Підвідомчість адміністративних справ

Як на нашу думку, такий підхід до визначення (засвоєння) завдань адміністративного суду аж ніяк не характеризує сферу діяльності та компетенцію адміністративних судів. Адже право вирішення адміністративних справ надане не тільки судовим, а й державним органам адміністративної юрисдикції, органам місцевого самоврядування тощо. Для відмежування компетен­ції судів загальної юрисдикції (а адміністративний суд є судом юрисдикції) від компетенції інших юрисдикційних органів, у тому числі й відмежування між судами, вводиться поняття «підвідомчості» справ. Щоправда, законодавець використовує поняття «компетенція» (ст. 17 КАСУ) або ще ширше поняття

«адміністративна юрисдикція». Проте і компетенція, і ад­міністративна юрисдикція — це встановлені законом повнова­ження суду, які пов’язані скоріше з визначенням порядку від­правлення правосуддя, ніж з визначенням кола справ віднесен­ня до відання того чи іншого суду.

На наш погляд, інститут підвідомчості науково обґрунтова­ний в юридичній літературі^[CCXXXII], традиційно використовувався за­конодавцем для визначення кола справ, віднесених до відання органів адміністративної юрисдикції (гл.

Поважаючи процесуальні новели у Кодексі адміністратив­ного судочинства України, а також у Цивільному процесуаль­ному кодексі України, вбачаємо за доцільне, з точки зору нау­кового обґрунтування, розмежування повноважень між судами досліджувати з позицій підвідомчості справ.

Підставою розмежування підвідомчості справ між судами та іншими юрисдикційними органами є чотири загальні критерії (ознаки):

а) наявність правового спору чи спору про право у відповід­ній сфері правового регулювання;

б) суб’єктивний склад осіб, які беруть участь у справі;

в) змістовний (предметний) склад спору;

г) непоширеність юрисдикції інших юрисдикційних органів (судів) на спірні правовідносини, визначені законом.

Наявність правового спору є обов’язковим критерієм при вирішенні питання щодо підвідомчості справи суду. Для ад­міністративного судочинства це може бути лише публічно-пра­вовий спір, який характеризується наступними ознаками:

1) це — спір про права та обов’язки суб’єктів публічно-пра­вових відносин у сфері виконавчої влади або місцевого само­врядування, тобто наявність спірних правовідносин;

2) виникнення такого спору обумовлено наявністю публіч­но-правового конфлікту, приводом для якого є негативне став­лення одного із суб’єктів конкретного публічного правовідно- шення до прийняття, виконання або невиконання закріплених законодавством правил поведінки;

3) наявністю права: на захист суб’єктивних прав від будь- якого незаконного зазіхання чи обмежень; вимагати від дер­жавних органів дотримуватися, охороняти і захищати гаранто­вані законом права, свободи, інтереси; звернутися до примусо­вої сили держави для захисту прав і законних інтересів від неправомірних дій (бездіяльності) суб’єктів владних повнова­жень;

4) імперативністю у правовідносинах та домінуванням пуб­лічного інтересу в реалізації таких правовідносин.

Отже, публічно-правовий спір — це суперечність між суб’єктами публічно-правових відносин, яка виникає з приво­ду їх прав і обов’язків або визнання правомірності рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень^[CCXXXIII].

Важливим критерієм визначення підвідомчості справ ад­міністративному суду є суб’єктивний склад осіб, які беруть участь у справі. Особами, які беруть участь у справі, є сторони, треті особи, представники сторін та третіх осіб (ст. 47 КАСУ). Визначальне рішення у суб’єктному складі мають сторони про­цесу — позивач і відповідач. Позивачем можуть бути громадяни, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб’єкти владних повноважень. Відповідачем в адміністративній справі є суб’єкт владних повноважень. Фізичні та юридичні особи, які не є суб’єктами владних повноважень, можуть бути відповіда­чами лише у справах:

1) про тимчасову заборону (припинення) окремих видів або всієї діяльності об’єднання громадян;

2) про примусовий розпуск (ліквідацію) об’єднання грома­дян;

3) про примусове видворення іноземця чи особи без грома­дянства з України;

4) про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо);

5) в інших випадках, встановлених законом (ст. 500 КАСУ).

Аналіз норм ст. 17 КАС України показує, що обов’язковою стороною (у переважній більшості — відповідачем) у публічно- правовому спорі повинен бути суб’єкт владних повноважень. Схематично це може бути так:

а) особа (позивач) — суб’єкт владних повноважень (відпо­відач);

б) суб’єкт владних повноважень (позивач) — суб’єкт влад­них повноважень (відповідач);

в) суб’єкт владних повноважень (позивач) — особа (від­повідач).

Таким чином, суб’єктивний склад осіб, які беруть участь у справі — це сукупність визначених законом учасників публіч­них правовідносин, в яких однією із сторін обов’язково висту­пає суб’єкт владних повноважень.

Змістовний (предметний) склад спору характеризується уста­новленням законом підвідомчих адміністративному суду груп правових спорів у публічних правовідносинах.

Спори фізичних чи юридичних осіб із суб’єктом владних пов­новажень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

У контексті зазначеної норми предметом оскарження є рі­шення (правові акти), дії чи бездіяльність суб’єкта владних повноважень.

Правовий акт — це офіційно оформлений результат воле­виявлення органів державної влади чи місцевого самовряду­вання, здійснюваний в односторонньому порядку з дотриман­ням встановленої процедури і спрямований на виникнення певних юридичних наслідків^[CCXXXIV]. Правові акти поділяються на нормативні та індивідуальні.

Нормативні акти — це правові акти, які встановлюють, змінюють або скасовують правові норми, містять загальні пра­вила поведінки, розраховані на тривале застосування та адресо­вані невизначеному колу осіб.

!індивідуальні акти — це правові акти, які стосуються конк­ретних осіб, їх прав і обов’язків, мають правозастосовчий ха­рактер, відіграють роль юридичних фактів, з якими пов’язуються виникнення, зміна та припинення конкретних правовідносин.

Правові акти повинні відповідати вимогам Конституції і за­конам України, не порушувати та не обмежувати встановлених і гарантованих чинним законодавством прав, свобод і законних інтересів фізичних чи юридичних осіб. Видання акта має бути здійснене уповноваженим на це органом, посадовою особою в межах їх компетенції.

Дії — це активна поведінка суб’єкта владних повноважень, яка може мати вплив на права, свободи та інтереси фізичних і юридичних осіб.

Бездіяльність — це пасивна поведінка суб’єкта владних пов­новажень, яка може мати вплив на реалізацію чи обмеження реалізації прав, свобод та інтересів фізичних і юридичних осіб.

Спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби.

Під публічною службою розуміється діяльність на держав­них політичних посадах, професійна діяльність суддів, проку­рорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, дипломатична служба, інша державна служба, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого само­врядування (п. 15 ст. 3 КАСУ).

Варто звернути увагу на те, що позивачем у спорах, пов’язаних із відносинами публічної служби, в основному є особа, що бажає перебувати, перебуває або перебувала на пуб­лічній службі, а відповідачем — орган, з яким службовець пе­ребуває у правовідносинах з приводу публічної служби. Проте в окремих випадках позивачем може бути суб’єкт владних пов­новажень, а відповідачем — особа, яка перебуває на публічній службі. Наприклад, дострокове припинення повноважень на­родного депутата України у разі порушення ним вимог несуміс­ності, встановлених Конституцією чи законами України. До речі, доцільно було б доповнити п. 2 ч. 1 ст. 17 КАС України нормою щодо розгляду дострокового припинення повноважень (відкликання) депутата у разі невиконання ним повноважень депутата, порушення правових, моральних, релігійних норм тощо як одного із правових елементів механізму дострокового припинення повноважень народних обранців.

Спори між суб’єктами владних повноважень з приводу реалі­зації їх компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а також спори, які виникають з приводу укладення та виконання адміністративних договорів.

Спори між суб’єктами владних повноважень належать до так званих компетентних спорів. Особливістю цих спорів є:

а) позивачем може бути лише суб’єкт владних повнова­жень;

б) з позовом до адміністративного суду суб’єкт владних повноважень звертається у випадку, якщо він вважає, що від­повідач своїми рішеннями або діями втручається в його компе­тенцію, або що прийняття такого рішення чи вчинення такої дії є його прерогативою, а не відповідача;

в) вторгнення одного органу владних повноважень в ком- петенційну сферу діяльності іншого органу владних повнова­жень, що може приймати форму фактичного присвоєння пов­новажень останнього і створення перешкод для їх самостійного здійснення;

г) наявність законодавчої колізії норм, недосконалість за­конодавчої бази та невиключеність зловживань, що проявля­ються у привласненні чужих повноважень або перевищенні власних повноважень.

Найчастіше такі спори можуть виникати з приводу реаліза­ції делегованих повноважень, оскільки законами України «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про місцеві державні адміністрації» не передбачається чітко виписаного та вичерп­ного переліку делегованих повноважень, що не виключає пев­них об’єктивних та суб’єктивних суперечностей, а також від­повідного протистояння сторін.

До компетенційних спорів належать також спори, що вини­кають з приводу укладання та виконання адміністративних до­говорів. Адміністративний договір — дво- або багатостороння угода, зміст якої складають права та обов’язки сторін, що вип­ливають із владних управлінських функцій суб’єкта владних повноважень, який є однією із сторін угоди (п. 14 ст. 3 КАСУ).

Водночас слід погодитися з авторами посібника «Основи ад­міністративного судочинства в Україні» в частині, що адміністра­тивним судам підвідомчі тільки частково спори, що виникають із адміністративних договорів, а саме та частина договорів, обо­ма сторонами у яких є суб’єкти владних повноважень^[CCXXXV].

Дійсно, якщо другою стороною в адміністративному дого­ворі є приватна чи юридична особа, то не виключено, що спір може бути розглянуто у порядку цивільного чи господарського судочинства.

Спори за зверненням суб’єкта владних повноважень у випад­ках, встановлених законом.

Такі справи розглядаються за адміністративним позовом суб’єкта владних повноважень, а відповідачами можуть бути фізичні чи юридичні особи, які в цих правовідносинах не виступають як суб’єкти владних повноважень. Це справи, пе­редбачені ч. 4 ст. 50 КАС України. До них належать спори щодо примусового анулювання реєстраційного свідоцтва полі­тичної партії, обмеження реалізації права на мирні зібрання тощо. У більшості випадків такі спори випливають із вимог Конституції та законів України.

Пункт 5 ч. 4 ст. 50 КАС України передбачає, що фізичні та юридичні особи, які не є суб’єктами владних повноважень, мо­жуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб’єкта владних повноважень та «в інших випадках, встанов­лених законом». Це не виключає можливості розширеного тлу­мачення, на свій розсуд, суб’єктом владних повноважень спорів, які можуть належати до розгляду адміністративним су­дом, що може вплинути на ступінь довіри до адміністративних судів. Якщо пункти 1—4 цієї норми виписані законодавцем повністю і зазначені у них спори виникають із суто публічно- правових відносин, то п. 5 — це не кращий варіант законотвор­чості.

Прикладом «інших справ у випадках, встановлених законом», про що кажуть автори навчального посібника «Основи адміністра­тивного судочинства в Україні», можуть бути спори про:

— виселення із службового житла або самовільно заселених будинків, що знаходяться у віданні адміністративного органу;

— припинення діяльності юридичної особи чи фізичної особи—підприємця у разі продовження чи здійснення ними діяльності, що заборонена законом;

— справи про визнання протиправними актів підприємств, інших суб’єктів господарювання, які обмежують права тери­торіальних громад, повноваження органів місцевого самовря­дування, за позовом органу чи посадової особи місцевого само- врядування^[CCXXXVI].

Спори щодо правовідносин, пов'язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму.

До цієї категорії належать спори, які за своєю правовою природою є конституційно-правовими. Тому і процедура роз­гляду таких спорів має певні особливості. У Кодексі адміністра­тивного судочинства визначаються особливості розгляду і вирі­шення цієї групи спорів (статті 172—176 КАСУ), причому з наданням можливості суду розширеного або звуженого тлума­чення положень Кодексу з урахуванням розвитку матеріально­го права про вибори чи референдум^[CCXXXVII].

Отже, змістовний (предметний) склад спору — це правове вираження повноважень адміністративного суду щодо розгляду і вирішення окремих груп публічно-правових спорів.

Непоширеність юрисдикції інших юрисдикційних органів (судів), крім адміністративного суду, на спірні публічно-правові відносини, визначені законом, є важливою гарантією компе­тентності вирішення справи відповідно до закону. Частина 2 ст. 17 КАС України встановлює, що компетенція адміністра­тивних судів не поширюється на публічно-правові справи:

1) що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду Ук­раїни;

2) що належить вирішувати в порядку кримінального судо­чинства;

3) про накладення адміністративних стягнень;

4) щодо відносин, які відповідно до закону, статусу (поло­ження) об’єднання громадян віднесені до їх внутрішньої діяль­ності або виключної компетенції.

Виходячи від зворотного, компетенція інших юрисдикцій- них органів також не може поширюватися на спори, віднесені законом до відання адміністративного суду. Однак питання відмежування адміністративної юрисдикції від інших видів за­лишається складним. Наприклад, критерієм розмежування між адміністративною та іншими видами юрисдикції є норми, за­кріплені ч. 2 ст. 2 та ч. 2 ст. 4 КАС України, за якими:

а) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь- які рішення, дії чи бездіяльність суб’єктів владних повнова­жень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи діяльності Конституцією чи законами України встановлено інший поря­док судового провадження;

б) юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом вста­новлений інший порядок судового вирішення.

На перший погляд, ніби існує на законодавчому рівні роз­межування компетенції. Однак більш повне вивчення цього питання потребує додаткових критеріїв і ознак. Так, предметом аналізу конституційної юрисдикції є нормативні акти, вичерп­ний перелік яких визначено ст. 150 Конституції України щодо їх конституційності. Разом із тим, адміністративні суди також уповноважені розглядати правові акти Верховної Ради України, акти Президента України і Кабінету Міністрів України, правові акти Верховної Ради Автономної Республіки Крим на предмет їх законності. Отже, Конституційний Суд України розглядає правові акти на предмет їх конституційності, а адміністратив­ний суд розглядає такі самі акти на предмет законності. Крім того, адміністративний суд може теж визнавати неконституцій­ними, але інші підзаконні правові акти. В цьому зв’язку для більш чіткого розмежування повноважень між Конституційним Судом України і адміністративним судом Пленум Верховного Суду України у постанові «Про застосування Конституції Ук­раїни при здійсненні правосуддя» від 1 листопада 1996 р. № 9 зазначив, що суди загальної юрисдикції не вправі, застосовую­чи Конституцію як акт прямої дії, визнати неконституційними закони чи правові акти, перераховані у ст. 150 Конституції Ук­раїни, оскільки це віднесене до виключної компетенції Конс­титуційного Суду України.

Певні питання виникають при розмежуванні компетенції судів адміністративної і кримінальної юрисдикцій; адміністра­тивної і цивільної (господарської) юрисдикцій; адміністратив­ної юрисдикції і повноважень громадських організацій, що при застосуванні потребує ретельного вивчення норм ма­теріального права та порівняльного аналізу процесуальних від­носин.

Недотримання правил підвідомчості справ органам юрис- дикційних повноважень (суду) тягне за собою процесуально- правові наслідки, як, наприклад, відмова у прийнятті позовної заяви (ч. 1 ст. 109 КАСУ), припинення провадження у справі (ч. 1 ст. 157 КАСУ) і, врешті-решт, визнання рішення суду не­чинним у зв’язку з порушенням процесуальних норм за проце­суальними ознаками.

12.2.