<<
>>

3.2. Класифікація адміністративного розсуду

Класифікація (від лат. classis – розряд і ...ficatio, від facio - роблю) - система супідрядних понять (класів об`єктів) тієї або іншої галузі знань чи діяльності людини, що використовується як засіб для встановлення зв`язків між цими поняттями чи класами об`єктів [95, с.115], іншими словами – це процес поділу того чи іншого явища на структурні одиниці або елементи, із встановленням між ними взаємозалежних комунікацій.

Така харатеристика розкриває загальносоціальне призначення поняття „класифікації”, безвідносно до будь – якої науки. Наукова класифікація виражає систему законів, властивих відповідній галузі дійсності.

Класифікація в правовому (юридичному) аспекті виражає систему зв`язків, які складаються між галузями законодавства і права, законами і іншими нормативниим актами, органами державної влади, галузями юридичної науки та освіти тощо. Не є виключенням з даної харауктеристики інститут адміністративного розсуду, котрий можна диференціювати за різними критеріями.

Основним й найбільш поширеним фактором, який впливає на поділ адміністративного розсуду в управлінській діяльності, органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, є ступінь нормативної визначеності владних приписів, адже ця диференціація, дозволяє побачити та виражає суттєві особливості і ознаки „розсуду” в цілому.

Як відомо з правової теорії та практики, існують абсолютно та відносно визначені норми права, крім того, існує тенденція до виділення альтернативних норм.

Перші вичерпно визначають обставини, з наявністю чи відсутністю яких пов`язується чинність норми та чітко вказують права й обов`язки учасників відносин, точно окреслюючи варіант поведінки, санкція яких точно зазначає вид і міру юридичної відповідальності за порушення норми права.

Відносно визначені норми не містять достатньо повних даних про обставини дії норми, обмежуючи її умови застосування певною сукупністю формальних вимог, диспозиція подібних норм не наводить істотних ознак поведінки учасників відносин і відомостей про їх права та обов`язки.

Санкція визначається шляхом встановлення меж юридичної відповідальності за вчинене правопорушенння від мінімальної до максимальної або виключно до максимальної.

Альтернативна норма містить гіпотезу, в якій зазначається декілька фактичних обставин, за яких починає діяти правило поведінки. Щодо диспозиції, то вона характеризується тим, що вказує на кілька правових наслідків, але робить припущення про настання лише одного з них, а санкція передбачає наявність кількох видів юридичної відповідальності, зафіксованих через розділовий сполучник „або”, „чи”.

Таким чином, відносно визначені та альтернативні норми надають певну свободу адміністративному органу самостійно визначати обставини дії норми, з дотриманням формальних вимог або вибирати із запропонованих, а також в якою мірою реалізовувати права та обов`язки.

Отже, аналіз розмаїття діяльності адміністративного органу, його правовий статус дозволяє визначити такі види адміністративного розсуду, як:

1) передбачання матеріальною нормою можливого варіанта рішення при її застосуванні адміністративним органом, тобто право вибору (розсуду) залишається за адміністративним органом, наприклад, при накладанні адміністративних стягнень за вчинене правопорушення. До уваги береться ряд обставин, які характеризують саме діяння, його суспільну шкідливість, особу правопорушника тощо, що в сукупності дозволяє зробити правильну оцінку і застосувати відповідну санкцію.

Конкретним прикладами можуть бути: ст. 41 Кодексу України про адміністративні правопурушення, де порушення встановлених термінів виплати пенсій, стипендій, заробітної плати, виплата її не в повному обсязі, а також інші порушення вимог законодавства про працю тягнуть за собою накладення штрафу на посадових осіб підприємств, установ і організацій незалежно від форм власності та громадян — суб’єктів підприємницької діяльності від п’ятнадцяти до п’ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або ст.42 - порушення санітарно-гігієнічних і санітарно-протиепідемічних правил і норм - тягне за собою накладення штрафу на громадян від одного до дванадцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на посадових осіб — від шести до двадцяти п’яти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян [96].

