1.1. Поняття провадження в справах про порушення митних правил та його місце в структурі адміністративного процесу

Серед вітчизняних науковців, які досліджують проблеми діяльності митних органів, питання притягнення до юридичної відповідальності за правопорушення у сфері митно-правового регулювання суспільних відносин вже були предметом аналізу.

Актуальність теоретико-правового дослідження провадження в справах про порушення митних правил у сучасний період обумовлена потребою, по-перше, проведення сучасних науково-теоретичних досліджень у сфері митно-правового регулювання суспільних відносин; по-друге, якнайповнішого урегулювання адміністративно-юрисдикційної діяльності митних органів для створення системи процесуального законодавства, яке було б спрямоване на реалізацію конституційного положення про пріоритетність захисту прав і свобод громадян; по-третє, необхідністю поліпшення організації та функціонування митної служби України, виключаючи неприпустиму сваволю і суб’єктивізм їх посадових осіб при притягненні до адміністративної відповідальності за порушення митних правил в силу недостатньої процесуальної регламентації їх дій.

Дослідження провадження в справах про порушення митних правил та з’ясування процесуального статусу його учасників, а також формулювання пропозицій щодо його удосконалення має відбуватися з урахуванням: належності здійснення функцій та повноважень владних суб’єктів у межах, визначених Конституцією і законами України; пріоритетності законодавчої регламентації повноважень, організації та порядку діяльності органів виконавчої влади; публічності та відкритості контролю за діяльністю органів виконавчої влади та їх посадових осіб, насамперед з позицій дотримання поваги до особи та справедливості, а також постійного підтвердження ефективності державного управління; відповідальності органів виконавчої влади, їх посадових осіб за свої рішення, дії чи бездіяльність перед громадянами та іншими суб’єктами, права яких було порушено, та обов’язкового відшкодування заподіяної цим суб’єктам шкоди; ефективного процесуального механізму оскарження громадянами та іншими суб’єктами порушених прав як у межах системи органів виконавчої влади, так і судовим шляхом [128, с.

Адміністративно-процесуальна діяльність митних органів та їх посадових осіб, змістом якої є вирішення завдання контролю за додержанням законодавства України з питань митної справи, контролю за дотриманням правил переміщення валютних цінностей через митний кордон України та боротьби з контрабандою та порушенням митних правил, являє собою один з найважливіших аспектів діяльності митної служби України. Цей напрям діяльності митних органів здійснюється не тільки шляхом контролю за дотриманням митних правил, а й шляхом здійснення превентивного, попереджувального впливу, припинення вчинюваних чи підготовлюваних до вчинення правопорушень, а також застосування відповідних правових норм у випадку порушення тих чи інших митних правил.

Нормативне урегулювання адміністративно-процесуальної діяльності митних органів, спрямоване на вирішення завдань, здійснюється, зазвичай, у межах провадження, яке відповідно до ст. 356 Митного кодексу України (далі – МК України) [124] має назву провадження в справах про порушення митних правил.

Поділяємо позицію тих науковців, які вважають, що поняття “провадження” належить до найважливіших категорій адміністративного процесу [103, с. 211] і має суто теоретичне значення [160, с. 35]. Незрозумілою є логіка законодавця щодо нормативного закріплення поняття провадження в справах про порушення митних правил, адже його легалізація абсолютно не впливає на якість та ефективність адміністративно-юрисдикційної діяльності митних органів. Разом з тим, якщо, на думку законодавця, це доцільно, то законодавче формулювання поняття провадження в справах про порушення митних правил повинно було б враховувати науково-обґрунтовані погляди вчених, які досліджують проблеми адміністративного процесу.

Провадження в справах про порушення митних правил – складне правове явище, яке може бути охарактеризоване в різних зв’язках та аспектах.

Зважаючи на першу точку зору, провадження в справах про порушення митних правил можна визначити як самостійний різновид провадження в справах про адміністративні правопорушення та аналізувати його з позиції статичного призначення його правової основи – системи адміністративно-процесуальних норм, що його утворюють. Відповідно до другої точки зору ці норми розглядаються в динаміці їх реального впливу на суспільні відносини у сфері митно-правового регулювання в результаті їх здійснення та практичного застосування. У цьому сенсі провадження в справах про порушення митних правил характеризується в дії як специфічна форма діяльності та зв’язків (відносин) різних суб’єктів, учасників даного провадження в конкретних деліктних правовідносинах [159, c. 187].

У межах здійснюваного провадження в справах про порушення митних правил митні органи вирішують специфічні завдання юрисдикційного характеру. Їх діяльність регламентується нормами МК України, а в частині, що не регулюється ним, – відповідно до законодавства України про адміністративні правопорушення. Нормам галузевого кодексу, яким і є МК України, притаманні основні риси, властиві процесуальним нормам, що регламентують будь-які процесуальні форми діяльності державних органів: вони мають процесуальний характер, встановлюючи порядок провадження, форми та методи діяльності учасників провадження та притягнення до відповідальності; регулюють відносини, що складаються в процесі боротьби з різними протиправними посяганнями на інтереси особи, суспільства та держави; регламентують юрисдикційну діяльність відповідних державних органів та їх посадових осіб, пов’язану з застосуванням штрафних (каральних) санкцій до винних у вчиненні правопорушення.

Нормам провадження в справах про митні правопорушення властиві й специфічні властивості: вони регулюють ті суспільні відносини у сфері державного управління, які утворюються в процесі боротьби зі специфічним різновидом правопорушень – митними правопорушеннями, які мають менший ступінь небезпечності, ніж, наприклад, злочини; для мети цієї боротьби ними встановлюються більш спрощені у порівнянні з кримінальним та цивільним процесом процедури, форми та методи діяльності митних органів та їх посадових осіб. Основна функція адміністративно-процесуальних норм провадження в справах про порушення митних правил міститься в тому, щоб регламентувати: а) завдання та принципи провадження; б) процесуальний статус сторін у провадженні, їх функції та завдання; в) докази у провадженні; г) заходи процесуального впливу та забезпечення у провадженні; д) порядок, строки порушення справ і направлення їх за підвідомчістю; е) порядок та строки розгляду справи; є) порядок оскарження та опротестування рішення; ж) гарантії дотримання законності та обґрунтованості прийнятих рішень та вчинених процесуальних дій; з) порядок виконання рішень; и) правила відшкодування витрат, що пов’язані з вчиненням процесуальних дій. Саме тому доцільно вести мову про те, що головне призначення процесуальних норм досліджуваного провадження полягає в тому, щоб максимально повно та всебічно регламентувати застосування матеріальних норм МК України про відповідальність за вчинення митних правопорушень. Зважаючи на викладене вище, можемо констатувати, що провадження в справах про порушення митних правил як самостійний різновид провадження в справах про адміністративні правопорушення являє собою систему процесуальних норм, що регулюють суспільні відносини, порядок, форми та методи юрисдикційної діяльності митних органів та їх посадових осіб, пов’язану з притягненням до адміністративної відповідальності за вчинення порушення митних правил.

Отже, вважаємо, що точка зору щодо потреби дослідження провадження в справах про порушення митних правил як самостійного різновиду провадження в справах про адміністративні правопорушення здається обґрунтованою та відповідає дійсності, що й повинно знайти своє відображення у визначенні поняття даного процесуального явища.

У цьому контексті досить цікавим виглядає питання з’ясування місця провадження в справах про порушення митних правил у системі адміністративно-процесуального права. Проте насамперед необхідно уяснити, що таке ”процесуальне провадження” та “процес”, який взаємозв’язок та співвідношення між ними.

“Провадження” та “процес” у сфері правового регулювання – суто правові поняття, що об’єктивно відображають структуру, ступінь організації та розмежування нормативного матеріалу між процесуальними явищами в межах однієї галузі права. Слід зауважити, що ці поняття мають не вузькогалузеве значення, а загальнотеоретичне. Тому до їх аналізу та оцінки необхідно підходити з загальнотеоретичних позицій.

Відповідно до ст. 1 МК України митні органи є спеціально уповноваженими органами виконавчої влади в галузі митної справи, на які покладено безпосереднє здійснення митної справи, в тому числі у сфері правоохорони. В процесі правоохоронної діяльності, здійснюваної посадовими особами митних органів, виникають адміністративно-деліктні правовідносини, що зачіпають інтереси громадян та суб’єктів господарювання, обмежують їхні права. Тому необхідно, щоб вказана діяльність здійснювалась у порядку, який забезпечує ефективне й обґрунтоване застосування правових норм у конкретних життєвих ситуаціях. Цей порядок закріплюється в юридичних нормах як загального, так і спеціального характеру, які призначені для регулювання суспільних відносин, що виникають у зв’язку з діяльністю митних органів щодо застосування норм матеріального адміністративного та митного права.

Не вдаючись до дискусії щодо визначення підходів до формулювання поняття, змісту, сутності та меж адміністративного процесу, лише констатуємо, що всі наявні в теорії адміністративного права погляди на категорію адміністративного процесу сконцентрувалися у вигляді “юрисдикційної” та “управлінської” концепцій [202, с. 158].

Прихильники “юрисдикційної” концепції, з одного боку, ототожнюючи адміністративний процес з юрисдикційними провадженнями, насамперед, з провадженням у справах про адміністративні порушення, з іншого – визнають наявність діяльності органів виконавчої влади, яка не належить до адміністративного процесу [191, с.

Аналіз основних аргументів прихильників обох концепцій свідчить про існування загальних теоретичних передумов, які слугують підґрунтям для подальшого вдосконалення адміністративного процесу в усій багатоманітності його проявів як єдиного цілісного правового явища. Вирішення двох концептуальних та практично значущих питань: по-перше, чи обмежується адміністративний процес сферою так званих конфліктних правовідносин, де держава змушена примусово забезпечувати реалізацію адміністративно-правових норм, насамперед, їх санкцій; по-друге, чи обумовлює наявність спору, що випливає з адміністративно-правових відносин, юрисдикційний характер проваджень, що утворюють адміністративний процес, - і лежить в основі з’ясування сутності адміністративного процесу.

Окремими науковцями у свій час були сформульовані пропозиції поєднати різні погляди на адміністративний процес та об’єднати їх з урахуванням широкого та вузького розуміння: “Адміністративний процес у широкому розумінні – це процес управлінської та розпорядчої діяльності органів державного управління. Адміністративний процес у вузькому значенні – це процес діяльності органів державного управління щодо розгляду індивідуальних справ, що належать до їх компетенції” [141, с. 30]. Відповідно до цієї точки зору адміністративний процес в “юрисдикційній” концепції – це вузьке його значення, а сукупність усіх інших поглядів на це правове явище – широке розуміння адміністративного процесу. Визнання адміністративного процесу в широкому його значенні як самостійного різновиду юридичного процесу було позитивним і отримало достатньо широку підтримку серед адміністративістів. Проте і далі розуміння сутності адміністративного процесу залишилося неоднозначним. Тривають дискусії з цього приводу і дотепер.

На думку В.Д. Сорокіна, невизначеності у визначенні співвідношення категорій “управлінський” та “юрисдикційний” процес усуваються загальною характеристикою адміністративного процесу як єдиного юридичного процесу, в складі якого існує два види проваджень, одні з яких характеризуються управлінським, інші – юрисдикційним змістом [200, с. 28]. Відповідно, адміністративно-процесуальну діяльність пропонують поділяти на адміністративно-юрисдикційну та адміністративно-процедурну з виокремленням юрисдикційних та процедурних проваджень [6, с.384]. Якщо розуміти процедуру як нормативно-визначений порядок, то запропоновану термінологію для позначення неюрисдикційної діяльності важко вважати вдалою.

Однозначність у з’ясуванні внутрішньої структури адміністративного процесу не в останню чергу залежить і від критерію, який може бути покладено в основу його класифікації. На думку О.В. Кузьменко, таким критерієм, який дає можливість відобразити структуру адміністративного процесу, є наявність або відсутність суперечки про право [103, с. 207]. Відповідно до цього, адміністративні провадження, які входять до структури адміністративного процесу, можна об’єднати за наявністю або відсутністю конфлікту у дві групи: неконфліктні та конфліктні адміністративні провадження [103, с. 209].

У колі вітчизняних науковців-адміністративістів загальновизнаною є точка зору, відповідно до якої виконавчо-розпорядча діяльність державних органів, в тому числі й митних органів, полягає в розгляді конкретних юридично значущих питань, вирішенні індивідуальних справ. З цією метою виникає потреба в реалізації норм матеріального права, застосуванні її припису до конкретної ситуації. У зв’язку з чим вважається, що встановлений законом порядок розгляду та вирішення індивідуально-конкретних (адміністративних) справ, що виникають у сфері державного управління, спеціально уповноваженими на те органами (посадовими особами), і є адміністративним процесом [9, с. 477-478].

У межах сучасної адміністративно-правової доктрини почали формуватися погляди щодо неприйнятності поділу єдиної галузі адміністративного права на “матеріальне”, або власне адміністративне право, і “процесуальне” право. Так, на думку В.Б. Авер’янова, адміністративно-правове регулювання діяльності публічно-владних суб’єктів органічно поєднує у собі як матеріальні, так і процесуальні норми, а це означає, що дана галузь цілком природно має змішану “матеріально-процесуальну” природу. Виділення окремої галузі адміністративно-процесуального права можливе хіба що стосовно судочинства в адміністративних судах або адміністративного судового процесу [4, с. 15]. Адміністративно-судовий процес за своєю природою повинен бути не складовою частиною адміністративного права, а цілком самостійною галуззю права – подібно до кримінально-процесуального чи цивільно-процесуального. Разом з тим у такому розумінні так зване “адміністративно-судово-процесуальне право” більшою мірою тяжіє, як вважає В.Б. Авер’янов, не до групи судово-процесуальних галузей, а до галузей адміністративно-правового циклу (яким охоплюється власне адміністративне право, поліцейське право, службове право, митне право) [4, с. 15-16]. Уявляється, що така позиція потребує уточнення та вимагає додаткових спеціальних наукових досліджень, які можуть стати поворотною віхою в теорії адміністративного права.

Аналізуючи співвідношення “адміністративного процесу” та “адміністративного провадження”, варто констатувати, що безпідставними виявилися судження окремих науковців щодо того, що поняття адміністративне провадження своїм змістом охоплює адміністративний процес. Так під адміністративним провадженням вони розуміють всі сторони діяльності державного апарату, починаючи з підготовки та видання управлінських актів і закінчуючи організаційними та матеріально-технічними операціями, а адміністративний процес розглядають як регламентовану законом діяльність щодо вирішення спорів, що виникають між сторонами адміністративних правовідносин, які не знаходяться між собою у відносинах службового підпорядкування, а також діяльність, пов’язану з застосуванням заходів адміністративного примусу [191, с. 16]. Прихильниками цієї точки зору ігноруються методологічні основи співвідношення правових явищ “процес – провадження”, а “провадження – частина процесу”, що є помилковим.

Прийняття у свій час нормативних актів, предметом правового регулювання яких є сфера адміністративно-деліктних відносин, припинило дискусію, яка довгий час тривала в адміністративно-правовій науці щодо співвідношення понять “адміністративний процес” і “адміністративне провадження”.

У сучасній теорії адміністративного права співвідношення понять “процес” та “провадження” визначається як співвідношення загального та особливого. Провадження – вид процесу, процес є сукупністю проваджень. При цьому, якщо процес - поняття широке, яке охоплює юридично значущу діяльність публічної адміністрації, то провадження – це вже діяльність, пов’язана з вирішенням певної, порівняно вузької групи однорідних справ. Погоджуємося з позицією О.В. Кузьменко, яка вважає, що в практиці застосування необхідно послідовно та чітко розмежовувати поняття “процес”, “провадження”, “стадія”, а також розрізняти вживання цих термінів і в нормативно-правових актах [103, с. 210].

Переважна більшість вітчизняних вчених розглядають адміністративний процес як урегульовану нормами адміністративно-процесуального права діяльність виконавчо-розпорядчих органів держави, їх посадових осіб, інших уповноважених на те суб’єктів, спрямовану на реалізацію норм адміністративного матеріального права, а також матеріально-процесуальних норм інших галузей права в ході розгляду індивідуально-конкретних справ [8, с. 189].

Під адміністративним провадженням слід мати на увазі нормативно врегульований порядок вчинення процесуальних дій, що забезпечують законний та об’єктивний розгляд індивідуальних адміністративних справ, об’єднаних спільністю предмета [6, с. 386].

Вважаючи адміністративне провадження в якості складової адміністративного процесу, В.К. Колпаков визначає його як адміністративно-процесуальну діяльність (сукупність процесуальних дій) компетентного суб’єкта, що здійснюється в межах конкретної адміністративної справи для її вирішення [86, с. 277].

На думку Д.М. Бахраха, адміністративне провадження як вид адміністративного процесу – це особливий різновид адміністративно-процесуальної діяльності щодо розв’язання справ певної категорії відповідно до загальних та спеціальних процесуальних норм [23, с. 5]

Адміністративне провадження, як науково-обґрунтовано доводить О.В. Кузьменко, – це вид адміністративного процесу, який регламентує адміністративно-процесуальними нормами діяльність публічної адміністрації щодо реалізації матеріальних норм, яка відбувається в ході розгляду нею індивідуальних справ [103, с. 212].

Поширеною є точка зору, відповідно до якої під адміністративним провадженням мається на увазі частина адміністративного процесу, що об’єднує групу однорідних процесуальних відносин, які відрізняються предметною характеристикою, для розгляду та вирішення яких встановлена певна процедура, що завершується оформленням отриманих результатів у відповідних документах [203, с. 423].

Отже, більшість науковців адміністративне провадження виділяють саме як вид адміністративного процесу та визнають, що адміністративний процес як складне структурне явище охоплює в собі різні види адміністративних проваджень. Кожному виду провадження притаманні специфічні ознаки, обумовлені характером розв’язуваних за його допомогою конкретних справ, особливостями виникаючих при цьому адміністративно-процесуальних відносин.

Поділяємо позицію М.Я. Масленикова, який відмічає, що процесуальні дії правозастосовних органів (посадових осіб) щодо застосування всіх передбачених законом заходів адміністративного примусу неможливо “вписати” в одне провадження. Для виділення відповідних процесуальних дій в окреме провадження необхідно враховувати не тільки зовнішню “подібність” цих дій, але й зміст і характер, специфіку таких дій, особливість, нетиповість у порівнянні з типовими процесуальними діями [113, с. 12-16].

Адміністративне провадження в складі адміністративного процесу являє собою правовий порядок вирішення однорідних індивідуально конкретних справ. Структура адміністративного процесу, що вибудовується відповідно до різноманітних критеріїв, описується значною кількістю модифікацій, що відображають послідовно-паралельний зв'язок проваджень. Суттєвим для включення провадження в систему адміністративного процесу є одночасна наявність щонайменше двох моментів: визнання особливого характеру вирішуваних індивідуально-конкретних справ та відокремлене нормативне закріплення порядку вирішення зазначених справ.

З огляду на викладене вище вважаємо, що питання, пов’язані з провадженням у справах про митні правопорушення, необхідно досліджувати в контексті загальної адміністративно-процесуальної теорії.

Визнаючи, що провадження в справах про митні правопорушення являє собою самостійний різновид провадження в справах про адміністративні правопорушення, С.В. Ківалов зазначає, що провадження в справах про провини, яке здійснюють митні органи, – самостійне процесуальне явище в рамках системи адміністративно-процесуального провадження, якому притаманні специфічні дії, риси, ознаки та особливості, якими воно відрізняється від провадження в справах про адміністративні правопорушення [76, с. 81].

Отже, провадження в справах про порушення митних правил необхідно розглядати як окреме правове явище в системі адміністративних проваджень. Визнання такого співвідношення між даними провадженнями має важливе теоретичне та практичне значення. По-перше, цим самим обмежується дослідження – аналізу підлягає не весь обсяг правового матеріалу, а лише його частина. По-друге, визнання залежності між “провадженням у справах про порушення митних правил” та “адміністративним провадженням” має певне значення для кодифікації процесуального законодавства – кодифікувати потрібно не весь обсяг адміністративно-процесуальних норм, а лише їх специфічну частину, що регламентує діяльність, пов’язану з притягненням до адміністративної відповідальності за правопорушення у сфері митної справи. По-третє, визнання даного провадження особливим різновидом адміністративного провадження означає, що йому властиві всі ті системні ознаки, які властиві останньому.

Визнання провадження в справах про порушення митних правил як специфічного різновиду провадження в справах про адміністративні правопорушення не означає повного ототожнення з останнім. Це провадження – самостійне процесуальне явище, яке має специфічні риси, ознаки та особливості, якими воно відрізняється від інших адміністративних проваджень. Основні відмінності провадження в справах про порушення митних правил, крім зазначених вище, стосуються, насамперед, об’єкта правопорушення, характеристики суб’єктів, що уповноваженні на прийняття державно-владних рішень у справі, та змісту й характеру окремих стадій та процесуальних дій, з яких складається досліджуване провадження.

Ця думка підтверджується й змістом ст. 357 МК України, в якій йдеться про те, що провадження в справах про порушення митних правил здійснюється відповідно до МК України, і лише в частині, що не регулюється ним, – відповідно до законодавства України про адміністративні правопорушення.

Таким чином, місце провадження в справах про порушення митних правил в ієрархічній системі адміністративного процесу в загальному вигляді можна зобразити таким чином: “адміністративний процес” – “адміністративне провадження” – “провадження в справах про адміністративні правопорушення” – “провадження в справах про порушення митних правил”.

Цікавим у цьому контексті виглядає співвідношення провадження в справах про порушення митних правил з іншими проявами адміністративно-процесуальної діяльності митних органів. Так, В.Я. Настюк вважає, що у сфері митно-правового регулювання суспільних відносин діяльність митних органів щодо реалізації своїх завдань та функцій здійснюється в межах різноманітних адміністративних проваджень. Їх сукупність дослідник називає “адміністративно-митним процесом”, а також наголошує на потребі визначення його структури. На його думку, це має, по-перше, забезпечити ефективне регулювання його складовими конкретних груп відносин і сприяти поліпшенню роботи різних ланок митного апарату (в тому числі й щодо реалізації митних прав і свобод людини і громадянина), а по-друге, визначити шляхи актуальної систематизації адміністративно-процесуального законодавства стосовно потреб митної сфери. В.Я. Настюк вважає, що можна вирізнити такі адміністративні провадження, які стосуються: а) митного регулювання акредитації; б) митного оформлення; в) митного контролю; г) оскарження рішень митних органів; д) провадження в справах про порушення митних правил тощо [130, с. 121-122]. І хоча такий підхід щодо виокремлення як самостійного правового явища “адміністративно-митного процесу” видається необґрунтованим та таким, що не відповідає загальноправовій доктрині структури юридичного процесу, він ще раз підкреслює актуальність дослідження процесуальної діяльності учасників митних правовідносин та недостатній рівень теоретичних розробок у цій царині.

Окремі науковці пропонують ввести в науковий обіг поняття “митний процес” [66, с. 66]. Так, наприклад, Ю.М. Дьомін обстоює позицію, відповідно до якої він пропонує виокремлювати митний процес у широкому та вузькому розумінні. У першому значенні митний процес – це встановлений законом порядок організації та здійснення митного контролю, вирішення питань, що виникають у сфері забезпечення державних інтересів при регулюванні зовнішньої торгівлі за допомогою митно-тарифних та нетарифних заходів, визначення процедури митного контролю та оформлення тощо. У вузькому значенні митний процес розглядається як провадження в конкретних справах про порушення митних правил чи застосування заходів адміністративного примусу до порушників норм митного законодавства України з питань митної справи [67, с. 46]. На їх думку, митний процес є самостійним видом юридичного процесу. Відсутність серйозної науково-обґрунтованої аргументації з боку цих дослідників свідчить, насамперед, про підміну понять, що існують у теорії адміністративного права. Вважаємо, що такі пропозиції наразі є недоречними також з огляду на дискусійність поглядів щодо існування митного права як самостійного складника національної системи права.

Безумовно, перед митними органами як органами держави, що уповноважені на безпосереднє здійснення митної справи, висуваються певні вимоги, яких неухильно повинні дотримуватись усі посадові особи митної служби України; у той же час при здійсненні митними органами та їх посадовими особами покладених на них завдань повинна досягатися максимальна ефективність діяльності, забезпечуватись реалізація прав і свобод громадян та суб’єктів господарювання, захищатись інтереси держави. Саме процесуалізація, тобто детальна та всеохоплююча регламентація в процесуальних формах діяльності митних органів, забезпечує необхідні юридичні гарантії реалізації прав і свобод громадян та суб’єктів господарювання у сфері митно-правового регулювання суспільних відносин. Разом з тим саме наявність досконалих процесуальних форм діяльності дозволяє досягти максимальної ефективності в діяльності митних органів та забезпечити дотримання необхідного балансу між публічними інтересами держави, з одного боку, та приватними інтересами громадян та суб’єктів господарювання – з іншого. Проте, враховуючи сучасний стан правового регулювання діяльності митних органів, їх посадових осіб та практику реалізації покладених на них функцій, можемо вести мову про адміністративно-процесуальну діяльність митних органів, спрямовану на реалізацію матеріальних норм адміністративного та митного права.

У результаті викладеного вище юридична природа адміністративного процесу в сфері митно-правових відносин має двоїстий характер: адміністративний процес, суб’єктом якого є митні органи, – урегульований правом порядок здійснення певних процедур митними органами щодо правового розв’язання широкого кола індивідуально-конкретних справ у сфері митно-правового регулювання; з іншого боку, це діяльність, у процесі якої виникають адміністративно-процесуальні відносини, що регулюються адміністративно-процесуальними нормами. У практичній площині митним органам у межах їх компетенції окреслено юридично-визначену сукупність індивідуально-конкретних справ та сукупність юрисдикційних та неюрисдикційних адміністративних проваджень, у межах яких вони й вирішують свої завдання.

З огляду на предмет дослідження більш актуальним є з’ясування співвідношення “провадження в справах про порушення митних правил” та “провадження в справах про адміністративні правопорушення”.

Як зазначалося вище, класифікація адміністративних проваджень на види та підвиди здійснюється за найбільш характерними й значущими для юридичної практики ознаками та властивостями. Саме з урахуванням цього й розглянемо співвідношення визначених адміністративних проваджень.

Порушення митних правил є адміністративним правопорушенням, за яке особа, винна у його вчиненні, притягається до адміністративної відповідальності. Процесуальний порядок притягнення до відповідальності за цей різновид адміністративного проступку закріплений у розділі ХІХ МК України. Незважаючи на свій значний обсяг у даному розділі, законодавцю не вдалося забезпечити належний рівень правового регулювання деліктних правовідносин, що виникають у зв’язку з порушенням норм митного законодавства. На що вже неодноразово зверталася увага в адміністративно-правовій літературі. Так Ю.М. Дьомін зазначав, що хоча основна частина правових норм, що регулюють провадження в справах про порушення митних правил, і зібрана в МК України, але існують і такі, які в процесі кодифікації до нього включені не були. До числа таких норм, на його думку, належать: а) правила розгляду окремих категорій справ, які не охоплюються загальним порядком, передбаченим розділом ХІХ галузевого кодексу; б) норми законодавства, що регулюють повноправні (горизонтальні) відносини між митними адміністраціями різних країн (про взаємну допомогу при розслідуванні митних правопорушень) тощо [58, с. 9].

Процесуальні норми, що містяться в МК України і регламентують порядок процедури притягнення до відповідальності за митні правопорушення, окремими науковцями були визначені як “митно-процесуальні” [52, с. 171]. Разом з тим аналіз їх правової природи свідчить про їх адміністративно-процесуальний характер, хоча вони й відображають особливості провадження в справах про порушення митних правил у порівнянні з іншими різновидами провадження в справах про порушення митних правил. Цілком погоджуємося з позицією С.В. Ківалова, який такий стан правового регулювання пояснює тим, що провадження в справах про порушення митних правил ґрунтується на загальних принципах, передбачених Кодексом України про адміністративні правопорушення (далі – КпАП України) і, врешті, на принципах адміністративного процесу [76, с. 81-82]. Юридичні норми, що містяться в КпАП України, становлять нормативне підґрунтя для адміністративно-процесуальної діяльності щодо притягнення до відповідальності за порушення митних правил.

Безумовно, ідея виокремлення провадження в справах про порушення митних правил у самостійний вид адміністративного провадження має місце для існування. Проаналізувавши чинний МК України, маємо всі підстави стверджувати, що існує цілий ряд відмінностей та особливостей провадження в справах про порушення митних правил у порівнянні з більш узагальненим видом адміністративного провадження – провадженням у справах про адміністративні правопорушення. Наприклад, відмінна за своїм набором система процесуальних дій чи заходів забезпечення провадження тощо.

Разом з тим відмінності, що існують у провадженні в справах про порушення митних правил, лише підкреслюють універсальність провадження в справах про адміністративні правопорушення. Здійснення юрисдикційної діяльності різноманітними органами виконавчої влади, в тому числі й митними органами, відповідно до адміністративно-процесуальних принципів призводить до уніфікації процедури притягнення винної особи до юридичної відповідальності за вчинення адміністративних деліктів у різних галузях публічного права.

Відповідно до ст. 356 МК України провадження в справах про порушення митних правил включає в себе виконання процесуальних дій, зазначених у ст. 378 цього кодексу, розгляд справи та винесення постанови. Проте, як випливає зі змісту поняття провадження, воно включає в себе виконання процесуальних дій, розгляд справи та винесення постанови. Така ситуація дає змогу припускати, що виконання процесуальних дій визнається в якості окремої стадії провадження, що не відповідає загальновизнаній структурі адміністративного провадження.

Адміністративно-процесуальна діяльність посадових осіб митних органів, уповноважених на здійснення провадження в справах про порушення митних правил, розвивається в часі як послідовний ряд пов’язаних між собою процесуальних дій, спрямованих на забезпечення законного та об’єктивного розгляду та вирішення адміністративної справи. Тобто сукупність логічно пов’язаних процесуальних дій і становить стадію провадження. А саме провадження в справах про порушення митних правил як різновид провадження в справах про адміністративні правопорушення складається з чотирьох стадій: порушення справи, розгляду і винесення у справі постанови, оскарження або опротестування постанови у справі, виконання постанови у справі [6, c. 423]. З огляду на зазначене можна зробити висновок, що конструкція поняття провадження у справах про порушення митних правил, сформульована у МК України, не відповідає основним поглядам на структуру досліджуваного провадження і призводить до того, що норма, яка міститься в статті 356 МК України, не має ні теоретичного, ні практичного значення.

Проаналізувавши зміст даної статті, звертаємо увагу на помилкове посилання на ст. 378 МК України як на таку, в якій наведено перелік процесуальних дій, що можуть бути проведені в межах провадження в справі про порушення митних правил. Фактично ж перелік таких процесуальних дій визначено статтею 375 цього Кодексу. Безумовно, цю невідповідність можна пояснити редакційною помилкою, однак у законодавчих актах, а тим більше в кодексах, така ситуація, вважаємо, є неприйнятною.

До переліку процесуальних дій відповідно до ст. 378 МК України належать:

– складання протоколу про порушення митних правил;

– витребування документів, необхідних для провадження у справі про порушення митних правил;

– вилучення товарів, транспортних засобів та документів;

– митне обстеження;

– пред’явлення товарів, транспортних засобів та документів для впізнання;

– призначення експертизи;

– взяття проб та зразків для проведення дослідження (аналізу, експертизи).

Бачимо, що митне обстеження є лише однією з процесуальних дій, які в своїй сукупності можуть являти собою, відповідно до змісту статті галузевого кодексу, разом із розглядом справи та винесенням рішення, процес провадження в справах про порушення митних правил.

У п. 3.1 Методичних рекомендацій щодо провадження в справах про порушення митних правил, затверджених наказом ДМС України від 30.12.04 р. № 936 (далі – Методичні рекомендації) [117], взагалі поняття “провадження в справах про порушення митних правил“ замінюється новим терміном “митне розслідування”, під яким мається на увазі проведення митним органом перевірки обставин, що можуть бути приводом і підставою для порушення справи про порушення митних правил, порушення такої справи, проведення в ній процесуальних дій, її розгляд і прийняття в ній відповідного рішення.

Методичні рекомендації, що були підготовлені з метою уніфікації застосування норм законодавства та підвищення якості досліджуваного провадження, не тільки не усувають (принаймні на рівні тлумачення – прим. авт.) помилку законодавця, а зводять її лише до однієї стадії провадження в справах про адміністративні правопорушення – розслідування адміністративної справи. Таке некваліфіковане роз’яснення ще більше ускладнює розуміння правової природи досліджуваного провадження як різновиду адміністративного провадження.

Для більш повного уявлення про зміст поняття провадження в справах про порушення митних правил доцільно розглянути доктринальні визначення цього поняття. Так під провадженням у справах про порушення митних правил мають на увазі процесуальні дії, що здійснюють посадові особи митних органів, у провадженні яких знаходиться справа про порушення митних правил, про що складаються відповідні процесуальні документи [119, с. 207 ]. Проте дане визначення є досить однобічним, оскільки в ньому провадження ототожнюється лише з проведенням процесуальних дій та не включає безпосередньо розгляд, винесення рішення та його виконання.

На думку С.В. Ківалова, провадження в справах про порушення митних правил являє собою комплекс взаємопов’язаних та взаємообумовлених процесуальних дій, спрямованих на своєчасне, всебічне та об’єктивне виявлення обставин кожної справи, вирішення його у точній відповідності до законодавства, забезпечення виконання винесеної постанови, а також виявлення причин та умов, що сприяють скоєнню адміністративних правопорушень, попередження правопорушень, виховання громадян у дусі дотримання законів, укріплення законності, які здійснюються спеціально уповноваженими посадовими особами митних органів з метою виконання завдань щодо охороні митних правил [76, с. 100].

Авторами підручника “Митне право України” провадження в справах про порушення митних правил визначається як різновид провадження в справах про адміністративні правопорушення, що складається з низки послідовних дій юрисдикційних органів, які згідно з нормами адміністративного та митного законодавства здійснюють заходи, спрямовані на притягнення правопорушників до відповідальності та забезпечення виконання винесеної постанови [120, с. 252.].

Вважаємо, що провадження в справах про порушення митних правил є підвидом провадження в справах про адміністративні правопорушення, яке здійснюється відповідно до принципів адміністративного процесу з урахуванням специфіки митних правовідносин, що регулюються нормами адміністративного та митного права. Досліджуване провадження має усі притаманні провадженню в справах про адміністративні правопорушення ознаки, а також ряд специфічних особливостей, закріплених галузевим кодексом – МК України та іншими нормативними актами, що забезпечує більш повну та ефективну реалізацію адміністративної відповідальності у сфері митно-правового регулювання суспільних відносин.

Таким чином, враховуючи все вищевикладене, можна сформулювати визначення провадження в справах про порушення митних правил, що підвідомчі митним органам України. Воно являє собою здійснюваний спеціально уповноваженими посадовими особами митних органів складний комплекс взаємопов’язаних та взаємообумовлених процесуальних дій, спрямованих на своєчасне, всебічне, повне та об’єктивне з’ясування обставин кожної справи, вирішення її відповідно до чинного законодавства, забезпечення виконання постанови, виявлення причин та умов, що сприяли скоєнню митних правопорушень, вжиття заходів щодо їх усунення, запобігання правопорушень, зміцнення правопорядку та законності в галузі митної справи.