Зарубіжний досвід перегляду судових рішень і можливості його використання під час здійснення адміністративного судочинства України

Удосконалення інституту перегляду судових рішень адміністративного суду є неможливим без комплексного дослідження досвіду провідних країн світу у зазначеній сфері. Адже визначення позитивних моментів світової практики щодо перегляду судових рішень адміністративного суду дає можливість знайти нові шляхи вирішення проблем, що існують у зазначеній сфері в нашій державі.

І в цьому контексті, вважаємо, що в першу чергу слід приділити увагу досвіду Англії. Судова система зазначеної країни формувалася під впливом вікових традицій та з урахуванням особливостей британської правової системи. Вищою судовою інстанцією є Палата лордів, від імені якої справи розглядаються судом Палати лордів, що складається з Лорда-кашпера (який очолює Палату лордів), ординарних лордів з апеляцій та перів, що обіймали у минулому судові посади [4, с. 348]. Цікавим є той факт, що суди загальної юрисдикції Англії можуть розглядати різноманітні адміністративні спори за загальними правилами цивільного судочинства. Будь-яка особа має право звернутися до загального суду зі скаргою на дії або рішення публічної адміністрації. Якщо є підстави вважати, що дії публічної адміністрації необгрунтовані та незаконні, то суд повинен прийняти скаргу до провадження та надати юридичну оцінку вказаним у скарзі фактам. Суди загальної юрисдикції поширюють свої наглядові повноваження щодо адміністративних органів у таких випадках: якщо публічна адміністрація перевищила свої повноваження та компетенцію; якщо публічна адміністрація, не перевищуючи повноважень, здійснює правозастосовчу діяльність з порушенням законів [4, с.

Обов’язково слід вказати, що у Великобританії не прийнято жодного нормативного акту, який регулював би загальний порядок оскарження дій органів управління та посадових осіб; на практиці джерелами адміністративної юстиції є акти парламенту, уряду, керівників міністерств і відомств, судові прецеденти, звичаї і традиції [4; 266 с. 133]. Отже, спори між адміністрацією та громадянами розглядають як загальні суди, так і спеціально створені органи адміністративної юстиції - адміністративні трибунали, які також мають свої вищі інстанції (наприклад, Апеляційний трибунал з питань соціального страхування) [4; 254]. При такому розгляді, зазначає О.В. Кузьменко, головним завданням в наглядовій діяльності загальних судів за публічною адміністрацією є перевірка наявності доказів в обґрунтуванні адміністрацією своїх дій або рішень. Брак доказів або їх недостатність безперечно призводить до скасування адміністративного рішення [4; 178].

В рамках представленого наукового дослідження зазначимо, що у англійському процесуальному законодавстві офіційно закріплений один спосіб перегляду судових ухвал - апеляція. У судовій системі Англії існують три апеляційні інстанції. Найвищим органом, що здійснює судовий перегляд по найбільш важливим і особливо складним справам, є Палата Лордів. Вона може розглядати апеляційні скарги, принесені на вирішення Суду апеляції, на окремі акти Високого суду, а також на вирішення Судової палати Шотландії і Апеляційного суду Північної Ірландії [178]. В Англії апеляційна скарга може бути подана спочатку до апеляційного суду, а потім до Палати лордів [299].

Цікавою особливістю є те, що скарга може бути подана без наведення підстав апеляції. Однак якщо справа була розглянута з участю присяжних, скаржник зобов'язаний навести підстави і визначити предмет апеляції, яким може бути усе рішення або якась його частина. Відповідач по апеляції вправі подати зустрічну апеляційну заяву. Апеляційному суду дозволяється вийти за межі поданої заяви і змінити рішення на користь сторони, яка не просила про його перегляд і не подавала заяви про апеляцію.