Така характеристика адміністративного розсуду має особливість, яка полягає у можливості провести його поділ на два підвиди:

1.1) коли норма права передбачає декілька можливих (альтернативних) варіантів, які реалізуються адміністративним органом на його власний розсуд, залежно від ситуації, що диктує умови, наприклад, посадові особи інспекцій державного архітектурно-будівельного контролю мають право:

- давати у межах своїх повноважень учасникам будівництва та виробникам будівельних матеріалів, виробів і конструкцій обов'язкові для виконання приписи щодо усунення порушень державних стандартів, норм і правил, а так само технічних умов або затверджених проектних рішень;

- вносити подання відповідним органам про анулювання або зупинення дії ліцензій на право здійснення окремих видів господарської діяльності у будівництві, що підлягають ліцензуванню відповідно до закону підприємствами, які допускають грубі порушення державних стандартів, норм і правил, а так само вихідних даних, затверджених проектних рішень або місцевих правил забудови населених пунктів [97];

1.2) коли норма права передбачає не чітко визначені альтернативи, а законодавчі рамки окреслені межами „від” і „до”, наприклад, самовільний проїзд у вантажних поїздах, посадка і висадка під час руху поїзда, проїзд на підніжках і дахах вагонів, самовільне без потреби зупинення поїзда, а також підкладання на залізничні колії предметів, які можуть спричинити порушення руху поїздів, - тягнуть за собою накладення штрафу від одного до трьох неоподатковуваних мінімумів доходів громадян; розміщення в районі аеродрому будь-яких знаків і пристроїв, схожих на маркірувальні знаки і пристрої, прийняті для розпізнання аеродромів, або спалювання піротехнічних виробів без дозволу адміністрації аеропорту, аеродрому, або влаштування об'єктів, які сприяють масовому скупченню птахів, небезпечних для польотів повітряних суден, - тягне за собою накладення штрафу на громадян від трьох до п'яти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на посадових осіб - від чотирьох до семи неоподатковуваних мінімумів доходів громадян [96];

2) наступний вид адміністративного розсуду має місце, коли норма права дозволяє діяти органу виконавчої влади чи місцевого самоврядування на власний розсуд при реалізації своїх повноважень, тобто адміністративному органу надається право оцінювати той чи інший юридичний факт.

Розсуд, в такому випадку, отримує право на існування в силу такої ознаки права, як нормативність, адже кожна справа наділена індивідуально – конкретними рисами, передбачити і визначити які у статті закону – неможливо, тому законотворець дозволяє правозастосувальному органу самостійно оцінювати ситуацію і як результат реалізувати норму права.

Наприклад, право органів щодо надання громадянам певних суб`єктивних прав, а саме: у п. 5 „а”ст. 32 Закону України „Про місцеве самоврядування в України” законодавець уповноважує виконавчі комітети місцевих рад для вирішення питань про надання професійним творчим працівникам на пільгових умовах у користування приміщень під майстерні, студії та лабораторії, необхідних для їх творчої діяльності; відповідно до п. 9 „б”ст. 32 зазначеного Закону - вирішувати питання про надання неповнолітнім, студентам, пенсіонерам та інвалідам права на безкоштовне і пільгове користування об’єктами культури, фізкультури і спорту, а також визначення порядку компенсації цим закладам вартості послуг, наданих безкоштовно або на пільгових умовах [ 98 ];

3) ще один вид адміністративного розсуду виражається в оцінці публічних інтересів та тлумаченні оціночних понять, наприклад, „доцільність”, „необхідність”, „поважні причини” тощо. Норма права містить поняття, які не насичені конкретним змістом, а рішення приймаються за результатами інтерпретації правозастосувальним органом. Правило поведінки, в такому разі, вказуючи, наприклад, на публічний інтерес, виражає юридичний факт у формі загальної характеристики, визначеною в гіпотезі. Разом з тим, як зазначає Ткач Г., майже кожен припис містить в собі якусь долю вільного розсуду. Використання у змісті законів виразів: „орган може”, „дбає”, „забезпечує”, „веде діяльність”, „запобігає” є досить частим [99, с.32]. Тому з певною долею умовності та відносності ми можемо констатувати присутність і необхідність адміністративного розсуду у правових нормах, що направлені на регулювання управлінських відносин.

У ст.23 Закону України „Про державну службу” зазначається, що граничний вік перебування на державній службі становить 60 років для чоловіків і 55 років для жінок, але у разі необхідності керівник державного органу за погодженням з Начальником Головного управління державної служби при Кабінеті Міністрів України може продовжити термін перебування на державній службі, але не більш як на п’ять років [100]; у ст.60 Закону України „Про місцеве самоврядування в України” передбачено, що доцільність, порядок та умови відчуження об’єктів права комунальної власності визначаються відповідною радою [98]; в аб.3 ст.17 Закону України „Про звернення громадян” вказано, що скарга на рішення, що оскаржувалось, може бути подана до органу або посадовій особі вищого рівня протягом одного року з моменту його прийняття, але не пізніше одного місяця з часу ознайомлення громадянина з прийнятим рішенням [4].

