.2. Вирішення проблем організації діяльності органів судової влади в аспекті перегляду рішень адміністративних судів
Необхідність здійснення наукових досліджень проблем організації діяльності органів судової влади в розрізі перегляду рішень адміністративних судів є очевидною. Зокрема, фактичні та теоретичні причини обумовлені невеликою кількістю наукових досліджень, присвячених зазначеній тематиці.
Більше того, усі новели стосуються переважно удосконалення правового регулювання забезпечення провадження перегляду судових рішень як процесу. Що ж стосується організації діяльності органів судової влади саме в аспекті перегляду рішень адміністративних судів, маємо прогалини як на теоретичному, так і на практичному рівні. Звернення же до підручників та навчальних посібників з адміністративного права не дає можливість виділити принаймні загальні доктринальні положення щодо сутності права на перегляд судових рішень адміністративними судами [290, с. 21]. Певна річ, з першого погляду така ситуація може викликати здивування, адже адміністративна юстиція являє собою правовий інститут судового захисту прав, свобод та законних інтересів фізичних і юридичних осіб шляхом здійснення контролю за дотриманням законності в системі державного управління. Тобто даний напрямок є правоцентричним по відношенню до особи, а тому має користуватися попитом у широкої аудиторії дослідників, практичних співробітників правоохоронної сфери, суду тощо. Адже «неусунення» судової помилки може призвести не тільки до порушення прав і законних інтересів фізичних та юридичних осіб, але і до компрометації публічного управління при неправомірному прийнятті рішення щодо конкретних осіб. Тому пошук точного балансу публічних і приватних інтересів при реалізації механізмів перегляду судових рішень в галузі адміністративного судочинства є наріжним каменем як в галузі адміністративного процесу, так і в інших процесуальних галузях.Особливий порядок розгляду адміністративних спорів потрібен не тому, що іншою стороною виступає «привілейований» суб’єкт права - посадова особа, а тому, що дії цієї особи, які порушують права громадянина, містять своєрідні елементи, які не охоплюються ні цивільною, ні кримінальною юрисдикцією.
Специфіка адміністративних справ така, що їх розгляд потребує особливих організаційних форм і спеціальної суддівської кваліфікації, яка вимагає, крім досконалого знання законодавства (насамперед, адміністративного), ще й знання державного управління та інших сфер діяльності [65].Тому першою, на наш погляд, є проблема визначення компетенції адміністративних судів у ході здійснення перегляду судових рішень в залежності від функціонально-організаційної побудови. Адміністративна юстиція в частині перегляду рішень адміністративних судів має по суті виконувати в суспільстві і державі функцію судового контролю, яка здійснюється в порядку адміністративного судочинства шляхом порушення і розгляду судом спорів за позовами громадян, юридичних осіб і організацій для забезпечення дотримання виконання законів і встановлених правил органами державного управління, органами місцевого самоврядування, якщо відповідно до закону їм делеговано здійснення таких функцій, а також деяких спорів між державними органами і органами місцевого самоврядування.
Загальноприйнятою стала доктрина про те, що судовий контроль за діяльністю органів виконавчої влади, є одним з основних елементів правової держави. Специфіка цієї діяльності, полягає в тому, що він здійснюється в певних формах, обумовлених особливістю взаємин двох самостійних гілок влади: виконавчої та судової, і її метою є, з одного боку, захист фізичних, юридичних осіб та інших організацій від зловживань владою з боку органів державної влади, а з іншого боку - поліпшення діяльності органів державного управління в інтересах громадян, юридичних осіб, організацій і суспільства в цілому. Тому від того як буде організована робота адміністративних судів щодо перегляду конкретних рішень, залежатиме реалізація основних прав, свобод та законних інтересів осіб.
Тенденція реформістських процесів в державі сьогодні направлена на євроінтеграційні процеси. Будь-яка започаткована реформа в державі направлена на вивчення європейського досвіду роботи окремих структур та бажанням впровадити такі моделі у вітчизняну практику та законодавство.