Наступна країна, досвід якої, на нашу думку, необхідно розглянути в контексті нашого дослідження, - Франція. Система французького судочинства характеризується історичними особливостями, які обумовлені її сучасним правовим станом. Вона є багатоелементною та складається з системи судів загальної юрисдикції, адміністративних і спеціальних судів. Щодо системи адміністративної юстиції, то вона відокремлена від судів загальної юрисдикції і складається з: адміністративних трибуналів, до яких відносяться регіональні (загальні адміністративні суди) і спеціалізовані адміністративні суди (Рахункова палата, дисциплінарні суди, суди з питань загального забезпечення); апеляційних адміністративних судів; Державної Ради, яка керує системою органів адміністративної юстиції. За визначенням багатьох французьких правознавців, для більшості французів адміністративна система французького судочинства залишається маловивченим інститутом, хоча й покликана охороняти їх політичні права і свободи [174; 45].

У Франції адміністративні суди (трибунали), зазначає А.Н. Козирін, абсолютно самостійні і не підкоряються ніяким органам у системі загальних судів.

Громадянин, який має намір звернутися до адміністративного суду з позовом, повинен зробити свій вибір відповідно до ретельно розроблених норм, які регулюють територіальну компетенцію цих судів. Чинні норми визначають компетенцію адміністративних судів за такими основними принципами: а) за місцем локалізації конфлікту; б) за місцем знаходження замовника; в) коли немає підстав для застосування перших двох принципів, то справа надходить до того адміністративного суду, під компетенцію якого підлягає автор оскарженого акта або дії [96; 297, с. 96].

Слід зазначити, що адміністративний суд у Франції не в праві порушити справу самостійно. Тобто, зазначає В.А. Сьоміна, він досліджує лише ті питання, котрі є у скарзі, і не може виходити за межі скарги, документів чи доводів, наведених у заяві, та тих аргументів, які подані позивачем. Таким чином, продовжує автор, рішення, яке приймається по справі ґрунтується тільки на тих вимогах, які містяться у скарзі. Це дає можливість говорити, що прийняте рішення не завжди достатньо обґрунтоване, але такий порядок вирішення спорів, які виникають із управлінських відносин, визнають у Франції досить ефективним й практикується він упродовж тривалого часу. Особливим для французького адміністративного судочинства є й те, що воно має письмовий характер, більш таємний ніж гласний, а адміністративний суд керує розглядом справи (суд загальної юрисдикції є арбітром у процесі), щоб урівноважити можливості сторін [259, с. 146].

Переходячи безпосередньо до розгляду питання перегляду рішень адміністративних судів Франції слід зазначити, що основною їх формою є апеляція. Вищою апеляційною інстанцією у Франції є Державна Рада, яка виносить рішення по справах, які були розглянуті адміністративними судами і адміністративними апеляційними судами.

Підсумовуючи досвід Франції щодо здійснення адміністративного судочинства вважаємо, що цікавим як з практичної так і теоретичної точки зору є віднесення адміністративних судів до спеціалізованої юрисдикції, адже практика французької держави показала, що зазначене дозволяє більш ефективно організувати діяльність адміністративних судів. Вказане повною мірою стосується і інституту перегляду судових рішень адміністративного суду. Крім того, погоджуючись із точкою зору Л.О. Вдовиченко, вважаємо, що слід законодавчо закріпити положення щодо можливого оскарження особами компетенції органів публічної адміністрації, виходу за межі їх дискреційних повноважень, порушення балансу між публічними і приватними інтересами, що зумовить належний захист фізичних та юридичних осіб від незаконних (свавільних) рішень органів публічної адміністрації [37, с. 343].

Ще одна розвинена Європейська держава, досвіду якої слід приділити увагу, - Федеративна республіка Німеччина (ФРН). Відповідно до Конституції ФРН організація судової системи Німеччини характеризується її федеральним устроєм та наявністю судів загальної і спеціальної юрисдикції.

Система адміністративного судочинства Німеччини включає три інстанції: Адміністративний суд землі (суд першої інстанції); Вищий адміністративний суд землі (апеляційна інстанція); Федеральний адміністративний суд (касаційна інстанція). А. Неугодніков відмічає, що у ФРН юрисдикція адміністративних судів у сфері публічно-правових суперечок має кілька обмежень: 1) звернення до адміністративного суду можливе лише в тому випадку, якщо скарга особи була відхилена адміністративною інстанцією, вищестоящої щодо тієї, яка видала оскаржуваний акт. Таким чином, зазначає А. Неугодніков, позов про оскарження акту управління може бути поданий до адміністративного суду тільки після перевірки цього акта в порядку попереднього адміністративного провадження; 2) для визначених областей публічної адміністрації існують самостійні галузі судової системи: суди по соціальних справах, фінансові суди; 3) спори про публічно-правові компенсації розглядаються звичайними судами у порядку цивільного судочинства [152, с. 254].

