Особливості звернення до адміністративного суду публічних службовців та відкриття провадження у справі щодо гарантування їх прав і законних інтересів

Право на судовий захист порушеного права чи законного інтересу публічного службовця у сфері публічно-правових відносин здійснюється шляхом звернення до суду з адміністративним позовом.

Загальна характеристика першої стадії - звернення до суду та відкриття провадження у справі - полягає в тому, що адміністративний суд розглядає справи не інакше як за відповідним зверненням, письмовою позовною заявою публічного службовця та лише за її наявності може відкрити провадження в адміністративній справі [41].

Звернення до суду публічним службовцем здійснюється на загальних підставах, передбачених статтею 104-106 КАСУ, оскільки в цьому разі суб’єкт публічної адміністрації постає як невладна фізична особа [41], з певними особливостями.

Виходячи з положень статті 104 КАСУ, можемо зробити висновок, що право на звернення з адміністративним позовом до адміністративного суду має публічний службовець, який вважає, що порушено його права чи законні

інтереси у сфері публічно-правових відносин. Ще раз звертаємо

увагу, що в цьому випадку публічний службовець не є суб’єктом владних

повноважень.

Суд не може відмовити у правосудді публічному службовцю, якщо його права або законні інтереси порушені або порушуються, або створюються перешкоди для реалізації ним своїх законних владних повноважень або мають місце інші ущемлення законних інтересів публічних службовців [41].

Однак на практиці інколи ще виникають випадки, коли керівники публічного службовця психологічно тиснуть на нього з метою недопущення подання адміністративного позову. Це є неприпустимим і, на наш погляд, для недопущення зазначеного треба доповнити КУпАП нормою права, яка б установлювала адміністративну відповідальність для керівників суб’єктів владних повноважень за здійснення фізичного, психологічного, організаційного чи іншого тиску на підлеглих публічних службовців з метою протидії подання ними адміністративного позову.

Згідно зі ст. 105 КАСУ адміністративний позов публічним службовцем подається до адміністративного суду у формі письмової позовної заяви особисто позивачем або його представником. Позовна заява публічним службовцем може бути надіслана до адміністративного суду поштою, також вона може бути складена шляхом заповнення формалізованого бланка позовної заяви, наданого судом. На прохання позивача - публічного службовця - працівником апарату адміністративного суду може бути надано допомогу в оформленні позовної заяви [42].

У деяких судах це здійснюється шляхом надання адміністративної послуги через здійснення матеріально-технічного операції в так званих

«інформаційних кіосках суду». Зазначена система спрощує процес документообігу в суді й зводиться до мінімуму використання паперових журналів обліку, статистичних карток; зменшилися дублювання та помилки, оскільки лише одна особа відповідальна за відкриття файлу; зменшилися затримки в розгляді справ. Окрім цього система електронного документообігу передбачає можливість автоматичного розподілу справ між суддями, дозволяє оперативно в режимі реального часу відслідковувати загальну картину надходження і просування справ.

Згідно із КАСУ адміністративний позов публічного службовця може містити вимоги про: 1) скасування або визнання нечинним рішення свого вищого керівництва чи органу публічної влади повністю чи окремих його положень; 2) зобов’язання вищого керівництва чи органу публічної влади прийняти рішення або вчинити певні дії; 3) зобов’язання вищого керівництва чи органу публічної влади утриматися від вчинення певних дій; 4) стягнення з органу публічної влади коштів на відшкодування шкоди, завданої його незаконним рішенням, дією або бездіяльністю; 5) виконання зупиненої чи невчиненої дії вищим керівництвом чи органом публічної влади; установлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб’єкта владних повноважень [42].

Скасування чи визнання нечинним рішення свого вищого керівництва чи органу публічної влади повністю чи окремих його положень. Відповідно до тлумачного словника української мови «скасовувати» - це визнавати, оголошувати що-небудь недійсним, незаконним, анулювати, скасувати [123]. Іншими словами, це означає скасовувати або визначати нечинними нормативно-праві та індивідуальні адміністративні акти суб’єктів публічної адміністрації, які порушують права або/та законні інтереси публічних службовців у публічно-правових відносинах між ними і їхнім керівництвом.

Як показав аналіз адміністративних справ адміністративних судів першої інстанції, 23 відсотки від усіх позовів, які подано публічними службовцями, полягають саме у скасуванні або визнанні нечинним рішення свого вищого керівництва чи органу публічної влади повністю чи окремих його положень (наприклад, особа 1 звернулася до Івано-Франківського адміністративного окружного суду до командування Повітряних Сил Збройних Сил України, військової частини А2314 про визнання незаконними та скасування наказу про звільнення з військової служби за №0532 від 07.12.2000 року [86]).

