3.1 Зарубіжний досвід щодо порядку ухвалення та проголошення рішення адміністративного суду

Вивчення зарубіжного досвіду є важливим напрямом у сучасній юриспруденції. На сьогодні є необхідним вивчення ключових тенденцій розвитку правових систем сучасності та їх впливу на формування адміністративно-правових інститутів у різних країнах.

Отже, високо оцінюючи дане наукове дослідження зосередемо нашу увагу на аспекті функціонування адміністративних судів у зарубіжних країнах та на порядку і формі винесення та проголошення ними рішень.

Предмет адміністртивного права у Франції ширший, ніж в Україні. До нього належать конституційні основи адміністративного права й управління у контексті здійснення публічної влади. Сфера застосування адміністративного права - територіальні громади, державні установи.

У Франції початок адміністративної юстиції був покладений Наполеоном в 1799 році.

У французькому адміністративно-судовому процесі діють як загальні для усіх судів процесуальні правила, запозичені з цивільно-судового процесу, так і особливі правила, властиві лише адміністративно-судовій процедурі.

Згідно із загальносудовими процесуальними правилами адміністративний суд не має права порушити справу самостійно. Це робить позивач поданням позовної заяви. Суд при цьому обмежений позовною заявою: обсягом заявлених у заяві вимог, аргументами позивача та представленими ним доказами.

В адміністративних судах процес обов’язково змагальний. У ньому ьеруть участь дві сторни - позивач і відповідач, які висувають аргументи та надають докази. За винятком другорядних справ усі судові постанови приймаються колегіально. Рішення суду у справі має чітко встановлену форму. Передусім воно має бути обов’язково обґрунтоване як щодо фактів у справі, так і щодо застосованих судом правових норм. Рішення має бути чітке і переконливо сформульоване. У ньому вказується, які факти і за допомогою яких доказів були судом встановлені. Непереконливе, суперечливе рішення суду підлягає скасуванню.

Свою специфіку мають і постанови адміністративних судів. Так, за деякими виключеннями суд у своєму рішенні прямо не зобов’ язує адміністрацію до конкретних дій. Він зазвичай лише визначає, у кого які права і обов’язки, хто правий, а хто винен. Публічна адміністрація повинна сама зробити висновок, знайти прийнятні для себе час і спосіб виконання судової постанови.

Історія німецької адміністративної судової системи починається у 1863 році коли у Бадені був створений перший адміністративний суд. Адміністративні суди в їх сьогоднішнішньому вигляді були створені пісдя Другої світової війни у 1946-1947 роках.

Адміністративно-правовий захист у Німеччині здійснюється загальними і спеціалізованими адміністративними судами. Спеціалізованими є спеціальні і фінансові адміністративні суди. Фінансовим судам підвідомчі тільки фінансово-правові спори, при цьому існують дві інстанції. Система спеціалізованих судів складається із трьох інстанцій і приймає рішення щодо соціально-правових вимог громадян до держави. Загальні адміністративні суди передбачають три інстанції судової системи. На чолі адміністративної судової системи знаходиться Федеральний адміністративний суд. Адміністративні суди є незалежними, тобто організаційно і предметно відділені від адміністративних органів, на них не розповсюджується дія вказівок чи інструкцій.

В усіх випадках адміністративні суди є судами першої інстанції розгляд адміністративно-правових спорів. Адміністративний суд приймає рішення як колегіальний орган, в ньому утворюється палата, що складається з трьох професійних і двох непрофесійних суддів.

Рішення вищих адміністративних судів приймаються сенатами, що складається із трьох суддів. Вони є апеляційною інстанцією для рішень адміністративних судів. Крім того, в окремих випадках вони приймають рішення як суди першої інстанції.

Федеральний адміністративний суд приймає рішення через свої сенати, до складу яких входять пять суддів. Вони діють, у першу чергу, як суди касаційної інстанції щодо рішення адміністративних судів та вищих адміністративних судів.

