<<
>>

3.4. Принципи та межі адміністративного розсуду

Дослідження інституту принципів для будь – якої галузі чи підгалузі або для науки взагалі має важливе значення з огляду на їх фундаментальність і пов`язаність з кожним теоретичним і практичним аспектом наукової діяльності, адже вони виступають основоположними началами, вихідними положеннями, на основі яких будується організм окремо взятої науки.

Не є винятком з цього твердження адміністративне право та державне управління, в надрах яких зародився інститут дискреційних повноважень або адміністративного розсуду, і який має власні принципи функціональності, що визначені в Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи від 11 березня 1980 року № R (80)2 щодо здійснення дискреційних повноважень адміністративними органами. Основна мета цих принципів, як зазначено в Рекомендації, забезпечення того, щоб свобода, надана законодавством, використовувала справедливим та законним чином, і такою свободою не зловживали або не використовували її довільно. Такими принципами є :

- мета дискреційного повноваження;

- об`єктивність та неупередженість;

- рівність перед законом;

- пропорційність;

- розумний час;

- застосування вказівок;

- відкритість вказівок;

- відступ від вказівок;

- характер контролю;

- утримання адміністративного органу від дій;

- повноваження контрольних органів щодо отримання інформації.

Перш ніж приступити до характеристики принципів дискреційних повноважень або адміністративного розсуду, необхідно зауважити, що вони виступають в ролі загальних мінімальних стандартів досягнення цілей, які приймають держави, тому ніщо не заважає їм перевищити цей мінімум і встановити додаткові принципи функціонування розсуду або у зв`язку з прийняттям положень даної Рекомендації скасовувати чи змінювати наявні запобіжні заходи.

Мета дискреційного повноваження. Суть цього принципу полягає в тому, що адміністративний орган, який отримав право на власний розсуд щодо реалізації певних функцій, повинен дотримуватися мети, у зв`язку з чим йому було надане таке повноваження.

Ціль такого повноваження може бути чітко визначена і викладена у нормі або випливати із змісту правового припису, що не має суттєвої різниці, адже в будь – якому випадку вона однаково виступає умовністю, яку адміністративний орган зобов`язаний враховувати у процесі прийняття рішення.

Наприклад, в аб.2 ст.5 Закону України „Про виконавче провадження” передбачено, що державний виконавець здійснює необхідні заходи щодо своєчасного і повного виконання рішення, зазначеного в документі на примусове виконання рішення (далі — виконавчий документ) у спосіб і порядок, визначені виконавчим документом, тобто він здійснює всі необхідні заходи з метою своєчасного і повного виконання рішення. Подібна норма існує і в п.1аб.3 ст.5 названого Закону, де державний виконавець при здійсненні виконавчого провадження має право одержувати необхідні для проведення виконавчих дій пояснення, довідки, іншу інформацію, інакше кажучи, він отримує необхідну інформацію для реалізації поставленої мети, а саме, проведення виконавчих дій. Наведені приклади показують, що мета адміністративного розсуду прихована у змісті норми права та інтерпретується при її застосуванні [122].

Інший приклад зазначений в п.15 аб. 3 ст.5 Закону України „Про виконавче провадження” надає право державному виконавцю повідомляти з метою профілактичного впливу органи державної влади, громадські об’єднання, трудові колективи і громадськість за місцем проживання або роботи особи про факти порушення нею вимог законодавства про виконавче провадження [122]. Мета такого повноваження чітко викладена у статті правовового акта у вигляді реалізації профілактичного впливу, на противагу попереднім прикладам.

Названа Рекомендація визначає бажаність того, щоб поставлена мета і характер врахованих критеріїв в ході дискреційного повноваження були чітко викладені. В деяких випадках мету законодавця є очевидною з огляду на законодавчий інструмент, але в інших випадках мету наданого повноваження неможливо розпізнати. Доцільно, коли адміністративний розсуд передбачає, щоб поставлена мета, залежно від практики правової системи, була вказана якомога зрозуміліше у тексті закону, який надає таке повноваження або в супровідній пояснювальній записці.

Якщо в законодавстві докладно це не визначено, то таке повноваження в будь – якому випадку має бути використане у публічних інтересах [125], тобто, незалежно від життєвої ситуації, яка продукує використання адміністративного розсуду, ціль його застосування адміністративним органом в кожному конкретному випадку має бути спрямована на забезпечення та захист суспільних інтересів. Але поряд з цим чітка визначеність правової норми дозволяє дотримуватись принципу законності, суть якої полягає в тому, що вона виступає не орієнтиром безпосередньої діяльності або практичного, конкретно – ситуаційного правозастосування, а лише „абстрактним кордоном” у вигляді законодавчих рамок у процесі реалізації дискреційних повноважень.

Наступним у вказаному переліку йде принцип об`єктивності та неупередженості застосування адміністративного розсуду, дотримання якого є однією з найважливіших умов правильного застосування зазначеного інституту.

У процесуальних джерелах цей принцип визначають ще як об`єктивну істину, під якою Бандурка О.М. та Тищенко М.М. розуміють повне виключення з процесу проявів суб`єктивізму, однобічності в аналізі дій суб`єктів; він покликаний забезпечити встановлення й оцінку реальних фактів, що мають значення для ухвалення обґрунтованого рішення у конкретній адміністративній справі [23, с.30].

Подібну характеристику принципу об`єктивності надає Колпаков В.К., який вказує, що всі справи розглядаються всебічно, збираються, перевіряються і враховуються всі необхідні матеріали і докази [36, с.322].

Згаданий принцип набуває практичного застосування у процесі прийняття відповідного акта, який є основним способом впливу, реагування органу виконавчої влади та місцевого самоврядування на адміністративні правовідносини і який повинен враховувати всі „фактори”. Під „факторами” в нашому випадку слід розуміти обставини конкретної справи та правову базу, що закладається адміністративним органом в основу акта.

Виходячи з позиції доцільності та необхідності економії ресурсів, адміністрація розглядає всі чинники, але бере до уваги лише ті, які відображають реальну та дійсну картину справи, хоча ніхто не застрахований від неправильної оцінки чи можливості проігнорувати той чи інший фактор.

З огляду на це, особливо відносно дискреційних повноважень, потрібно встановити додатковий контроль за адекватністю ситуації прийнятого рішення у вигляді певного факультативно - проміжного етапу, через який воно може проходити.

Наприклад, адміністрація (умовно – „А”) прийняла рішення („Р”), з дотриманням принципу законності, базуючись на праві власного розсуду, що торкається інтересів певних осіб („О”), які не погоджуються з її аргументацією про доцільність такого рішення. В такому випадку, вони мають можливість звернутись до контролюючих органів („КО”). Для кращого уявлення і розуміння відобразимо це схематично:

А Р

КО О

На зображеній схемі ми можемо спостерігати взаємовплив та пов`язаність між адміністративним органом та зацікавленою особою, яка будується за принципом „стримування і противаг”.