Але варто відмітити той факт, що жага до реформ та тяга до впровадження міжнародних стандартів у вітчизняну практику не завжди має позитивні зрушення. Схожу ситуацію можемо побачити й в органах судової влади. Я. Романюк, перебуваючи у посаді Г олови Верховного Суду України, у своєму виступі на виїзному засіданні Уряду, проведеному в приміщенні Верховного Суду України 13 жовтня 2014 року за участю суддів Верховного Суду України, слушно з цього приводу зазначив, що «реалізація ініціатив реформування судової системи відповідала європейським стандартам більше за формою, ніж за змістом. Фактично було сліпо скопійовано певні частини закордонних моделей судових систем без урахування особливостей національної правової та судової систем України. Відсутність чіткого стратегічного бачення моделі судової системи України, відсутність системних, послідовних кроків у будівництві судової системи, намагання вирішувати проблеми ситуативно, виходячи з побажань сил, які на той чи інший момент перебували на політичному олімпі призвело до того, що якість та ефективність функціонування судової системи перестала задовольняти очікування суспільства» [41]. Відтак, реформа адміністративної юстиції повинна проводитися не шляхом її руйнування і створення на її місці нової - невідомої, а здійснюватися за такими трьома напрямками: 1. позитивний міжнародний досвід та надбання - залишити; 2. все, що вимагає змін - удосконалити; 3. впровадити деякі новели, щоб адміністративна юстиція, зокрема щодо перегляду судових рішень адміністративних судів, була ефективною.Підвищення якості судового розгляду та, у визначених законодавством випадках, перегляду судових рішень сприятиме повноцінній реалізації права громадянина на судовий захист, передбаченого міжнародним і національним законодавством, як от п. 1 статті 14 Міжнародного пакту від 16 грудня 1966 року про громадянські і політичні права щодо права кожного при розгляді будь-якого кримінального обвинувачення, висунутого проти нього, або при визначенні його прав і обов’язків у будь-якому цивільному процесі на справедливий і публічний розгляд справи компетентним, незалежним і безстороннім судом, створеним на підставі закону [141].
Вироблена європейською спільнотою концепція має неабияке практичне значення. Держави-учасниці як безпосередні виконавці міжнародних стандартів повинні всіляко «де-юре» та «де-факто» сприяти їх впровадженню на національному рівні, щоб не було ситуацій, коли норма приймається (ратифікується), але механізмів її реалізації немає, тому по факту вона не діє.Тому в рамках вирішення проблем організації діяльності органів судової влади в аспекті перегляду рішень адміністративних судів хочеться більше зупинитися на новаціях, які б надали змогу оптимізувати сам процес забезпечення провадження у справі. В даному випадку маємо на увазі удосконалення роботи єдиного інформаційного простору в межах судової влади. Так, правове регулювання відносин, пов’язаних із функціонуванням автоматизованої системи документообігу суду, здійснюється Положенням про автоматизовану систему документообігу суду [190], Законами України «Про електронні документи та електронний документообіг» [206], «Про електронний цифровий підпис» [205], «Про інформацію» [211], «Про доступ до публічної інформації» [203], «Про доступ до судових рішень» [204], «Про захист інформації в інформаційно-телекомунікаційних системах» [209], «Про захист персональних даних» [210] та іншими нормативно-правовими актами.
В контексті викладеного доречним вбачається подальший розвиток інформаційного простору. Відтак, варто розглянути пропозицію щодо формування та впровадження «Єдиного електронного судового вікна» та розробити Інструкцію про порядок подання до суду електронних документів за допомогою електронного інформаційного сервісу «Єдине електронне судове вікно» (далі - Інструкція). Така Інструкція має бути затвердження рішенням Верховного Суду України.
Загальні положення, які мають бути сформовані у даному нормативному акті та як вони вплинуть на покращення організації діяльності органів судової влади в аспекті перегляду рішень адміністративних судів, варто розглядати крізь призму побудови структури даного акту. Отже, Інструкція має регламентувати можливість подачі документів до суду у формі електронного документа.
Умови подачі електронних документів, зокрема звернень про перегляд судових рішень мають зводитись до того, що фізична або юридична особа має право представляти в суд електронні документи, за допомогою заповнення електронних форм, розміщених в інформаційному сервісі «Єдине електронне судове вікно». Для цього зазначеним особам необхідно буде зареєструватися в зазначеному сервісі, лише після цього особа стає його користувачем. Необхідність реєстрації обумовлюється, з одного боку, потребою в ідентифікації особи, що надасть змогу забезпечити з нею зворотній зв’язок, а з іншого боку, нівелювати звернення-спами. Після авторизації особа вільно може звернутися до суду, попередньо обравши підставу такого звернення із запропонованого переліку системи. Після вибору виду звернення користувач, заповнює форму електронної позовної заяви. Подання усіх необхідних для розгляду справи документів має здійснюватися у формі прикріплення файлу у форматі, визначеному сервісом. Зокрема має бути подана копія судового збору.Далі користувач має заповнити дані про позивача (для фізичних або юридичних осіб) і дані про відповідача, що є фізичною (посадовою) або юридичною особою. Якщо позивачами або відповідачами виступають кілька осіб, повинна вказуватися інформація про кожного з них. До електронної позовної заяви можуть додаватися копії документів в електронній формі, які користувач завантажує в систему подачі електронних документів. По завершенню завантаження файлів позивач зобов’язаний здійснити перевірку правильності введених даних, використовуючи можливість їх виправлення. Після посвідчення електронним цифровим підписом користувача позовна заява передається в інформаційну систему органів судової влади для оброблення та надання обґрунтованої відповіді чи направлення за підсудністю.
Що стосується подачі апеляційних заяв, то користувач має обрати із запропонованого переліку сервісу функцію «Апеляційна скарга» в розділі «Перегляд судових рішень» та, зокрема зазначити в якій справі подається апеляційна скарга.
Потім особа заповнює відповідну форму електронної апеляційної заяви. Вимоги щодо заповнення апеляційної скарги визначаються статтею 187 КАС України. Після користувач завантажує в систему подачі електронних документів файли, що містять апеляційну скаргу і документи, що додаються до неї. По завершенню завантаження файлів користувач здійснює перевірку правильності введених даних, використовуючи можливість їх виправлення та закріплює викладене електронним цифровим підписом.Така сама має бути визначена процедура і для подачі в систему «Єдиного електронного судового вікна» касаційної скарги. Окремої уваги заслуговує формування заяви для провадження у справах за нововиявленими та винятковими обставинами. Так, для подачі заяви про перегляд судових рішень за нововиявленими обставинами користувач здійснює вибір сервісу «Перегляд судових актів за нововиявленими обставинами» або «Перегляд судових рішень Верховним Судом України» в розділі «Перегляд судових рішень», і щодо якої справи подається скарга. Потім особа заповнює відповідну форму електронної заяви та за необхідності прикріплює додаткові документи. Як і в попередніх випадках, по завершенню завантаження файлів користувач здійснює перевірку правильності введених даних, використовуючи можливість їх виправлення та закріплює викладене електронним цифровим підписом.
Для того щоб з’ясувати статус скарги або результати її розгляду варто буде обрати вкладку «Подані документи». В результаті буде відкрито вікно, в якому можна ознайомитися з:
1) інформацією щодо поданого документу;
2) статусом або динамікою ходу розгляду справи;
3) відповіддю.
Реквізити електронних документів, відправлені користувачем, при надходженні до інформаційної системи «Єдине електронне судове вікно» автоматично переносяться в реєстраційну контрольну картку вхідного документа та розміщуються в папці «Вхідна кореспонденція» / «Очікують реєстрації» / «Зареєстровані». При подачі апеляційної скарги за допомогою сервісу «Єдиного електронного судового вікна», скарга подається до суду першої інстанції, який розглядав справу.
При надходженні скарги до суду інформаційна система автоматично буде пов’язувати скаргу з розглянутою справою першої інстанції. Така процедура матиме місце тільки в тому випадку, якщо позовна заява також була подана за допомогою вказаного електронного сервісу. Якщо позовну заяву на рішення по якому подається електронна апеляційна скарга свого часу було подано на паперовому носії, то при реєстрації апеляційної скарги необхідно пов’язати її з реєстраційною карткою вхідного позовної заяви. Якщо після надходження до суду документів, поданих за допомогою системи електронної подачі документів, до суду направлено їх оригінали на паперовому носії, вони перевіряються на ідентичність раніше поданих електронних документів і в разі встановлення такої на паперовому носії проставляється раніше присвоєний реєстраційний номер [71].
Процедура створення та надсилання відповіді на скаргу та відповідні документи, що надійшли має бути аналогічною процедурі створення і відправлення вихідних документів. Тобто відповідь або рішення особа отримує за допомогою інтернет-листування [71].
Таким чином впровадження «Єдиного електронного судового вікна» надасть можливість:
по-перше, спростити доступ до правосуддя - максимальне застосування інформаційних технологій, можливість здійснення всіх процесуальних дій через засоби електронного зв’язку з відповідними механізмами ідентифікації та безпеки наблизять суд до населення;
по-друге, оплата судового збору стане можливою та більш доступною з використанням платіжних систем через Інтернет в режимі реального часу;
по-третє, оптимізувати порядок ведення електронних справ та нівелювання необхідності пересилання справ між судами;
по-четверте, звести нанівець будь-які прояви корупції та виключити бюрократичну складову із взаємовідносин, які складаються між органами судової влади та фізичними і юридичними особами;
по-п’яте, перешкодити обігу «позовам-клонам» і іншим інструментам маніпуляції розподілу справ, умисному затягуванні справи, маніпуляціям підсудності;
по-шосте, реалізовувати заходи дієвої відповідальності за зловживання правами у сфері судоустрою.
Певна річ, запропонована нами модель електронного сервісу потребує значного ресурсного підґрунтя, але ж ми говоримо про оптимізацію процесу організації діяльності органів судової влади, зокрема в аспекті перегляду рішень адміністративних судів. Більше того, за таких обставин нівелюватиметься бюрократична та корупційна складова, що є вкрай важливим завданням реформування судової гілки влади. Ефект від введення в повному обсязі електронного судочинства в Україні не зможе наступити негайно і привести до таких же кардинальних і виключно позитивних змін в найкоротші строки. Потрібен час для реалізації технічних рішень, навчання персоналу роботі з новими програмними продуктами (тим більше, що багато програм ще потрібно розробити). В кінцевому підсумку необхідно завоювати довіру осіб, що звертаються за правосуддям до суду, і самих працівників судів.
Додатково необхідно буде прийняти низку нормативно-правових актів та узгодити (уніфікувати) чинні норми. Загалом же «Єдине електронне судове вікно» - це процес планомірного і комплексного впровадження сучасних цифрових технологій в усіх напрямках і аспектах діяльності судів, починаючи з подання позовної заяви в електронній формі і закінчуючи розглядом справи і забезпеченням безстрокового зберігання результатів діяльності суду. Але при цьому Сервіс покликаний спростити доступ осіб до правосуддя, прискорити отримання цього виду державних «послуг», підвищити якість правосуддя, забезпечити його прозорість і мінімізувати таким чином корупційні ризики і ризики політичного тиску [188].
Варто також визнати, що на першому етапі електронний документообіг існуватиме одночасно з паперовим, багато в чому дублюючи останній. Однак безперечним є той факт, що напрямок реформування української судової системи обрано абсолютно вірно, оскільки суд, як і інші державні інституції, повинен йти в ногу з часом, відповідаючи сучасним викликам, інтегруючись в сучасне «цифрове» життя держави і суспільства. Більше того, створення добре функціонуючої адміністративної юрисдикції буде позитивно позначатися на рейтингах інвестиційної привабливості держави. Іноземним інвесторам і вітчизняним підприємцям потрібні чіткі правові основи для перевірки правомірності рішень державних органів, дотримання яких і забезпечується незалежними адміністративними судами.
Повертаючись до виступу Я. Романюка на виїзному засіданні Уряду, проведеному в приміщенні Верховного Суду України 13 жовтня 2014 року за участю суддів Верховного Суду України, варто підтримати його думки з приводу оптимального навантаження на єдиний у державі суд касаційної інстанції, а саме: шляхом удосконалення правил допуску справ до касаційного розгляду відповідно до європейських стандартів, які передбачають самостійне право держави вирішувати чи підлягає певна справа процедурі судового перегляду вищою інстанцією, чи ні [41].
У своїх пропозиціях Верховний Суд України пропонує безумовно забезпечити право обов’язкового апеляційного перегляду для всіх без винятку категорій справ, оскільки, на жаль, якість правосуддя в судах першої інстанції на сьогодні не є такою, щоб гарантувати прийняття законних і справедливих рішень в усіх справах. Що стосується можливості розгляду справ у касаційному порядку, то в цьому питанні варто бути більш категоричнішими, адже далеко не всі справи повинні підлягати такому розгляду [41].
Якщо звернутися до рішень Європейського суду з прав людини у справі «Рябих проти Росії», «Пономарьов проти України», стає зрозумілим, яким повинно бути завдання касаційного суду. Так, Європейський суд з прав людини наголошує, що після того, як судове рішення набрало законної сили, воно лише у виняткових випадках може бути предметом для ще однієї перевірки в касаційній інстанції. Жодна зі сторін не має права вимагати перегляду остаточного та обов’язкового рішення суду просто тому, що вона має на меті добитися нового слухання справи та нового її вирішення. Повноваження вищих судових органів стосовно перегляду мають реалізовуватися для виправлення фундаментальних судових помилок та недоліків судочинства, але не для здійснення нового судового розгляду. Тому варто зберегти процедуру допуску справ до касаційного розгляду, яка зараз існує, самим касаційним судом. Якщо сумніви в об’єктивності та претензії в громадянського суспільства викликає одноособове право судді вирішувати це питання, то цього можна уникнути шляхом запровадження колегіального способу вирішення питання про допуск справ до розгляду судом касаційної інстанції. Однак необхідно переглянути власне «фільтри» допуску справ до касаційного розгляду [41]. Наприклад, встановити «підвищені» вимоги до касаційних скарг. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини (рішення в справах«Делкурт проти Бельгії», «Пелевін проти України», «Мельник проти України», «Мефтах та інші проти Франції») право на доступ до касаційного суду може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема, щодо умов прийнятності скарг. Спосіб, у який стаття 6 досліджуваної Конвенції застосовується до касаційних судів, має залежати від особливостей процесуального характеру, а також до уваги мають бути взяті норми внутрішнього законодавства та роль касаційних судів у них. Вимоги до прийнятності скарги щодо суті закону мають бути більш жорсткими, ніж для звичайної апеляційної скарги [41].
Особливої уваги потребує перегляд судових рішень по окремим категоріям справ. Повноваження Верховного Суду України мають бути переглянуті, тому що аналіз чинного законодавства дає нам підстави стверджувати, що перед нами класичний касаційний перегляд справ, тобто Суд визначає, чи допустили суди неоднакове застосування норми права, потім тлумачить цю норму з точки зору її правильного застосування, потім робить висновок, чи правильно застосовано витлумачену норму в конкретній справі тощо. тобто по суті маємо дублювання функцій. Така «повторна касація» суперечить нормам Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. Тому адміністративно-правовий статус Вищого адміністративного суду України та Верховного суду України потребують нового формату [41].
За цих обставин дуже важливо в процесі реформування судової системи нівелювати формальний підхід. Тобто на першому місці має бути мета правосуддя, а вже потім розглядатися проблеми структурної побудови судової системи. Тому що маємо, нажаль, негативний досвід започаткування реформ з невірно обраною метою. В результаті - реформаційні зміни наче проведено, так зване завдання щодо оптимізації або трансформації «де-юре» виконано, «дефакто» - дисбаланс сфери впливу, невідповідність прийнятих на реалізацію реформ актів реальному стану речей (особливо якщо запозичуємо міжнародні норми, які є неадаптованими до потреб «нашого» суспільства та держави в цілому). Насправді ж оновлення судової системи має бути комплексним, і проблеми, які існують всередині цієї системи по кожному окремому інституту також треба вирішувати комплексно. Це ж не тільки люди, які там знаходяться, але і процедурні питання. Дивитися на це питання варто з різних сторін: як з боку організації судової гілки влади, так і права, яке застосовується, процесуального або матеріального.