ВСТУП
Актуальність теми. Прийняття Конституції, демократизація суспільних відносин, орієнтація України на вступ до Європейського співтовариства з його стандартами та вимогами до системи управління та законодавства зумовлюють необхідність масштабного реформування адміністративної сфери, а також побудови взаємостосунків особи з державою на нових засадах.
Вагомим кроком на цьому шляху є проведення адміністративної реформи, відлік якої розпочався з часу підписання Указів Президента України „Про Державну комісію з проведення в Україні адміністративної реформи” від 7 липня 1997р. та „Положення про Державну комісію з проведення в Україні адміністративної реформи” від 2 жовтня 1997р.
Подальша робота Державної комісії з проведення адміністративної реформи матеріалізувалась у вигляді Концепції адміністративної реформи, один із напрямків якої передбачає створення нової правової бази, що регламентуватиме державне управління в Україні. В цьому сенсі увага зверталась на процедурні питання розгляду скарг, тобто на адміністративно-процедурну діяльність, яка повинна регулюватись окремим Адміністративно-процедурним кодексом.
Для реалізації даної мети робочою групою при Міністерстві юстиції України за участю співробітників Інституту держави та права імені В.М. Корецького НАН України підготовлено проект Адміністративно- процедурного кодексу.
З огляду на все згадане вибір теми дисертаційного дослідження „Адміністративна процедура: теорія і практика застосування” не є випадковим. По-перше, ґрунтовного дослідження потребує позитивна правозастосовча діяльність органів виконавчої влади та місцевого самоврядування в аспекті формування нових підходів і принципів їх функціонування; по-друге, виникає необхідність у визначенні на концептуальному рівні поняття „адміністративна процедура” та його співвідношення з категорією „адміністративний процес”; по-третє, ставиться за мету побудова публічної адміністрації, за аналогом демократичних європейських країн, з принциповим підходом до діяльності держави як регулятора відносин, а не управлінця, з подальшим розвитком інститутів, які впливають на її демократизацію та лібералізацію.
Таким чином, аналіз адміністративно-процедурної діяльності адміністративних органів в Україні та порівняльна її характеристика із зарубіжним досвідом мають важливе значення як для використання цього аналізу при реформуванні та вдосконаленні діяльності апарату виконавчої влади, так і для науки адміністративного права. Саме тому різні аспекти цього питання були і залишаються предметом наукового інтересу провідних вчених-адміністративістів в Україні: В.Б. Авер`янова, Ю.П. Битяка, О.М. Бандурко, Є.В. Додіна, І.Б. Коліушко, Н.Р. Нижник, А.О. Селіванова, В.Н. Селіванова, Г.Й. Ткач, В.В. Цвєткова, В.К. Шкарупи та інших.
Усе зазначене вище вказує на актуальність цього дисертаційного дослідження, його теоретичне та практичне значення.
Зв`язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Напрям дослідження відповідає Концепції адміністративної реформи в Україні, затвердженої Указом Президента України від 22.07.1998р. № 810/98. Дисертаційна робота виконана в межах науково-дослідної проблематики кафедри адміністративного права та адміністративної діяльності Національного університету державної податкової служби України – «Організаційно-правові аспекти правоохоронної діяльності у сфері оподаткування» (номер державної реєстрації 0105U000657), тема роботи затверджена Вченою радою академії.
Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає у розгляді теоретичних засад адміністративно-процедурної діяльності, обґрунтування та аналіз принципів її використання, а також здійсненні диференціації адміністративних процедур на базі чинників, які обумовлюють їх застосування, поєднання в управлінській практиці дискреційних повноважень з адміністративними процедурами, і як результат - встановлення та реформування пріоритетних напрямів розвитку цих інститутів.
Досягнення поставленої мети передбачає вирішення таких завдань:
- проаналізувати поняття та сутність термінів “адміністративна процедура”, „адміністративний процес”;
- проаналізувати наявні у вітчизняній і зарубіжній науковій літературі погляди на класифікацію процедур управлінської діяльності;
- дослідити змістове наповнення принципів адміністративної процедури та проілюструвати позитивні й негативні моменти їх визначення;
- розкрити поняття адміністративного розсуду, сформулювати причини та межі його застосування;
- окреслити перспективні напрямки для інтегрованого розвитку та реформування інститутів адміністративної процедури та дискреційних повноважень.
Об’єктом дослідження є суспільні відносини у сфері адміністративно-процедурної діяльності органів виконавчої влади та місцевого самоврядування.
Предметом дослідження є теоретично-наукові джерела, вітчизняна та зарубіжна нормативно-правова база, а також практика процедурно-правового регулювання управлінської діяльності.
Методологічну базу дослідження складають загальнонауковий діалектичний метод наукового пізнання і пов’язані з ним спеціальні методи: методи порівняльно-правового аналізу зарубіжних і вітчизняних джерел за темою дослідження (підрозділи 1.1, 2.2, 3.1, 3.4); етимологічний та історико-логічний методи дослідження понять (підрозділ 1.1); компаративний метод використовувався для вироблення рекомендацій, спрямованих на вдосконалення теоретико-правових засад функціонування адміністративних процедур (підрозділи 1.1, 1.2); структурно-системний метод застосовувався при вивченні причин наявності адміністративного розсуду, принципів адміністративної процедури та адміністративного розсуду (підрозділи 2.1, 2.2, 3.3, 3.4); логічний метод сходження від абстрактного до конкретного та формально-догматичний - у розгляді дефініцій „адміністративна процедура”, „адміністративний розсуд” та їх змістовного наповнення (підрозділи 1.1, 3.1).
Науково-теоретичну базу дослідження складали нормативно-правові акти, наукові праці вітчизняних і зарубіжних учених у галузі загальної теорії держави і права, теорії управління та адміністративного права, практичний матеріал діяльності дозвільних центрів, результати проведеного анкетного (експертного) дослідження.
Наукова новизна одержаних результатів зумовлена сукупністю поставлених завдань і засобів їх розв’язання. На основі проведеного наукового дослідження сформульовано низку висновків, рекомендацій і пропозицій, які відповідають вимогам наукової новизни:
вперше визначено перспективні напрямки поєднання адміністративної процедури та адміністративного розсуду в управлінській діяльності органів виконавчої влади і місцевого самоврядування;
дістали подальшого розвитку:
- особливості формулювання адміністративної процедури у вітчизняній правовій науці;
- класифікація адміністративних процедур;
- дослідження меж застосування дискреційних повноважень в адміністративно-процедурній діяльності;
обґрунтовано, що адміністративна процедура посідає цілком самостійне місце в адміністративно-процесуальній діяльності, її не слід ототожнювати з поняттям „адміністративний процес”;
доведено необхідність визначити та відрегулювати окремими розділами проекту Адміністративно-процедурного кодексу порядок застосування в управлінській діяльності інститутів неформальних процедур, публічно-правових договорів, слухання як інститутів, які створять закономірні передумови для покращення ефективності діяльності адміністративних органів у реалізації адміністративних поцедур;
вперше обґрунтовано використання поняття „розумного часу” при визначенні строків адміністративно-процедурної діяльності, що встановлює абстрактні обмеження для адміністративного органу без чіткої регламентації строків;
обґрунтовано необхіднсть долучення до принципів, визначених проектом Адміністративно-процедурного кодексу України, принципу координації процедур;
сформульовано пропозиції щодо вдосконалення визначення принципу законності, який можна розглядати не лише як неухильне дотримання органами виконавчої влади та місцевого самоврядування норм закону, її обмеження правовими рамками, але як наявність у адміністративного органу певного поля для свободи дій, що досягається за допомогою різних технічних прийомів, наприклад, дискреційних повноважень (адміністративного розсуду), та принципу публічності, який доцільно розкривати не як офіційність діяльності державно-владних суб`єктів щодо розв`язання поставлених їм завдань, а як гласність діяльності адміністративних органів;
Практичне значення одержаних результатів.
Отримані в процесі дисертаційної роботи результати мають теоретичний і практичний інтерес. Досліджені положення та сформульовані висновки щодо адміністративно-процедурної діяльності можуть бути використані як науковцями, що працюють у галузі адміністративного права, так і практичними працівниками адміністративних органів.У правотворчості - висновки і рекомендації, отримані за результатами дослідження, можуть бути використані під час підготовки проекту Адміністративно-процедурного кодексу України, проектів законодавчих і відомчих нормативно-правових актів з питань адміністративно-процедурного регулювання.
У правозастосовній діяльності – використання одержаних результатів дозволить підвищити ефективність адміністративно-процедурної діяльності органів виконавчої влади та місцевого самоврядування.
Доцільним є також використання матеріалів дослідження та висновків під час підготовки навчально-методичних матеріалів із курсів “Адміністративне право” та “Адміністративний процес”.
Практичне втілення положень наукової роботи підкріплюється актами впровадження дисертаційного дослідження у навчальний процес (акт впровадження Луцького державного технічного університету від 14 березня 2007р. та акт впровадження Національної академії державної податкової служби України від 16 квітня 2007р.), а також у практичну діяльність адміністративних органів (акт впровадження Луцької міської ради від 17 січня 2007р.)
Особистий внесок здобувача. Дисертаційна робота є самостійним завершеним науковим дослідженням, усі положення та висновки, сформульовані в роботі, розроблені автором на підставі особистих теоретичних та практичних досліджень.
Апробація результатів дослідження. Основні положення дослідження доповідались автором на шести науково-практичних конференціях: Всеукраїнська науково-практична конференція до Дня науки „Правові проблеми сучасності в умовах розвитку юридичної науки”.-Чернігів.-2005р.; XX-та науково-технічна конференція професорсько-викладацького складу ЛДТУ (гуманітарний напрямок). - Луцьк. - 2005р.; Регіональна науково-практична конференція (теоретична частина) „Вибори -2006 в контексті розвитку суспільно-політичних процесів в Україні”.- Тернопіль.- 2005р.; III Міжнародна науково-практична конференція «Сучасні проблеми управління». - 29-30 листопада 2005 року.- Київ; Всеукраїнська науково-теоретична конференція «Шлях України: колізії новітнього поступу». - 27 січня 2006 року, Тернопіль; XXІ-ша науково-технічна конференця професорсько-викладацького складу ЛДТУ (гуманітарний напрямок).- Луцьк. -2006р.
Публікації. Основні положення роботи викладено в 5-ти наукових працях, чотири з яких надруковано у фахових виданнях з юридичних наук.
Структура та обсяг дисертації. Дисертація складається із вступу, трьох розділів, які об`єднують у собі дев’ять підрозділів, висновків та списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації складає 187 сторінок. Список використаних джерел налічує 11 сторінок (145 найменувань).