Зобов’язання вищого керівництва чи органу публічної влади прийняти рішення або вчинити певні дії є вимогою, яку часто просять задовольнити адміністративні суди в адміністративних позовах публічних службовців, понад 33 відсотків їх адміністративних позовів присвячені цьому (наприклад, особа 1 у справі № 2а/1770/51/2011 зверталась з адміністративним позовом до Управління МВС України в Рівненській області провести нарахування додаткового грошового забезпечення за службу понад установлений робочий час і в нічний час за фактичну кількість відпрацьованих годин у період з 04 січня 2010 року по 31 травня 2010 р. [94]).

Стягнення з органу публічної влади коштів на відшкодування шкоди, завданої його незаконним рішенням, дією або бездіяльністю, є вимогою, яку найбільш часто просять задовольнити адміністративні суди в адміністративних позовах публічних службовців, понад 37 відсотків їх адміністративних позовів присвячені цьому. Крім того третина інших вимог публічних службовців включають додатково аналізовану (наприклад, особа 1 зверталась з адміністративним позовом до Івано-Франківського окружного адміністративного суду у справі № 2a-1880/11/0970, вимагаючи від Міністерства фінансів України, Державної судової адміністрації України, Державного казначейства України, територіального управління Державної судової адміністрації України в Івано-Франківській області, Господарського суду Івано-Франківської області стягнення недоотриманої заробітної плати

та недоотриманого щомісячного довічного грошового утримання в сумі 152621, 91 грн. [87]).

Як показує аналіз Єдиного державного реєстру судових рішень, з іншими вимогами в адміністративних позовах публічні службовці зверталися до адміністративних судів не часто (менш ніж 7 відсотків від усіх звернень).

Таким чином, у більш як 93 відсотках випадків публічні службовці звертаються до адміністративних судів з позовами щодо: скасування або визнання нечинним рішення свого вищого керівництва чи органу публічної влади повністю чи окремих його положень; зобов’язання вищого керівництва чи органу публічної влади прийняти рішення або вчинити певні дії; стягнення з органу публічної влади коштів на відшкодування шкоди, завданої його незаконним рішенням, дією або бездіяльністю.

Статтею 106 КАС визначено зміст позовної заяви, поданої публічним службовцем, за недотримання вимог якої суддя одноособово постановляє ухвалу про залишення позовної заяви без руху, в якій зазначаються недоліки позовної заяви, спосіб їх усунення і встановлюється строк, достатній для усунення недоліків. Копія ухвали про залишення позовної заяви без руху невідкладно надсилається публічному службовцю, що звернувся з позовною заявою [100]. Наприклад, ухвала Львівського окружного адміністративного суду від 14 січня 2015 р. № 813/106/15 залишила позовну заяву особи 1 до Г оловного управління МВС України у Львівській області та Г алицького РВ ГУМВС України у Львівській області про скасування наказу, поновлення на роботі, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу без руху. Таке рішення було прийняте відповідно до ч. 1 ст. 108 Кодексу адміністративного судочинства України, оскільки суддя, установивши, що позовну заяву подано без додержання вимог, установлених статтею 106 КАСУ, постановляє ухвалу про залишення позовної заяви без руху, у якій зазначаються недоліки позовної заяви, спосіб їх усунення і встановлюється строк, достатній для усунення таких недоліків. Копія ухвали про залишення

позовної заяви без руху невідкладно була надіслана особі, що звернулася з такою заявою [147].

Якщо публічний службовець усунув недоліки позовної заяви у строк, встановлений судом, вона вважається поданою в день первинного її подання до адміністративного суду (частини 1, 2 ст. 108 КАСУ). У разі якщо недоліки позовної заяви у встановлений судом строк усунені не будуть, адміністративний позов вважається неподаним і суддя ухвалою повертає позов публічному службовцю або його представнику [100].

Існують й інші підстави повернення адміністративного позову, що свідчить про порушення позивачем - публічним службовцем - умов реалізації права на звернення до суду. Так, згідно з ч. 3 ст. 108 КАСУ позовна заява повертається такому позивачеві, якщо він до відкриття провадження в адміністративній справі подав заяву про її відкликання; позовну заяву від імені позивача - публічного службовця - подано особою, яка не має повноважень на ведення справи; у провадженні цього чи іншого адміністративного суду є справа про спір між тими ж сторонами, про той же предмет і з тих же підстав; справа не підсудна цьому адміністративному суду; позовну заяву з вимогою про стягнення грошових коштів, яка ґрунтується на підставі рішення суб’єкта владних повноважень, подано суб’єктом владних повноважень до закінчення строку, установленого для оскарження такого рішення [100].

При надходженні до суду належним чином оформленої позовної заяви від публічного службовця питання про відкриття провадження в адміністративній справі суддя вирішує протягом трьох днів з дня її надходження до суду або закінчення строку, установленого для усунення недоліків позовної заяви, у разі залишення позовної заяви без руху, та не пізніше наступного дня з дня отримання судом інформації про зареєстроване місце проживання (перебування) фізичної особи (у справах, в яких така особа є відповідачем) [100] (наприклад, ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 січня 2010 р. у справі № 2а-148/10/2670 про відкриття

провадження в адміністративній справі щодо адміністративного позову особи 1 до Управління державної охорони України про визнання дій неправомірними та поновлення на посаді визнала подану позовну заяву і додані до неї матеріали достатніми для відкриття провадження у справі [150]).

Ухвала про залишення позовної заяви без руху або про повернення позовної заяви може бути оскаржена публічним службовцем, який подав таку заяву. Однак постановлення зазначених ухвал не позбавляє права повторного звернення до адміністративного суду в порядку, установленому законом [100].

Можливість практичного здійснення права на звернення до суду за судовим захистом залежить від певних передумов, які в процесуальній науці називають передумовами права на звернення до суду за судовим захистом. Передумови - це ті обставини, з якими пов’язано право конкретної особи звернутися до суду з позовом у відповідній справі. У разі недотримання передумов права на звернення до суду суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, про що суддею одноособово постановляється ухвала [100].

За положеннями ст. 109 КАСУ суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо: 1) заяву не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства; 2) у суперечці між публічним службовцем і суб’єктом публічної адміністрації наявний той же предмет і з тих же підстав, серед яких є ті, що набрали законної сили; 3) настала смерть публічного службовця, який звернувся з позовною заявою або до якого пред’явлено адміністративний позов, якщо спірні правовідносини не припускають правонаступництва [100].

Таким чином, позовна заява публічного службовця щодо захисту порушеного свого права чи законних інтересів має відповідати визначеним у законодавстві вимогам, недотримання яких може призвести до залишення

позовної заяви без руху, однак публічний службовець їх може усунути невідкладно.

Стадія підготовчого провадження є обов’язковою за кожною адміністративною справою незалежно від її складності. значення цієї стадії для розгляду справи надзвичайно важливе. Насамперед це пояснюється тим, що саме на цій стадії суд має можливість повністю зібрати всі необхідні матеріали, на основі яких він пізніше буде вирішувати публічно-правовий спір по суті, у разі необхідності вислухати пояснення сторін, вирішити багато важливих процесуальних питань, пов’язаних із просуванням адміністративної справи.

На слушну думку Д. Роженко, стадія підготовчого провадження за своєю процесуальною значущістю абсолютно нічим не поступається судовому розгляду [112]. На думку Е. Демського, підготовку справи до судового розгляду здійснює суддя адміністративного суду, який відкрив провадження в адміністративній справі, що є цілком логічним і слушним. Адже суддя, який розглядав позовну заяву та надані до неї документи, уже ознайомився з обставинами справи, певною мірою вже попередньо вивчив цю справу і має зробити власне визначення щодо повноти матеріалів до справи, залучення інших осіб до справи, прийняття рішення про проведення попереднього судового засідання тощо [125].

Метою підготовки справи до судового розгляду є забезпечення всебічного та об’єктивного розгляду і правильного вирішення справи в одному судовому засіданні протягом розумного строку (ч. 2 ст. 110 КАСУ) [42]. Особливістю підготовки адміністративних справ до судового розгляду поданого публічним службовцем позову є його проведення з урахуванням характеру такої категорії справ, а саме: 1) предмета позову (в аналізованому нами випадку це конфліктні справи з відносин публічної служби); 2) підстав позову (у більшості випадків - понад 93% - це порушення прав і законних інтересів публічних службовців їх керівництвом); 3) сфери діяльності позивача (публічного службовця) і відповідачів (посадових осіб і органу, у якому працює підпорядкований публічний службовець); 4) наявності доказів і повноти зібраних матеріалів (насамперед це речові докази і предмети матеріального світу - нормативні та індивідуальні адміністративні акти, які відображають інформацію щодо порушення прав і законних інтересів публічних службовців і які підлягають судовому дослідженню, повідомлення та джерело інформації, інколи магнітні, електронні та інші носії інформації, що містять аудіовізуальну інформацію про обставини, які мають значення для справи, несуть доказову інформацію про обставини, що мають значення для вирішення справи [36]); необхідності залучення до справи третіх осіб та особистої участі у справі публічного службовця й інших осіб, які беруть участь у справі публічного службовця.

Законом (ч. 2 ст. 110 КАСУ) передбачаються найважливіші процесуальні дії, які мають бути вчинені судом (суддею) на стадії підготовки справи до судового розгляду. Проте вчинення цих дій не є ані обов’язковим, ані вичерпним. Вони здійснюються суддею в кожній конкретній справі, порушеній за позовом публічного службовця, залежно від особливостей спірних правовідносин, їх суб’єктивного складу та фактичних обставин, які суд має встановити [125]. Таким чином, особливостями адміністративних справ, поданих публічними службовцями, є те, що предметом позову є справи з конфліктів у сфері відносин публічної служби, у більшості випадків це порушення прав і законних інтересів публічних службовців, здійснене їх керівництвом.

Суддя самостійно визначає, зважаючи на наявні у справі докази та клопотання сторін, які підготовчі дії слід учинити. Усі вчинені дії оформляються ухвалою [39]. Усі дії з підготовки справ до судового розгляду, щодо яких суддя (суд) приймає рішення, можна поділити на кілька груп [125].

Перша група дій стосується доказів і доказування. До них належить прийняття судом рішення про витребування документів та інших матеріалів, які можуть бути додатковими доказами (ч.2 ст.69, ст.114 КАСУ). Так,

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 5 січня 2015 р. № 826/20370/14 була витребувана в Генеральної прокуратури України належним чином завірена копія положення про Головне управління нагляду за додержанням законів спецпідрозділами та іншими органами, які ведуть боротьбу з організованою злочинністю і корупцією, у чинній редакції станом з червня 2013 року по грудень 2014 р. [93].

Якщо суддя вважає, що необхідні додаткові документи у справі, порушеній за позовом публічного службовця, то він вимагає їх надати суб’єктом владних повноважень; здійснюється проведення огляду письмових доказів, які подані публічним службовцем на місці (ст.ст. 115, 147 КАСУ); у разі виникнення необхідності або сумнівів щодо достовірності доказів призначається судова експертиза (ст. 81 КАСУ); наведення інших довідок, необхідних для вирішення справи по суті [125], серед яких найбільш часто витребовуються матеріали, які стануть доказами відшкодування матеріальної шкоди, завданої його незаконним рішенням, дією або бездіяльністю публічної адміністрації.

Друга група дій стосується визначення складу осіб, які беруть участь у справі. До них належать: а) прийняття рішення про обов’язковість особистої участі осіб, які беруть участь у справі, у судовому засіданні (ст. 120 КАСУ); як правило, адміністративний суд першої інстанції завжди приймає ухвалу про обов’язковість участі позивача (публічного службовця) та відповідача (представника суб’єкта владних повноважень); б) прийняття рішення про залучення до справи третіх осіб (ст. 53 КАСУ), що викає в тому разі, коли до порушеного права чи законного інтересу причетні інші суб’єкти владних повноважень чи інші невладні особи; в) вирішення питання про необхідність залучення та виклику на судовий розгляд свідків, експертів, спеціалістів (статті 65-67 КАС України), порядок виклику яких регламентується гл. 3 КАС України [125]. При цьому слід зазначити, що перекладач у такій категорії справ не використовується майже ніколи, оскільки позивач

(публічний службовець) і представник відповідача (суб’єкта владних повноважень) апріорі не можуть не володіти державною мовою.

Важливою дією судді в підготовчому провадженні є уточнення позовних вимог і визначення складу осіб, які беруть участь у справі. Власне, уточнення позовних вимог відбувається вже під час з’ясування: чи не відмовляється позивач від адміністративного позову, чи визнає відповідач адміністративний позов. Питання про сторони у процесі суддя з’ясовує під час відкриття провадження в адміністративній справі, а питання щодо уточнення осіб, які беруть участь у справі, вирішує на стадії підготовки справи до судового розгляду. Суддя має вирішити питання про залучення до справи третіх осіб відповідно до ст.53 КАС України, а у випадках, установлених законом, - вирішити питання залучення до справи Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, прокурора, органів державної влади і органів місцевого самоврядування, інших осіб відповідно до статей 60-61 КАС України. Суддя також вирішує питання про виклик свідків, експертів, спеціалістів, перекладачів для участі в розгляді адміністративної справи [125].

Таким чином, особливостями дії з підготовки справ до судового розгляду за позовом публічного службовця є те, що від суб’єкта владних повноважень можуть витребуватися офіційно завірені копії документів, які публічний службовець отримати самостійно не може.

Згідно зі статтею 111 КАСУ попереднє судове засідання проводиться з метою з’ясування можливості врегулювання суперечки до судового розгляду справи або забезпечення всебічного та об’єктивного вирішення справи протягом розумного строку. Попереднє судове засідання проводиться суддею, який здійснює підготовку справи до судового розгляду, за участю сторін та інших осіб, які беруть участь у справі. Для врегулювання конфлікту суд з’ясовує, чи не відмовляється позивач від адміністративного позову, чи не визнає відповідач адміністративного позову, і роз’яснює сторонам можливості щодо примирення [42].

Проте на практиці суб’єкти владних повноважень не часто погоджуються навіть з повністю очевидними й законними вимогами позивачів, а тим більше позивача - публічного службовця. Хибне розуміння захисту корпоративного інтересу (честі «мундиру»), який абсолютно протилежний публічному інтересу, мотивує керівників суб’єктів владних повноважень на відстоювання протиправних своїх і підлеглих помилок у трактування норм права, відстоювати таку хибну позицію до «кінця» - до рішення касаційної інстанції.

Іншими словами, незважаючи в багатьох випадках на очевидність і законність позивних вимог публічного службовця, суб’єкт публічної адміністрації з ними майже ніколи не погоджується. Це призводить до затягування поновлення порушеного права чи законного інтересу публічного службовця, штучного перевантаження адміністративних судів і відволікання трудового та фінансового ресурсу самого суб’єкта владних повноважень. Усе це є неприпустимим.

Оскільки суперечку між публічним службовцем і його керівництвом урегулювати в більшості випадків не вдається, адміністративний суд:

1) уточнює позовні вимоги публічного службовця та заперечення відповідача - суб’єкта публічної адміністрації - проти адміністративного позову;

2) з’ясовує питання про склад осіб, які братимуть участь у справі: такими особами можуть бути треті особи, свідки та експерт; 3) визначає факти, які необхідно встановити для вирішення спору і які з них визнаються сторонами, а які належить доказувати; 4) з’ясовує, якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення, та встановлює строки для їх надання; 5) вчиняє інші дії, необхідні для підготовки справи до судового розгляду [42].

Призначаючи та проводячи попереднє судове засідання, необхідно пам’ятати, що стадія підготовчого провадження може бути останньою стадією адміністративного судочинства, яка завершиться винесенням певного рішення у справі. У науковій літературі виділяють такі підстави

прийняття рішення про проведення попереднього судового засідання: недостатність наданих позивачем - публічним службовцем - доказів; необхідність уточнення підстав або предмету позовних вимог; необхідність вирішення питань, які, за законом, слід вирішувати в судовому засіданні з повідомленням сторін [39].

До таких належать питання про передання справи до іншого суду за підсудністю, про забезпечення позову, про забезпечення доказів, про судове доручення; про необхідність вирішення інших питань, щодо яких суд має вислухати думку сторін (наприклад, залишення позову без розгляду, зупинення та поновлення провадження у справі [39]). Наприклад, Ухвалою Харківського окружного адміністративного суду від 15 січня 2015 р. у справі № 820/18976/14 про поновлення провадження у справі особи 1 до Управління праці та соціального захисту населення Сахновщинської районної державної адміністрації в Харківській області, за участі третьої особи - начальника управління праці та соціального захисту населення Сахновщинської районної державної адміністрації Харківської області особи 2 - про поновлення на посаді та виплату заробітної плати за час вимушеного прогулу [156].

На думку Х. Кіт, виділені підстави не є основними для призначення попереднього судового засідання, оскільки всі ці питання суд може вирішити на етапі підготовки справи до судового розгляду без призначення попереднього судового засідання. Тому варто зазначити, що однією з найважливіших підстав для призначення попереднього судового засідання є виявлення судом можливості врегулювати конфлікт на стадії підготовчого провадження [39].

Про призначення попереднього судового засідання суд виносить ухвалу, у якій вказується дата, час і місце проведення попереднього судового засідання. Відповідно до п. 4 ч. 5 ст. 107 КАС України інформація про проведення попереднього судового засідання вказується в ухвалі про відкриття провадження у справі [39].

На думку Е. Демського, ураховуючи, що публічні відносини, у сфері яких і виникають адміністративно-правові конфлікти, характеризуються оперативністю, динамічністю та мобільністю, строк для підготовки справи до судового розгляду та попереднього судового засідання не може перевищувати п’яти днів із дня відкриття провадження в адміністративній справі. Саме це й має бути закріплено в Кодексі адміністративного судочинства України [125].

Попереднє судове засідання може бути проведене лише в межах підготовчого провадження. Тому якщо суд уже перейшов до стадії судового розгляду, попередні судові засідання у справі є неможливими. При цьому слід урахувати, що КАСУ не забороняє суду проводити декілька попередніх судових засідань в одній справі, якщо буде така потреба.

Попереднє судове засідання проводиться одноособово суддею, який здійснює підготовку справи до судового розгляду, оскільки він уже певним чином орієнтується в цій справі. У попередньому судовому засіданні беруть участь сторони, треті особи, представники сторін і третіх осіб. Аналіз зазначеної норми дає підстави стверджувати, що інші учасники адміністративного процесу, такі як свідки, експерти, спеціалісти, на попереднє судове засідання не запрошуються [125].

Сторони чи інші особи, які беруть участь у справі, можуть подати клопотання про слухання справи в попередньому судовому засіданні за їх відсутності або просто, як це часто буває, особливо з суб’єктами владних повноважень, проігнорувати виклик до суду та не з’явитися на слухання справи в попередньому судовому засіданні [39].

Відповідно до частини 5 статті 111 КАС України за заявою однієї зі сторін про неможливість прибуття до суду попереднє судове засідання може бути відкладено, якщо причини неприбуття будуть визнані судом поважними, і це матиме як наслідок відкладення попереднього судового

засідання.

На слушну думку Х. Кіт, незважаючи на те, що проведення попереднього судового засідання не є обов’язковим, не можна недооцінювати його потенціал для пришвидшення розгляду справи. За якісного проведення попереднього судового засідання провадження у справі може бути припинено вже на цій стадії або ж буде створено умови для розгляду справи в одному засіданні без процесуальних несподіванок, без необхідності робити перерви чи відкладати судовий розгляд [39].

Варто звернути увагу на те, що як для підготовки справи до судового розгляду, так і для попереднього судового засідання законодавець не встановлює певного строку, протягом якого має бути проведено підготовку справи та попереднє судове засідання, а лише підкреслює, що це має бути здійснено «протягом розумного строку». Така невизначеність може сприяти тяганині при підготовці справи [125].

Таким чином, у багатьох випадках попереднє судове засідання не здійснюється, оскільки через неконструктивні дії суб’єктів владних повноважень основна мета такого засідання - примирення сторін - не досягається з причин хибного розуміння захисту корпоративного інтересу (честі «мундиру»), що мотивує керівників суб’єктів владних повноважень на відстоювання протиправних своїх і підлеглих помилок у трактування норм права, відстоювання такої хибної позиції «до кінця» - до рішення касаційної інстанції.

Забезпечення адміністративного позову. Звісно, що кінцевою метою кожного позивача є намір домогтися того, щоб його вимогу було задоволено. Однак інколи складається така ситуація, коли під час судового розгляду в позивача виникають сумніви в тому, що позитивний судовий розгляд призведе до бажаних наслідків, оскільки в окремих випадках продовження дії (наприклад, правового акту) може створити реальну небезпеку для прав, свобод та інтересів позивача. У таких випадках виникає необхідність застосування заходів, що забезпечать його виконання. Без сумніву, такі

заходи є однією з гарантій захисту прав та інтересів фізичних чи юридичних осіб [125].

В ухвалі про забезпечення позову суд має навести мотиви, з яких він дійшов висновку про наявність очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі, або що захист цих прав, свобод та інтересів стане неможливим без ужиття таких заходів, або для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль і витрат, а також вказати ознаки, які свідчать про очевидність протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб’єкта владних повноважень [93].

Заходи забезпечення адміністративного позову здійснюються на підставах, якщо: 1) наявна очевидна небезпека заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача публічного службовця (наприклад, припинити процедуру звільнення публічного службовці до винесення рішення за його позовом); 2) захист прав, свобод і інтересів до ухвали рішення в адміністративній справі стане неможливим без вжиття таких заходів (наприклад, припинення дії рішення суб’єкта владних повноважень щодо примусового припинення обов’язкового навчання публічного службовця на спеціальних курсах); 3) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб’єкта владних повноважень (наприклад, звільнення публічного службовця через його національну приналежність).

Однак згідно з Постановою Пленуму вищого адміністративного суду України від 6 березня 2008 р. № 2 «Про практику застосування адміністративними судами окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду адміністративних справ» адміністративним судам радять таке: в адміністративних справах щодо визнання незаконним рішення про звільнення з посад позовними вимогами є скасування правових актів індивідуальної дії та поновлення на посаді. Забезпечуючи такий позов шляхом зупинення дії правового акта індивідуальної дії про звільнення з посади, суд фактично продовжує службові відносини між позивачем і роботодавцем (суб’єктом владних повноважень) з відповідними наслідками - виконанням службових обов’язків, виплатою заробітної плати тощо. Таким чином, судом фактично ухвалюється рішення без розгляду справи по суті, що не відповідає меті застосування правового інституту забезпечення позову. Таким чином, на думку членів Пленуму вищого адміністративного суду України, судам слід мати на увазі, що із забезпеченням означеного адміністративного позову в такий спосіб суди виходять за межі підстав забезпечення позову, передбачених частиною першою статті 117 КАС України, що є неприпустимим [93].

На наш погляд, у тих випадках коли для публічного службовця, який звільнений зі служби через сумнівні мотиви, його заробітна плата була єдиним джерелом його існування та утримання сім’ї, суд має право своєю ухвалою до вирішення справи по сутті і вступу рішення в законну силу зобов’язати суб’єкта владних повноважень поновити його право на отримання середньої зарплати за рахунок державного чи місцевого бюджету. У цьому разі, якщо позов буде задоволений, компенсацію за виплачену зарплату має покривати посадова особа суб’єкта владних повноважень, яка безпосередньо підписала наказ про незаконне звільнення публічного службовця. І навпаки, якщо позов не буде задоволений, то екс-посадова особа має виплатити органу суб’єкта владних повноважень отримані за ухвалою кошти.

Рішення суду про забезпечення адміністративного позову може бути ініційовано позивачем - публічним службовцем - за його клопотанням або за власною ініціативою суду. Причому таке рішення може бути прийняте судом першої інстанції, а якщо розпочато апеляційне провадження - то судом апеляційної інстанції до постановлення рішення по суті адміністративної справи. Це положення випливає зі змісту ч. 2 ст. 117 КАС України [125].

До заходів забезпечення адміністративного позову публічного службовця може належати: по-перше, ухвала суду про припинення дії

рішення суб’єкта владних повноважень; по-друге, ухвала суду про заборону вчиняти певні дії [125].

Клопотання про забезпечення адміністративного позову публічного службовця розглядається в досить стислий строк - не пізніше наступного дня після його одержання - й у разі його обґрунтованості вирішується ухвалою негайно без повідомлення відповідача та інших осіб, які беруть участь у справі. У такий же строк розглядається і клопотання відповідача або іншої особи, яка бере участь у справі, про заміну одного способу забезпечення адміністративного позову іншим або скасування заходів забезпечення адміністративного позову. Таке клопотання в разі обґрунтованості та терміновості вирішується ухвалою негайно без повідомлення позивача та інших осіб, які беруть участь у справі (треті особи, представники сторін і третіх осіб) [125].

Зі змісту частин 1 та 2 ст. 118 КАС України можна зробити висновок, що клопотання про забезпечення адміністративного позову, заміну одного способу забезпечення іншим або скасування заходів забезпечення здійснюється терміново без проведення судового засідання, а тому не повідомляються сторони та інші особи, які беруть участь у справі. Їм лише надсилаються ухвали суду, виконання яких є негайним у порядку, установленому законом для виконання судових рішень (статті 14, 256 КАСУ). Ухвала з питань забезпечення адміністративного позову може бути оскаржена, однак оскарження ухвали не зупиняє її виконання, а також не перешкоджає подальшому розгляду справи [125].

Отже, за наслідками підготовчого провадження суд постановляє ухвалу

щодо:

1) залишення позовної заяви без розгляду (наприклад, Ухвала Миколаївського окружного адміністративного суду від 5 січня 2015 р. у справі № 814/3569/14 позовна заява особи 1 до Миколаївського обласного військового комісаріату про визнання нечинним (протиправним) і скасування рішення комісії з питань розгляду матеріалів про визначення учасників

бойових дій від 18.09.2014 року, зобов’язання вчинити певні дії була залишена без розгляду у зв’язку із клопотанням від позивача про відкликання позовної заяви);

2) зупинення провадження у справі (наприклад, ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 січня 2015 р. № 826/17562/14 було зупинене провадження у справі № 826/17562/14 до вирішення Верховним Судом України питання стосовно внесення до Конституційного Суду України подання щодо конституційності положень Закону України «Про очищення влади» до Конституції України, питання щодо чого порушено ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 січня 2015 р. [153]).

3) закриття провадження у справі (наприклад, Ухвалою Голопристан- ського районного суду Херсонської області від 10 лютого 2015 р. провадження за адміністративним позовом особи 1, особи 2 до Новософіївської сільської ради Голопристанського району Херсонської області, особи 4 про незаконне перебування на посаді сільського голови та скасування рішення сесії сільської ради в частині притягнення до адміністративної відповідальності депутатів VI скликання Новософіївської сільської ради Голопристанського району Херсонської області було закрито [138]).

4) закінчення підготовчого провадження і призначення справи до судового розгляду (наприклад, Ухвалою Чернігівського окружного адміністративного суду від 12 лютого 2015 р. у справі № 825/410/15-а була призначена справа до судового розгляду за адміністративним позовом щодо особи 1 до Військової частини А 2622 про визнання дій протиправними, стягнення невиплаченої підйомної допомоги в розмірі 4234,32 грн.

Усе вищевикладене дає можливість сформулювати такі висновки:

1) право на звернення з адміністративним позовом до адміністративного суду має публічний службовець, який вважає, що порушено його права чи законні інтереси у сфері публічно-правових відносин;

2) право на звернення публічного службовця з позовом до адміністративного суду є абсолютним, ніхто ні шляхом усних вказівок, ні шляхом нормативно-правових актів не може позбавити публічного службовця цього права;

3) звернення до суду публічного службовця щодо захисту порушеного його інтересу у сфері публічно-правових відносин здійснюється шляхом звернення до суду з адміністративним позовом особисто або через представника, який має право представляти його інтереси виключно через нотаріально завірене доручення;

4) первиною особливістю у цій сфері є те, що публічний службовець виступає у цих відносинах виключно як невладна фізична особа;

5) з метою недопущення порушення цього права є потреба доповнити КУпАП нормою права, яка б установлювала адміністративну відповідальність щодо керівників суб’єктів владних повноважень за здійснення фізичного, психологічного, організаційного чи іншого тиску на підлеглих публічних службовців з метою протидії подання ними адміністративного позову;

6) виявлено, що більш ніж у 93 відсотках випадків публічні службовці звертаються до адміністративних судів з позовами щодо: по-перше, скасування або визнання нечинним рішення свого вищого керівництва чи органу публічної влади повністю чи окремих його положень; по-друге, зобов’язання вищого керівництва чи органу публічної влади прийняти рішення або вчинити певні дії; по-третє, стягнення з органу публічної влади коштів на відшкодування шкоди, завданої його незаконним рішенням, дією або бездіяльністю суб’єкта владних повноважень;

7) позовна заява публічного службовця щодо захисту порушеного свого права чи законних інтересів має відповідати визначеним у законодавстві вимогам, недотримання яких може призвести до залишення позовної заяви без руху, однак публічний службовець може усунути це невідкладно;

8) підготовку справи до судового розгляду здійснює суддя адміністративного суду, який відкрив провадження в адміністративній справі за позовом публічного службовця з метою забезпечення всебічного та об’єктивного розгляду і правильного вирішення справи в одному судовому засіданні протягом розумного строку;

9) особливостями адміністративних справ, поданих публічними службовцями, є те, що предметом позову є конфліктні справи з відносин публічної служби, у більшості випадків це порушення прав і законних інтересів публічних службовців, здійснене їх керівництвом;

10) виявлено, що в багатьох випадках попереднє судове засідання не здійснюється, оскільки через неконструктивні дії суб’єктів владних повноважень основна мета такого засідання - примирення сторін - не досягається через хибне розуміння захисту корпоративного інтересу (честі «мундиру»), що мотивує керівників суб’єктів владних повноважень на відстоювання протиправних своїх і підлеглих помилок у трактуванні норм права, відстоювання такої хибної позиції «до кінця» - до рішення касаційної інстанції;

11) забезпечення адміністративного позову у формі ухвалення суддею ухвали щодо тимчасового поновлення на посаді публічного службовця практично не застосовується судами через Постанову Пленуму вищого адміністративного суду України від 6 березня 2008 р. № 2, що в абсолютному вимірі є невиваженим кроком, оскільки в тих випадках, коли для публічного службовця, який звільнений зі служби за сумнівними мотивами, його заробітна плата була єдиним джерелом його існування та утримання сім’ї, суд мав би право своєю ухвалою до вирішення справи по сутті і вступу рішення в законну силу зобов’язати суб’єкта владних повноважень поновити його право на отримання середньої зарплати за рахунок державного чи місцевого бюджету;

12) за наслідками підготовчого провадження у справах, поданих публічним службовцем, суд у більшості випадків постановляє ухвалу щодо закінчення підготовчого провадження і призначення справи до судового розгляду, хоча інколи приймаються й інші рішення, а саме зупинення провадження у справі, закриття провадження у справі та залишення позовної заяви без розгляду.