Скарги, подані з порушенням зазначеного терміну, не розглядаються. Пропущений з поважної причини термін може бути поновлений органом чи посадовою особою, що розглядає скаргу, а також в п.5 ст. 49 Закону України „Про місцеве самоврядування” зазначено, що у разі пропуску депутатом протягом року більше половини пленарних засідань ради або засідань постійної комісії, невиконання ним без поважних причин рішень і доручень ради та її органів відповідна рада може звернутися до виборців з пропозицією про відкликання такого депутата у встановленому законом порядку [98];

4) наступний різновид адміністративного розсуду полягає у прийнятті рішення орагном виконавчої влади та місцевого самоврядування на основі приписів, що викладені в нормі права в загальному вигляді без вказівки на конкретний факт, за наявності або відсутності якого адміністративний орган зобов`язаний діяти. Подібне формулювання правового припису залишає за правозастосувальним органом можливість для ініціативи.

Відповідно до п.1 ст.3 Закону України „ Про торгово – промислові палати в Україні” торгово-промислові палати створюються з метою сприяння розвиткові народного господарства та національної економіки, її інтеграції у світову господарську систему, формуванню сучасних промислової, фінансової і торговельної інфраструктур, створенню сприятливих умов для підприємницької діяльності, всебічному розвиткові усіх видів підприємництва, не заборонених законодавством України, науково-технічних і торговельних зв'язків між українськими підприємцями та підприємцями зарубіжних країн [101]; у ст.2 Закону України „Про центральну виборчу комісію” зазначено, що комісія відповідно до своїх повноважень, забезпечує дотримання передбачених Конституцією України та законами України принципів і засад виборчого і референдумного процесів, реалізацію виборчих прав громадян України та права на участь у референдумі, однакове застосування законодавства України про вибори і референдуми на всій території України. Комісія будує свою діяльність на принципах верховенства права, законності, незалежності, об’єктивності, компетентності, професійності, колегіальності розгляду і вирішення питань, обґрунтованості прийнятих рішень, відкритості і публічності [102];

5) ще один вид адміністративного розсуду передбачений матеріальною нормою, яка конкретизується ораном виконавчої влади та місцевого самоврядування у формі організаційних та матеріально – технічних дій, а не у вигляді адміністративного рішення.

Такий вид розсуду досить поширений у країнах з розвинутою системою публічних адміністрацій. Фундаментальним джерелом права для дискреційних повноважень у них виступає норма права, яка встановлює публічні завдання для адміністративних органів, що виконуються за допомогою матеріально – технічної або суспільно - організаційної діяльності і, як зазначає Ткач Г.Й., „спостерігається тенденція до їх розширення”[99, с.33], що свідчить про намагання органів публічної адміністрації за будь – якої нагоди розширити свої можливості у праві приймати рішення на власний розсуд.

Наприклад, позитивним є досвід закордонної діяльності з цього приводу, зокрема, право на вільний розсуд передбачене законодавством Франції, де адміністрація перед прийняттям рішення зобов`язана провести консультації із зацікавленими особами й організаціями. Досить часто для досягнення цієї мети створюються косультативно – дорадчі органи: комісії, ради, комітети, які, як правило, комплектуються зі сторонніх для установи громадян [73, с.93]. Тобто необхідність створення таких органів, порядок їх формування та інші, пов`язані з цими, питання вирішуються, залежно від ситуації, яка ставить конкретні умови та притаманні лише їй обставини, органом публічної адміністрації.

Ще одним прикладом, який потребує аналізу, є досвід Сполучених Штатів Америки, визначений параг. 552 Федерального закону про адміністративну процедуру в якому для інформування громадськості кожне агенство самостійно приймає рішення та періодично публікує у Федеральному реєстрі:

- опис та адреси своїх центральних та місцевих органів, імена службовців (а у випадку особового складу – його членів) і порядок, згідно з яким громадяни можуть отримувати інформацію, подавати на розгляд документи чи запити, а також отримувати рішення;

- інформацію про загальний напрямок і порядок визначення та впровадження функцій агенства, що передбачає опис характеру і вимог всіх наявних формальних і неформальних процедур;

- правила процедури, опис наявних у роботі формі вказівок на те, де ці форми можна отримати, а також інформацію про обсяг і зміст усіх письмових матеріалів, звітів чи перевірок;

- матеріальні норми загального застосування, прийняті згідно з установленим законом порядком, а також заяви про загальну політику та тлумачення загального застосування, визначені й прийняті агенством;

- відомості про кожну зміну, перегляд і скасування вищезгаданого [71].

Як приклад, на який потрібно звернути увагу, виступає практика адміністрації США щодо проведення засідань з попереднім публічним оголошенням про них у громадських колах. Відповідно до параг. 552а Федерального закону про адміністративну процедуру США, особи, які належать до колегіального органу, що очолює агенство (адміністрацію або адміністративний орган), можуть спільно вести діяльність, тобто проводити обговорення, які є легітимні, щонайменше при кількох членах окремого агенства, і є необхідними для здійснення певних заходів від імені агенства, якщо таке обговорення визначає або призводить до узгодженого ведення або управління офіційною діяльністю агенства, але не включає обговорення, що вимагаються або дозволяються у визначених законом пунктах [71].

Крім того, кожна стадія засідання агенства, за винятком певних випадків, а саме: коли розкриваються питання, які відповідно до критеріїв встановлених указом повинні триматися у таємниці в інтересах національної оборони або зовнішньої політики; стосуються суто внутрішніх правил персоналу та практики агенства; розкривають торгові таємниці, комерційну і фінансову інформацію, отриману від особи, а також закриту та конфіденційну інформацію; тягнуть за собою обвинувачення певної фізичної особи у злочині чи формальне засудження певної особи; розкривають інформацію приватного характеру, коли розголошення буде явно не обгрунтованим посяганням на недоторканість приватного життя; розкривають слідчі документи, зібрані з метою правоохоронної діяльності, інформацію, яка зберігається у таких документах у письмовому вигляді, повинна бути відкритою для публічного спостереження. Для цього агенство робить публічне оголошення про час, місце і тему кожного засідання не пізніше ніж за тиждень до проведення засідання незалежно від того, у відкритому чи закритому режимі проводиться засідання, в об’яві також повідомляється ім`я і телефон посадової особи, призначеної агенством надавати на вимогу інформацію про засідання [71].

Отже, на підставі викладеного матеріалу щодо процедури інформування громадськості та процедури проведення засідань за участю громадськості ми можемо оцінити демократичність та відкритість адміністрації США. Одночасно спостерігається наявність вільного розсуду в адміністративного органу у прийнятті самостійного рішення про необхідність і доцільність такої процедури, тобто, залежно від обставин і ситуаційних аргументів - схвалюється власне рішення, тим самим через призму дискреційних повноважень реалізуються постулати правової держави, що є позитивним досвідом для України в реформаційному аспекті.

Наведена класифікація, за ступенем нормативної визначеності владних приписів, є найбільш грунтовною в аспекті розкриття внутрішнього змісту адміністративного розсуду, але не єдино можливою. Існують і інші критерії, що заслуговують на увагу. Наприклад, залежно від строковості, тобто коли можливість застосувати розсуд обмежена або не обмежена законодавчо визначеним терміном, а саме згідно з митним законодавством України допущення митницею підприємства до декларування на підставі договору здійснюється шляхом видачі такому підприємству свідоцтва про визнання його як декларанта.

Допущення здійснюється за заявою підприємства тією митницею, в зоні діяльності якої воно знаходиться.

Заява має бути розглянута протягом 15 днів з дня її надходження. Якщо дані заявника виявляються неповними, митниця може подати запит про них до підприємств, банків та фінансових установ, інших державних органів. При цьому строк розгляду заяви не повинен перевищувати одного місяця.

Свідоцтво в разі неприйняття його заявником протягом шести місяців з дня винесення рішення про визнання, а також у разі невиконання функцій декларанта протягом одного року з дня прийняття свідоцтва, втрачає силу [103, с.161]. Ст. 20 Закону України „Про звернення громадян” передбачає, що звернення розглядаються і вирішуються у термін не більше одного місяця від дня їх надходження, а ті, які не потребують додаткового вивчення, — невідкладно, але не пізніше п’ятнадцяти днів від дня їх отримання. Якщо в місячний термін вирішити порушені у зверненні питання неможливо, керівник відповідного органу, підприємства, установи, організації або його заступник встановлюють необхідний термін для його розгляду, про що повідомляється особі, яка подала звернення. При цьому загальний термін вирішення питань, порушених у зверненні, не може перевищувати сорока п’яти днів [4].

Наведені приклади є відбраженням одночасно законодавчої визначеності у вигляді встановлення строків „15 днів” , „не повинен перевищувати одного місяця”, „не більше одного місяця”, „не може перевищувати сорока п`яти днів” та право митниці вирішити справу і прийняти рішення у менший термін, ніж це зазначено у законі. Принцип законності при цьому не порушується, отже така диференція адміністративного розсуду має право на існування.

Залежно від межі дії адміністративного розсуду у просторі, можна говорити про розсуд, який має місце на всій території держави, в межах однії адміністративно – територіальної одиниці або на визначеній частині території. Діяльність центральних оганів виконавчої влади спрямована на виконання повноважень, які однаково можуть реалізовуватися і виконуватися на всій території держави, наприклад, відповідно до ст.116 Конституції України Кабінет Міністрів України: забезпечує державний суверенітет і економічну самостійність України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання Конституції і законів України, актів Президента України; вживає заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина; забезпечує проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики; політики у сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування; розробляє і здійснює загальнодержавні програми економічного, науково-технічного, соціального і культурного розвитку України; виконує інші функції, визначені Конституцією та законами України, актами Президента України. Всі ці повноваження виступають в ролі зовнішньої обкладинки внутрішньозмістовної діяльності Центрального виконавчого органу, яка реалізується за його власним баченням, тобто розсудом, і є характерною для виконання на території всієї республіки. Отже, адміністративний розсуд має таке ж саме поширення [44].

Іншим прикладом, що розкриває поширення розсуду в межах однієї адміністративно – територіальної одиниці, може бути діяльність органів місцевого самоврядування відповідно до пунктів 24- 29 ст. 26 Закону України „Про місцеве самоврядування в Україні”, де зазначається, що сільські, селищні, міські ради можуть здійснювати заходи щодо встановлення місцевих податків і зборів та розмірів їх ставок у межах, визначених законом; утворення позабюджетних цільових (у тому числі валютних) коштів, затвердження положень про ці кошти; затвердження звітів про використання зазначених коштів; прийняття рішень щодо випуску місцевих позик; прийняття рішень щодо отримання позик з інших місцевих бюджетів та джерел, а також щодо передачі коштів з відповідного місцевого бюджету; прийняття рішень щодо надання відповідно до чинного законодавства пільг по місцевих податках і зборах; встановлення для підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, розміру частки прибутку, яка підлягає зарахуванню до місцевого бюджету [98]. Таким чином, зазначені органи мають можливість реалізувати власні повноваження у випадку, якщо це буде визнано за доцільне, тобто на власний розсуд, враховуючи всі ситуаційні аргументи „за” і „проти”.

При розкритті адміністративний розсуду, що реалізується на визначеній території, необхідно, перш за все, з`ясувати, які території наділені таким „прикметником”, тобто мають особливий статус. До таких територій ми можемо віднести:

1) спеціальні (вільні) економічні зони;

2) місто Киів та Севастополь;

3) зони стихійного лиха та екологічних катастроф, приклад - Чорнобильська зона;

4) території, на яких оголошено надзвичайний або воєнний стан тощо.

Особливістю даного розсуду є те, що він, як правило в певних випадках, має тимчасовий характер, тобто діє до моменту скасування особливого статусу на визначеній території.

Наприклад, відповідно до аб. 4 с т.9 Закону України „Про загальні засади створення і функціонування спеціальних (вільних) економічних зон”, орган господарського розвитку й управління та суб'єкти економічної діяльності спеціальної (вільної) економічної зони є самостійними у здійсненні своєї діяльності стосовно органів державного управління України, за винятками, передбаченими законодавчими актами України, що проявляється в п.1 аб.2 ст.10 названого Закону, де зазначено, що до виняткової компетенції органу господарського розвитку в межах функціонування спеціальної (вільної) економічної зони належить визначення перспективних напрямів розвитку спеціальної (вільної) економічної зони, тобто реалізує дане повноваження на власний розсуд [104].

Статус міста – столиці Києва визначений відповідним Законом України „Про столицю України – місто – герой Київ”, де в ст.22 вказується, що у зв'язку зі здійсненням містом Києвом функцій столиці України Київська міська рада та Київська міська державна адміністрація, кожна в межах своєї компетенції, встановленої законами України, мають додаткові права, а саме: придбавати у власність жилі і нежилі приміщення, адміністративні, виробничі та інші об'єкти, що належать до інших форм власності, якщо вони необхідні для здійснення містом столичних функцій; встановлювати порядок утримання та експлуатації об'єктів, розташованих у місті, та прилеглої до них території, правила благоустрою, торговельного, побутового, транспортного, житлово-комунального та іншого соціально-культурного обслуговування, визначати особливості землекористування та використання інших природних ресурсів; встановлювати умови і розміри компенсаційних виплат відповідних органів, організацій і громадян, що не входять до складу територіальної громади міста, на покриття витрат, пов'язаних з використанням міської інфраструктури; здійснювати управління об'єктами державної власності, перелік яких визначається Кабінетом Міністрів України, а також частками (акціями, паями) акціонерних товариств, розташованих у місті Києві, які передаються до сфери управління Київської міської державної адміністрації у встановленому порядку та інші[105].

Ґрунтуючись на тому, що права - це вид і міра дозволеної або можливої поведінки, яку суб`єкт правозастосування вправі реалізовувати за власним переконанням, то Київська міська рада та Київська міська державна адміністрація самі вирішують доцільність та необхідність їх застосування.

Залежно від форми діяльності органа державного управління виділяють адміністративний розсуд правотворчій (встановлення норм права), правозастосовчій, організаційній та матеріально – технічній діяльності.

Встановлення норм права або видання нормативних актів управління, за Ю.П. Битяком, є особливою формою діяльності органів виконавчої влади, яка передбачає розпорядчу діяльність, спрямовану на виконання закону шляхом встановлення певних правил у сфері державного управління [106, с. 123].

Така ж сама позиція щодо визначення вказаної форми і у Колпакова В.К., який бачить основним призначенням цієї форми управлінської діяльності виконання наказів, законів, а також інших державно – владних приписів, для реалізації яких потрібні додаткові положення нормативного характеру [36, с. 213].

Іншими словами, це діяльність органів виконавчої влади щодо конкретизації та деталізації норм законодавчих актів, що направлені на регулювання адміністративно – правових відносин. Результатом цієї діяльності є видання нормативного акта управління, яким установлюються відповідні правила належної або можливої поведінки у сфері державного упавління, які розраховані на кількаразове застосування і мають типовий, модельний характер [23, с.104].

Наприклад, в п. 6 Загального положення про міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади України зазначено, що міністерство в межах своїх повноважень на основі та на виконання актів законодавства видає накази, організовує і контролює їх виконання, рішення яких у випадках, передбачених законодавством, є обов'язковими для виконання центральними та місцевими органами державної виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, представницькими органами, підприємствами, установами й організаціями незалежно від форм власності та громадянами. Окрім того, міністерство у разі потреби видає разом з іншими центральними та місцевими органами державної виконавчої влади, органами місцевого самоврядування та представницькими органами спільні акти [107].

На основі наведеного прикладу ми маємо можливість спостерігати наявність власного розсуду, який полягає у визначенні міністерством „потреби” видання спільного акта з іншими центральними та місцевими органами державної виконавчої влади.

Крім цього, якщо проаналізувати провадження з відпрацювання та ухвалення нормативних актів управління, то принаймі на одній стадії зазначеного провадження ми можемо відразу кваліфікувати наявність власного розсуду в адміністративного органу, а саме на стадії встановлення необхідності та доцільності ухвалення адміністративного акта, тобто орган державної влади сам оцінює та визначає, коли нормативно – правовий акт потребує конкретизації та пояснень щодо його застосувння.

Аналогічні норми та подібні позиції щодо наявності адміністративного розсуду містяться в положеннях, якими регулюється діяльність конкретних міністерств, комітетів, відомств, адже цим шляхом забезпечується для них можливісь активно впливати (керувати) у рамках вимог законів на підвідомчі сфери (громадські відносини) [36, с. 214].

Видання індивідуальних (ненормативних) актів управління має схожі характеристики із нормативним, але не тотожні. Відмінність такої форми управлінської діяльності полягає у тому, що індивідуальні акти направлені на встановлення, зміну та припинення конкретних адміністратиних правовідносин і стосуються конкретних осіб, їх прав та обов`язків.

Як зазначає Гладун З.С., індивідуальні акти видаються для вирішення конкретних управлінських справ, стосуються конкретних дій, фактів, адресуються конкретним виконавцям, грунтуються на нормативних актах і є одноразовими, оскільки вичерпуються одноразовим використанням [108, с.100]. Їх кількість та динаміка застосування у виконавчо – розпорядчій діяльності органів державного управління не підлягають жодному обрахуванню.

Прикладами таких актів виступають видачі дозволів на носіння зброї, на полювання, на керування транспортним засобом тощо; накази про призначення та звільнення з посади, про надання відпустки, пільг, про розгляд скарг громадян, постанови про вирішення справ про адміністративні правопорушення, прийняття рішення про реєстрацію як суб`єкта підприємницької діяльності, об`єднань громадян тощо.

Власний (адміністратиний) розсуд органів виконавчої влади та місцевого самоврядування проявляється у процесі прийняття рішення та видання індивідуального акта застосування, наприклад, відповідно аб. 3 ст.15 Закону України „Про об`єднання громадян” заява про реєстрацію розглядається в двомісячний строк з дня надходження документів. У необхідних випадках орган, який здійснює реєстрацію, проводить перевірку відомостей, зазначених у поданих документах. Рішення про реєстрацію або відмову в ній заявнику повідомляється письмово в 10-денний строк, іншими словами, рішення про реєстрацію залежить від дотримання визначеної законом процедури та „якості” поданих заявником документів, реєструючий орган, оцінивши їх, на відповідність „букві закону”, приймає відповідне рішення або в процесі здійснення інших юридично значущих дій, наприклад, в аб.2 ст.25 названого Закону органи, що проводять легалізацію об’єднань громадян, здійснюють контроль за додержанням ними положень статуту. Представники цих органів мають право бути присутніми на заходах, що проводяться об’єднаннями громадян, вимагати необхідні документи, одержувати пояснення[65].

Наступною формою управлінської діяльності, що за своєю суттю спрямована на забезпечення злагодженої, чіткої та ефиктивної роботи апарату управління є здійснення організаційних дій. Результати даних дії, як правило, не породжують, не змінюють і не припиняють правовідносин, а також, не створюють юридично значущих наслідків, але мають внунтрішньоапаратне значення. Прикладами таких є: проведення конференцій, семінарів, нарад, зборів, здійснення роз`яснювальної роботи щодо правильного застосування нормативно – правових актів, проведення інспектування, розробка програм та планів щодо впровадження новітніх досягнень науки та техніки тощо.

На законодавчому рівні процедура проведення організаційних дій не регламентована, тобто зовнішня форма вираження їх є довільною, також доцільність і необхідність їх здійснення, вирішується безпосередньо органом управління, при розв`язанні конкретної проблеми або питання, на власний розсуд.

Наприклад, ст.30 Закону України „Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг” зазначає, що:

1. Уповноважений орган має право здійснювати в межах своєї компетенції інспектування фінансових установ, а також їх споріднених та афілійованих осіб.

2. Періодичність інспектування встановлюється Уповноваженим органом залежно від типу фінансової установи.

3. Для проведення інспекції Уповноважений орган може залучати зовнішніх експертів, які мають відповідну кваліфікацію.

4. Уповноважений орган може досліджувати дані про клієнта фінансової установи тільки з метою виконання завдань нагляду.

5. Для проведення інспекції особа, яка наділена Уповноваженим органом повноваженнями здійснювати інспекцію за місцем знаходження юридичної особи, що перевіряється (далі - уповноважена особа), має право запрошувати посадових осіб цієї юридичної особи для надання пояснень та вимагати надання необхідної інформації та документів [109].

Ще однією формою управлінської діяльності є виконання матеріально – технічних операцій. Як вказує Ведерніков Ю.А., зазначені операції мають допоміжний характер в упралінській діяльності (робота з інформацією, ведення діловодства) [110, с. 25].

Ці дії здійснюються, як і організаційні, на юридичній основі, але не спрямовані на досягнення юридичного результату, мають допоміжний (технічний, господарський) характер. Виконують їх, як правило, не управлінські працівники, а обслуговуючий персонал, який забезпечує нормальне функціонування всіх інших форм управлінської діяльності, в цьому полягає основне їх призначення.

Найбільш повну та ґрунтовну класифікацію матеріально – технічних операцій провів Битяк Ю.П., до яких він відносить:

1) діловодські;

2) безпосереднє виконання приписів правових актів, якщо воно має матеріальний (технічний) характер;

3) реєстраційні, що мають самостійне значення;

4) статистичні;

5) інфомаційно – довідкові;

6) по систематизації матеріалів, у тому числі правових актів;

7) інформаційно – технологічні [106, с.126].

Обсобливістю такго виду операцій є те, що їх неможливо цілком відрегулювати на законодавчому рівні і в цьому немає потреби, адже їх значимість у правовому аспекті не підлягає порівнянню з попередніми формами управлінської діяльності, але з практичного боку, матеріально – технічні операції, відіграють важливу роль для забезпечення ефективної роботи управлінського апарату. Це розробка програм, проведення нарад, контроль роз’яснення стосовно тих чи інших заходів, забезпечення поєднання колегіальності та єдиноначалля, вивчення та узагальнення досвіду роботи, підбір кадрів та ін. організаційна робота внутрішньо і зовні органу – його найважливіша та найбільш об’ємна функція [111, с. 65]. Тому надмірна зарегульованість, на думку автора, буде виступати гальмівним детермінантом процесу реалізації такого виду операцій, а вихід з подібної ситуації полягає у наданні відповідному персоналу права самостійно вирішувати, в рамках показника законності, необхідність і доцільність застосування у конкретный ситуації певних дій, які характеризуються як матеріально – технічні операції.

Наприклад, відповідно до Інструкції з діловодства, за зверненнями громадян в органах державної влади і місцевого самоврядування, об'єднаннях громадян, на підприємствах, в установах, організаціях незалежно від форм власності, в засобах масової інформації зазначено, що автоматизована реєстрація обліку особистого прийому громадян шляхом прямого введення в персональний комп'ютер здійснюється за допомогою таких елементів: дата прийому, хто приймає; прізвище, ім'я, по батькові, адреса, місце роботи, категорія (соціальний стан) заявника; порушені питання - короткий зміст, індекси; кому доручено розгляд, зміст доручення, термін виконання, прийняті рішення, дата одержання відповіді.

Склад зазначених елементів за необхідності може бути доповнений (розписка виконавця в одержанні документа, хід виконання тощо). Порядок розміщення елементів у разі проведення автоматизованої реєстрації може визначатись організацією.

У процесі автоматизованої реєстрації формується банк реєстраційних даних. Автоматизовані банки даних забезпечують користувача інформацією про всі документи і їх місцезнаходження за допомогою виведення інформації на екран комп'ютера, а у разі потреби - на принтер [112].

Отже, проведені класифікації адміністративного розсуду відображають його змістовні характеристики в аспекті функціонального призначення і сприяють глибшому, ґрунтовнішому та всесторонньому вивченню цього питання, але зазначені критерії диференціації дискреційних повноважень не є вичерпні, існують і інші, які автор пропонує досліджувати, з метою формування науково-теоретичної бази.

<< | >>
Источник: Лагода Олександр Сергійович. Адміністративна процедура: теорія і практика застосування. Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук. Ірпінь-2007. 2007

Скачать оригинал источника

Еще по теме 3.2. Класифікація адміністративного розсуду:

  1. 3.1. Застосування адміністративно-правової відповідальності за псування грунтів
  2. 1.2. Класифікація адміністративних процедур
  3. 3.1. Адміністративний розсуд: визначення поняття
  4. 3.2. Класифікація адміністративного розсуду
  5. 3.3. Причини наявності адміністративного розсуду
  6. 3.4. Принципи та межі адміністративного розсуду
  7. 3.5. Перспективи запровадження адміністративного розсуду в аспекті реалізації адміністративно – процедурних питань
  8. 1.1. Поняття провадження в справах про порушення митних правил та його місце в структурі адміністративного процесу
  9. Кваліфікація порушень правил обігу зброї за ознаками об’єктивної сторони адміністративного проступку
  10. Шляхи вдосконалення адміністративної відповідальності у сфері обігу зброї в Україні
  11. 2.3. Адміністративні процедури адміністративно-правового забезпечення функціонування системи електронних закупівель в Україні
  12. 1.1. Сутність адміністративно-правових відносин у сільському господарстві
  13. Теоретичні аспекти визначення поняття і змісту інституту адміністративних правочинів у сільському господарстві України
  14. 3.1. Загальна характеристика складів адміністративних деліктів у галузі сільського господарства
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -