадження в справах про порушення митних правил та якраз і є прикладом дії банкетної норми, що міститься в ст. 357 МК України щодо можливості використання при здійсненні провадження в справах про порушення митних правил законодавства України про адміністративні правопорушення.

Крім того, у галузевому підзаконному масиві нормотворчості введено в обіг та активно використовуються специфічні поняття, притаманні лише даному різновиду адміністративного провадження, такі, наприклад, як “митне розслідування” та “митне обстеження”. За таких умов є можливість вести мову про існування специфічного адміністративно-процесуального утворення, яким є митне розслідування в справі про порушення митних правил, у межах якого здійснюється комплекс особливих процесуальних дій, що спрямовані на встановлення фактичних даних у справі.

Адміністративно-юрисдикційні повноваження митних органів України та їх посадових осіб через фрагментарність їх правового регулювання галузевим кодифікованим актом регламентовані підзаконними відомчими нормативними актами. Разом з тим це варто визнати особливістю провадження в справах про порушення митних правил, за такої ситуації маємо докладне та чітке нормативне регулювання повноважень митних органів та їх посадових осіб. Перелік адміністративних і юрисдикційних повноважень міститься в МК України й отримує свій розвиток у підзаконних нормативних актах, які визначають як загальний правовий статус усіх ланок митної системи, так і окремих митних органів та їх підрозділів, що реалізують правоохоронну функцію.

Аналіз адміністративно-правового статусу митних органів свідчить про можливість виокремлення з досить великого кола повноважень, які їм надані, значної частини, яка так чи інакше пов’язана з боротьбою з порушенням митних правил і застосуванням різноманітних заходів адміністративно-примусового впливу.

Залежно від організаційно-правового рівня митного органу в системі митної служби України визначається й обсяг та межі його повноважень. Наприклад, для Департаменту організації боротьби з контрабандою та порушеннями митних правил Держмитслужби України, який діє на підставі Положення про Департамент організації боротьби з контрабандою та порушеннями митних правил Держмитслужби України, затвердженого наказом Голови служби від 5 травня 2006 року № 360, визначено такі основні завдання: боротьба з контрабандою та порушеннями митних правил; забезпечення контролю за дотриманням законності при здійсненні митними органами дізнання в кримінальних справах про контрабанду й провадження в справах про порушення митних правил; збирання, обробка, узагальнення й аналіз статистичної та іншої інформації про стан боротьби з контрабандою й порушеннями митних правил, про результати роботи митних органів у цьому напрямі; організація заходів щодо підвищення ефективності та якості роботи митних органів при реалізації ними правоохоронної функції; вивчення форм, методів, характеру скоєння контрабанди й порушень митних правил, структури предметів правопорушень, а також причин, що призводять до вчинення митних правопорушень, і умов, що сприяють скоєнню таких порушень; прогнозування можливих тенденцій і каналів незаконного переміщення товарів і транспортних засобів через митний кордон України; розроблення та здійснення заходів щодо запобігання контрабанди та порушення митних правил та ряд інших завдань, реалізація яких спрямована на запобігання та профілактику вчинення митних правопорушень, підвищення ефективності правоохоронної діяльності митних органів різних ланок.

Посадові особи регіональної митниці, що діють на підставі Типового положення про регіональну митницю, затвердженого наказом Держмитслужби України від 25 липня 2003 року № 500 [218] та положень про свої внутрішні підрозділи, виконують такі функції: організовують та здійснюють роботу по боротьбі з порушеннями митних правил, розробляють та проводять заходи щодо запобігання порушенням митних правил, безпосередньо заводять справи про порушення митних правил і виконують їх провадження, здійснюють методичне керівництво підпорядкованими митницями з цих питань; контролюють дотримання ними законності при провадженні справ про порушення митних правил. Регіональні митниці забезпечують проведення експертиз і експертно-криміналістичних досліджень у цих справах. У разі заведення справ про порушення митних правил регіональні митниці надають допомогу в проведенні перевірок фінансово-господарчої і зовнішньоекономічної діяльності підприємств, установ і організацій.

Значний обсяг повноважень мають посадові особи митниці, які діють на підставі Типового положення про митницю, яке затверджене наказом Держмитслужби України від 25 липня 2003 року № 500 [217], та власних посадових інструкцій. Відповідно до цих нормативних актів вони мають адміністративно-юрисдикційні повноваження, пов’язані з організацією та проведенням заходів щодо боротьби з порушеннями митних правил, виявлення, попередження та припинення порушень митних правил, і повноваження щодо здійснення провадження в справах про митні правопорушення.

Крім того, наказом Держмитслужби України від 7 грудня 2006 року № 1091 у регіональних митницях та митницях прямого підпорядкування були утворені служби по боротьбі з контрабандою та митної варти (далі – Служба). Вони є спеціалізованими структурними підрозділами Держмитслужби України, що мають особливий статус та умови підпорядкування. Служби входять до складу регіональних митниць та митниць як самостійні структурні підрозділи. Саме на них і покладається безпосередній обов’язок боротьби з порушеннями митних правил.

Ці спеціально уповноважені підрозділи митних органів як окремі підрозділи були створені з метою поліпшення та підвищення ефективності організації та здійснення боротьби з порушеннями митних правил, здійснення митної справи в частині провадження в справах про порушення митних правил, здійснення керівництва та координації діяльності інших підрозділів митних органів, а також в межах визначеного регіону, забезпечення дотримання нормативних актів, що визначають порядок організації боротьби з порушеннями митних правил. Тому можемо визнати, що основний тягар діяльності, спрямованої на боротьбу з порушеннями митних правил, покладено на співробітників саме цих підрозділів. З метою виконання покладених завдань та ефективного здійснення своїх функцій ці підрозділи користуються досить значними за обсягом повноваженнями, які чітко визначені Типовим положенням про Службу і затверджені наказом Держмитслужби України від 7 грудня 2006 року № 1091.

Опосередковано вказує на наявність специфіки провадження й вирішення питання щодо місця розгляду справи про порушення митних правил. За загальним правилом, передбаченим ст. 276 КпАП України, справа про адміністративне правопорушення розглядається за місцем його вчинення, а справи про порушення митних правил розглядаються за місцезнаходженням митного органу України, в зоні якого вчинено правопорушення.

Провадження в справах про порушення митних правил як вид адміністративно-процесуальної діяльності здійснюється відповідно до адміністративно-процесуальних принципів та принципів юрисдикційної діяльності, закріплених Конституцією України, іншими законодавчими актами, з урахуванням специфіки митних правовідносин, що регулюються адміністративно-правовими нормами та нормами митного права. З огляду на завдання здійснюваного дослідження не ставимо перед собою мету докладно проаналізувати принципи адміністративного провадження. Разом з тим поділяємо позицію тих науковців, які стверджують, що принципи, зафіксовані законодавством про адміністративні правопорушення, в обов’язковому порядку повинні реалізовуватись і в провадженні в справах про порушення митних правил [157, с. 17; 54, с. 8-9].

Для визначення особливостей провадження в справах про порушення митних правил проаналізуємо лише ті принципи, які визначають специфічні риси досліджуваного адміністративного провадження та мають значення для підвищення ефективності правоохоронної діяльності митних органів. При цьому варто констатувати, що в чинному МК України не закріплено процесуальні принципи, відповідно до яких митні органи та їх посадові особи повинні здійснювати адміністративно-юрисдикційну діяльність. Тому, розкриваючи їх сутність, необхідно звертатись до аналізу національного законодавства про адміністративні правопорушення та відомчих нормативних актів, що регламентують цей напрям діяльності митних органів.

Не викликає жодних сумнівів значення принципу об’єктивної істини для здійснення провадження в справах про порушення митних правил та важливість його реалізації в процесі здійснення митними органами юрисдикційної діяльності. Особливість його полягає в тому, що митні органи не тільки порушують справи про порушення митних правил, а й самі ж їх розслідують, розглядають та застосовують відповідні адміністративні стягнення. Така ситуація вимагає максимуму відповідальності та всебічності, прояву ретельного дослідження всіх необхідних умов та обставин, пов’язаних з порушенням митних правил. Всебічність, повнота та об’єктивність процесуального розслідування порушення митних правил передбачає, насамперед, дослідження обставин, що потребують доказування і які у своїй сукупності складають предмет доказування. На відміну від ст. 245 КпАП України, яка обмежується лише загальною вказівкою на необхідність своєчасного, всебічного, повного й об’єктивного з’ясування обставин справи, п. 4 Методичних рекомендацій чітко визначає сукупність необхідних обставин, що дозволяють встановити об’єктивну істину конкретної справи.

Інший принцип, що має особливе значення для здійснення ефективної правоохоронної діяльності митних органів,– це принцип забезпечення права на захист і презумпції невинності. Принцип реалізується шляхом надання особі, яка притягається до відповідальності, широкого кола необхідних правових засобів, що дозволяють їй ефективно здійснювати своє право на захист. Відповідно до положень чинного законодавства особа, яка притягається до відповідальності за порушення митних правил, має право: знати, за яке правопорушення вона притягається до відповідальності; знайомитись з матеріалами справи, при проведенні ревізії, перевірки, інвентаризації їй повинні повідомити про їх результати та надати копії протоколів вчинення процесуальних дій (наприклад, копію протоколу вилучення предметів та документів); давати пояснення, подавати докази, заявляти клопотання; при розгляді справи користуватися юридичною допомогою адвоката; виступати рідною мовою та користуватися послугами перекладача, якщо вона не володіє мовою, якою ведеться провадження; оскаржити постанову по справі. Забезпечення права на захист особі, що притягається до відповідальності за порушення митних правил, виражається в тому, що на митні органи України покладається обов’язок доводити винність у скоєнні порушення митних правил, а особа, яка притягається до відповідальності, має право захищатись від обвинувачення, подаючи докази, що пом’якшують відповідальність або взагалі виправдовують її.