В цьому сенсі необхідно пригадати реформаційні ініціативи щодо створення адміністративної юстиції, реалізація якою подібної функції, виступала б гарантуючим фактором, тобто саме тим факультативно – проміжним етапом.

Ще однією стороною об`єктивності застосування адміністративним органом дискреційних повноважень є надання, на власний розсуд, особі, якої це стосується, можливості ознайомитися з оприлюдненими факторами, наприклад, висновками експертів, інформацією отриманою від третіх сторін або інших незацікавлених осіб, різноманітними документами, які були взяті до уваги, з правовою базою рішення тощо. Це дозволяє особі безпосередньо переконатися у правильності, доцільності та законності прийнятого рішення на основі дискреційних повноважень.

Щодо неупередженості, то зміст цього поняття розкривається в аспекті відсутності у посадової особи власних інтересів, тобто у її безсторонності при прийнятті рішення в рамках адміністративного розсуду.

Якщо між посадовою особою та зацікавленою особою існує будь – який зв`язок, який заважає бути їй неупередженою, то вона повинна заявити самовідвід, щоб усунути усі сумніви, що можуть виникнути у майбутньому, але за певних випадків, чітко встановлених законом, наприклад, родинні зв`язки, така особа обов`язково відлучається від процедури прийняття рішення.

Не менш важливим з низки принципів, що регулюють застосування дискреційних повноважень, є принцип рівності перед законом. Вказаний принцип має загальноправовий характер, що підтверджується його визначеністю у Конституції України, а саме, в ст.24, де передбачено, що громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом. Зважаючи на цей факт, не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними та іншими ознаками [44], тобто застосування до всіх осіб „рівного масштабу”, співрозмірність прав за однакових умов, встановлення рівності громадян так, щоб панувала правда та істина.

Відразу слід зауважити, що викладення норми в такому сенсі відносно адміністративних правовідносин звужує її практичний зміст застосування, адже рівність в адміністративній процедурі та в процедурі реалізації дискреційних повноважень може стосуватися не лише фізичних, а й юридичних осіб.

Мета такого принципу полягає в усуненні будь–яких проявів несправедливості, дискримінаційного ставлення до особи та необхідності гарантувати рівність як формально, так і фактично, особливо якщо це стосується адміністративного розсуду, адже правозастосувальники, тобто органи виконавчої влади та місцевого самоврядування діють за власною ініціативою, і ця діяльність, регулюється в загальних аспектах. Забезпечення рівності перекладається безпосередньо на посадових осіб при виконанні ними дискреційних повноважень.

Наприклад, у ст.23 Закону України „Про державну службу” зазначається, що граничний вік перебування на державній службі становить 60 років для чоловіків і 55 років для жінок, але у разі необхідності керівник державного органу за погодженням з Начальником Головного управління державної служби при Кабінеті Міністрів України може продовжити термін перебування на державній службі, але не більш як на п’ять років [100], тобто керівник державного органу на власний розсуд, враховуючи конкретні обставини та аргументи, визначає, чи є необхідність у продовжені перебування на службі того чи іншого службовця, а отже, зобов`язаний забезпечити рівність у можливостях за однакових умов, абстрагуючись від проявів суб`єктивізму у рішенні.

Але, як зазначено у Рекомендації № (80)2 Комітету Міністрів Ради Європи щодо здійснення дискреційних повноважень адміністративними органами, якщо відмінність у ставленні базується на справедливих підставах, які можуть бути об`єктивно доведені, враховуючи поставлену мету, то принцип рівності не порушується. Несправедлива дискримінація існує тільки тоді, коли відмінність у ставленні не обгрунтовується об`єктивно, з урахуванням мети і наслідків заходу, що передбачається.

Крім цього, необхідно враховувати можливості, коли адміністративний орган може приймати рішення, змінюючи своє ставлення до принципу рівності з причин загального або публічного інтересу чи у зв`язку з тим, що минула практика застосування дискреційних повноважень визнана протиправною або невідповідною, наприклад, принципу справедливості тощо.

Досить важливим для правильного застосування дискреційних повноважень є принцип пропорційності, який відіграє роль певного балансу або прийнятного компромісу для обох сторін в узгодженні інтересів.

Як правило, найбільш поширеного застосування він набуває у випадку, коли адміністративний акт, прийнятий на базі адміністративного розсуду, негативно впливає на права і свободи заінтересованих осіб. Мета цього принципу полягає в необхідності відшукати у конкретних випадках адміністративним органом розумний баланс, наприклад, між публічними, з однієї сторони, та приватними інтересами - з іншої. Прикладами подібної ситуації є випадки, передбачені ст.ст. 146, 147 Земельного кодексу України, а саме: викуп земельних ділянок для суспільних потреб та примусове відчуження земельних ділянок з мотивів суспільної необхідності. Реалізація даних актів здійснюються з метою забезпечення суспільних потреб та суспільної необхідності, але при цьому враховуються інтереси приватних власників, якщо говорити про викуп, то у вигляді наявності згоди власника на викуп та письмового попередження його про майбутній викуп не пізніше, ніж за один рік; при відчужені (вилучені) – лише у випадку надзвичайного або воєнного стану, за умови повного відшкодування її вартості, наявность можливості у разі припинення дії обставин, у зв’язку з якими було проведено примусове відчуження, має право вимагати повернення цієї земельної ділянки, а якщо неможливо повернути, то за його бажанням надається інша земельна ділянка [33].

Наведений приклад чітко ілюструє наявність розумного компромісу між інтересами суспільства та приватного власника, який дозволяє їм нормально співіснувати та розвиватися.

Крім цього, орган виконавчої влади та місцевого самоврядування, який має можливість застосувати дискреційні повноваження, не повинен накладати на особу будь – якого обов`язку, який, з огляду на визначену мету, є непосильним для виконання. У такому випадку відразу необхідно підкреслити слово „розумний” баланс або компроміс, адже він є підтекстом або внутрішньою стороною зовнішнього вираження попереднього твердження про співрозмірність реалізації обов`язку особою та поставленою метою, тобто адміністративний орган, приймаючи адміністративний акт, змушений утриматися від дій, які тою чи іншою мірою, можуть завдати шкоди інтересам особи, що є непропорційною відносно встановленої мети застосування права на власний розсуд.

Також необхідно зазначити, що принцип пропорційності набув свого належного відображення в ст.64 Конституції України, що вказує на його особливу важливість для суспільних інтересів. Згідно з ч. 2 вказаної статті окремі тимчасові обмеження прав і свобод можуть встановлюватися в умовах воєнного або надзвичайного стану, за винятком права і свободи, передбачених статтями 24, 25, 27-29, 40, 47, 51, 52, 55-63 Конституції України. Слід також зазначити, що такі обмеження, як це, безпосередньо випливають із ч. 2 ст. 64 Конституції України, по-перше, мо­жуть діяти лише впродовж конкретного строку, і, по-друге, бути «окремими», тобто торкатися не усієї системи консти­туційних прав та свобод людини і громадянина і не повного обсягу і змісту тих чи інших прав та свобод [44].