В рамках даного підрозділу дисертаційного дослідження більш детальну увагу приділимо діяльності Вищого адміністративного суду землі як апеляційній інстанції та Федеральному адміністративному суду - касаційній інстанції. Так, Вищий адміністративний суд землі приймає рішення в інстанційній підсудності стосовно: апеляції щодо рішень адміністративного суду, прийнятого по суті; скарги на інші рішення адміністративного суду; ревізії рішень адміністративного суду згідно з положенням про адміністративні суди [298, с. 122]. В свою чергу, Федеральний адміністративний суд приймає рішення через ухвалу тільки з питань права, коли Виший адміністративний суд землі подає до нього справу з обґрунтуванням свого правового погляду на неї для прийняття рішення про тлумачення права, яке підлягає оскарженню, якщо: судова справа має принципове значення; виший адміністративний суд землі хоче відійти від рішення іншого вищого адміністративного суду, Федерального адміністративного суду чи Спільного сенату вищих судових палат держави [297, с. 100].

Верховні адміністративні суди земель і Федеральний адміністративний суд складаються з сенатів, у яких і розглядаються справи. Крім цього при Федеральному адміністративному суді створений Великий сенат, який виносить рішення в тих випадках, коли один з сенатів хоче прийняти в питанні права рішення, яке відрізняється від рішення іншого сенату чи Великого сенату з аналогічного питання [293, с. 60]. Зазначене вище, на слушну думку С.В. Петренко, свідчить про те, що адміністративні суди у своїй діяльності прагнуть досягти єдності адміністративної практики. Тобто при прийнятті рішення у справі адміністративні суди Німеччини не повинні відходити від судових рішень інших судів у аналогічних справах [181, с. 203]. Так, продовжує автор, Верховний адміністративний суд землі подає справу з обґрунтуванням свого правового погляду на неї Федеральному адміністративному судові для прийняття рішення про тлумачення права, яке підлягає оскарженню, коли: 1) судова справа має принципове значення, чи 2) Верховний адміністративний суд землі хоче відійти від рішення іншого Верховного адміністративного суду, Федерального адміністративного суду чи Спільного сенату вищих судових палат Федерації. Тобто рішення певного суду є немов би джерелом права (прецедентом) для інших судів та органів [181, с. 203-204].

Таким чином, узагальнюючи досвід Німеччини щодо здійснення адміністративного судочинства та здійснення перегляду рішень адміністративного суду зокрема, зазначимо, що в рамках вдосконалення адміністративного судочинства України цікавою є практика цієї держави стосовно того, що апеляційному виробництві не можуть бути використані докази, використання яких було відхилено в суді першої інстанції. Запровадження зазначеної практики у діяльність адміністративних судів України, дозволить зроби перегляд судового рішення більш справедливим, а якість контролю за діяльністю судів першої інстанції більш ефективною та об’єктивною, адже апеляційний суд має можливість оцінити ті ж самі факти (докази), що і суд, який прийняв відповідне рішення. Крім того, цікавою є практика Німеччини стосовно єдності адміністративної практики, яка передбачає, що при прийнятті рішення у справі адміністративні суди Німеччини не повинні відходити від судових рішень інших судів у аналогічних справах. Така практика є корисною із точки забезпечення здійснення справедливого та об’єктивного розгляду справи у суді.

Ще одна Європейська країна, досвіду якої обов’язково слід приділити увагу - Республіка Польща. Ми обрали цю країну недаремно, адже вона є першою посткомуністичною державою, яка стала на шлях Європейської інтеграції і успішно по ньому крокує. У Польщі, як і у більшості демократичних держав, влада здійснюється на принципах її поділу на законодавчу (парламент), виконавчу (уряд) та судову. Судову владу здійснюють вільні та незалежні суди (Верховний суд, суди загальної юрисдикції, адміністративні суди, військові суди), а також трибунали (Конституційний трибунал - відповідник українського Конституційного Суду і Державного трибуналу). Про це говорить Конституція Республіки Польщі у статті «Влада судів та трибуналів є відокремленою і незалежною від інших влад» [4, с. 114].

Характерною особливістю польської системи адміністративної юстиції є те, що перед зверненням до суду особа має пройти процедуру оскарження прийнятого адміністративним органом рішення саме до цього органу. Якщо рішення приймається не на користь особи, вона може звернутися до вищого адміністративного органу. У разі невиконання цих вимог суд має право відмовити в прийнятті заяви. Завдяки такому підходу лише близько 10% справ, що надходять до вищих адміністративних органів, подаються до адміністративних судів першої інстанції [137]. Отже, Адміністративні суди Польщі здійснюють правосуддя шляхом контролю за діяльністю публічної адміністрації (сфера державного управління й місцевого самоврядування) та розв’язання спорів щодо компетенції та підвідомчості між органами місцевого самоврядування, самоврядними апеляційними колегіями, а також між ними та урядовими органами [137].

Зазначимо, що система адміністративних судів Польщі має дворівневий ступінь та складається з Вищого адміністративного суду та воєводських адміністративних судів [273, с. 683]. Адміністративні суди воєводств є першою інстанцією. На ухвалені воєводським адміністративним судом вирок або постанову, які завершують провадження у справі можна внести касаційну скаргу до Вищого адміністративного суду, якщо тільки в окремому положенні не вказано інше. Так, згідно зі ст.3 Закону Польщі «Про судочинство в адміністративних судах» від 25.07.2002 р. Вищий Адміністративний Суд здійснює нагляд за діяльністю воєводських адміністративних судів в області щодо прийняття рішень у визначеному законодавством порядку, зокрема, розбирає касаційні скарги на рішення цих судів, приймає рішення з роз'ясненнями з правових питань і розбирає інші справи, які підпадають під юрисдикцію Вищого Адміністративного Суду на підставі інших законів [217; 273, с. 683]. Розгляд касаційних скарг Вищим адміністративним судом Польщі здійснюється у межах скарги. Вищим адміністративним судом перевіряються як дотримання норм процесуального та матеріального права воєводськими адміністративними судами, а також можуть досліджуватися й нові докази у справі, а в окремих випадках справа може слухатися спочатку [217; 273, с. 683]. У результаті перегляду судового рішення Вищий адміністративний суд може ухвалити: а) повне або часткове скасування рішення, б) підтвердження його незаконності або невідповідності праву в силу порушень матеріального права, правил провадження чи інших порушень, якщо вони мають суттєвий вплив на процесуальний результат [42].

Таким чином, система адміністративних судів Польщі, на відміну від України є двоступеневою. На нашу думку, це є цікавим досвідом, адже рішення органів влади в першу чергу повинно бути оскаржено у цьому ж державному органі, і тільки у разі негативного «вердикту» у справі особи отримують право звертатися до суду. Запровадження такого досвіду має низку позитивних моментів, зокрема: по-перше, дозволяє оптимізувати систему адміністративних судів України; по-друге, сприяє скороченню витрат на утримання судів; по- третє, підвищує відповідальність державних органів перед кожною особою.

На наступному етапі представленого наукового дослідження вважаємо необхідним приділити увагу досвіду не лише країн Європи, а й інших провідних державав світу. Зокрема мова йде про Сполучені Штати Америки та Канаду. Особливості судоустрою США в тому, що там існує кілька різних судових систем, незалежних одна від одної. У багатьох випадках діє паралельна юрисдикція двох або більше судових систем. Це і зумовлює складність судоустрою Сполучених Штатів Америки. Умовно судові органи поділяють на федеральні (загальнодержавні) суди і суди штатів, що обумовлено федеративним устроєм країни. Федеральні суди організовані на основі Конституції США і покликані застосовувати Федеральне законодавство. У п'ятдесяти штатах існує 50 різних систем, що організовані на основі власних конституцій. У деяких конституціях штатів передбачено створення судової системи цілком (суди первинної юрисдикції, апеляційні суди, верховний суд). Конституції інших штатів уповноважують законодавчу владу створювати судову систему [142, с. 321].

У США, як і в Англії не існує спеціального адміністративного судочинства зі специфічними адміністративними судами; разом із тим управлінські спори, крім загальних судів, яким віддається пріоритет,

розглядаються також патентними, податковими судами та адміністративними суддями, які діють відокремлено від органів управління [109; 166].

Федеральний закон про адміністративну процедуру встановлює правила вирішення спору відповідним органом адміністративної юстиції. Такій процедурі притаманні риси всякого адміністративно-процесуального розгляду: діють принципи судочинства; встановлюється процесуальний статус учасників процесу; послідовне вчинення процесуальних дій у рамках традиційних стадій процесу; компетенція органу адміністративної юрисдикції на різних стадіях виробництва; рішення, прийняті органами адміністративної юрисдикції [121, с. 185-201; 166]. Таким чином, в судочинстві США не існує відокремлення посадових осіб від звичайних громадян про що яскраво свідчить те, що справи за їх участю розглядаються на рівні із іншими громадянами.

В рамках нашого дослідження зазначимо, що перегляд судових рішень в США носить специфічний характер. У відмінність, наприклад, від російського цивільного процесу, де апеляція володіє правом повернутися до оцінки доказів, приймати заходи по їх дослідженню, в американському процесі перегляд рішення суду першої інстанції по суті не допускається. Апеляційне виробництво має на меті перегляд юридичної обґрунтованості рішення. Зазначимо, що у США існує декілька способів оскарження судових рішень: 1) у апеляційному порядку шляхом поводження з апеляційною скаргою до апеляційного суду або Верховний суд США, 2) оскарження by certiorari; 3) оскарження by certification [1788]. Однак, справедливим буде відмітити, що основним способом є саме апеляційне оскарження.

Так, рішення судів першої інстанції, які розглядають кримінальні та цивільні справи, можуть бути оскаржені в Апеляційному (окружному) суді. Крім того, що ці суди здійснюють перевірку рішень районних судів, вони також розглядають скарги на рішення ряду адміністративних (квазісудових) органів (наприклад, Національне управління трудових відносин) [107]. Зазначимо, що вищою апеляційної інстанцією в США є Верховний суд, який перевіряє рішення і вироки нижчестоящих судів. В якості суду першої інстанції цей суд

виступає по всіх спорах між двома і більше штатами, між Союзом і штатом, у справах, що порушуються одним штатом проти іншого громадян або іноземців. Верховний суд вніс великий внесок у справу захисту цивільних прав, ліквідацію расової дискримінації [107]. До Верховного суду США, як вищої судової інстанції можуть бути оскаржені: по-перше, деякі вирішення районних судів, по-друге, вирішення апеляційних судів, по-третє, вирішення

спеціалізованих федеральних судів, по-четверте, вирішення вищих судових установ штату [51].

Таким чином, узагальнюючи досвід США щодо здійсненні адміністративного судочинства, в тому числі і стосовно перегляду рішень суду, зазначимо, що позитивними моментами є: 1) оперативний перегляд справи та менші грошові витрати при її першому розгляді та повторному перегляді; 2) можливість оскаржити рішення адміністративного органу в спеціально створених апеляційних органах адміністративної юстиції чи безпосередньо в загальному суді [22929]; 3) гнучкість у виборі та застосуванні правових норм. Однак слід зазначити, що використання досвіду США під час здійснення адміністративного судочинства України ускладнюється тим, що: по -перше, різною територіальною побудовою США та України. Територіальний устрій США робить систему судочинства в країні вкрай розгалуженою та несистематичної; по-друге, перегляд судового рішення лише відбувається лише щодо питань права, при цьому фактичні обставини не враховуються.

Ще одна країна Північної Америки, досвід якої ми розглянемо в рамках нашого дослідження - Канада. Судова система Канади визначена у Конституційному акті 1867 р. На федеральному рівні та у переважній більшості провінцій вона базується на англійському загальному праві, тоді як у Квебеку - на французькому праві. Судова система відіграє важливу роль у тлумаченні законів і має право визнавати не чинними закони, які суперечать положенням Конституції. Усі провінційні й федеральні суди організовані за принципом чотирирівневої піраміди [34, с. 54]. Судова система Канади складається з верховного суду, федерального суду, апеляційних судів, вищого суду, провінційних судів, адміністративного і військового трибуналу. Загальна кількість суддів трохи більша за 2000, при близько 36 млн. населення [256].

Зазначимо, що у Канаді немає системи адміністративних судів: скарги на дії адміністративних органів розглядаються, як правило, загальними судами (провінцій і федерації) на підставі спеціально виданих законів (наприклад, Закон провінції Онтаріо про процедуру судового розгляду адміністративних скарг 1971 р.). Крім того, в Канаді створені адміністративні трибунали, які відповідно до федерального або провінційного законодавства повинні забезпечувати реалізацію законодавчої політики у сфері захисту прав та свобод громадян. Адміністративні трибунали мають певні ознаки арбітражних та адміністративних судів, та розглядають широке коло справ, здійснюють дослідження і надають рекомендації, вирішують спори між державними установами та приватними установами, представляють інтереси держави в деяких справах [4, с. 163].

В рамках представленого наукового дослідження зазначимо, що основною формою оскарження судових рішень в Канаді є апеляції, які розглядаються апеляційними судами провінцій та Федеральним апеляційним судом. Провінційний апеляційний суд - вершина судової системи кожної провінції (як правило, усі сторони мають право апеляції на рішення суду першої інстанції, крім суду з дрібних справ) [135, с. 9]. В апеляційних судах провінції працюють, як правило до 100 суддів. Федеральний суд Канади було створено у 1970 році замість колишніх установ, містить у собі судове відділення (13 суддів) і апеляційне відділення (9 суддів). Він очолюється головою і його заступником. Це єдиний суд у Канаді, діяльність якого обмежується застосуванням лише федеральних законів. Усі інші суди застосовують як закони федерації, так і закони провінцій [98, с.378]. Слід зазначити, що не всі випадки подані в Канадський федеральний Суд для Судового Перегляду будуть розглянуті Судом. Це пояснюється тим, що особи, які апелюють повинні спочатку попросити дозволу в Федерального Суду розпочати судовий перегляд відповідного питання - а це означає, що суд має право на власний розгляд заслухати або не заслухати справу. Цікавим є те, що при перегляді судового рішення Федеральний Суд Канади керуються своїми дуже різними групами правил, кожна з яких має відповідні часові рамки оформлення та процедури.

Останньою й остаточною інстанцією при розгляді апеляцій щодо усіх судових рішень є Верховний суд Канади, який було засновано у 1875 p. Він виступає вищою судовою інстанцією в країні, яка виносить остаточне рішення з питань правосуддя. Верховний суд розглядає всі спори, які виникають у всіх сферах права. Скарги на рішення судів у справах можуть бути подані лише з дозволу суддів, які винесли судові рішення, або самого Верховного суду, якщо той визнає, що проблеми, які виникли в ході розгляду справи, виходять за межі безпосередніх інтересів сторін судового розгляду [4].

Таким чином, особливістю перегляду судових рішень в Канаді є те, що не всі випадки подані в канадський Федеральний Суд для судового перегляду можуть будуть розглянуті апеляційним судом, адже суд може просто не дати на це дозвіл. Така практика, хоча і є цікавою, проте її складно застосувати в Україні, що значною мірою пов’язано із високим рівнем корумпованості суддів. А від так, судді можуть використовувати зазначений інструмент у своїх інтересах, адже при блокуванні можливості перегляду судових рішень він може «приховати» свою незаконну діяльність.

Отже, у підсумку представленого наукового дослідження зазначимо, що досвід не кожної країни можна застосувати для вдосконалення адміністративного судочинства України. Проте, аналіз практики держав, що розглядались в даному науковому дослідженні, дає можливість визначити наступні позитивні моменти світової практики адміністративного судочинства, в тому числі і щодо перегляду рішень адміністративного суду:

- по-перше, необхідно віднести адміністративні суди до спеціалізованої юрисдикції;

- по-друге, варто перейти від трьохступеневої системи адміністративних судів до двоступеневою;

- по-третє; застосовувати єдність судової практики.