Крім того, в межах цього принципу знаходить своє відображення реалізація презумпції невинуватості, сутність якої полягає в тому, що особа, яка притягається до відповідальності за порушення митних правил, “вважається невинуватою доти, доки її вина не буде доведена в передбаченому законом порядку і не встановлена вироком суду, що набрав законної сили”[126, с. 18-19].

Дана презумпція має свою специфіку в провадженні в справах про порушення митних правил. Це обумовлено наявністю таких чинників, що визначають сутність даної правової категорії: по-перше, вина, що виступає обов’язковим елементом порушення митних правил (ст. 319 МК України); обставини, що підлягають з’ясуванню при розгляді справи, а саме, чи винна дана особа у вчиненні правопорушення; обов’язок доведення вини, що лягає на орган, який розглядає справу. Отже, особа може бути притягнута до адміністративної відповідальності лише за наявності її вини, яка буде встановлена у передбаченому законом порядку та доведена відповідним суб’єктом правозастосовної діяльності.

У досліджуваному провадженні має свої особливості реалізація принципу використання національної мови громадянина. Його основна ідея – недопущення обмеження права громадян – учасників провадження в справах про порушення митних правил за мовною ознакою. Специфіка провадження полягає в тому, що досить часто його учасниками є іноземці та особи без громадянства, які не володіють державною мовою або володіють нею у недостатньому обсязі. З урахуванням цих обставин ст. 361 МК України містить норму, яка дозволяє спрямувати реалізацію цього принципу в практичну площину. Наявність подібної норми не є типовою для більшості адміністративних проваджень.

Провадження в справі про порушення митних правил за загальним правилом здійснюється українською мовою. Це означає, що всі процесуальні документи (протоколи, акти, постанови та інші документи) складаються українською мовою. Конституція України, визнаючи українську мову державною мовою в Україні, разом з тим гарантує вільний розвиток, використання інших мов (ст.ст. 10, 24). У випадках, коли митні органи розташовані в місцях проживання більшості громадян інших національностей (міста, райони, сільські та селищні Ради, сільські населені пункти, їх сукупність), а це є типовим для прикордонних районів України, провадження може здійснюватись національною мовою більшості населення тієї чи іншої місцевості (ч. 2.ст. 3 Закону УРСР “Про мови в Українській РСР” від 28 жовтня 1989 року № 8312-11), а в разі, коли громадяни іншої національності, що становлять більшість населення зазначених адміністративно-територіальних одиниць, населених пунктів, не володіють у належному обсязі національною мовою або коли в межах цих адміністративно-територіальних одиниць, населених пунктів компактно проживає кілька національностей, жодна з яких не становить більшості населення даної місцевості, провадження може здійснюватись українською мовою або мовою, прийнятною для всього населення. (ч. 3 ст. 3 цього ж Закону).

Крім того, особи, які беруть участь у провадженні в справі про порушення митних правил і не володіють мовою, якою здійснюється провадження, мають право робити заяви, давати пояснення, подавати клопотання та відводи, подавати свої доводи, міркування та заперечення, оскаржувати постанови митного органу, суду рідною мовою, а також користуватися послугами перекладача.

Коротка характеристика адміністративно-юрисдикційних принципів, що діють та безпосередньо реалізуються посадовими особами митних органів у межах провадження в справах про порушення митних правил свідчить про те, що у досліджуваному провадженні вони мають певні особливості. Від їх реалізації та неухильного дотримання залежить ефективність і законність дій та рішень посадових осіб митних органів у провадженнях в справах про порушення митних правил. Принципи провадження в справах про порушення митних правил є результатом правової свідомості, що ґрунтується на більш загальних принципах процесуальної діяльності. Враховуючи важливість і значущість усіх без винятку принципів, необхідно внести зміни до чинного МК України, відповідно до яких ці принципи знайшли своє нормативне закріплення в галузевому кодифікованому акті.

Таким чином, аналіз особливостей процесуальної діяльності посадових осіб митних органів, спрямованої на реалізацію правоохоронної функції, свідчить, що провадження в справах про порушення митних правил – це нормативно визначений галузевим кодексом – МК України різновид провадження в справах про порушення митних правил, що є видом адміністративного провадження. Провадження в справах про порушення митних правил має всі ознаки, притаманні провадженню в справах про адміністративні правопорушення, та низку особливостей процесуального характеру, які дозволяють підвищити ефективність правоохоронної діяльності митних органів, забезпечити повну та максимальну реалізацію адміністративної відповідальності у сфері митно-правового регулювання суспільних відносин.