Важливим критерієм відмежування адміністративного від цивільного судочинства є відповідь на питання, чи йдеться у даному випадку про публічно-правовий спір. Публічно-правовим вважається спір про правові наслідки застосування публічного права. Як мінімум, один із суб’єктів правової дії повинен бути носієм державної влади.

Пропонуємо вашій увазі огляд основних положень законодавства Німеччини у сфері адміністративної юстиції. Даний огляд викладено на основі дослідження яке провели вчені- адміністративісти Манн Томас, Мельник Роман, Бевзенко Володимир, Комзюк Анатолій у 2013 році на тему: «Адміністративний процес: загальна частина».

Відправним пунктом усіх розмов про адміністративну юстицію Німеччини мають бути положення Основного закону , які впливають на зміст адміністративно-процесуального права. З конституційного права Німеччини випливає принцип правової державності (стаття 20 абзац 3 Основного закону [GG]).

Не можна не згадати також і про розподіл влад (стаття 20 абзац 2 ф. GG), який також є доволі важливим для формування та функціонування адміністративної юстиції Німеччини. Поряд із цим наголосимо на тому, що адміністративна юстиція являє собою інститут, покликаний забезпечувати основні заповіді демократії (стаття 20 абзац І та ІІ GG).

Автаркичне забезпечення демократичного законодавчого рішення, а також основні принципи правової держави і розподілу влад можуть розглядатися, як основні парадигми адміністративної юстиції Німеччини. З цих конституційного правових детермінацій формується система з високим впливом та пізнавальною цінністю для адміністративної юстиції Німеччини: зміцнення адміністративної юстиції у Федеративній Республіці Німеччині здійснюється не заради неї самої і, тим більше, не для того, щоб дати державі подальший інструмент в індивідуальну сферу її громадянина. Якраз навпаки, адміністративний процес Німеччини спрямований на те, щоб гарантувати незалежну конструкцію адміністративного контролю в дусі розподілу влади.

Німецькі адміністративні суди, зрештою, являють собою

контрольний полюс щодо адміністративної діяльності з її далекосяжними інструментами адміністративного вторгнення та блискучими можливостями впливу завдяки покладанню відповідних обов’язків на громадян. Через адміністративну юстицію Німеччини забезпечується те, що пріоритети верховенства закону не могли бути поставлені у виконавчу диспозицію і щоб закріплені в Основному законі основні права мають бути повністю реалізовані громадянами. Таким чином, німецький

адміністративний процес може розглядатися, як життєво необхідний фундамент живої конституційної державності.

Важливим наслідком державно-правового та владо розподільчого спрямування є те, що судова влада адміністративних судів Німеччини, як і влада загальних судів, довірена незалежним суддям, які підпорядковані тільки закону. Вона реалізується Федеральним

адміністративним судом федеральними судами та судами федеральних земель (стаття 92, 97 абзац 1 GG ). При цьому адміністративна юрисдикція ФРН має власне інституційне підсилення згідно зі статтею 95 абзац 1 GG.

Німецька адміністративна юрисдикція тримається на конституційні гарантії права звернення до суду згідно зі статтею 19 абзац 4 GG. На основі цієї норми громадянин, котрий має справу з актами публічної влади, яка вторгається в його захищену основними правами приватну сферу, відкрита дорога конституційної гарантії звернення до незалежних суддів представлених у сфері адміністративного права адміністративними судами.

Отже, мова йде про вирішальні основи адміністративної юрисдикції: кожна адміністративна дія або рішення можуть бути перевірені незалежними судами.

Чим більшим стає тепер вже не тільки втручальне управління, а й широкий спектр послуг, зокрема, у галузі забезпечення нормальних умов життєдіяльності суспільства, що входять у сферу функцій публічної адміністрації Німеччини, тим загальнішою виявляється можливість контролювати рішення та дії останньої за допомогою незалежних судів. Захистом індивідуальних прав функція німецького адміністративного процесу не вичерпується, проте становить найважливіше завдання.

У цьому аспекті адміністративний процес, як одній із п’яти передбачених у статті 95 абзац 1 GG спеціалізованих юрисдикцій, відводиться особливе завдання - гарантувати кожній особі судовий правовий захист від порушення її суб’єктивних прав з боку публічної влади і здійснювати одночасно з цим об’єктивний контроль за адміністративними діями та рішеннями.

Організація та процес адміністративної юстиції мають відповідати закріпленому у статті 19 абзац 4 GG право кожного громадянина на ефективний і повний контроль за публічною владою. Принциповим конституційно-правовим постулатом нормативної і

практичної організації системи правого захисту є її ефективність.

Ефективний правовий захист передбачає повну перевірку порушеного акта під фактичним і правовим кутом, а також реальну можливість ліквідації порушення права або запобігання його прояву у майбутньому. У цьому випадку мова йде про те, що стаття 19 абзац 4 GG гарантує не лише правовий захист, спрямований у минуле, а й забезпечує попередній правовий захист, який має перешкодити вчиненню публічною адміністрацією оспорюваної дії (рішення) до моменту перевірки адміністративним судом її законності.

Для адміністративної юстиції Німеччини, згідно з § 2 Закону про адміністративне судочинство (VwGO), характерна правильна

трьохінстанційна побудова. Поряд з адміністративними судами першої інстанції, покликаними приймати рішення з адміністративних справ, функціонує також апеляційні суди, представлені вищими

адміністративними судами федеральних земель (OVG) і касаційний адміністративний суд - Федеральний адміністративний суд (BVerwG).

Адміністративні суди та вищі адміністративні суди є судами федеральних земель (§ 2 VwGO), у зв’язку з чим вони організуються та ліквідуються федеральними землями у порядку, встановленим законом. Декілька федеральних земель можуть домовитись про організацію спільного суду або про розширення судових округів за межі федеральної землі.

Як Верховний суд ФРН у сфері адміністративної юстиції діє федеральний адміністративний суд (статті 92, 95 абзац 1 GG, § 2 VwGO), який знаходиться у місті Лейпцигу.

Зазвичай розгляд адміністративного спору закінчується в адміністративному суді, який у першій інстанції вирішує спори, на які поширюється адміністративно-правовий порядок (§ 2 VwGO). Завдання апеляційної інстанції полягає у перевірці рішення суду першої інстанції по суті справи та з правового погляду.

Таким чином, адміністративні суди і вищі адміністративні суди федеральних земель є інстанціями з фактичних обставин. Федеральний адміністративний суд, навпаки, перевіряє судові рішення, що оскаржуються, тільки з правового погляду, тобто, на наявність

порушеного федерального права. З тієї ж причини він є лише ревізійною/ касаційною інстанцією.

Загальне правило про трьох-інстанційну побудову адміністративного судочинства може порушуватись у випадках розгляду справ, які мають особливе значення. У зв’язку з цим доречно згадати § 47 (процедури судової перевірки законності правових норм) § 48 VwGO (спори про заборону об’єднань і великомасштабні проекти), котрі як суд першої інстанції визначає вищий адміністративний суд.

В адміністративних судах формується палати (принцип палат),які приймають рішення у складі трьох професійних суддів і двох непрофесійних суддів (народних засідателів), якщо, відповідно до § 6 VwGO, справу не належить розглядати в одноособовому порядку.

При вищих адміністративних судах утворюються сенати, які за загальним правилом приймають рішення у складі двох суддів (§ 9 VwGO). За винятком Баден-Вюртемберга і Баварії (п’ять суддів тільки при процедурах судової перевірки і законності правових норм), Бремена і Заарланда, у федеральних землях передбачена участь у розгляді справи трьох суддів і двох непрофесійних суддів.

Рішення Федерального адміністративного суду приймаються сенатами у складі п’яти суддів, а поза усних розглядів - у складі трьох суддів - (§ 10 VwGO). У Федеральному адміністративному суді для забезпечення єдності судової юрисдикції діє Великий Сенат (§ 11 VwGO).

Надзвичайно важливим для правового стану адміністративного судді є принцип незалежності суддів. Конституційний принцип судової незалежності, закріплений у ст.97 GG, для судді адміністративного суду існує у фактичному та особистому вимірах. Фактична незалежність означає, що адміністративні судді не зобов’ язані підкорятися ніяким вказівкам державних інстанцій і є самостійними у прийнятті судових рішень. Одночасно це має вплив і на їх особисту незалежність, завдяки якій у судді формується власна позиція, що дозволяє йому бути внутрішньо незалежнім. Завдяки цьому судді адміністративних суддів здатні здійснювати ефективний судовий контроль за публічною владою. Незалежність означає також захист суддів від звільнення, від переведення на інше місце роботи чи відрядження на роботу іншого суду (ст.97 абз. 2 GG).

Незалежність адміністративного судочинства, гарантовано

Конституцією, забезпечується насамперед за рахунок довічного призначення судді на посаду. Професійні судді мають відповідати вимогам, що ставляться до осіб, які призначаються на посаду судді, сформульованим у законах федерації і законах земель про судоустрій.

Крім професійних суддів, призначеними довічно, в адміністративних судах працюють також судді за сумісництвом. Суддями-сумісниками можуть працювати професори права, проте у вищих адміністративних судах. Завдяки цьому забезпечується процес перенесення знань з університетів в адміністративне судочинство і, навпаки, з адміністративних судів - в академічний світ.

Адміністративно-процесуальне законодавство ФРН орієнтується на залучення громадськості у процесі реалізації судочинства. З огляду на це, крім професійних суддів, відповідно до & 19 VwGO як в усних, так і в письмових процесах мають брати участь «непрофесійні члени суду». Метою залучення до судочинства осіб, які не є юристами, є прагнення наблизити судове рішення до дійсного життя, незалежно від складності справи. Це може мати вирішальне значення для громадянина, особливо у тих випадках, коли оскаржуються втручальне дії (рішення) адміністрації.

Непрофесійні судді зобов’язані брати участь у прийнятті судових рішень, які приймаються, за погодженням із сторонами, у порядку письмового провадження . Якщо суд вважає усний розгляд корисним для справи, то для подальшого прийняття рішення залучається також непрофесійні судді. Якщо судова палата під час усного розгляду приймає рішення, наприклад, про залучення доказів, то у його преамбулі поряд з прізвищем професійних суддів вказується прізвища непрофесійних суддів.

Участь непрофесійних суддів у процесі прийняття рішення (§ 19 VwGO) стає можливо завдяки вирішенню справи у межах усного провадження. Якщо, у разі винятку викладення сутності справи не здійснюються, оскільки рішення суду ухвалюється без усного розгляду (§ 101 абз.2 VwGO), то голова чи суддя-доповідач у межах наради зобов’язаний ознайомити непрофесійних суддів з матеріалами справи. Питання, що залишається у непрофесійних суддів по сутті справи чи щодо правового стану мають з’ясовуватися на нараді або під час усного обговорення, у спосіб ознайомлення з матеріалами судової справи.

Таким чином, як правило, задовольняються інформаційна потреба непрофесійних суддів. Вони не мають права вимагати ознайомлення їх з матеріалами судової справи або додатками справи до початку судового засідання. Призначення непрофесійних суддів та їх діяльність регулюється §20-34 VwGO.

Особливим суб’єктом німецького адміністративно-процесуального права є представник публічного інтересу. Згідно з §§35 й 36 VwGO в німецьких вищих адміністративних судах федерації і федеральних земель діють представники публічних інтересів.

Представник публічного інтересу, який працює відповідно до §35 VwGO при Федеральному адміністративному судді, іменується верховним федеральним прокурором. Функція верховного федерального прокурора полягає головним чином у тому, що буду зовнішнім і, таким чином, незалежним посередником у кожному конкретному процесі, допомагаючи Федеральному адміністративному суду здійснювати правосуддя.

Верховний федеральний прокурор при цьому зобов’язаний представляти не тільки інтереси сторін, чи Федерації або навіть уряду ФРН, а діяти на підставі власного права (§63 №4 VwGO). Верховний федеральний прокурор, як нейтральний посередник при здійсненні правосуддя, може брати участь у будь-якому процесі, який відбувається у Федеральному верховному суді. При цьому він цілком автономно приймає рішення як щодо участі у процесі, так і щодо позиції яку він буде підтримувати у межах розгляду справи. Зі свого боку Федеральний адміністративний суд зобов’язаний надавати йому усю необхідну інформацію, а також забезпечувати реалізацію його права на ознайомлення з матеріалами будь-якої судової справи та участь у судовому слуханні.

Відповідно до §36 VwGO федеральні землі Німеччини також уповноважені на запровадження посади представника публічних інтересів.

Такий орган, очолюваний названим представником, іменується як правило, прокуратурою федеральної землі. При цьому федеральним землям надається доволі велика свобода у вирішенні питання, чи буде в їх адміністративних судах працювати представник публічних інтересів, і якщо так, то яким чином цей процес буде організованим. З огляду на це, федеральні землі користується цим правом не надто активно.

Правовий статус представника публічного інтересу можна порівняти із правовим статусом верховного федерального прокурора. Крім виконання функцій нейтрального посередника під час відправлення правосуддя, представник публічних інтересів, який діє на рівні федеральної землі, може, однак, виступати також у ролі представника федеральної землі, у ролі позивача, відповідача та інших учасників процесу. Саме завдяки цьому він і може бути представником федеральної землі у конкретному адміністративному судовому процесі.

Як верховний федеральний прокурор, так і представник публічного інтересу на рівні федеральної землі зобов’язані мати правоздатність, необхідну для обіймання посади судді або, як виняток, вищих посад публічної служби.

Суди адміністративної юрисдикції складаються з голів суддів і голів судових колегій, а також інших суддів (§ 5 абз. 1 VwGO).

Призначення суддів на посаду здійснюються відповідно до Закону про суддів ФРН. Поряд з професійними суддями в роботі судів, під час усних проваджень, беруть участь і не професійні судді (§ 19 VwGO).

При цьому суді є канцелярія, в якій працює достатня кількість судових секретарів (§ 13 VwGO). Організацією роботи канцелярії, заміщенням посад судових секретарів та іншими подібними питаннями займається судова адміністрація. Судову адміністрацію очолює голова суду, який, однак, для організації контролю за роботою канцелярії може залучати також суддів чи інших помічників (службовців).

Адміністративні суди у Польщі діють у сфері, визначеній законом, тобто здійснюють контроль за діяльністю публічної адміністрації. Цей контроль полягає також у тому, що суд виносить рішення про відповідність до законів різних постанов (ухвал) органів місцевого самоврядування і нормативних актів місцевих органів урядової адміністрації. Верховний Адміністративний Суд Польщі ухвалює рішення у справах, які стосуються адміністративних рішень, постанов, виданих під час адміністративного процесу, постанов органів місцевого

самоврядування, виконавчого та гарантійного позову. Суд бере до уваги скаргу на рішення і розглядає це рішення цілком або частково, засвідчує втрату вагомості постанови, ухваленої раніше. Кожен має право подати скаргу (позов), якщо тільки має у цьому правовий інтерес, отже, це може бути прокурор, Представник громадянських прав, а також громадська організація у рамках її статутної діяльності у справах, які торкаються правових інтересів інших осіб.

В Італії система судів ділиться на дві ланки: Звичайні суди та Спеціальні суди. До Звичайних судів належать: Цивільні суди і Суди у кримінальних справах. До Спеціальних судів належать: Адміністративні суди, Державні аудиторські суди, Військові суди, Конституційний суд.

Адміністративні суди контролюють виконання адміністративних актів,а у разі їх невідповідності можуть їх анулювати. Адміністративні суди відрізняються від звичайних своєю самостійністю, вони є окремим судовим органом.

Адміністративна гілка правосуддя почала розвиватися в Іспанії в 1888 році. Закон про адміністративну правову систему став уособленням англосаксонської правової моделі і французької адміністративної моделі, але в 1956 році цей закон набрав нових положень: введені спеціалізовані суди, визначені їх повноваження, визначені стандарти регулювання суперечок. У 1998 році в законі були прописані моделі покращення певних конкретних аспектів, що стосуються вироку та підстав апеляції.

Відповідно до Конституції правова система Іспанії діє за певними принципами ефективності, ієрархії, децентралізації і координації, її діяльність повинна служити суспільним інтересам. Іспанська

адміністративна юстиція має на меті поєднання двох принципів: законності діяльності органів влади та гарантії захисту прав і захист інтересів громадян. На основі цих принципів адміністративної юстиції створена система правової експертизи та контролю.

У Конституції Португалії прописана така система судів: Конституційний суд, Верховний суд і Верховний адміністративний суд. Верховний суд і Верховний адміністративний суд мають ланку нижчестоящих судів, спеціалізованих судів, у тому числі систему військових судів. Суди є незалежними і підкорюються тільки закону.

Реформа португальських адміністративних судів була реалізована після плідного громадського обговорення. Сьогодні адміністративна юстиція заснована та складається з таких актів:

- Адміністративний і Податковий судові Статути;

- Кодекс Адміністративних судів.

Перший Закон встановлює структуру і організацію адміністративних та податкових судів, а другий Закон визначає порядок розгляду справ в адміністративних судах.

За відсутності незалежності адміністративної юрисдикції, державне управління є фікцією або недемократичним шляхом, де відсутні законні управлінські рішення.

Повноваження адміністративних судів засновані на визнанні їх незалежності від інших державних органів.

Судова система Канади визначена Конституційним актом 1867 року. Вона виступає однією з гілок державної влади, до завдань якої входять: контрольні та нормотворчі функції; розгляд та прийняття рішень із кримінальних, цивільних, адміністративних справ, конституційних спорів, а також інші повноваження щодо здійснення правосуддя.

У Канаді немає системи адміністративних судів: скарги на дії адміністративних органів розглядаються, як правило, загальними судами (провінцій і федерацій) на підставі спеціально виданих законів . Крім, того в Канаді створені адміністративні трибунали, які відповідно до федерального або провінційного законодавства повинні забезпечувати реалізацію законодавчої політики у сфері захисту прав та свобод громадян. Адміністративні трибунали мають певні ознаки арбітражних та адміністративних судів, та розглядають широке коло справ, здійснюють дослідження і надають рекомендації, вирішують спори між державними установами та приватними установами, представляють інтереси держави в деяких справах.

Податковий суд створено у 1983 році відповідно до Закону про Податковий суд Канади. Податковий суд є вищою судовою інстанцією, яка розглядає звернення фізичних осіб та компаній з питань, пов’язаних з податками на прибуток, податками на товари та послуги, а також з виплатою допомоги по безробіттю. Роль податкових суддів полягає у тому, щоб вирішити, чи зобов’язаний позивач сплатити спірний податок на прибуток або податок на товари і послуги, або чи володіє він правом на одержання допомоги по безробіттю або інших виплат в рамках пенсійної програми.

У Туреччині традиційно існує окрема система органів адміністративної юстиції. Систему адміністративної юстиції складають Державна рада, окружні адміністративні суди та податкові суди. Вони є незалежними судами загальної юрисдикції.

3.2.