Більшість європейських країн у своїх системах адміністративного права також визнають принцип розумного балансу між поставленою метою та засобами, що використовуються для її досягнення, наприклад, п. 6 пр. 49 Закону ФРН про адміністративну процедуру зазначає, що адміністративний акт, який надає переваги, скасовується у випадках, коли:

1. Орган, згідно зі зміною правової норми, мав би право не приймати адміністративного акта, якщо тільки особа, яка отримала переваги, їх поки що не використала або не отримала на підставі цього адміністративного акта жодної послуги і якщо без скасування акта виникла б небезпека для публічних інтересів;

2. Якщо необхідно попередити або усунути тяжкі наслідки для публіч­ного блага, то орган влади за заявою зачепленої цим особи повинен відшкодувати їй майновий збиток, завданий у зв'язку з тим, що вона розраховувала на подальшу дію адміністративного акта, якщо її довіра підля­гає захисту [47].

Принцип розумного часу займає провідне місце в аспекті забезпечення та налагодження чіткої, цілеспрямованої та оперативної роботи органів виконавчої влади та місцевого самоврядування.

Особливого значення він набуває під час здійснення адміністративним органом таких позитивних проваджень, як реєстраційні та дозвільні, адже категорія „строк” у них відіграє одну із ключових ролей, тому що продукує можливість якнайшвидшої реалізації отриманих прав або подальшого створення нових. Наприклад, відповідно до п.3, п.5 ст. 25 Закону України „Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців”, за відсутності підстав для відмови у проведенні державної реєстрації юридичної особи державний реєстратор повинен внести до реєстраційної картки на проведення державної реєстрації юридичної особи ідентифікаційний код заявника відповідно до вимог Єдиного державного реєстру підприємств та організацій України та внести до Єдиного державного реєстру запис про проведення державної реєстрації юридичної особи на підставі відомостей цієї реєстраційної картки, у строк, що не повинен перевищувати три робочих дні з дати надходження документів для проведення державної реєстрації юридичної особи [66].

У такій ситауції особа, тобто заявник, зацікавлена якнайшвидше дізнатися про результат реєстрації, щоб розпочати підприємницьку діяльність. Якщо закон не буде встановлювати подібні рамки, то це призведе до негативних проявів у діяльності адміністративного органу, пов`язаних з затягуванням прийняття рішення, а заявник може опинитися у невизначеному становищі на необмежений строк.

Під „розумним часом” в цьому випадку слід розуміти достатній термін, який залежить від ряду чинників, а саме від складності справи, кількості осіб, залучених до справи, невідкладності рішення, перевірки фактів, розглядуваних у справі тощо, інакше кажучи це строк, який дозволить адміністрації розглянути всі необхідні обставини справи і прийняти відносно цього адекватне рішення. Чітко та кетегорично встановлені часові рамки, на переконання автора, не можуть врахувати конкретики справи, всіх життєвих ситуацій, а отже допускають високий ступінь помилковості поспішно винесеного рішення відповідно до встановленого строку. У Європі, на основі правозастосовчої практики, у важливій частині прецедентного права, розробленого відповідними органами, вказується, у який спосіб здійснюється оцінювання концепції розумного часу в адміністративних питаннях. Подібна методика оцінювання і визначення необхідного терміну, виступає в ролі дисциплінуючого фактора, але у разі неспроможності адміністративного органу прийняти рішення протягом розумного часу справа може бути передана на контроль органу, уповноваженого для таких цілей, що є також принципом застосування дискреційних повноважень, який буде розглядатись в подальшому.

У чому полягає сутність подібної методики оцінювання концепції розумного часу, які чинники необхідно враховувати для окреслення приблизних часових рамок щодо вирішення справи?

Спробуємо відповісти на поставлені питання, розробивши подібну концепцію розумного часу із застосуваннями системоутворюючої ознаки.

Вид адміністративно – процедурного провадження

Загальна характеристика окремо взятої справи

Конкретика та особливості справи

Побудова подібної схеми дозволить системно підійти до розроблення вказаної методики і врахувати всі критерії.

Перший етап: віднесеня справи до відповідного адміністративно – процедурного провадження, що реалізується автоматично, адже кожен орган виконавчої влади або його структурна одиниця наділені характерними лише для них повноваженнями, тобто підвідомчістю.

Другий етап: відразу слід зауважити, в процесі практичної управлінської діяльності він фактично збігається з першим, як наслідок лише формально або теоретично є можливим говорити про їх виділення в окремі стадії. Таким чином, в подальшому ми будемо розглядати зазначені етапи консолідовано. На цьому етапі для оцінки розумного часу в адміністративній справі необхідно встановлювати наступні критерії:

1) наявність виробленої практики при вирішенні подібних справ, що дозволяє потенційно припустити певні часові межі, базуючись на попередньому досвіді щодо вирішення аналогічних справ. В такому разі ми звертаємося до принципів застосування, відкритості та відступу від вказівок, визначених Рекомендацією Комітету Міністрів Ради Європи від 11 березня 1980 року № R (80)2 щодо здійснення дискреційних повноважень адміністративними органами, належна реалізація яких гарантує оптимальне визначення відповідного терміну;

2) „кількість інстанцій”, які повинна пройти справа до прийняття кінцевого рішення по ній, тобто наскільки „насичена” або громіздка сама процедура, наприклад, при реєстрації суб`єкта підприємницької діяльності, відповідно до п.1ст.26 Закону України „Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб – підприємців”, державний реєстратор не пізніше наступного робочого дня з дати державної реєстрації юридичної особи зобов'язаний передати відповідним органам статистики, державної податкової служби, Пенсійного фонду України, фондів соціального страхування повідомлення про проведення державної реєстрації юридичної особи із зазначенням номера та дати внесення відповідного запису до Єдиного державного реєстру та відомості з реєстраційної картки на проведення державної реєстрації юридичної особи [66]; іншим прикладом може бути державна реєстрація банків, відкриття їх філій, представництв, відділень, де процедура набагато складніша ніж при реєстрації суб’єкта підприємницької діяльності, з огляду на вид діяльності, і часові рамки всановлені не в межах двох днів (для фізичних осіб-підприємців) та трьох днів (для юридичних осіб), а відповідно до п.4.6 Положення про порядок створення і державної реєстрації банків, відкриття їх філій, представництв, відділень Національний банк приймає рішення про державну реєстрацію банку або про відмову в державній реєстрації банку не пізніше ніж за три місяці з часу подання повного пакета документів [126].

Отже, базуючись на зазначених прикладах, ми спостерігаємо, що встановлення відповідного строку прямопропорційне складності процедури, яка залежить від виду майбутньої діяльності суб`єкта. Подібна пропорція характерна також для процедур, що реалізуються в порядку дискреційних повноважень, адже „кількість інстанцій” (складність справи) теж виступають в ролі детермінанта часових рамок, який встановлюється не законодавцем, а посадовою особою адміністративного органу на власний розсуд.

Таким чином, на основі виробленої практики та за категорією складності справи адміністрація встановлює приблизний або попередній строк розгляду справи, про що повідомляє зацікавлену особу.

