Рівні незалежності суддів адміністративних судів

За своїм змістом, принцип незалежності суддів адміністративних судів - складний та багатогранний. Більшість науковців переконана в тому, що його слід розглядати не лише з позицій процесуального права, але й з позицій теорії розподілу влад, зважаючи на те особливе місце, яке відводиться судам в системі органів державної влади.

Ми також визнаємо примат інституційного аспекту незалежності суддів адміністративних судів над функціональним. Такий висновок випливає, в першу чергу, з логіко-смислового зв’язку та взаємообумовленості між незалежністю судів і незалежністю суддів. Також, він цілком співзвучний з міжнародними стандартами гарантій принципу зовнішньої незалежності суддів, що надається з метою забезпечення верховенства права, а також безпосереднього втілення в життя гарантій внутрішньої незалежності, які забезпечують функціонування суду та діяльність суддів. Навіть КСУ, в згаданому нами вище Рішенні № 19-рп/2004, розглядає незалежність суддів, в першу чергу, як конституційний принцип організації і функціонування судів, і лише потім - як принцип професійної діяльності суддів, які при здійсненні правосуддя підкоряються лише закону (п. 1 резолютивної частини Рішення) [173].

Отже, викладені вище аргументи дозволяють нам побудувати такий смисловий ланцюг: незалежність адміністративного суду (судової гілки влади в цілому) - незалежність суддів адміністративних судів. Відповідно до цього, виділяється два рівні суддівської незалежності - зовнішній та внутрішній. І хоча більшість науковців дотримується аналогічного погляду, однак змістове наповнення вказаних вище рівнів у них дещо відрізняється. Так, наприклад, С.Г. Штогун зазначає, що «поняття «незалежний суд» охоплює два основні аспекти: незалежність від виконавчої влади і незалежність від сторін, тобто є зовнішній і внутрішній рівень такої незалежності» [236, с.

З метою обґрунтування власної точки зору на зміст і межі зовнішнього та внутрішнього рівнів незалежності суддів адміністративних судів, нижче пропонуємо зупинитись на їх аналізі більш детально.

. Зовнішній рівень суддівської незалежності визначається рівнем захищеності адміністративного суду від будь-яких зовнішніх факторів. При більш детальному аналізі в рамках зовнішнього рівня незалежності можна виокремити декілька відносно самостійних складових.

1.1. У першу чергу, судова влада має бути незалежною від інших гілок державної влади. Цей основний постулат теорії розподілу влад знайшов своє відображенні в ст. 6 Конституції України, згідно якої державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову [82].

Проаналізувавши численні наукові публікації, присвячені теорії поділу влад, ми виділили декілька основних її положень (з огляду на специфіку даного дослідження):

По-перше, судова влада (а отже, й адміністративні суди) має бути незалежною від інших гілок державної влади. Це означає, що за функціональною ознакою судова влада відособлена від інших гілок державної влади, завдяки чому виключається можливість узурпації всієї влади в державі якоюсь однією особою чи окремим органом [71, с. 38]. Крім того, судова влада є самостійною сферою публічної влади, повноваження якої поширюються на здійснення правосуддя, тлумачення норм права, а також на виконання деяких контрольних (по відношенню до інших гілок влади) функцій.

По-друге, судова влада має бути рівноправною з іншими гілками влади. Це означає, що судова влада (а відтак, і адміністративні суди) наділена специфічними повноваженнями, яких не має жодна з інших гілок влади. Завдяки цьому вдається попередити зловживання владою і не допустити виникнення авторитарної влади (абсолютної влади, не пов'язаної правом). У даному контексті особливо важливо, щоб адміністративні суди та судді таких судів не почувалися зобов’язаними перед іншими гілками влади чи політичними партіями, зокрема, за своє призначення на посаду, фінансове, матеріально-технічне забезпечення тощо.

По-третє, судова влада має бути наділена реальними важелями для стримувань і противаг. Відокремлення за функціональною ознакою судової влади від інших гілок влади та її незалежне здійснення забезпечує постійне протиборство та протидію «суддів» із «законодавцями» та «виконавцями», що дозволяє обмежити їх свавілля і, в кінцевому рахунку, забезпечити поступовий і сталий розвиток громадського суспільства й держави. З даного приводу слід навести досить влучне, на наш погляд, зауваження А.М. Колодія, який зазначає, що «принцип розподілу влад слід розглядати у двох аспектах: по-перше, як найбільш раціональний спосіб розподілу сфер праці у структурованій системі єдиних державних органів; по-друге, як умову попередження узурпації всієї повноти влади якоюсь однією з влад» [71, с. 39]. При цьому в арсеналі адміністративного судочинства зосереджено найбільшу кількість таких важелів, а тому саме адміністративні суди найбільш часто піддаються незаконному тиску та впливу з боку представників інших гілок державної влади, який на сьогодні має системний і цілеспрямований характер.

По-четверте, судам має відводитись самостійне місце в системі державних органів влади. У найбільш загальному розумінні, судова влада представляє собою сукупність повноважень щодо здійснення правосуддя, а також систему державних органів, що здійснюють ці повноваження [117, с.

Вище, ми навели лише основні положення теорії розподілу влади, завдяки яким можна краще зрозуміти сутність зовнішнього рівня незалежності суддів адміністративних судів. Аналіз Закону України «Про судоустрій та статус суддів» засвідчив фундаментальну роль, яку відіграє принцип незалежності у гарантуванні конституційного ладу та демократії, у втіленні в життя принципу верховенства права, а також у розбудові правової держави, в якій кожен має право на захист своїх прав і свобод самостійним, незалежним, об’єктивним та неупередженим судом.

Однак, незалежністю від інших гілок державної влади не обмежується зовнішній рівень реалізації принципу незалежності суддів адміністративних судів. Не менш важливе значення відіграє також їх незалежність від суспільно- політичної обстановки в державі.

1.2. Незалежність від суспільно-політичної обстановки в державі.

Процес виникнення та становлення адміністративного судочинства, який триває майже чверть століття, засвідчив, що адміністративні суди є досить сильним важелем у системі стримувань і противаг, але в той же час вони самі є заручниками політичних змагань за контроль над ними. Їм постійно доводиться боротись за убезпечення своєї незалежності та доводити свою спроможність.

В останні роки рівень незалежності суддів адміністративних судів впритул наблизився до критичної позначки й питання про те, чи зможуть вони з гідністю вийти з політичної кризи й досі залишається відкритим.

У зв’язку з цим, сьогодні, так само як і 10-15 років тому, питання: «чи виживе демократія в Україні?» продовжує залишатись надзвичайно актуальним. В ідеальній ситуації, адміністративні суди повинні виконувати свої обов’язки чесно і справедливо, вирішувати публічно-правові спори без будь- якого стороннього впливу, приймати справедливі та обґрунтовані рішення. У свою чергу, суб'єкти владних повноважень, не на користь яких прийнято рішення, повинні сприймати їх з повагою, швидко виконувати, відновлюючи тим самим порушені права та свободи громадян.

Отже, здійснення адміністративного судочинства має повністю виключати політичний вплив. Водночас, виникає питання, що саме необхідно розуміти під політичною незалежністю судової влади та чи має вона бути абсолютною? У юридичній літературі з даного приводу зазначається, що «рівень політичної незалежності обумовлений суспільно-політичною обстановкою, в якій здійснюється діяльність суду. Тому, перш за все, необхідно з’ясувати питання про те, чи можуть судді бути незалежними від державної політики, яка здійснюється через законодавство» [35, с.

Водночас, політична незалежність суддів отримує своє вираження в тому, що: по-перше, абсолютно виключається будь-який вплив на суддівський корпус політичних партій, громадських рухів та їх лідерів; по-друге, правовий статус судді передбачає серйозні обмеження його власних політичних прав і свобод. Зокрема, він не може належати до політичної партії чи професійної спілки, виявляти прихильність до них, брати участь у політичних акціях, мітингах, страйках. Перебуваючи на посаді, суддя не може бути кандидатом на виборні посади в органах державної влади (крім судової) та органах місцевого самоврядування, а також брати участь у передвиборчій агітації (ч. 3 ст. 54 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» [151]).

Отже, політична незалежність суддів адміністративних судів не є абсолютною й не звільняє суддів від виконання політичної волі, що знайшла своє закріплення в чинному законодавстві. Також, вона не є об’єктивно безсумнівною, її потрібно захищати та відстоювати. І на даному етапі проведення судово-правової реформи, найбільш пріоритетним напрямом має бути визнано виправлення існуючих викривлень важелів стримувань і противаг в механізмі розподілу влад, які створюють умови для надмірного політичного впливу й тиску на формування суддівського корпусу та функціонування судової влади.

1.3. Наступним елементом, який представляє зовнішній рівень реалізації принципу незалежності суддів адміністративних судів, є захист від незаконного втручання в роботу суддів. Як ми уже зазначали вище, судам відводиться особливе місце в системі органів державної влади, що обумовлено специфікою функцій, які вони здійснюють, а також тими цілями та завданнями, що стоять перед судочинством [164, с. 147; 168, с. 56]. Максимально повне виконання зазначених функцій та завдань адміністративними судами можливе за умови дотримання двох умов.

По-перше, адміністративні суди мають бути функціонально відмежовані від інших органів державної влади (компетенційна

відокремленість). Дана умова означає наступне: 1) вирішення всіх питань судового характеру має бути віднесене до виключної компетенції судової гілки влади; в свою чергу, компетенція адміністративних судів повинна бути чітко визначена в законодавчому порядку; 2) вирішення питання про віднесення тієї чи іншої справи до встановленої законом компетенції адміністративних судів має належати до виняткових прав судової гілки влади; воно не повинно бути узурповане жодним іншим органом державної влади чи їх посадовими особами; 3) органи законодавчої та виконавчої влади повинні бути позбавлені можливості приймати рішення, які скасовують попередні рішення суду, а також переглядати чи змінювати їх; 4) всі без виключення органи державної влади та їх посадові особи зобов’язані шанувати незалежність судових органів, дотримуватися її та жодним чином не обмежувати; 5) органи законодавчої та виконавчої гілок влади зобов’язані вживати всіх можливих заходів з метою зміцнення суддівської незалежності, а також недопущення випадків, які можуть поставити її під загрозу.

По-друге, судді адміністративних судів мають бути надійно захищені від незаконного впливу та тиску з боку інших суб’єктів процесуальної діяльності. Сутність даної умови зводиться до наступного: 1) судді адміністративних судів повинні вирішувати передані на їх розгляд публічно- правові спори безсторонньо, на основі фактів і відповідно до закону; при винесенні рішення по справі вони мають керуватись виключно вимогами закону та своїм внутрішнім переконанням; 2) будь-які обмеження, неправомірний вплив, тиск, погрози, пряме або не пряме втручання в процес розгляду та вирішення адміністративних справ має розцінюватись як порушення принципу суддівської незалежності; 3) особи, які намагаються чинити незаконний тиск чи вплив на суддів адміністративних судів, в обов’язковому порядку повинні притягуватись до відповідальності; 4) судді адміністративних судів мають бути вільними від обов’язку давати звіт щодо справ, які знаходяться в їх провадженні, будь-яким особам, які не належать до судової гілки влади; 5) всі прийняті адміністративними судами рішення повинні переглядатись лише на підставі та в порядку, встановленому чинним законодавством і лише органами, які входять до судової гілки влади; 6) суди та органи законодавчої влади не повинні встановлювати особливого порядку (контролю) для розгляду звернень, які надійшли від представників влади;

7) право народного депутата України на запит є обмеженим і не повинно поширюватись на питання, пов’язані із здійсненням правосуддя в конкретних справах; залежно від характеру і змісту таких запитів їх слід розцінювати як втручання у здійснення правосуддя [174].

Вище, ми навели лише основні умови, втілення в життя яких здатне забезпечити бодай мінімальні стандарти захисту від незаконного втручання в роботу суддів адміністративних судів. Деякі з них існують лише віртуально, в наукових розробках та міжнародних стандартах. Інші, віднайшли своє законодавче закріплення в національному законодавстві. Зокрема, мова йде про ст. 48 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» [151], в якій зазначається наступне: суддя у своїй діяльності щодо здійснення правосуддя є незалежним від будь-якого незаконного впливу, тиску або втручання; втручання в діяльність судді щодо здійснення правосуддя забороняється і тягне за собою відповідальність, установлену законом (ч. 1 ст. 48 Закону); 2) суддя не зобов’язаний давати жодних пояснень щодо суті справ, які перебувають у його провадженні, крім випадків, установлених законом (ч. 2 ст. 48 Закону); суддя зобов’язаний звернутися з повідомленням про втручання в його діяльність як судді щодо здійснення правосуддя до органів суддівського самоврядування та правоохоронних органів (ч. 3 ст. 48 Закону); незалежність судді забезпечується, серед іншого, забороною втручання у здійснення правосуддя, відповідальністю за неповагу до суду чи судді, визначеними законом засобами забезпечення особистої безпеки судді, членів його сім’ї, майна, а також іншими засобами їх правового захисту (п.п. 5, 6, 10 ч. 4 Закону); органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їх посадові та службові особи, а також фізичні і юридичні особи та їх об’єднання зобов’язані поважати незалежність судді і не посягати на неї (ч. 5 Закону).

Нажаль, вимушені констатувати, що на практиці навіть перераховані вище мінімальні стандарти захисту від незаконного втручання в роботу суддів адміністративних судів реалізуються не в повному обсязі. Як свідчить узагальнення результатів проведеного нами анкетування суддів адміністративних судів та фахівців у галузі права, судді адміністративних судів найбільш гостро відчувають на собі незаконний тиск і вплив з боку Президента України та його представників (9 % суддів; 7 % фахівців у галузі права); представників законодавчої гілки влади (21 % і 19 % відповідно); виконавчої гілки влади (30 % і 25 %); органів місцевого самоврядування (28 % і 33 %); політичних блоків, партій та рухів (37 % і 35 %); правоохоронних органів і прокуратури (42 % і 36 %); ЗМІ (44 % і 46 %); адвокатів, юристів, захисників (34 % і 26 %); громадськості (21 % і 17 %); трудових колективів (6 % і 4 %); окремих громадян (30 % і 25 %); учасників судових засідань (47 % і 49 %); науковців (1 % і 1 %); інших осіб (22 % і 17 %).

При цьому опитані нами респонденти відмічають найрізноманітніші форми обмеження суддівської незалежності: прохання (35 % і 19 %); вказівки (61 % і 50 %); вимоги (45 % і 29 %); залякування, погрози, в тому числі фізичною розправою над суддею, його рідними та близькими (31 % і 40 %); шантаж (24 % і 36 %); безпідставне позбавлення пільг, привілеїв, переваг (42 % і 37 %); підкуп (30 % і 78 %); обіцянка винагороди, надання пільг, переваг, привілеїв (24 % і 66 %); публічне обговорення судових процесів, критика діяльності судді та винесених ним рішень до набрання ними законної сили (42 % і 48 %); безпідставні скарги на суддю, які не є процесуальними (21 % і 39 %); незаконні депутатські запити по конкретній адміністративній справі (11 % і 6 %); організацій кампаній в ЗМІ щодо конкретного судді чи адміністративного суду в цілому (19 % і 26 %); пікетування роботи суду, використання так званого «мітингового права» (45 % і 50 %); інше (24 % і 20 %).

1.4. Система проаналізованих нами вище елементів, які представляють зовнішній рівень незалежності суддів адміністративних судів, буде неповною без такого елемента, як соціально-економічна незалежність судової гілки влади.

Аналізуючи даний елемент, у першу чергу слід зазначити, що з моменту створення та до сьогоднішнього дня фінансове та матеріально-технічне забезпечення адміністративних судів здійснювалось за залишковим принципом. Звісно, необхідно враховувати той факт, що нинішня соціально-економічна та політична криза торкнулася всіх без винятку сфер суспільного життя. Хронічне недофінансування, брак коштів, недостатнє матеріально-технічне та ресурсне забезпечення відчувають не лише суди, а й практично всі державні органи та установи. Однак, реальні соціальні гарантії, якими на сьогодні підкріплена суддівська незалежність, знаходяться далеко за гранично допустимими межами, які визначені більшістю міжнародних стандартів.

У деякій мірі, такий стан речей обумовлений неналежним законодавчим закріпленням соціально-економічних гарантій незалежності суддів. Так, в ст. 48

Закону України «Про судоустрій і статус суддів» мова йде лише про окремий порядок фінансування та організаційного забезпечення діяльності судів, а також про належне матеріальне та соціальне забезпечення суддів (п.п. 7, 8 ч. 4 ст. 48 Закону). Очевидно, що подібне ставлення законодавця до соціального забезпечення функціонування судової влади є неприпустимим. Це - найбільш «слабке місце» адміністративного судочинства, завдяки якому здійснюється незаконний тиск і вплив на суддів з метою ухвалення ними неправосудних рішень (більш детально про фінансові гарантії незалежності суддів адміністративних судів мова піде наступних розділах роботи).

Таким чином, підсумовуючи викладене, можна зробити наступний проміжний висновок: зовнішня незалежність суддів визначається рівнем захищеності адміністративного суду від будь-яких зовнішніх факторів. Залежно від характеру та правової природи таких факторів, зовнішню незалежність можна диференціювати на чотири складові: 1) незалежність судової влади від інших гілок державної влади; 2) незалежність адміністративних судів від суспільно-політичної обстановки в державі; 3) захист суддів адміністративних судів від незаконного втручання в їх роботу та в діяльність суду; 4) соціально-економічна незалежність адміністративного судочинства.

ІІ. Внутрішній рівень суддівської незалежності. Окрім так званої «зовнішньої незалежності» судової гілки влади, складові елементи якої були розглянуті нами вище, адміністративні суди та судді таких судів відчувають на собі дію цілої низки внутрішньосистемних негативних факторів [145]. Такі фактори безпосередньо пов’язані із недосконалістю організації судової системи, недоліками законодавчого регулювання взаємовідносин між суддями та особами, які виконують управлінські функції в адміністративних судах, а також невідповідністю особистих якостей суддів тим вимогам, що висуваються до суддівської професії. Відповідно до цього, внутрішній рівень суддівської незалежності умовно можна диференціювати на три складові підрівні:

1) незалежність адміністративного суду як самостійної ланки судової системи;

2) незалежність суддів адміністративних судів від інших представників судової влади; 3) сумлінне виконання суддями своїх професійних обов’язків, дотримання ними моральних та етичних основ суддівської діяльності. Розглянемо кожен із цих рівнів більш детально.

2.1. Незалежність адміністративного суду як самостійної ланки судової системи. Як ми уже зазначали, на адміністративне судочинство, як і на будь-яку систему, впливають дві групи чинників: зовнішні та внутрішні. Більшість факторів першої групи, які негативно позначаються на рівні суддівської незалежності, ми уже визначили та виділили серед них ті, що становлять найбільшу загрозу саме для суддів адміністративних судів. Водночас, нейтралізації зовнішніх факторів явно не достатньо для перетворення адміністративного судочинства на дійсно дієвий механізм захисту прав та свобод громадян від неправомірних дій та рішень органів публічного управління. А тому, виникає потреба в одночасному вжитті заходів з удосконалення внутрішньо-організаційної діяльності адміністративного суду як структурного елементу цілісної судової системи.

Поглиблений аналіз чинного законодавства, що регулює організацію та функціонування судової гілки влади, засвідчив, що, незважаючи на особливу важливість та складність предмету розгляду в адміністративних судах, законодавець встановив єдині гарантії забезпечення незалежності для судів усіх юрисдикцій. На нашу думку, такий підхід неадекватний сучасним реаліям, оскільки він не лише применшує роль і значення інституту адміністративної юстиції в механізмі стримувань і противаг, але й негативно позначається на рівні захисту прав і свобод громадян у їх взаємовідносинах з органами публічного управління. На підтвердження такого висновку можна навести цілий ряд аргументів.

По-перше, адміністративна юстиція є невід’ємним атрибутом сучасної демократичної правової держави й розглядається як найбільш дієвий елемент в механізмі стримувань і противаг, і, відповідно, як найбільш ефективний урівноважуючий інструмент в арсеналі судової гілки влади.

По-друге, адміністративні суди займають особливе місце в системі органів судової влади і за обсягом наданих їм повноважень суттєво вирізняються з-поміж судів інших судових юрисдикцій. Окрім безпосередньої функції відправлення правосуддя, вони також виконують функцію судового контролю за законністю діяльності інших органів державної влади, що передусім, обумовлено специфічним характером адміністративних справ, які належать до сфери їх компетенції.

По-третє, одним із основних завдань політико-правових реформ, проведення яких активізувала «Революція гідності», є налагодження дієвого та ефективного механізму контролю та нагляду за законністю діяльності органів державної влади. Одну з ключових ролей в такому механізмі, як відомо, відіграють саме адміністративні суди, які створені спеціально для вирішення конфліктів між громадянами та владою.

Ці, а також інші особливості визначають те особливе місце, яке займають адміністративні суди в механізмі державної влади загалом та в судовій системі зокрема. Вони також свідчать про необхідність законодавчого закріплення такого правового статусу суддів адміністративних судів, який би гарантував їх незалежність й об’єктивність при розгляді публічно-правових спорів.

Отже, у найбільш загальному вигляді незалежність адміністративного суду як самостійної ланки судової системи включає в себе додаткові правові гарантії, що поширюються: 1) на розгляд та вирішення адміністративних справ; 2) на перегляд прийнятих адміністративними судами рішень; 3) на звернення до виконання прийнятих судових рішень; 4) на формування суддівського корпусу;

5) на призначення суддів на адміністративні посади в адміністративних судах;

6) на просування по службі та кар’єрне зростання суддів адміністративних судів; 7) на заохочення суддів та притягнення їх до відповідальності; 8) на фінансове, соціальне, ресурсне та інше забезпечення діяльності адміністративних судів тощо. Важливо, щоб в зазначених сферах адміністративні суди та судді таких судів почували себе повноцінними елементами цілісної судової системи й були захищені від будь-якого втручання з боку інших елементів цієї системи, в тому числі, керуючих.

2.2. У логічному взаємозв’язку із незалежністю адміністративних судів, як самостійної ланки судової системи, виступає незалежність суддів таких судів від інших представників судової влади. Ці два елементи внутрішнього рівня суддівської незалежності тісно взаємопов’язані між собою, доповнюють та розвивають один одного. Адже говорити про незалежний адміністративний суд поза поняттям незалежності суддів такого суду неможливо. Так само, як і неможливо уявити собі незалежного суддю при залежному становищі адміністративного суду чи судової влади в цілому.

Досліджуючи дану складову внутрішнього рівня суддівської незалежності, в першу чергу, необхідно відмітити її відмінність від такого елемента зовнішньої незалежності суддів адміністративних судів, як «захист від незаконного втручання в їх роботу та в діяльність суду» (див. п. 1.3. даного питання). Якщо в другому випадку ми вели мову про незаконний тиск і вплив з боку суб’єктів, які перебувають поза-межами судової системи (учасники розгляду справи, представники інших гілок державної влади, ЗМІ, громадськість тощо), то тут необхідно говорити про представників саме судової системи. Форми обмеження суддівської незалежності в цих двох випадках теж суттєво відрізняються, хоча вони й мають між собою багато спільного (наочно про відмежування внутрішнього і зовнішнього впливу на суддівську незалежність див. в додатку А).

Проаналізувавши результати проведеного нами опитування та моніторингу офіційного Веб-порталу «Судової влади України», ми прийшли до висновку, що на сьогодні внутрішня загроза суддівській незалежності виходить від таких представників судової гілки влади:

1) Судді, які займають адміністративні посади в адміністративному суді: голова суду (71 % суддів; 82 % фахівців у галузі права); заступник (заступники) голови суду (36 % і 61 % відповідно); секретар судової палати (38 % і 56 %);

2) Судді вищестоящих адміністративних судів (48 % і 41 %);

3) Інші судді адміністративного суду: судді з числа колегії суддів (42 % і 51 %); головуючий у судовому засіданні (66 % і 73 %); інші судді (35 % і 38 %);

4) Органи та посадові особи, що беруть участь у кадровому забезпеченні адміністративного судочинства, підготовці суддів, підтриманні його кваліфікації, регулярному оцінюванні та у притягненні суддів до дисциплінарної відповідальності: Вища рада юстиції (5 % і 13 %); Вища кваліфікаційна комісія суддів (5 % і 14 %); Національна школа суддів (3 % і 9 %);

5) Органи та посадові особи, що здійснюють організаційне забезпечення діяльності адміністративних судів: голова та посадові особи Державної судової адміністрації (29 % і 32 %); керівник та працівники апарату адміністративного суду (16 % і 21 %); інші посадові особи, які беруть участь в організаційному забезпеченні адміністративного судочинства (13 % і 15 %);

6) Інші представники судової гілки влади (8 % і 14 %).

При цьому, вказані вище суб’єкти використовують такі традиційні форми незаконного впливу та тиску, як: прохання (61 % і 55 %); вимоги (51 % і 70 %); залякування, погрози, в тому числі фізичною розправою над суддею, його рідними та близькими (17 % і 33 %); шантаж (30 % і 39 %); безпідставне позбавлення пільг, привілеїв, переваг (42 % і 56 %); підкуп (28 % і 71 %); обіцянка винагороди, надання пільг, переваг, привілеїв (30 % і 74 %). Окрім зазначених, досить широко використовуються специфічні, властиві лише даному рівню суддівської незалежності форми незаконного впливу та тиску: дача судді усних вказівок, рекомендацій, розпоряджень у конкретних адміністративних справах (79 % і 86 %); здійснення негласного контролю за процесуальною та поза процесуальною діяльністю судді (49 % і 44 %); витребування від судді інформації про хід та перспективи розгляду конкретних адміністративних справ, вимагання від нього надання звітів, довідок чи пояснень з даного приводу (50 % і 59 %); обмеження у будь-якій формі права судді на кар’єру та професійне зростання (37 % і 41 %); безпідставне порушення питання про дисциплінарну відповідальність судді (22 % і 35 %);

встановлення переваг або обмеження прав судді на належне фінансове, соціально-побутове забезпечення (27 % і 57 %); інше (9 % і 14 %).

З наведених соціологічних даних можна зробити висновок, що на сьогодні судді адміністративних судів відчувають найбільшу залежність від голів відповідних судів та їх заступників, а найбільш поширеною формою впливу на суддівську незалежність є отримання суддею від таких осіб усних вказівок, рекомендацій, розпоряджень у конкретних адміністративних справах. І хоча з ухваленням нового Закону України «Про судоустрій і статус суддів» повноваження осіб, які займають адміністративні посади в судах, були суттєво обмежені, однак в їх арсеналі все ще залишається значне число важелів впливу на суддів.

Проаналізувавши значну кількість наукових публікацій, присвячених вирішенню проблеми надмірного управлінського впливу в судовій системі, ми пришли до висновку про неможливість її остаточного розв’язання виключно шляхом законодавчого регулювання. В першу чергу, це обумовлено неможливістю за допомогою об’єктивних критеріїв встановити рівновагу між потребами управлінської діяльності та вимогами суддівської незалежності.

Так, з одного боку голова суду та інші особи, які займають адміністративні посади в адміністративних судах, повинні бути наділені таким обсягом владних управлінських повноважень, які дозволяють їм здійснювати ефективний контроль за підпорядкованими їм суддями. Адже контрольна функція, як справедливо зазначає В.О. Климов, випливає з самої природи діяльності керівників як посадових осіб, відповідальних за успішне функціонування об’єктів, що були їм довірені [57, с. 31]. Контрольні повноваження, якими наділений голова суду, мають універсальний, всеохоплюючий характер і поширюються практично на всі напрями діяльності підпорядкованих йому суддів у межах виконання ними службових повноважень. Він здійснює попередній, поточний, наступний контроль діяльності підпорядкованих йому суддів; застосовує найрізноманітніші методи перевірки виконання (безпосереднє спостереження, вивчення звітності, особиста перевірка тощо) [46, с. 95]. При цьому важливо, щоб управлінські повноваження керівників адміністративного суду були достатньо вагомими, зважаючи на досить складну процедуру притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності, відсторонення їх від виконання суддівських обов’язків, а також позбавлення їх суддівських повноважень. Зокрема, вони повинні мати достатній обсяг повноважень для того, щоб: 1) отримувати інформацію про роботу суддів, коригувати та спрямовувати їх дії (з тим, однак, щоб не втручатись у безпосередній розгляд та вирішення ними адміністративних справ); 2) вчасно виявляти та оперативно реагувати на недоліки в роботі адміністративного суду та підпорядкованих йому суддів, що можуть негативно вплинути на рівень захисту публічних прав і свобод громадян або на авторитет адміністративного суду; 3) швидко усувати будь-які порушення законності в діяльності суддів, поновлюючи її стан тощо.

З іншого боку, обсяг та характер владних повноважень осіб, які займають адміністративні посади в адміністративних судах, має бути таким, щоб мінімізувати можливості здійснення незаконного впливу та тиску на підпорядкованих їм суддів. Адміністративний суд, як і будь-яка складно організована система, не може існувати без властивостей керівництва, адміністрування, вертикальних посадових взаємовідносин. Водночас, реалізація принципу суддівської незалежності вимагає, щоб управлінська діяльність керівника адміністративного суду була спрямована, в першу чергу, на організацію роботи суду, упорядкування функціонування його штату в напрямі своєчасного, повного і всебічного розгляду всіх без винятку адміністративних справ, не допускаючи при цьому втручання у хід конкретного судового процесу, а також у самостійне виконання своїх безпосередніх обов’язків суддями [198, с. 130]. Також, у взаємовідносинах керівника адміністративного суду і підпорядкованих йому суддів неприпустимим є авторитарний стиль побудови взаємовідносин, що випливає з демократичного характеру організації всієї судової системи України.

Отже, з викладеного вище випливає, що якою б досконалою не була законодавча норма, в кінцевому рахунку все залежить від суб’єктивних факторів (в даному випадку - особистих якостей керівника суду). Тому, законодавцю слід прагнути не лише до оптимізації управлінських повноважень суддів, які займають адміністративні посади в адміністративних судах (розширювати одні та обмежувати інші), але й до удосконалення порядку відбору та призначення суддів на такі посади і їх звільнення з таких посад.

Управлінські функції повинні здійснювати справжні менеджери, які здатні: по-перше, підвищити рівень продуктивності праці суддів; по-друге, налагодити й підтримувати сприятливий психологічний клімат в колективі; по- третє, розвивати конструктивні і вчасно розв’язувати деструктивні міжособистісні конфлікти; по-четверте, створювати умови та заохочувати суддів до вільного та відкритого висловлювання власної думки з тих чи інших питань діяльності суду. Крім того, це мають бути лише висококваліфіковані, високоморальні судді, які багаторічною сумлінною працею довели свою відданість судовій системі й прагнення до її розбудови й удосконалення.

2.3. Сумлінне виконання суддями своїх професійних обов’язків, дотримання ними моральних та етичних основ суддівської діяльності. Проаналізовані нами вище елементи суддівської незалежності дають нам уявлення про неї, як про об’єктивну категорію. Водночас, така характеристика є неповною і вимагає дослідження незалежності також і як суб’єктивної категорії, тобто її розгляд з позицій волових якостей та особистісних орієнтацій суддів адміністративного суду.

Проаналізувавши наукову літературу з даної проблематики, ми помітили, що більшість науковців та практичних працівників, говорячи про зміцнення суддівської незалежності, обмежуються вказівкою на необхідність запровадження дієвого механізму захисту суддів від незаконного впливу з боку представників інших гілок державної влади, учасників судового розгляду справи, представників судової системи та інших осіб. Звісно, удосконалення такого механізму є важливою умовою забезпечення суддівської незалежності.

Однак, це ще не гарантує стовідсотково справедливого та неупередженого вирішення адміністративних справ, адже поруч із об’єктивними, на незалежність впливає також і низка суб’єктивних факторів. Саме на їх дослідженні пропонуємо зупинитись більш детально.

У першу чергу, реалізація принципу незалежності суддів в адміністративному судочинстві визначається особистими якостями суддів, рівнем їх правосвідомості, ставленням до виконання своїх професійних обов’язків. Так, при здійсненні правосуддя судді повинні неухильно дотримуватись законів і ставитися до них із підкресленою повагою; не відступати від вимог присяги судді та Кодексу суддівської етики; проявляти тактовність, гуманність і чуйність, бути справедливими, чесними і принциповими; дотримуватися високої культури спілкування; неупереджено і своєчасно вирішувати публічно-правові спори; являти собою взірець витримки, скромності та ввічливості, бути коректним у службових відносинах, з повагою ставитися до колег та інших громадян; з почуттям відповідальності ставитися до прийняття рішень і не допускати лояльного відношення до будь-якої із сторін в справі; оберігати авторитет суду.

У своїй сукупності, названі вище вимоги охоплюються таким поняттям, як «моральна відданість судді», що дозволяє оцінити його професійну діяльність з погляду таких цінностей, як справедливість, сумління, гідність, людяність, справедливість тощо. Саме на моральній відданості базується утвердження гарантованої Конституцією та законами України незалежності судів, підвищується авторитет адміністративного судочинства та судової гілки влади в цілому.

По-друге, суддівська незалежність несумісна з особистою зацікавленістю суддів і виключає фаворитизм і корумпованість із судової системи. Очевидно, що для того, аби не допустити, нейтралізувати будь-які форми незаконного впливу та тиску, в першу чергу, необхідна воля самих суддів, тобто їх особисте небажання опинитися під таким впливом, а також уміння дистанціюватися від усіляких спокус.

І, нарешті, третя складова, на яку необхідно звернути увагу в рамках аналізу даного елемента суддівської незалежності, це загальний професійний рівень судді. Ось що з даного приводу свого часу писав голова ВСУ В. Маляренко, «як можна бути незалежним, коли суддя, наприклад, погано знає закон? Адже хоч-не-хоч, а треба у когось запитати про правильність свого рішення. Наприклад, у суддів вищих судів» [100, с. 6].

Відразу ж зауважимо, що дана складова відіграє особливу роль в адміністративному судочинстві, що обумовлено, в першу чергу, специфічним характером публічно-правових спорів, вирішення яких відноситься до компетенції адміністративних судів. Відповідно до Закону України «Про статус суддів та судоустрій» складність і швидкоплинність правових норм, що регулюють взаємовідносини між органами публічного управління та громадянами, вимагає наявності у суддів глибоких знань законів і високого рівня професійної освіти, достатніх для нейтралізації найбільш небезпечних для стабільного розвитку держави конфліктів в управлінській сфері. Сумлінне ставлення до виконання своїх професійних обов’язків, повна самовіддача, вимогливість до себе, прагнення до самовдосконалення та підвищення професійної майстерності - це найбільш конструктивний спосіб підвищити не лише рівень суддівської незалежності, але й рівень довіри громадян до адміністративного судочинства та судової гілки влади в цілому.

Підсумовуючи викладене, зазначимо, що рівень суддівської незалежності в значній мірі залежить від комплектування адміністративних судів освіченими, високоморальними, сумлінними та добросовісними суддями, які здатні об’єктивно, сумлінно та неупереджено вирішувати публічно-правові спори керуючись виключно вимогами закону та внутрішнім голосом совісті.

На підтвердження такого висновку можна навести досить влучні приклади, які зазначають у своїх дисертаційних дослідженнях В.О. Гринюк та Л.В. Вінокурова. Зокрема, перший автор пише, що «навіть при впливі на суддю можливе прийняття ним законного та обґрунтованого рішення. І навпаки, за наявності гарантій, які забезпечують незалежність суддів, можливе прийняття ними незаконного та необгрунтованого рішення» [35, с. 30]. У свою чергу, Л.В. Вінокурова зазначає, що «не слід зосереджуватись лише на питанні отримання суддями недостатньої заробітної плати, оскільки вказана проблема є більш глибокою та має коріння на рівні правосвідомості самих суддів, кандидатів на заміщення посади судді і суспільства взагалі» [23, с. 71].

Таким чином, проведений нами поділ незалежності суддів адміністративних судів на зовнішній і внутрішній рівні, а також диференціація цих рівнів на підрівні та окремі складові є умовними й носить суто теоретичний характер. Всі виділені нами складові суддівської незалежності є взаємопов’язаними та взаємодоповнюючими один одного. В більшій чи меншій мірі вони можуть знаходити свій прояв на кожному з названих підрівнів, доповнюючи й розвиваючи інші складові елементи. Лише в своїй єдності та сукупності всі ці складові можуть утворювати цілісний й органічно наповнений принцип незалежності суддів адміністративних судів, які на сьогодні по праву визнається фундаментальним, основоположним принципом побудови та функціонування всієї судової гілки влади.

1.3.