3.4. Шляхи вдосконалення адміністративно-процесуального статусу суб’єктів провадження
Вирішення завдань провадження в справах про порушення митних правил – однин з найважливіших напрямків діяльності митних органів, здійснення якого є не тільки необхідною умовою реалізації ними своєї правоохоронної функції, а й засобом забезпечення охорони та захисту прав і законних інтересів інших учасників досліджуваного адміністративно-юрисдикційного провадження.
Проте діяльність митних органів як лідируючих суб’єктів провадження, як і діяльність інших учасників, яка врегульована нормами МК України та законодавства України про адміністративні правопорушення, на практиці стикається з рядом проблем, пов’язаних, насамперед, із недосконалістю правового регулювання деліктних суспільних відносин за їх участю. Ці труднощі породжені недосконалістю самого митного законодавства, тим, що воно містить колізії, прогалини та має інші вади юридичної техніки.Як уже зазначалося, провадження в справах про порушення митних правил здійснюється відповідно до норм МК України, а в частині, що не регулюється ними, – відповідно до законодавства України про адміністративні правопорушення. Відповідно, й адміністративно-процесуальний статус суб’єктів провадження визначається нормами як МК України, так і КпАП України. Крім того, окремі питання процесуального статусу унормовані підзаконними нормативними актами.
Цілком очевидним є той факт, що в чинній редакції МК України набагато детальніше визначено процесуальний статус суб’єктів провадження в справах про порушення митних правил. У кодексі міститься низка положень, що вирізняються своєю ґрунтовністю та доцільністю і є новими для адміністративно-деліктного законодавства. Проте він містить ряд недоліків, усунення яких значною мірою сприятиме забезпеченню законності у сфері митно-правового регулювання суспільних відносин і підвищенню ефективності правоохоронної діяльності митних органів.
Водночас вважаємо, що галузевий кодифікований акт, предметом правового регулювання якого повинні бути виключно відносини, пов’язані з переміщенням товарів та інших предметів через митний кордон, встановленням та справлянням податків і зборів, процедурами митного контролю та оформлення, визначенням митної вартості товарів, не повинен регулювати відносини деліктного характеру.
Норми матеріального права, що встановлюють адміністративну відповідальність за порушення митних правил, та процесуальні норми, що встановлюють порядок притягнення до адміністративної відповідальності за митні правопорушення, повинні бути викладені в єдиному кодексі, який визначатиме порядок і процедуру застосування заходів адміністративної відповідальності за порушення у сфері публічного управління.З огляду на розгорнуту серед провідних фахівців адміністративного та митного права дискусію щодо проблем підвищення ефективності адміністративної відповідальності та їх одностайність у розумінні правових підстав відповідальності за порушення митних правил [36; 49; 161], сподіваємося, що ця позиція знайде своє законодавче закріплення.
Проте аналіз тенденцій систематизації адміністративно-деліктного законодавства та законодавства в галузі митної справи свідчить, що законодавець, швидше за все, вирішуючи проблеми вдосконалення процесуального статусу суб’єктів провадження в справах про порушення митних правил, буде вносити зміни до МК України. З огляду на це, пропонуємо такі зміни та доповнення до норм чинного галузевого кодифікованого акта, які, на нашу думку, дозволять покращити стан правової регламентації адміністративно-процесуального статусу суб’єктів досліджуваного провадження.
Відповідно до митного законодавства суб’єктом адміністративної відповідальності, тобто особою, яка притягається до відповідальності за порушення митних правил, можуть бути: по-перше, пересічні громадяни, які на момент вчинення порушення митних правил досягли 16-літнього віку (до цієї категорії належать громадяни України, іноземці та особи без громадянства – прим. авт.); по-друге, посадові особи підприємств, установ, організацій будь-яких форм власності. Зважаючи на такі відмінності в адміністративно-процесуальному статусі всіх суб’єктів адміністративної відповідальності, що визначені у ст. 320 МК України, вважаємо за доцільне використовувати в кодексі в якості узагальнюючого терміна термін “фізичні особи”.
При цьому не варто відмовлятися від використання таких термінів, як “неповнолітні” чи “посадові особи” за умови, що до адміністративної відповідальності за порушення митних правил будуть притягатись спеціальні суб’єкти.У ст. 359 МК України визначається коло посадових осіб митних органів, уповноважених складати протоколи про порушення митних правил. З огляду на те, що п.1. ч.1 цієї статті пов’язує повноваження на складання процесуального акта з такою правовою дефініцією, як “штатний розпис”, що не відповідає юридичній термінології, пропонуємо в ч.1 ст. 359 МК України у п.1 слова “згідно із штатним розписом митного органу” замінити словами “відповідно до посадових обов’язків”.
З огляду на надмірну деталізацію в п.2 даної статті підрозділів митних органів, посадові особи яких уповноважені складати протоколи про порушення митних правил, п.2 викласти в такій редакції:
“2) посадові особи підрозділів по боротьбі з митними правопорушеннями спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади в галузі митної справи, регіональних митниць та митниць, які згідно з посадовими обов’язками мають таке право.”
З огляду на вичерпність кола посадових осіб митних органів, уповноважених на складання протоколів про порушення митних правил, що викладені у п.п.1,2 ст. 359 МК України, пропонуємо п.3. даної статті виключити.
Аналіз статей МК України свідчить про те, що коло осіб, уповноважених на складання протоколу не у всіх випадках співпадає з колом осіб, які здійснюють провадження в справі про порушення митних правил, а коло осіб, уповноважених на розгляд справи, взагалі не співпадає з переліком осіб, визначених ст. 362 МК України. Така ситуація є неприйнятною та потребує виправлення. Вважаємо, що всі зазначені суб’єкти здійснюють провадження у справах про порушення митних правил, тільки свої владні повноваження вони реалізують на різних його стадіях. Зважаючи на зазначене, пропонуємо статтю 362 МК України викласти в такій редакції:
“Стаття 362. Посадові особи митних органів, які здійснюють провадження у справі про порушення митних правил
Провадження у справі про порушення митних правил здійснюють посадові особи митного органу, які безпосередньо виявили порушення митних правил, а за рішенням керівника митного органу чи його заступника – посадовими особами підрозділу по боротьбі з митними правопорушеннями митного органу, в зоні діяльності якого було вчинено або виявлено таке порушення.
Керівник регіональної митниці або особа, яка його заміщує, має право передавати справу про порушення митних правил для здійснення провадження з однієї підпорядкованої митниці до будь-якої іншої підпорядкованої митниці або доручати провадження в цій справі підрозділу по боротьбі з митними правопорушеннями цієї регіональної митниці.
Посадова особа підрозділу по боротьбі з митними правопорушеннями спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади в галузі митної справи має право передавати справу про порушення митних правил для здійснення провадження з однієї регіональної митниці, митниці до будь-якої іншої регіональної митниці, митниці або приймати цю справу до свого провадження.”
У ч.7 ст.363 МК України “Протокол про порушення митних правил” викладено порядок дій посадової особи митного органу за фактом відмови особи, яка притягається до відповідальності, від підписання протоколу. Разом з тим аналізована стаття не містить механізму ознайомлення особи, щодо якої складено протокол про порушення митних правил (за умови її відсутності під час проведення цієї процесуальної дії), ні з його змістом, ні про час і місце розгляду справи. З огляду на це пропонуємо ч.7 ст. 363 МК України викласти в такій редакції:
„У разі відсутності особи, яка притягається до відповідальності за порушення митних правил, або її відмови одержати примірник протоколу до протоколу вноситься відповідний запис, який підписується особою, що склала протокол, та свідками, якщо вони є, після чого зазначений примірник надсилається цій особі за повідомленою нею або наявною в митному органі адресою (місце проживання або фактичного перебування). Протокол вважається врученим, навіть якщо особа, яка вчинила порушення митних правил і притягується до відповідальності, не перебувала за повідомленою нею адресою або місце проживання чи фактичного перебування було названо нею неправильно”.
Присутність представника митного органу, посадова особа якого здійснювала провадження у справі, під час її розгляду судом є необхідною умовою судового розгляду справи про порушення митних правил.
Разом з тим непоодинокими є випадки, коли суди не повідомляли відповідні митні органи про час розгляду справи. Така ситуація виглядає неприйнятною з огляду на завдання провадження в справах про адміністративні правопорушення, закріплені ст. 245 КпАП України. З метою усунення цієї прогалини, пропонуємо доповнити ст. 390 МК України відповідною нормою, яка б передбачала обов’язковість під час розгляду справи й представника митного органу.Правомірність багатьох постанов у справі про порушення митних правил, винесених судами, викликає питання. Проте реально вплинути на ситуацію, що склалася, шляхом подання апеляції до вищого суду митні органи не можуть, оскільки процедури оскарження рішення суду органом, який порушив справу, законодавством не передбачено. З огляду на це пропонуємо ч. 8 ст. 393 МК України викласти у такій редакції:
“Постанова суду у справі про порушення митних правил може бути оскаржена особою, стосовно якої вона винесена, представником такої особи або митним органом, який здійснював провадження в цій справі, в апеляційному та касаційному порядку, а також у зв’язку з нововиявленими обставинами. На цю постанову також може бути внесено протест прокурора в порядку, встановленому законом”.
Окрім лідируючих суб’єктів у провадженні в справах про порушення митних правил бере участь інша численна група осіб – учасники провадження. Їх процесуальний статус визначається нормами, що, в основному, містяться в ст. 365-372 МК України. Ці статті, на нашу думку, повинні бути згруповані в окрему главу кодексу: “Учасники провадження в справах про порушення митних правил”, так як за своїм змістом вони не відповідають назві глави 58 “Порядок провадження у справах про порушення митних правил”. Крім того, потребує покращення стан правової регламентації їх адміністративно-процесуальний статус.
Згідно зі своєю назвою ст. 366 МК України повинна визначати процесуальні права особи, яка притягається до відповідальності, й гарантії забезпечення її прав та законних інтересів.
Проте зміст статті свідчить, що в ній йдеться виключно про права, які можуть бути реалізовані лише на одній стадії провадження в справах про порушення митних правил – стадії розгляду справи. Крім того, викликає подив відсутність серед прав даного учасника провадження можливості при розгляді справи користуватися юридичною допомогою адвоката, іншого фахівця в галузі права, який за законом має право на надання правової допомоги особисто чи за дорученням юридичної особи, або права виступати рідною мовою та користуватися послугами перекладача, якщо він не володіє мовою, якою здійснюється провадження. Безумовно, відсутність цих гарантованих Конституцією України прав у статті можна пояснити наявністю такого формулювання: “Особи, які притягаються до відповідальності за порушення митних правил, під час розгляду справи у митному органі або суді мають право... також користуватись іншими правами, наданими їм законом”. Проте відсутність прямої вказівки на наявність прав, які мають суттєве значення для захисту законних інтересів даної особи, є незрозумілою.Також нормативно не визначений механізм реалізації учасником провадження свого права на подання клопотання: по-перше, незрозуміло, що воно собою являє і з якого приводу заявляється, а по-друге, невідомо, як на нього має реагувати уповноважений орган. За такої ситуації нівелюється саме право на клопотання.
Правові можливості, якими наділені особи, які притягаються до відповідальності, крім згадуваної статті, передбачені й іншими статтями кодексу. З метою більш чіткого та повного встановлення правового статусу цього учасника провадження в ст. 366 МК України було б доцільно сформулювати принаймні основні процесуальні права, якими особа змогла б користуватись на всіх стадіях провадження в справах про порушення митних правил.
На сьогоднішній момент залишається невирішеним до кінця питання про участь захисника як у провадженні в справах про порушення митних правил, так і в провадженні в справах про порушення митних правил. У зв’язку з недостатньою нормативною регламентацією цього питання захисник практично не бере участі в розгляді справи про митні правопорушення. З огляду на це пропонується внести в чинне законодавство зміни та доповнення.
З метою усунення неоднозначності тлумачення, хто ж може виступати в якості захисника у провадженні в справах поро порушення митних правил, вбачаємо за доцільне у ст. 368 МК України сформулювати чітке визначення поняття “захисник”:
– захисник – це громадянин України, який має вищу юридичну освіту за спеціальністю “правознавство”, стаж роботи в галузі права не менше трьох років або свідоцтво про право на зайняття адвокатською діяльністю та залучається до провадження в справах про порушення митних правил з метою надання необхідної юридичної допомоги.
Ситуація, коли захисник допускається до участі в процесі митного розслідування на стадії розгляду начальником відповідного митного органу чи суддею справи про порушення митних правил, є неприпустимою, адже обмежує права особи, яка підозрюється у вчиненні митного правопорушення. Вважаємо, що захисник може бути залучений до провадження в справі про порушення митних правил з моменту складання протоколу про адміністративне затримання особи або протоколу про порушення митних правил, тобто вже на першій стадії адміністративного провадження.
Крім того, можливість залучення захисника на стадії розгляду справи про порушення митних правил не завжди є реальною, враховуючи строки розгляду справ. Тому єдиною можливістю виходу з цієї ситуації є доповнення до чинного законодавства норми, яка б передбачала можливість відкладення розгляду справи до моменту забезпечення особи, яка притягається до відповідальності, юридичною допомогою захисника.
У статті, яка унормовує правові можливості захисника, необхідно чітко виписати його процесуальні права, в тому числі й такі, як право збирати відомості про факти, які можуть бути використані при розгляді справи; запитувати та отримувати документи, їх копії та інші відомості від підприємств, установ, організацій, об’єднань, а від громадян – за їх згодою; бути присутнім при розгляді своїх клопотань і скарг на засіданнях колегіальних органів і давати пояснення щодо суті клопотань і скарг тощо. Крім того необхідно чітко визначити перелік процесуальних обов’язків захисника, виконання яких повинно забезпечуватися можливістю застосування заходів адміністративно-примусового характеру. Відсутність законодавчого закріплення обов’язків захисника у МК України знижує ефективність правового захисту людини в провадженні в справах про порушення митних правил.
На законодавчому рівні потрібно конкретизувати обставини, за яких захисник не може брати участі у провадженні справ про порушення митних правил, і викласти їх у статті „Обставини, що виключають можливість участі в провадженні по справі про порушення митних правил та її розгляді захисника”, з таким змістом:
“До участі у провадженні у справі про порушення митних правил та її розгляді не допускаються захисники, які притягалися до адміністративної відповідальності за порушення митних правил; якщо вони одночасно здійснюють захист інтересів декількох осіб, які притягаються до відповідальності, що мають суперечні інтереси, по одній справі про порушення митних правил; які раніше брали участь у даній справі як посадові особи митного органу України, у провадженні та розгляді якої перебувала ця справа”.
Аналізуючи процесуальні права експерта (ст. 369 МК України), варто звернути увагу на відсутність законодавчо закріпленого обов’язку з’явитись на виклик органу (посадової особи), у провадженні якої перебуває справа, а також на відсутність у нього права ставити особі, яка притягається до відповідальності, свідкам запитання, що стосуються предмета експертизи, і бути присутнім при розгляді справи. Тому, визначаючи адміністративно-процесуальний статус експерта, необхідно законодавчо закріпити його обов’язок з’явитись на виклик органу (посадової особи), у провадженні якого перебуває справа, а також надати йому право ставити особі, яка притягається до відповідальності, свідкам запитання, що стосуються предмета експертизи, і бути присутнім при розгляді справи.
Ст. 370 МК України визначає процесуальні права перекладача. Разом зі ст. 274 КпАП України вони є взаємодоповнюючими при встановлені правового статусу даного учасника провадження. Проте не всі положення МК України видаються нам вдалими. Так аналіз судової практики свідчить, що одночасне уособлення в одній особі і посадової особи митного органу, яка складає протокол, і особи, яка здійснює переклад для громадянина, щодо якого такий протокол складається (ч. 3 с. 370 кодексу), досить часто є підставою для оскарження рішення митних органів. Зрозуміло, що за умови виконання фіскальної функції, навіть шляхом притягнення до відповідальності, посадова особа митного органу зацікавлена у винесенні постанови про накладення адміністративного стягнення, а тому не завжди є об’єктивною.
З огляду на викладене вище, пропонуємо у ст. 370 МК України встановити пряму заборону можливості визнання посадової особи митного органу в якості перекладача.
Аналізуючи правовий статус свідка, який визначений ст. 371 МК України, можемо з’ясувати, що його процесуальні права та обов’язки в цілому співпадають із загальновстановленими в адміністративному законодавстві. В адміністративно-правовій літературі вже неодноразово наголошувалося на тому, що обов’язок свідка з’явитись у призначений час за викликом посадової особи, у провадженні якої перебуває справа чи яка уповноважена на її розгляд, і дати детальні та правдиві пояснення, повідомити все відоме йому у справі та відповісти на поставлені питання, не забезпечений можливістю застосування примусових заходів. Разом з тим варто констатувати, що в МК України ця позиція також не врахована.
Зважаючи на викладене, вважаємо за доцільне сформулювати поняття й процесуальний статус свідка у провадженні в справах про порушення митних правил таким чином:
“Стаття 371. Свідок у справі про порушення митних правил
Свідком може бути будь-яка особа, про яку є дані, що їй відомі будь-які обставини, що підлягають встановленню в справі про порушення митних правил, здатна через свої фізичні та психічні можливості адекватно сприймати зазначені обставини.
За викликом посадової особи, в провадження якої знаходиться справа про порушення митних правил, свідок повинен з’явитися у зазначений час, дати правдиві пояснення, повідомити відоме йому щодо справи та відповісти на поставлені питання. У разі необхідності за вимогою посадової особи, яка здійснює провадження в справі, показання свідків можуть бути одержані в письмовій формі.
Не можуть виступати як свідки: захисник особи, яка притягається до відповідальності, з обставин, що стали відомі в зв’язку з виконанням ним своїх процесуальних прав у справі; особи, які через свої фізичні або психічні вади не можуть адекватно сприймати обставини, що мають значення для справи й давати щодо них свої пояснення.
При здійсненні провадження в справі свідок має право: бути ознайомлений зі своїми процесуальними правами та обов’язками; відмовитися свідчити відносно членів своєї сім’ї чи близьких родичів, коло яких визначається законом; письмово викласти мотиви своєї відмови від підписання протоколу про порушення митних правил; давати пояснення, заявляти клопотання про його опитування за місцем проживання чи перебування.
У разі неявки за викликом посадової особи, яка здійснює провадження в справах про порушення митних правил, з причин, не визнаних поважними, свідок може бути підданий примусовому приводу.
За відмову від надання свідчень, а також за надання завідомо неправдивих показань свідка може бути притягнуто до адміністративної відповідальності.”
Безумовно, введення до кола учасників провадження в справах про порушення митних правил понятих (ст. 372 МК України) є позитивним моментом і за умови більш чіткого визначення їх правового статусу може послугувати прикладом для адміністративного законодавства. Так, наприклад, незрозуміло, як бути, коли понятий не погоджується зі змістом протоколу, складеного за результатами проведення процесуальної дії, при здійсненні якої він був присутній. Які юридично значущі наслідки матиме відмова понятого підписати з цієї причини протокол? Вважаємо, що понятим необхідно надати право вносити зауваження чи заперечення з приводу відповідності записів у протоколі виконаним діям.
Митним законодавством (глава 61 МК України) передбачена можливість внесення прокурором подання на постанову у справі про порушення митних правил. Визначивши в якості форми реагування прокурора на процесуальний акт, що не відповідає вимогам законності та обґрунтованості, подання, законодавець тим самим створив колізію норм, що містяться у МК України та Законі України “Про прокуратуру”, КпАП України, де в якості форми реагування на таке порушення вимог закону визначено протест. Саме тому пропонуємо в тексті МК України замінити термін “подання” на термін “протест”, що уніфікує використання загальноприйнятої термінології в митному законодавстві.