2.1. Загальна характеристика суб’єктів провадження в справах про порушення митних правил
Розділ ХІХ “Провадження у справах про порушення митних правил” МК України містить правові норми, які визначають адміністративно-правовий статус суб’єктів цього різновиду провадження в справах про адміністративні правопорушення.
У порівнянні з попередньою редакцією чинний кодекс зробив крок уперед на шляху до покращення якості правового регулювання процесуального статусу учасників провадження. Такою, відносно детальною, регламентацією діяльності посадових осіб митних органів та інших суб’єктів провадження законодавець намагався забезпечити, по-перше, чітку реалізацію приписів норм митного законодавства, що є необхідною та обов’язковою умовою застосування адміністративно-примусових заходів, в тому числі й адміністративних стягнень; по-друге, своєчасний, всебічний, повний та об’єктивний розгляд та вирішення адміністративної справи; по-третє, мінімізувати можливість зловживань посадових осіб митних органів при провадженні справ про порушення митних правил, адже в межах цього різновиду адміністративного провадження існує можливість істотного обмеження прав, свобод та законних інтересів інших його учасників. Чітке унормування провадження в справах про порушення можна також пояснити тим, що воно є одним з найскладніших адміністративних проваджень та процедур, що здійснюють митні органи в процесі реалізації своїх завдань та функцій. Кількість та складність окремих процесуальних дій обумовлює залучення до провадження значної кількості різноманітних учасників, кожному з яких притаманні свої власні права та обов’язки, що можуть змінюватися в межах окремих стадій, етапів та процесуальних дій. Утім аналіз практичної діяльності суб’єктів провадження в справах про порушення митних правил засвідчив існування ряду прогалин у правовому регулюванні деліктних відносин у митній сфері та колізій правових норм, що регламентують процесуальну діяльність цих осіб.Проте перш ніж підійти до питання аналізу нормативного закріплення процесуального статусу суб’єктів провадження в справах про порушення митних правил, необхідно звернути увагу на відсутність одностайності поглядів адміністративістів щодо осіб, які беруть участь у провадженні в справах про адміністративні правопорушення, а відтак і суб’єктів провадження в справах про порушення митних правил [161]. Разом з тим з’ясування цього питання вимагає уточнення позиції щодо суб’єктів права (таким поняттям традиційно в юридичній літературі охоплюються всі ті категорії, які наділені правами та обов’язками чи беруть участь у правовідносинах – прим авт.).
Питання поняття та правової природи суб’єктів галузі права належить до кола найбільш важливих та актуальних у юридичній науці. Його розуміння впливає на підходи до дослідження предмета, методу та механізму правового регулювання, чіткого визначення адресатів правових норм, обсягу їхніх прав та обов’язків, межі дії норм права. Проте необхідно вказати, що значною мірою ускладнює процес розуміння зазначеного інституту адміністративного права велика кількість і різні масштаби компетенції різних суб’єктів адміністративно-правового регулювання суспільних відносин. Це суттєво впливає на методологію дослідження правового статусу учасників адміністративних проваджень. Однак наукові дослідження, присвячені суб’єктам адміністративного права, сприяють обґрунтуванню та формулюванню пропозицій для правотворчої й правозастосовної діяльності.
Відомий теоретик права С.С. Алексєєв під суб’єктом права вважає учасника суспільних відносин, якого юридична норма наділяє правами й обов’язками. Це поняття охоплює собою два критерії: соціальний – участь у якості відокремленого, здатного висловлювати та здійснювати єдину волю, персоніфікованого суб’єкта; юридичний – визнання правовими нормами здатності бути носієм прав і обов’язків, брати участь у правовідносинах [13, с. 138-139]. У загальній теорії права донедавна була поширена думка, що всі суб’єкти права поділяються на дві групи: громадяни й організації [226, с.
309]. Вважаємо, що вибір критерію їхнього розподілу є цілком обґрунтованим, але назви обох груп невдалі, тому що вони неточно відображають коло суб’єктів правовідносин, не враховують їхнє різноманіття. Аналіз останніх досліджень цього питання свідчить про домінування позиції, відповідно до якої суб’єктами права визнаються фізичні або юридичні особи, які є учасниками національних чи міжнародних відносин [234, с. 680], де особа фізична є індивідуальним, а особа юридична – колективним суб’єктом права.В свій час Ц.А. Ямпольська виділила три основні групи суб’єктів адміністративного права: органи держави та їх агенти; громадські організації та їх органи; громадяни СРСР [238, с. 10.]. Більш розгорнутий перелік дає Г.І. Петров, який під суб’єктами адміністративного права має на увазі громадян, осіб без громадянства та іноземців; органи державного управління та внутрішні частини їх апарату; державні та громадські підприємства й установи, внутрішні частини їх апарату; органи громадських організацій, діяльність яких регулюється правом, їхні внутрішні частини; організації громадського сприяння державному управлінню; службовці, що є носіями адміністративних обов’язків і прав [140, с. 106.]. Така позиція, на думку М.М. Тищенка, стала значним кроком уперед, що збагатила теоретичні дослідження у цьому напрямку [220, с. 22].
Щодо даної класифікації Д.М. Бахрах відзначає, що об’єднання усіх суб’єктів у дві великі групи: осіб та законних організацій - не враховує такі категорії суб’єктів, як іноземні, міжнародні чи релігійні організації [22, 41-42]. З цього приводу він зазначає, що адміністративне право наділяє правосуб’єктністю значне коло учасників суспільних відносин, а це відображає такий об’єктивний факт, як різноманіття адміністративно-правових відносин у суспільстві. Сам Д.М. Бахрах пропонує під суб’єктами адміністративного права мати на увазі учасників управлінських відносин, яких адміністративно-правові норми наділяють правами й обов’язками, здатністю вступати в адміністративно-правові відносини.
Правовідносини, на його думку, – основний канал реалізації правових норм, тому носій прав і обов’язків, як правило, стає суб’єктом правовідносин, і, загалом, коло тих та інших збігається. На його думку, суб’єкти адміністративного права поділяються на дві групи – індивідуальні та колективні. До першої групи належать громадяни, до другої – організовані, відокремлені, самоврядні групи людей, які наділені правом вступати у відносини з іншими суб’єктами персоніфіковано, як єдине ціле. При цьому залежно від ступеня організаційної самостійності, мети та обов’язків, що з цього випливають, правового стану Д.М. Бахрах виокремлює:– організації;
– структурні підрозділи організацій;
– трудові та інші колективи організацій і їх структурні підрозділи;
– складні організації.
З урахуванням таких критеріїв, як форма власності, приналежність до певної системи, виокремлюються державні, громадські, релігійні та інші (орендні, акціонерні, іноземні тощо) організації [19, с. 22-24]. З тими чи іншими уточненнями цієї ж позиції зараз дотримується й більшість вітчизняних вчених-адміністративістів.
Суб’єкт адміністративного права – це особа, яка має певні права та обов’язки, сформульовані в нормах адміністративного права, і може вступати в адміністративно-правові відносини [204, с. 89]. На думку В.К. Колпакова, суб’єкти адміністративного права – це учасники суспільних відносин, які мають суб’єктивні права та виконують юридичні (суб’єктивні) обов’язки, встановлені адміністративно-правовими нормами [9, с. 189]. Поділяємо саме цю позицію щодо можливості визнання зацікавленої особи в якості суб’єкта адміністративного права.
В російській теорії права існує точка зору, що поняття “суб’єкт права” та “суб’єкт правовідносин” у принципі є рівнозначними. Так М.І. Матузов констатує, що зазначені поняття найчастіше використовуються як синоніми, хоча сам же й відмічає, що існують й інші точки зору [213, с. 481-482]. Подібної позиції дотримуються й окремі вітчизняні фахівці в галузі теорії права [65, с.
192]. Дана позиція вплинула на погляди учених-адміністративістів.Поділяємо позицію тих науковців, які вважають, що необхідно розмежовувати поняття “суб’єкт адміністративного права” та “суб’єкт адміністративно-правових відносин”. Суб’єкт адміністративного права має потенційну здатність вступати в адміністративні правовідносини. У конкретних випадках він може й не бути учасником правовідносин. Суб’єкт адміністративних правовідносин – це фактичний учасник правових зв’язків у сфері управління, тобто він обов’язково в них бере участь [86, с. 74-75].
У цьому сенсі правовий статус суб’єктів провадження в справах про адміністративні правопорушення отримує своє закріплення в чинному законодавстві. Адміністративно-правовий статус опосередковує взаємовідносини між сторонами провадження в справах про адміністративні правопорушення та державою. На думку окремих науковців, адміністративно-правовий статус – це встановлена законом та іншими правовими актами сукупність прав і обов’язків, що гарантують участь в управлінні державними справами і задоволення публічних та особистих інтересів через діяльність державної влади й органів місцевого самоврядування [28, с. 21]. В теорії права та галузевих науках висловлювалися думки про необхідність розрізняти в якості самостійних понять правовий статус у широкому розумінні та правовий статус у вузькому розумінні, реальний зв'язок між якими можна визначити як співвідношення цілого й частини [220, с. 39-40]. З метою більш повного та змістовного розуміння правового статусу суб’єкта провадження в справах про порушення митних правил необхідно встановити, що мається на увазі під такими категоріями, як “правовий стан” та “правовий статус” [32, с. 34; 87, с. 16; 111, с. 101]. Існує думка, що перше за змістом ширше за друге [105, с. 3]. Проте аналіз законодавства та практики його реалізації свідчить про те, що ці поняття не розмежовуються. Ці терміни використовуються в одному й тому ж значенні. Тому варто погодитися з думкою тих авторів, які висловлюють сумнів у практичній доцільності розмежування (нехай навіть умовного) зазначених понять [184, с.
71]. Тим більше, їх тотожність випливає також із значення слова “статус”, що в перекладі з латинської означає становище, стан будь-кого або будь-чого [220, с. 31]. У зв’язку із цим їх необхідно вважати тотожними, оскільки етимологічно й за змістом вони співпадають. Правовий статус – це передбачена законодавством система взаємозалежних прав, законних інтересів і обов’язків суб’єктів права [198, с. 569].Суб’єкт права характеризується наявністю двох ознак: соціальною, яка обумовлена участю в суспільних відносинах в якості відокремленого, здатного висловлювати та здійснювати єдину волю, персоніфікованого суб’єкта; юридичною – визнання юридичними нормами його здатності бути носієм прав і обов’язків [19, с. 21-22]. А для того, щоб особа була визнана в якості суб’єкта адміністративного права, а, значить, набула адміністративно-правового статусу, вона повинна мати адміністративну правосуб’єктність, яка, в свою чергу, включає в себе адміністративну правоздатність, адміністративну дієздатність та адміністративну деліктоздатність.
Адміністративна правосуб’єктність в адміністративно-правовій літературі визначається як здатність особи мати права і реалізовувати (здійснювати) безпосередньо або через свого представника надані їй нормами права суб’єктивні права й обов’язки [9, с. 192]. Її складові можуть бути визначені таким чином: адміністративна правоздатність – закріплена нормами адміністративного права здатність особи бути носієм прав та обов’язків у сфері публічного управління; адміністративна дієздатність – закріплена адміністративно-правовими нормами здатність особи самостійно, вольовими, усвідомлюваними діями реалізувати надані їй права і виконувати покладені на неї обов’язки в сфері публічного управління; адміністративна деліктоздатність – нормативно визначена здатність особи нести за порушення адміністративно-правових норм юридичну відповідальність.
Для державних органів адміністративна правосуб’єктність обов’язково пов’язується з поняттям компетенції, тобто сукупності їх юридично-владних повноважень (прав та обов’язків), що надаються їм для виконання відповідних завдань та функцій. Д.В. Приймаченко, наприклад, так визначає компетенцію митних органів: компетенція митних органів є складовою адміністративно-правового статусу, що визначає їх місце та роль у системі митних органів і може бути визначена як сукупність нормативно визначених цілей та завдань, а також необхідних для їх виконання державно-владних повноважень (прав та обов’язків) [162, с. 6]. Держава надає митним органам певний обсяг повноважень для реалізації покладених на них функцій та вирішення поставлених перед ними завдань. Повноваження митних органів являють собою комплекс прав щодо керованих об’єктів та обов’язків перед особою, суспільством та державою.
Аналізуючи поняття, можна прийти до висновку, що адміністративна правосуб’єктність є обов’язковою передумовою набуття суб’єктом адміністративного права адміністративно-правового статусу. Адже якщо правосуб’єктність – це правова можливість мати права та обов’язки, то правовий статус – це вже реально існуючі права та обов’язки.
У юридичній літературі дехто з авторів розрізняє загальний, спеціальний та індивідуальний правовий статуси. У реальному житті вони не виступають самостійно, адже перебувають у нерозривному взаємозв’язку й взаємодії [184, с. 72]. Загальний правовий статус людини (громадянина) відображає найбільш важливі зв’язки держави й суспільства, з однієї сторони, й громадян – з іншої. Дане поняття включає тільки те, що є притаманним всім громадянам, залишаючи поза межами індивідуальне, приватне – те, що характеризує окремих осіб або групи. Проте характеристика правового статусу суб’єкта провадження в справі про порушення митних правил не вичерпується загальним статусом. Різноманітність суспільних відносин породжує для члена суспільства, громадянина, держави різні правові ситуації, що, в свою чергу, обумовлює створення різних правових станів. Їх наявність не впливає на єдиний, неподільний і однаковий для всіх суб’єктів загальний статус. Навпаки, диференціація правового статусу окремих груп і, як результат, – утворення спеціальних статусів, що цілком виправдується ідеями соціальної справедливості, пов’язаної з необхідністю більш точного визначення внеску особи в суспільну систему, індивідуалізацією її статусу, врахуванням умов і особливостей її діяльності. Тому існування спеціальних статусів є результатом правового регулювання тих або інших суспільних відносин, які враховують наявність соціальних, природних та інших відмінностей між особами, що об’єктивно детермінує особливості їхнього правового статусу. У результаті врахування цих особливостей спеціальний статус характеризується меншим, аніж загальний, ступенем узагальнення, тому що він поширюється тільки на певну групу осіб, об’єднаних за якою-небудь ознакою. Стосовно провадження в справах про порушення митних правил – місцем та роллю в досліджуваному адміністративному провадженні. Тому адміністративно-правовий статус суб’єктів провадження в справах про порушення митних правил, який встановлюється нормами матеріального та процесуального права, необхідно визначити як спеціальний правовий статус. З огляду на це можемо констатувати, що правовий статус суб’єкта провадження в справах про порушення митних правил є своєрідною трансформацією загального правового статусу, притаманного усім суб’єктам адміністративного процесу.
Аналізуючи суб’єктів досліджуваного адміністративного провадження, необхідно зазначити, що їх правовий статус є категорією комплексною й у широкому значенні охоплює такі складові, як права й обов’язки (повноваження – для владних суб’єктів), а також гарантії й умови, без існування яких неможлива практична реалізація суб’єктами провадження своїх суб’єктивних прав і обов’язків. Саме вони, разом з юридичною відповідальністю, є тим визначальним фактором, що має пріоритетне значення для встановлення правового статусу. Це ті структурні елементи, що визначають основний зміст досліджуваного правового явища у вузькому значенні. Доповнення загального правового статусу знаходить своє відображення в наданні кожному суб’єкту провадження прав і обов’язків, що не є загальними для всіх суб’єктів права, які можна визначити як специфічні. Сукупність специфічних прав, обов’язків, що належить окремим суб’єктам провадження в справах про порушення митних правил, має суттєве значення для характеристики їх правового статусу і є його невід’ємною складовою.
Серед вчених, які досліджують проблеми адміністративного процесу, існує точка зору, відповідно до якої суб’єкти як учасники матеріальних адміністративно-правових відносин можуть брати участь у процесуальних адміністративно-правових відносинах [7, с. 83-84; 103, с. 174]. Сприйняття такої позиції звільняє від додаткового обґрунтування існування адміністративно-процесуальної правоздатності та адміністративно-процесуальної дієздатності суб’єктів адміністративного провадження. Поряд з існуючим загальним обов’язком у суб’єктів провадження в справах про порушення митних правил є обов’язок, що має матеріальну природу бути підданим процесуальній процедурі, тобто виступити суб’єктом процесуальних відносин. Це підкреслює, що матеріальні й процесуальні правовідносини хоча і є відносно самостійними явищами, але в сфері юридичної відповідальності тісно взаємопов’язані й не можуть існувати окремо одне без одного. Тому всі теоретичні положення цілком прийнятні для встановлення кола суб’єктів адміністративно-процесуальних відносин. Проте окремі моменти все ж таки потребують уточнення. Це, насамперед, стосується особливостей, що притаманні суб’єктам адміністративно-процесуальних відносин. На ці особливості вже зверталася увага в адміністративно-правовій літературі. Так акцентувалася увага на тому, що окремі учасники адміністративного процесу не беруть участі в матеріальних адміністративно-правових відносинах, і як приклад такого суб’єкта наводився суд [200, с. 58]. Аналізуючи це питання, М.М. Тищенко дійшов висновку, що іншим суб’єктом такого роду є прокурор [220, с. 24]. Вважаємо, що перелік таких суб’єктів адміністративно-процесуальних відносин, які не беруть участі в реалізації матеріальних норм у провадженні в справах про порушення митних правил, можна доповнити понятим. З урахуванням позиції, викладеної вище, що отримала загальне визнання та достатньо повно відображена в юридичній літературі, поділяємо точку зору щодо доцільності та обґрунтованості серед суб’єктів адміністративного процесу виокремлення двох їх основних груп – індивідуальних та колективних суб’єктів.
Як вже зазначалося вище, суб’єкти правовідносин – учасники провадження в справах про порушення митних правил наділені сукупністю прав і обов’язків, які можна визначити як правові можливості реалізації свого адміністративно-процесуального статусу. Зв’язок прав і обов’язків, як філософську категорію, у свій час охарактеризував М.С. Строгович, який зазначав, що зв’язок прав і обов’язків складний, багатоплановий і багатогранний. Цей зв’язок знаходить своє відображення у тому, що одній і тій самій особі належать і права, і обов’язки. Тому завдання полягає в тому, щоб охороняти, гарантувати права даної особи й разом з тим вимагати від неї виконання своїх обов’язків [205, с. 13]. Суб’єктивні права й обов’язки учасників провадження в справах про порушення митних правил перебувають у тісному взаємозв’язку, є взаємозалежними, взаємообумовлені. Завдяки їм між суб’єктами провадження виникає зв’язок, який можемо визначити як процесуальні правовідносини.
Аналізуючи адміністративно-правовий статус суб’єктів провадження у справах про порушення митних правил, варто зазначити, що конкретні права учасника, який не має державновладних повноважень (наприклад, особи, яка притягається до відповідальності, чи свідка), повинні відповідати приписам конституційних норм та міжнародних актів. Права суб’єктів провадження з владними повноваженнями (посадові особи митних органів) визначаються нормами МК України та інших нормативних актів. Тому реалізація суб’єктивних прав учасників провадження повинна здійснюватися в тих межах, які визначені правовим актом, і тими засобами, які допускаються ним. Кожен з учасників адміністративного провадження має свій адміністративно-процесуальний статус, обумовлений тією роллю, яку він виконує в процесі здійснення провадження. Галузевий кодекс закріплює процесуальні права та обов’язки, визнаючи за усіма суб’єктами провадження в справах про порушення митних правил адміністративну правосуб’єктність (адміністративно-процесуальну правоздатність та адміністративно-процесуальну дієздатність).