Третій етап відзначається особливостями, що зумовлені конкретною справою і характерні лише для неї. Після аналізу особливостей справи та відповідної їх правової оцінки, орган виконавчої влади або місцевого самоврядування, встановлює кінцевий строк, необхідний для прийняття кваліфікованого рішення.

Важливе значення має початок перебігу розумного терміну, який необхідно розпочинати з моменту офіційної реєстрації справи (заяви або бланк-заяви чи реєстраційної картки).

З перебігу часу зазвичай викидається термін проведення експертиз, якщо вони здійснені в «розумні» терміни, а також розгляд клопотань, порушених заявником у процесі розгляду справи.

Крім того, встановлення розумного терміну або розумних часових рамок характерне лише для дискреційних повноважень, які реалізуються в порядку заявної процедури, тобто у випадку звернення особи до адміністративного органу, адже в цьому разі задовільняється її інтерес. У втручальних процедурах ініціатива відходить від держави, в особі адміністративних органів, і задовільняють вони власні інтереси, а отже, визначають необхідні для них строки.

Наочною агітацією застосування досліджуваного принципу є Резолюція Ради Європи, де зазначені приклади практичних ситуацій з можливістю їх реалізації у розумні строки.

Наприклад, відповідно до п. с гл.1 Рекомендації N Rec (2003) 16 Комітету міністрів Ради Європи державам-учасницям «Про виконання адміністративних рішень і судових рішень у галузі адміністративного права» «данное правомочие должно быть реализовано частными лицами в разумные сроки, чтобы не создавать без необходимости препятствий для деятельности административных органов и обеспечить законную достоверность» або відповідно до п. а гл.2 тієї ж Рекомендації «если решение в отношении частного лица подлежит принудительному исполнению, то этому лицу должна быть дана возможность исполнить административное решение в разумный срок, за исключением случаев должным образом обоснованных срочных дел» [127].

Таким чином, реалізація принципу розумного часу із використанням подібної концепції оцінювання строку забезпечить: по – перше, дотримання прав та свобод людини і громадянина на належному рівні, з урахуванням фактора побудови демократично-ліберальної системи управління; по – друге, створить особі додаткові можливості для захисту від владного свавілля; по – третє, внесе впорядкованість та дисциплінованість в роботу посадових осіб адміністративного органу, що застосовують дискреційні повноваження; по-четверте, забезпечить обгрунтоване та оперативне вирішення адміністративних справ.

Наступним принципом, предбаченим в Рекомендації, є принцип застосування вказівок, через який реалізується послідовність адміністративної практики, тобто це проявляється у необхідності вироблення відповідної правозастосовчої практики щодо використання дискреційних повноважень по аналогічних справах, з метою забепечення передбачуваності та визначеності, але при цьому потрібно вивчати обставини конкретної справи, яка наділена своїми, характерними лише їй, особливостями.

Суть зазначених вказівок полягає у формуванні процесу управління, використовуючи вироблений досвід та практику у близьких за своїм змістом справах шляхом використання „загальних адміністративних вказівок”, тобто інструкцій, рекомендації, роз`яснень, циркулярів та інших актів внутрішнього характеру, які адміністративний орган адресує посадовим особам адміністрації.

Основна проблема щодо застосування вказаного принципу полягає у вирішенні питання про доцільність чи недоцільність надання їм статусу обов`язковості. Певна кількість європейських країн пішли шляхом усунення необхідності надання вказівкам законної сили, недотримання яких не позбавляє захід юридичної сили, у інших, навпаки, громадяни мають право застосовувати адміністративні вказівки для оскарження рішення, що було винесене відносно цих осіб [125].

На думку автора, вирішення цієї проблеми лежить у площині загальних засад правової системи окремо взятої держави, адже подібні до „адміністративних вказівок” акти, наприклад в Україні, є актами інтепретації (тлумачення), а не джерелами права та носять лише допоміжний, рекомендаційний, роз`яснювальний харатер для осіб, які їх застосовують.

Крім того, надання адміністративним вказівкам обов`язкової юридичної сили наділить їх ознакою нормативності (регламентацією суспільних відносин за допомогою норми права), що суперечить самій суті дискреційних повноважень, адже одна із причин їх виникнення полягає в неможливості цілковитої та усунення надмірної регуляції відносин.

Ще одне питання, яке виникає у ході дослідженн, - кому належить право виробляти подібні вказівки? На переконання автора, це повинен робити вищий за управлінською ієрархією орган виконавчої влади з огляду на такі аргументи: по – перше, він має загальний доступ до всієї правозастосовчої практики; по – друге, на основі першого арументу, він може здійснювати порівняння використання дискреційних повноважень нижчестоячими адміністративними органами та проводити відповідний аналіз.

Іншим принципом, який доповнює попередній, є принцип відкритості вказівок, що передбачає надання доступу до загальних адміністративних вказівок, не лише адміністративному органу, а й особі, щодо якої вирішується справа, тобто вона буде обізнаною з мотивами та критеріями, що закладені в основу прийняття рішення.

Вказаний принцип є доповненням до принципу загального доступу до інформації і значно розширює правові резерви особи в цьому сенсі: по – перше, це превентивний ефект, що дозволяє особі оцінити перспективу або вірогідність позитивного результату її клопотання, знаючи критерії, що застосовуються у подібних випадках; по – друге, це однозначно встановлює, що такі вказівки особа отримує за своїм запитом до або після прийняття акта і в будь – якому випадку, зацікавлена особа, при належному виконанні принципу відкритості вказівок, одержує можливість бути поінформованою в тому, чи належно дотримано принцип рівності та справедливості під час прийняття рішення, що її стосується.

Практична реалізації цього принципу може здійснюватися шляхом загального оприлюднення адміністративних вказівок відповідними органами або надання відповідної інформації, тобто про чинники прийняття рішення, за запитом особи і в тому обсязі, який є необхідним (це може бути частина вказівки, яка безпосередньо стосуються справи або тільки критерії, якими керувалась адміністрація у процесі схвалення рішення). Останній спосіб доцільно застосовувати, якщо використані адміністрацією вказівки не викладені у письмовій формі.

Отже, практична цінність принципу відкритості вказівок набуває відображення у створенні підгрунття для належного дотримання, органами виконавчої влади та місцевого самоврядування, при застосуванні адміністративного розсуду в адміністративних процедурах, норм, які визначають принципи рівності, законності, викладення мотивів, чим створює додаткові бар`єри на шляху порушення прав та свобод людини та громадянина.

Будь – яка реалізація повноважень адміністративним органом щодо однакових життєвих ситуацій, виходячи із законів логіки, має свої особливості та нюанси, тобто не може бути абсолютно тотожних справ, що в зазначеному контексті зумовлює необхідність відходу від встановлених стандартів і пошуку опитимального варіанта у схваленні рішення для конкретних обставин, отже, наступний принцип - відступ від вказівок.

Використання вказаного принципу тісно переплітається з принципами застосування та відкритості вказівок, які за певних обставин можуть виключати існування один одного і зв`язок між якими проявляється в тому, що попередній виступає онтологією, логічним продовженням наступного.

Призначення згадуваного принципу полягає у наданні відповідній особі можливості отримати інформацію про причини, що зумовили відступ при вирішенні справи адміністративним органом від загальних адміністративних вказівок, і які несприятливо впливають на її права, свободи та інтереси. Відразу слід зауважити, що особа одержує реляцію лише про мотиви, які негативно впливають на її правові можливості, що є віддзеркаленням демократичності системи управління.

При належній реалізації даного принципу, особливо з боку адміністрації, що зводиться до викладення мотивів відступу від вказівок, особа в перспективі може визначити і оцінити чи був дотриманий принцип рівності, що є основоположною метою застосування цього принципу і який також передбачає можливість для особи пересвідчитися з викладених причин, чому такий відхід було зійснено саме у цій справі, чи є об`єктивне обгрунтування такого заходу, чи є такий відступ довільним.

Сукупність вказаних запитань генерує „формулу заціавленості у результатах”, тобто особа, звертаючись до органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, зацікавлена у позитивних наслідках свого клопотання, у випадку негативного рішення - має знати мотиви саме такого, для потенційного оскарження в майбутньому.

Далі у Рекомендації зазначається перелік принципів, які покликані гарантувати законність адміністративних рішень, схвалених у порядку дискреційних повноважень. Узагальнюючи, ці принципи можна сформулювати як контрольні, що наявні не лише при реалізації адміністративного розсуду чи адміністративної процедури, а й у функціонуванні адміністративно – правової системи в цілому, з певними відмінностями у змістовному розумінні.

Такими принципами є:

- характер контролю;

- утримання адміністративного органу від дій;

- повноваження адмінстративного органів щодо отримання інформації.

Отже, перший принцип - характер контролю, основна мета якого зводиться до забезпечення законності будь – якого адміністративного акта, що прийнятий у результаті застосування адміністративним органом дискреційних повноважень шляхом контролю, який здійснюється судом або іншим незалежним органом.

Контроль над правильним застосуванням дискреційних повноважень слід розглядати в двополярному розумінні: перше – процедурний контроль, тобто за належним дотриманням принципу законності у схваленні адміністративного акта; друге – контроль за „якістю” акта, тобто за його відповідністю ситуаційним обставинам та аргументам, що характеризують доцільність прийняття.

Контроль якості управлінського рішення або контроль ефективності управлінської діяльності забезпечується вищим за управлінською ієрархією органом відносно того, який примає таке рішення. Так, відповідно до аб.3 п.2 Типовго положення про урядовий ораган управління, затвердженого Постановою КМУ від 22 лютого 2000р., урядовий орган виконує, відповідно до законодавства, контрольно-наглядові функції у відповідній підгалузі або сфері діяльності [128].

Ще одним детермінантом подвійної інтерпретації контролю виступає організація його здійснення, тобто сукупність органів, які мають право на реалізацію відповідних повноважень. В такому апекті він поділяється на загальний та спеціальний контроль.

Загальний – це контроль, який виконується відповідними органами, що інспектують всю сферу адміністративно – управлінської діяльності і до яких відносять: Верховну Раду України, контроль з боку Президента України, Кабінет Міністрів України, Уповноваженого ВРУ з прав людини (омбудсмен), Рахункову палату, прокурорський нагляд, громадський контроль та судовий контроль.

Спеціальний – це контроль, який здійснюється безпосередньо за правильністю реалізації адміністративним органом дискреційних повноважень. Згідно із закордонною практикою, виконання цієї функції покладається на адміністративну юстицію, яка є системою судових органів (судів), що контролюють дотримання законності у державному управлінні шляхом вирішення в окремому процесуальному порядку публічно – правових спорів, які виникають у зв`язку зі зверненням фізичних та юридичних осіб до органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування або їх посадових осіб [113, с. 352-353].

Створення подібної системи адміністративних судів в Україні перебуває у зародковому стані, хоча дискусії про таку необхідність тривають досить довгий період пострадянської історії нашої держави. Для прикладу, у Франції початок адміністративної юстиції було покладено Наполеоном – створенням в 1799 році Державної Ради, а в наступному році була започаткована діяльність рад префектур[73, с.97].

Подібна спеціалізація судів у питаннях управління допомагає їм глибше проникати в суть розглядуваних справ і приймати на основі цього кваліфіковані рішення. На думку деяких спеціалістів та на переконання автора, контроль адміністративних судів більш детальний, оперативний та послідовний, ніж контроль над адміністративними органами з боку загальних судів та інших уповноважених органів, адже для забезпечення його ефективності необхідний глибокий аналіз всіх аспектів справи, тобто як матеріалів, так і діяльності установи в цілому. З огляду на це, доцільно звернутись за відпрацьованим досвідом Франції, де практикується відрядження суддів на роботу в органи виконавчої влади та місцевого самоврядування [73, с. 104].

Для гідної ефективності адміністративного контолю, для того, щоб дана інновація запрацювала повноцінно в Україні, на переконання автора, належить вирішити ряд проблем, пов`язаних із нестачею юристів з досвідом роботи у сфері адміністративного права та надзвичайно малою кількістю адвокатів, які погоджуються працювати в цій галузі.

Крім того, базуючись на першому поділі контролю на „процедурний”, за законністю, і „якісний”, за практичною доцільністю, необхідність створення адміністративної юстиції є виправданою і такою, що відображає євроінтеграційні зазіхання України не тільки в політико - територіальному аспекті, а й у законодавчому сенсі.

Також слід зауважити на необхідності інтенсифікації процесу прийняття Адміністративно-процедурного кодексу, який регулює контрольні провадження, поряд з іншими поцедурами.

Така необхідність викликана відсутністю єдиного нормативного акта стосовно здійснення контрольних повноважень адміністративним органом. Було б доцільним також затвердити окремою постановою КМУ порядок розподілу контрольних функцій, чітко визначити, які з них мають внутрішньосистемний характер, а які – зовнішній.

Позитивним у цьому контексті було прийняття Постанови КМУ про затвердження Типового положення про структурний підрозділ з контролю апарату місцевої державної адміністрації від 21 серпня 2000 року. Але відразу слід зауважити, що зазначене Положення виконується невідповідно, тобто повноваження контрольного підрозділу розподіляються між окремими департаментами, що діють у власній сфері, хоча, на переконання автора, діяльність подібного підрозділу має позитивний характер, адже дозволяє узагальнено вивчати та аналізувати практику контрольно-процедурної діяльності і на підставі цього вносити відповідні корективи.

Наступний принцип з переліку контрольних - утримання адміністративного органу від дій - виступає в ролі доповнюючого фактора до принципу «розумний час».

Призначення цього принципу полягає у наданні відповідній особі можливості, у разі неспроможності адміністративним органом прийняти рішення протягом розумного часу, передати справу на контроль спеціально – уповноваженому, компетентному органу.

Практичне застосування принципу утримання адміністративного органу від дій забезпечує подвійний наслідок: по – перше, встановлює додаткові гарантії для зацікавленої особи щодо належного розгляду її справи; по – друге, дисциплінує посадових осіб адміністративного органу на результативну роботу.

У площині реалізації цього принципу, необхідно вирішити питання з критеріями оцінювання розумного часу, які внесуть певні атрибути впорядкованості в роботу адміністративного органу, та питання щодо повноважних органів, що будуть здійснювати контрольні повноваження.

Питання критерію оцінювання розглядалося при розкритті принципу розумного часу, тому не має потреби в повторюваності.

Щодо вирішення питання компетентного органу, то необхідно звернутись до змісту першого принципу, з низки контрольних, а саме в контекст діяльності адміністративної юстиції, тобто внести у функціональність адміністративних судів реалізацію вказаного інспекційного повноваження або забезпечити зацікавленій особі можливість оскарження до вищого органу в управлінській ієрархії дій нижчого щодо надмірного затягування строків розгляду справи.

Останній з переліку контрольних принципів покликаний забезпечити ревізійний (контролюючий) орган, що інспектує здійснення дискреційних повноважень адміністративним органом, необхідними засобами для реалізації відповідних заходів, тобто створити належні можливості для ефективного виконання контролюючої процедури. Таким принципом є повноваження контрольних органів щодо отримання інформації.

Зміст вказаного принципу полягає в тому, що суд або інший контролюючий орган мають право отримувати доступ до інформації, яка була покладена в основу прийняття рішення, а адміністративний орган – зобов`язаний надати таку інформацію. Згадана інформація може надаватися у вигляді офіційного звіту про факти та рішення, враховані адміністрацією під час схвалення рішення або в іншій законодавчо визначеній формі, що, на переконання автора, не має кардинального значення, адже це лише зовнішня видимість вираження інформації. Сутність у такому випадку лежить у чіткому, послідовнуму та повному викладі всіх обставин та умов справи, що розкривають внутрішній зв`язок рішення з конкретною життєвою ситуацією.

Отже, повноцінне отримання контролюючим органом необхідної інформації гарантує всебічний та глибокий аналіз всіх аспектів справи з подальшим прийняттям рішення або встановлення відповідного зобов`язання для органів виконавчої влади та місцевого самоврядування.

Таким чином, проведений теоретичний аналіз принципів здійснення дискреційних повноважень адміністративними органами, визначених Рекомендацією № R(80)2 прийнятою Комітетом Міністрів Ради Європи 11 березня 1980 року дозволяє зробити ряд висновків:

- по – перше, їх застосування покликане забезпечити захист прав, свобод та інтересів осіб відносно адміністративних актів;

- по – друге, ці принципи носять суто рекомендаційний характер, що видно із самої назви правового акта, тому кожна держава сама визначає доцільність їх введення у правову систему в такому вигляді або з внесеними корективами;

- по – третє, в низці домінант наявні атрибути повторюваності і надмірної детелізації, що створює проблеми з їх змістовним наповненням, наприклад, принципи застосування, відкритість та відступ від вказівок;

- по – четверте, введення даних положень у законодавчу практику України в такому вигляді може викливати певні непорозуміння з їх формулюванням, з огляду на це, більш доцільно викласти їх так: законність, своєчасність, відкритість, практична обумовленість, доцільність в межах, визначених принципом законності, підконтрольність.

Наступне питання, яке необхідно розкрити і яке пов`язане з принципами, що виступають вихідними началами реалізації дискреційних повноважень, є межі здійснення адміністративного розсуду, тобто кордони, вихід за які є протизаконною діяльністю.

Для глибшого та кращого розуміння проблеми встановлення меж дискреційної влади необхідно здійснити історичний екскурс у часи існування Російської імперії, де це питання набуло особливої актуальності, адже в той період поняття адміністративного розсуду було співзвучне з поняттям свавілля, як писав професор Лазаревський М.І. у своїх статтях: „Наша на кожному кроці відчутна залежність від адміністративного розсуду є хворобою, що глибоко вкорінилась в наш державний організм”, „населення сучасної Росії досить безмовне по відношеню до адміністрації, відчуває себе у великій залежності від неї, щоб бути в змозі надати верховній владі яку – небудь суттєву допомогу в боротьбі із свавіллям хоча б у низах влади ”, „...діюче наше право постійно ставить в залежність від нічим необмеженого розсуду адміністрації задоволення життєвих потреб людини”[129, с.72- 73].

Розсуд і свавілля, за своєю суттю, були синонімами в той період історії Росії і України відповідно.

Поняття адміністративного розсуду в сучасному розумінні передбачає правозастосовчу діяльність адміністративного органу щодо використання можливого варіанта поведінки, визначеного законом, на власний розсуд при вирішенні поставлених перед ним завдань, спираючись при цьому на принципи, що забезпечують їх діяльність.

З викладеного поняття випливає, що між діяльністю, котра здійснюється на розсуд адміністративного органу, і діяльністю, яка реалізується свавільно, є суттєва різниця:

- по – перше, здійснювати діяльність на власний розсуд адміністрацію уповноважує закон, свавільна діяльність лежить поза рамками права, а отже є її слід визначати як проотизаконну;

- по – друге, за неналежне використання або за неправильне застосування розсуду посадовою особою адміністративного органу настає дисциплінарна відповідальність, застосування в управлінській практиці „свавілля” передбачає, залежно від мотивів, кримінальну відповідальність, наприклад, перевищення посадовою особою своїх повноважень тощо.

Таким чином, категорія «адміністративний розсуд» перебуває у межах визначених нормою права, тобто вона є зв`язана законом (lie par la loi) і, як зазначає Л.Мішу, „в основі даного поняття лежить право адміністрації вибирати один з можливих варіантів розв`язання задачі, поставленої законом, і в рамках, окреслених законом” [130, с.58].

Цей вибір в сучасному вітчизняному законодавстві зв`язаний законом, він проявляєтся тільки в межах, встановлених законом і не може виходити за їх межі, адже вся діяльність органів виконавчої влади та місцевого самоврядування базується на законі. Вихід за демаркаційну лінію законності є порушенням закону і діянням, за яким наступає покарання.

Отже, пов`язаність діяльності адміністративного органу законом та законністю обумовлюється такими аспектами:

1) процедура застосування дискреційних повноважень, тобто свобода вибору одного з можливих варіантів рішення обмежена, перш за все, Основним Законом – Конституцією України, адже ч.2 ст.8 зазначає, що Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй, відповідно й органи управління у своїй діяльності не можуть порушувати її норми, права та свободи людини і громадянина, які є найвищою соціальною цінністю та визначають зміст і спрямованість діяльності держави [44];

2) разом з тим, закон, який закріплює за адміністративним органом право вибору, обмежує останній лише визначеною сферою, наприклад, у п. 5 „а”ст. 32 Закону України „Про місцеве самоврядування в України” законодавець уповноважує виконавчі комітети місцевих рад при вирішенні питань щодо надання професійним творчим працівникам на пільгових умовах у користування приміщень під майстерні, студії та лабораторії, необхідних для їх творчої діяльності, таким чином, надання відповідних приміщень творчим спілкам [98], а не працівникам, є вихід за межі повноважень, окреслені законом, та порушенням закону, адже це питання регулюється іншим правовим актом. Відповідно до аб.1 ст 9 Закону України „Про професійних творчих працівників та творчі спілки”, творчі спілки мають право на пріоритетність при продовженні договору оренди приміщень, які вони орендують, під творчі майстерні, студії, лабораторії тощо [131];

3) крім пов`язаності, що обумовлюється законом, вибір можливого варіанта рішення зв`язаний іншими узами, а саме, метою, якої необхідно досягнути за результатами застосування закону. Така ціль прямо зазначається законодавцем або випливає (impliсіte) зі змісту закону при його інтерпретації, наприклад, в ст.14 проекту Адміністративно – процедурного кодексу зазначено, що адміністративний орган повинен використовувати повноваження лише з метою, з якою це повноваження надане [25]. Але в цьму аспекті, реалізуючи положення деяких законів, ми можемо спостерігати, що їх мета чітко не прослідковується, тобто прямо не сформульована. В такому разі, необхідно звертати увагу на зміст закону, через тлумачення якого визначати його призначеня, тобто мету. Закон, як зазначають Лунєв О.Є. та Студенікин С.С., надає органу декілька юридично рівноцінних альтернатив. Але вони рівноцінні лише до того моменту, коли не починають реалізовуватись в життя, коли не зіштовхнуться з конкретними місцевими умовами, в яких норма має застосовуватися. З цього моменту вони перестають бути рівноціннні. І законними з них будуть ті, за допомогою яких в таких умовах досягається ціль, встановлена законом. Якщо повноваження будуть використанні не з цією ціллю, то ми маємо викривлення влади і пряме порушення закону, адже ціль закону не можна виносити за межі права [132, с.64].

Крім того, може бути така ситуація, коли повноваження використані відповідно до мети і в межах закону, але прийняте рішення не є найбільш адекватним, найкращим до наявної ситуації. Тоді орган правозастосування самостійно оцінює ситуацію, тобто конкретні обставини справи, і вибирає набільш доцільне рішення, яке відображає всю специфіку проблеми та дозволяє досягти мети, поставленої законом. Іншими словами, адміністративний орган не протиставляє доцільність і законність, а селективно знаходить найкращу (доцільну) оптимальність із запропонованого законом, тим самим діє в межах законності;

4) наступним аспектом, який зв’язує управлінську діяльність адміністративного органу щодо застосування дискреційних повноважень із законом і законністю є принципи використання адміністративного розсуду, а саме: 1) мета дискреційного повноваження; 2) об`єктивність та неупередженість; 3) рівність перед законом; 4) пропорційність; 5) розумний час; 6) застосування вказівок; 7) відкритість вказівок; 8) відступ від вказівок; 9) характер контролю; 10) утримання адміністративного органу від дій; 11) повноваження контрольних органів щодо отримання інформації.

Зазначені принципи як орієнтири, дороговкази направляють адміністративну діяльність органів виконавчої влади та місцевого самоврядування в рамки закону, при застосуванні дискреційних повноважень і змушують їх діяти винятково у правовому полі, тобто, якщо законотворень на нормативному рівні чітко не визначив межі використання адміністративного розсуду, то в дію вступають відповідні принципи. Наприклад, відповідно до ч.2 ст. 25 Закону України „Про об’єднання громадян”, органи, що проводять легалізацію об’єднань громадян, здійснюють контроль за додержанням ними положень статуту. Представники цих органів мають право бути присутніми на заходах, що проводяться об’єднаннями громадян, вимагати необхідних документів, одержувати пояснення, але які саме необхідні документи для здійснення контролю, законодавець не встановлює, перекладаючи це на орган правозастосування [65]. Адміністративний орган самостійно оцінює ситуацію і на власний розсуд визначає, що є необхідним, а що ні, застосовуючи при цьому такі принципи, як мета дискреційного повноваження; об`єктивність та неупередженість; характер контролю та інші;

5) інший аспект, який забезпечить утримання управлінської діяльності органів виконавчої влади та місцевого самоврядування в межах закону і законності, - це правосвідомість та правова культура державних службовців, адже правосвідомість – явище ідеальне, безпосередньо його спостерігати неможливо. Воно являє собою сферу чи зону свідомості, що відбиває правову дійсність у формі юридичних знань та оцінного ставлення до права і практики його реалізації, соціально-правових установок і ціннісних орієнтацій, що регулюють поведінку (діяльність) людей у юридично значимих ситуаціях [133, с. 297].

Для того щоб краще уявити яким чином правосвідомість та правова культура впливають на державних службовців у процесі прийняття ними управлінських рішень, особливо щодо застосування адміністративного розсуду, необхідно заглибитися у саму суть цих категорій.

З точки зору психологів, свідомість – це властива людині функція головного мозку, яка полягає у відображенні об’єктивних властивостей предметів і явищ навколишнього світу, процесів, що відбуваються у ньому, своїх дій, у попередньому мисленому накреслені їх і передбаченні наслідків, у регулюванні відносин людини з природою і соціальною дійсністю. Свідомість включає відображення дійсності за допомогою відчуттів і абстрактного мислення [93 с. 76].

Отже, правосвідомість, за визначенням Олійника А.Ю. так і інших науковців, є видом (формою) суспільної свідомості, що містить у собі сукупність поглядів, почуттів, емоцій, ідей, теорій та компетенцій, а також уявлень та настанов, які характеризують ставлення людини, суспільних груп і суспільства в цілому до чинного чи бажаного права, форм і методів правового регулювання [134, с.117; 135, с.213; 136, с.30; 137, с. 27].

Правосвідомість є сукупністю трьох нерозривно пов’язаних понять, а саме: правова психологія; правова ідеологія; правова поведінка, поєднання яких виражає ступінь усвідомлення індивідом, групою сутності права та необхідності його втілення у відповідних формах у практичну дійсність, з точки зору адміністративного розсуду - у практику управлінської діяльності. Специфіка правосвідомості, як зазначає Нересесянц, полягає у його співвідношенні з іншими формами свідомості (моральною, релігійною свідомістю та ін.) – обумовлена специфікою самого права, для вираження правова свідомість оперує відповідними почуттями, образами, символами, поняттями, категоріями [138, с. 268].

Правова психологія - це сукупність емоційних станів і процесів, які пронизують свідомість людини під впливом зовнішніх факторів, спонукаючи її до активної поведінки. Провідним елементом в ній є емоції, які не мають логічної впорядкованості і викликають спонтанне прийняття управлінського рішення.

Правова ідеологія – це раціональне сприйняття правової дійсності, за допомогою інтелекту як основного елемента, що володіє арсеналом ідей, поглядів, концепцій, теорій, теоретичних знань, практичних навичок, досвіду, через призму яких (аналіз та синтез) проходить необхідна інформація для прийняття адекватного, в аспекті дискреційних повноважень – найбільш доцільного із запропонованих законом управлінського рішення.

Правова поведінка – це вольова сторона правової свідомості, мотивована правовими настановами, які спонукають індивіда до активних дій, тобто втілення правових норм у реальне життя. Відносно дискреційних повноважень – реалізація адміністративно-правових норм у практику управлінської діяльності.

Таким чином, правосвідомість як форма відображення правових явищ, яка включає в себе психічні, інтелектуальні, емоційні, вольові процеси і стани: знання діючого права і законодавства, правові вміння і навики, правове мислення, правові емоції і почуття, правові орієнтації, позиції, мотиви, правові переконання і установи, які синтезуються в прийнятих рішеннях і які направлені на пізнання, спілкування і взаємодію у процесі правової діяльності і поведінки в сфері правовідносин [74 с.85], виконуючи когнітивну, ціннісну, регулюючу функції – забезпечує процес прийняття управлінського рішення.

Щодо адміністративного розсуду - це має особливе значення, адже доцільність, адекватність, своєчасність прийняття управлінського рішення перекладається, переважно, на плечі органів правозастосування. Тому дуже важливо, щоб посадові особи адміністративних органів були не „сліпими” виконавцями „волі” закону, а вміли правильно оцінити обставини конкретної ситуації і прийняти рішення, яке відповідає принципам застосування дискреційних повноважень.

Правосвідомість особистості тісно пов’язана із правовою культурою, адже правова культура виявляється у знанні та правильному розумінні норм права, а також у поведінці, що повністю відповідає цим приписам, і у непримиренному ставленні до порушень правових приписів іншими суб’єктами [139, с. 169]. Взагалі, термін „культура” в перекладі з латинської означає турботу, направлену на облагородження і очищення життя людини чи суспільства. Пізніше „культуру” почали розглядати як філософську категорію, що є сукупністю матеріальних і духовних цінностей, створених людьми у процесі їх суспільно-історичної трудової діяльності – практики [93, с. 92].

Правова культура, залежно від суб’єктивного чинника, диференціюється на культуру особистості, групи, суспільства; залежно від професійної належності суб’єкта, який її продукує: культура лікаря, вчителя, юриста, державного службовця тощо.

Саме сукупність матеріальних і духовних цінностей, що створюються певною категорією людей однієї професійної належності, дозволяє виділити правову культуру професійної групи, яка є однією із форм правової культури суспільства, притаманна тій спільноті людей, що професійно займаються юридичною діяльністю, яка потребує фахової освіти і практичної підготовки [39, с.473].

Правова культура державного службовця – це відносно стійка система професійних знань, оцінок, норм спілкування, яка безпосередньо пов’язана з політико-правовою культурою суспільства [140, с.51].

Правова культура окремої особистості включає в себе позитивну правосвідомість, розуміння принципів права, повагу до права, впевненість у соціальній цінності права та правового регулювання, знання своїх прав і обов’язків та їх виконання [141, с. 198].

Поєднання цих чинників правової культури в особі державного службовця, з високим ступенем їх розвитку, гарантує відповідний рівень правозастосовчої практики в процесі управлінській діяльності органів виконавчої влади та місцевого самоврядування.

Особливо актуальним це питання постає у площині використання адміністративного розсуду, адже високий рівень правової культури державного службовця в такій ситуації прямо пропорційно відбивається на правильності, адекватності, доцільності, в межах закону, управлінського рішення.

При використанні дискреційних повноважень, відповідальність за рішення перекладається на конкретну особу, тобто посадову особу адміністративного органу, тому її знання, практичні навички, вміння користуватись законодавством, помножені на переконання соціальної корисності законів, забезпечать позитивний результат.

Таким чином, підбиваючи підсумки вищевикладеного, ми можемо зробити ряд висновків:

по-перше, основна мета цих принципів визначається Рекомендацію Комітету Міністрів Ради Європи від 11 березня 1980 року № R (80)2 щодо здійснення дискреційних повноважень адміністративними органами, яка полягає у забезпеченні того, щоб свобода, надана законодавством, використовувалась справедливо та законно і такою свободою не зловживали або не використовували її свавільно;

по-друге, кожен випадок застосування адміністративного розсуду повинен мати належне законодавче обґрунтування, тобто відповідати меті, з якою він був наданий, в цьому аспекті особливу увагу необхідно звернути на принцип «мета дискреційного повноваження»;

по-третє, особливу актуальність при реалізації адміністративного розсуду отримує принцип об’єктивності, адже посадова особа адміністративного органу зобов’язана розглянути та перевірити всі фактори, які впливають на прийняття рішення. Особа, якої стосується це рішення, повинна мати засоби контрвпливу на адміністративний орган, наприклад, у вигляді оскарження в порядку адміністративного судочинства, а також можливість отримати доступ до загальних адміністративних вказівок, тобто вона буде обізнаною з мотивами та критеріями, що закладені в основу прийняття рішення та інше;

по-четверте, впровадження адміністративного розсуду у практику управлінської діяльності має на меті покращення її в аспекті оперативності та ефективності функціонування, а не надати посадовим особам можливість свавільно, суб’єктивно-упереджено приймати рішення. В цьому контексті законодавець превентивно встановлює межі адміністративного розсуду, ставлячи управлінську діяльність у законодавчо - встановлені рамки. Основним бар’єром на шляху протизаконної діяльності уповноважених осіб органів виконавчої влади та місцевого самоврядування має бути закон, який чітко визначає, у яких сферах є можливим використання адміністративного розсуду, а також високий рівень правової культури та освіченості посадових осіб адміністративних органів.

<< | >>
Источник: Лагода Олександр Сергійович. Адміністративна процедура: теорія і практика застосування. Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук. Ірпінь-2007. 2007

Скачать оригинал источника

Еще по теме 3.4. Принципи та межі адміністративного розсуду:

  1. Глава 29. Встановлення та зміна меж адміністративно-територіальних утворень
  2. Стаття 174. Органи, які приймають рішення про встановлення та зміну меж адміністративно-територіальних утворень
  3. Стаття 175. Порядок встановлення і зміни меж адміністративно-територіальних утворень
  4. Стаття 176. Посвідчення меж адміністративно-територіальних утворень
  5. Умови та порядок встановлення та зміна меж адміністративно-територіальних утворень.
  6. Відсутність у багатьох випадках точно визначених у натурі меж адміністративно-територіальних одиниць або встановлення значної частини меж таких одиниць без урахування місцевих природних, історичних та інших факторів, перспектив розвитку регіонів та населених пунктів.
  7. Реформа адміністративно-територіального устрою та місцевого самоврядування: основні принципи і напрями
  8. Принципи трансформації адміністративно-територіального устрою України
  9. 1.3. Принципи адміністративно-правового забезпечення реформування судової влади
  10. 1.3 Адміністративні принципи незалежності судової влади
  11. Адміністративна справедливість і конституційний принцип
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -