<<
>>

Формування суддівського корпусу: поняття, зміст та основні напрями реформування

Демократичні процедури формування судового корпусу складають фундамент незалежності суддів адміністративних судів. На їх особливій ролі в механізмі кадрового забезпечення судової гілки влади наголошується практично в кожному дослідженні, присвяченому розбудові національної системи судочинства.

Високо оцінюючи роль аналізованої гарантії, науковці, серед іншого, наголошують на тому, що «процедура призначення суддів є ключовим моментом судової незалежності у будь-якій країні [27, с. 43]. При цьому «прозорість призначення осіб на посади суддів має бути визначальним принципом процесу формування судового корпусу [188, с. 72]; «від того, наскільки досконалий спосіб формування суддівського корпусу, залежить статус суддів, їх професіоналізм, а в кінцевому підсумку - їх неупередженість при здійсненні правосуддя [35, с. 89]. Схожу точку зору висловлюють також опитані нами респонденти, більшість з яких (66 % суддів; 74 % фахівців у галузі права) переконана, що законодавчо визначений порядок формування судового корпусу є однією з ключових гарантій забезпечення незалежності суддів адміністративних судів, оскільки на сьогодні законодавча та виконавча гілки влади наділені значним обсягом повноважень при вирішенні кадрових питань.

То що ж таке формування суддівського корпусу і яке місце йому відводиться в гарантійному механізмі? Відповідаючи на поставлене питання, в першу чергу необхідно зазначити, що на сьогодні науковці по-різному підходять до його вирішення. Так, наприклад, В.А Туманов розглядає порядок призначення суддів на посади в якості самостійного принципу статусу суддів поряд із принципом їх незалежності [76, с. 342]. Однак, більшість науковців відстоюють менш радикальний підхід, відносячи особливий порядок формування судового корпусу до гарантій незалежності суддів. Л.В. Скомороха, зокрема, зазначає, що «незалежність суддів, кожного особисто, та судової гілки влади загалом на пряму пов’язана із суб’єктним складом так званого «кадрового питання» ...» [188, с.

73]. С.В. Прилуцький, в свою чергу, підкреслює, що «порядок наділення та позбавлення суддів повноважень є однією з важливих форм та гарантій забезпечення суддівської незалежності» [131, с. 13]. Порядок призначення та обрання суддів на посади, їх звільнення з посад, переміщення, підготовка та інші кадрові питання як невід’ємну складову їх незалежності, розглядають також О.В. Городецький [79, с. 579], М.М. Михеєнко, В.П. Шибіко, А.Я. Дубинський [110, с. 44], М.Д. Савенко [176, с. 9], А.Л. Борко [11, с. 13], І.В. Шруб [235, с. 118] та інші.

Ми також переконані, що особливий порядок формування суддівського корпусу необхідно розглядати крізь призму гарантій реалізації принципу незалежності суддів. При цьому, як нами було доведено в попередньому розділі роботи, зазначена гарантія має організаційно-правовий характер, оскільки ефективність її реалізації прямо впливає на організацію та функціонування не лише адміністративних судів, але також і всієї судової системи, її самостійність та незалежність від інших гілок державної влади.

Отже, відповідь на питання: чи буде суддя адміністративного суду дійсно незалежним та самостійним при розгляді та вирішенні адміністративних справ, напряму залежить від законодавчо закріпленого способу формування судового корпусу. У зв’язку з цим, виникає необхідність у більш детальному дослідженні основних переваг та недоліків існуючого на сьогодні порядку добору суддів адміністративних судів.

Концептуальні засади формування суддівського корпусу закріплені в Конституції України, в ч. 1 ст. 128 якої зазначається, що «перше призначення на посаду професійного судді строком на п'ять років здійснюється Президентом України. Всі інші судді, крім суддів Конституційного Суду України, обираються Верховною Радою України безстроково, в порядку, встановленому законом» [82]. Таким законом на сьогодні є Закон України «Про судоустрій і статус суддів», в четвертому розділі якого досить детально прописана процедура обрання та призначення суддів [151]. Нажаль, обмежений обсяг дослідження не дозволяє нам проаналізувати її в достатній мірі.

У зв’язку з цим, нижче пропонуємо основну увагу приділити вирішенню наступного питання: чи спроможний гарантувати суддям адміністративних судів існуючий на сьогодні порядок їх призначення та обрання достатній рівень незалежності при розгляді та вирішенні адміністративних справ?

Відразу ж зауважимо, що деякі науковці позитивно оцінюють участь ВРУ та Президента України в процедурі добору суддівських кадрів. Так, наприклад, В.О. Гринюк з даного приводу зазначає, що «судова влада, для того щоб стати легітимною і авторитетною, повинна отримувати повноваження як від Президента, так і від законодавчої влади», «поєднання призначення суддів Президентом та їх виборності ВРУ істотно зміцнюють судоустрійні гарантії суддівської незалежності» [35, с. 88-90].

Однак, не всі науковці розділяють таку точку зору і зазначають, що «Президент України та ВРУ є політизованими органами влади» [12], «законодавча та виконавча гілки влади постійно намагаються впливати і впливають на формування персонального складу органів суду» [27, с. 43]. Саме тому, порядок формування судового корпусу, за якого «кар'єра судді залежить від рішень політичних органів, обумовлює значну залежність суддів від політиків» [69], «є однією з причин позбавлення суддів реальної незалежності» [23, с. 77].

У повній мірі підтримуючи наведені вище аргументи, ми хочемо додатково підкреслити, що обрання суддів ВРУ лише умовно можна назвати таким. Річ у тім, що в даному випадку відсутня найбільш характерна ознака виборності - альтернатива. По-суті, вибори суддів ВРУ на сьогодні проходять у формі призначення, яке офіційно затверджується голосуванням. Будь-який народний депутат України при обговоренні кандидатури судді може висловити своє особисте ставлення до нього (в основі якого за часту лежать особистісні інтереси, пов’язані із раніше винесеним суддею рішенням), публічно висловити зауваження, навіть якщо вони необґрунтовані. Як наслідок, бути безстроково обраним вдається не всім принциповим і сумлінним суддям: політичні міркування, особисті та бізнесові інтереси досить часто переважають над професійними й особистими якостями судді.

Ще одним негативним фактором слід визнати занадто формалізовану процедуру безстрокового обрання суддів. Громіздкий та забюрократизований порядок розгляду питання про безстрокове обрання судді в ВРУ, у поєднанні із численними та тривалими блокуваннями її роботи, останнім часом є основною причиною недопущення суддів до виконання своїх професійних обов’язків протягом тривалого часу.

Окремо варто наголосити, що для адміністративного судочинства існуючий на сьогодні механізм добору суддів становить більшу небезпеку в порівнянні з іншими судовими юрисдикціями. В першу чергу, це обмовлено тим, що згідно ст. 2 КАСУ «завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади ....», «до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень», а згідно ст. 17 КАСУ - «юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв'язку з здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій, а також у зв'язку з публічним формуванням суб'єкта владних повноважень шляхом виборів або референдуму» [62]. З викладеного вище випливає, що і Президент України, і ВРУ (як у цілому, так і окремі народні депутати), є потенційними учасниками розгляду справ в адміністративному суді. Маючи можливість безпосередньо або ж опосередковано впливати на процес кадрового забезпечення адміністративного судочинства, зазначені органи (посадові особи) досить часто в такий спосіб незаконно реалізують свої політичні, економічні та навіть приватні інтереси.

Аналіз практики призначення та обрання суддів адміністративних судів дозволяє говорити, що досить часто прийняті кадрові рішення ґрунтуються не на аналіз професійних якостей кандидата на посаду судді адміністративного суду, а на особистісних уподобаннях та прихильності. Так, непоодинокими є випадки відмови в безстроковому обранні на посаду тих суддів, які, намагаючись законно, неупереджено, справедливо та об’єктивно вирішити адміністративну справу, ухвалювали рішення, що суперечить інтересам певної політичної сили чи окремого політика.

Також, відомі випадки скасування Президентом України прийнятого ним раніше рішення про призначення тих суддів, які відмовились виконувати «політичні замовлення» [136]. Все це дає підстави для висновку, що формування суддівського корпусу сьогодні спирається на політичну волю, а не на об’єктивність і справедливість, а процедура добору суддів адміністративних судів все частіше використовується як інструмент політичної розправи та зведення особистих рахунків. У зв’язку з цим, варто погодитись із думкою В.Д. Бринцева, який зауважує, що «ні одна гілка влади не повинна формувати іншу», «якими б законами не проголошувався принцип незалежності суддів, якщо вони будуть наділятись повноваженнями ВРУ чи Президентом, існуватиме підґрунтя для залежності від них суддів» [14, с. 149].

Отже, викладене вище дає всі підстави стверджувати, що існуючий на сьогодні порядок кадрового забезпечення адміністративного судочинства не відповідає міжнародним стандартам, є недосконалим та неефективним, а тому неспроможний забезпечити реальну незалежність суддів адміністративних судів від незаконного впливу й тиску з боку інших гілок влади. Водночас, виникає питання: який механізм формування судового корпусу доцільно обрати, аби уникнути всіх перерахованих вище недоліків? Для того, щоб дати відповідь на поставлене запитання, пропонуємо, передусім, проаналізувати існуючі на сьогодні моделі формування судової гілки влади, виявити їх переваги та недоліки і на основі проведеного дослідження обґрунтувати власний погляд на вирішення означеної проблеми.

Як відомо, в більшості демократичних країн найбільш поширеними є два способи формування судового корпусу: обрання та призначення, а також їх різноманітні поєднання. У результаті проведеного дослідження нам вдалося з’ясувати і переваги, і недоліки вказаних вище форм.

Вибори. Даний спосіб формування судового корпусу передбачає безпосередню або опосередковану участь громадян в обранні кандидата на посаду судді. Відповідно, розрізняють дві основні форми виборів суддів:

1) прямі, тобто безпосередньо населенням, на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування; 2) не прямі, тобто через представницькі органи влади шляхом затвердження поданих органами суддівського самоврядування кандидатур.

Відразу ж зауважимо, що вітчизняна правова система вже знайома із практикою залучення населення до процесу формування суддівського корпусу. Так, в СРСР судді обирались безпосередньо населенням відповідної територіальної громади, а починаючи з 1989 року - обласними, Київською і Севастопольською міськими Радами народних депутатів.

На сьогодні безпосереднє залучення громадян до формування суддівського корпусу характерно переважно для американської правової системи. Однак, серед вітчизняних науковців і політиків й досі зустрічається чимало його прихильників [30; 43, с. 133; 93, с. 412; 71, с. 47; 80, с. 202; 125, с. 112; 131, с. 93; 163, с. 57]. Особливої актуальності дане питання набуло в період парламентської передвиборної кампанії 2007 року, коли гасло «повернення до обрання суддів народом» використовувалось різними політичними силами як основний шлях реформування судової системи. В даному аспекті варто згадати також і про проект Закону України «Про внесення змін до Конституції України (щодо вдосконалення механізму функціонування державної влади)» № 2722, який був внесений на розгляд ВРУ депутатами від фракції Партії регіонів. Серед іншого, Проектом передбачалось, що «суддів районних, міських, районних у містах, обласних судів, крім Київського та Севастопольського міських судів, обирають та відкликають громадяни району, міста, району у місті, області на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування»; «судді ВСУ та КСУ, Київського та Севастопольського міських судів, судді ВС АРК обираються та відкликаються на загальнодержавних виборах» [155].

Прихильники повернення до механізму безпосереднього обрання суддів народом вказують на цілу низку його переваг, які в узагальненому вигляді зводяться до наступного (наочно див. Додаток Б):

1) пряма участь громадян при формуванні суддівського корпусу є найдемократичнішою формою делегування влади, що дозволяє в повній мірі реалізувати такі ключові засади принципу поділу влад: «жодна з гілок державної влади не формує іншу», «всі гілки державної влади в однаковій мірі виходять з верховної влади, що належить народу»;

2) отримання повноважень на здійснення правосуддя безпосередньо від народу, як єдиного джерела влади, а не опосередковано від парламенту та президента, дозволяє в повній мірі реалізувати природне право народу на формування суддівського корпусу, і, відповідно, сконструювати судову владу як елемент механізму захисту прав і свобод людини та громадянина, а не як систему державних органів;

3) відсторонення президента та парламенту від формування судової гілки влади суттєво зміцнює правове становище останньої, забезпечує її реальну самостійність і незалежність, гарантує об’єктивне та неупереджене вирішення всіх юридичних конфліктів, у тому числі скарг громадян на дії та рішення суб’єктів владних повноважень;

4) наділення суддів повноваженнями безпосередньо народом забезпечує живий зв’язок між ними, дозволяє сформувати судову владу з числа найкращих представників юридичної професії, яких народ знає і яким він довіряє; лише судді, які безпосередньо обрані народом, можуть сповна йому служити;

5) пряме волевиявлення народу при формуванні судової гілки влади дозволяє налагодити двосторонній зв'язок між суддями та громадянами, збільшує рівень довіри між ними, підвищує рівень їх правосвідомості та поваги до законності;

6) на суддів, обраних народом, покладається тягар відповідальності перед виборцями, вони звітують перед ними і можуть бути ними відкликані з посади.

Однак, варто зауважити, що більшість науковців, політичних діячів та представників судової системи критикують ідею переходу до безпосередньої виборності суддів народом [33, с. 103; 35, с. 96; 38, с. 14; 45; 59, с. 27; 70; 75, с. 13; 116; 171, с. 9; 182, с. 49; 211, с. 27; 223, с. 8; 234, с. 34; 243]. Враховуючи положення принципу незалежності суддів, не рекомендує обрання суддів громадськістю і Венеціанська комісія. Зокрема, проаналізувавши положення згаданого нами вище Проекту Закону України № 2722 [155], експерти з позитивного боку відмітили позбавлення парламенту права обирати суддів нижчого рівня, оскільки при цьому не гарантується, що політичні мотиви не будуть переважати над об’єктивними характеристиками кандидата. Водночас, ними не була підтримана ідея передачі цього права сенату, механізм формування якого хоч і менш політизований, ніж теперішньої ВРУ, але все ще містить загрозу прийняття політичних рішень [70].

Абсолютна більшість опитаних нами респондентів теж негативно оцінила пропозицію переходу до безпосередньої виборності суддів народом. Так, 68 % суддів і 72 % фахівців у галузі права зазначають, що така модель формування судового корпусу не забезпечить реальну незалежність суддів від інших гілок влади, а її впровадження перетворить обрання суддів на політичну боротьбу й знизить рівень довіри до них з боку громадськості.

На нашу думку, розгляд питання щодо впровадження в національну правову систему виборного механізму формування суддівського корпусу на сьогодні є передчасним і таким, що становить загрозу незалежності суддів адміністративних судів. На підтвердження висловленої позиції ми можемо навести низку аргументів, які є результатом узагальнення цілого ряду публікацій в юридичній літературі та періодичних виданнях, а також результатів проведеного нами соціологічного дослідження (наочно див. Додаток Б):

1) механізм обрання суддів безпосередньо народом у сучасних суспільно-політичних умовах може поставити їх у залежність від органів влади, які організовують і проводять вибори, змусити суддів публічно дотримуватись певного політичного курсу або шукати фінансової підтримки, що є прямим посяганням на суддівську незалежність;

2) вибори, попри зовнішню демократичність, ще більше політизують посаду судді. Перехід до такої системи може поступово перетворитись на чергове політичне шоу із передвиборними гаслами та обіцянками, що абсолютно не узгоджується із високим званням судді та тими функціями, що покладаються на судову гілку влади в цілому;

3) виборність суддів може призвести до того, що політичні партії та представники великого бізнесу вкладатимуть значні фінансові ресурси у їх передвиборну кампанію, що призведе до існування значного прошарку так званих «кишенькових суддів», про незалежність яких при виконанні суддівських повноважень не може навіть йти мова;

4) обрання професійних суддів виборцями безумовно призведе до зниження рівня професіоналізму та компетентності суддів оскільки, з одного боку, громадяни оцінюватимуть передвиборні гасла кандидатів, а не їх професійні якості та здібності; з іншого боку, цілком ймовірно може виникнути ситуація безальтернативного вибору, коли обирається єдиний кандидат, незалежно від його професійного рівня;

5) участь народу у формуванні судового корпусу поставить питання кар’єри судді у залежність від рішень малокомпетентних у юридичному відношенні громадян, які при відкликанні судді з посади в переважній більшості випадків керуватимуться емоціями, а не результатами об’єктивного аналізу прийнятих ним рішень;

6) процедура формування суддівського корпусу громадянами на основі загального рівного прямого виборчого права обумовлює розробку та впровадження досить громіздкої, затяжної та витратної процедури виборів суддів, яка серед іншого, має передбачати порядок висунення кандидатів, організацію проведення голосування, встановлення результатів виборів, а також порядок відкликання суддів. Враховуючи постійний рух кадрів в судовій системі механізм виборів суддів може стати безперервним і фінансово невиправданим.

Призначення суддів главою держави. За радянських часів прийнято було вважати, що виборний порядок формування суддівського корпусу є більш демократичним, аніж їх призначення, оскільки це дозволяє забезпечити пряму участь народу у формуванні судової гілки влади. Водночас, на сьогодні, як нами було доведено вище, такий порядок частіше критикується, аніж підтримується.

Той факт, що вибори не забезпечують достатній рівень незалежності суддів, підштовхнув науковців до пошуку та обґрунтування різноманітних моделей їх призначення [35, с. 87; 36, с. 12; 38, с. 14; 75, с. 13; 86, с. 113; 211, с. 27]. При цьому, в основі проведених досліджень лежить, як правило, аналіз зарубіжних моделей формування суддівського корпусу.

Відразу ж зауважимо, що на сьогодні у більшості демократичних країн перевага надається саме призначенню суддів, а не їх обранню. І хоча всі зарубіжні моделі формування суддівського корпусу є унікальними за своїм змістом та процедурою, у найбільш загальному вигляді їх можна об’єднати в чотири групи: 1) одноосібне призначення суддів главою держави (президентом, монархом); 2) призначення суддів главою держави за погодженням із органом законодавчої гілки влади; 3) призначення суддів главою держави за погодженням із органами виконавчої гілки влади (урядом, прем’єр-міністром, міністром юстиції); 4) призначення суддів главою держави за поданням самостійного органу юстиції [131, с. 13].

Як свідчить узагальнення результатів проведеного нами дослідження, частіше за все професійні судді призначаються саме главою держави (США, Франція, Бельгія, Нідерланди) [37, с. 68; 133, с. 163]. Прихильники саме такої моделі є і серед вітчизняних науковців. Так, наприклад, на думку Ю.М. Грошевого та І.Є. Марочкіна, перше призначення на посаду професійних суддів саме Президентом України є найбільш оптимальним, забезпечує їх незалежність, а також дозволяє уникнути впливу на них з боку місцевих органів влади [89, с. 10]. Схожу точку зору висловлює також В.В. Кривенко [86, с. 114], Т.В. Галайденко [27, с. 44], С.В. Прилуцький [131, с. 61], деякі інші науковці, а також 10 % опитаних нами суддів адміністративних судів і 18 % фахівців у галузі права. Більше того, наділення виключно Президента України повноваженнями призначати суддів на посади передбачено в Проекті Закону України № 3524 від 25.11.2015 р., прийняття якого очікується вже найближчим часом [156].

Які ж переваги та недоліки характерні для процедури призначення суддів Президентом України? Для того, щоб дати відповідь на поставлене запитання, ми здійснили аналіз наукових публікацій, а також узагальнили результати проведеного соціологічного дослідження. Отримані результати дозволили нам сформувати наступну систему переваг і недоліків аналізованої моделі.

Переваги, що характерні для процедури призначення суддів:

1) Президент України не належить до жодної з гілок влади і, згідно статті 102 Конституції України, є главою держави, виступає від її імені [82]. Такий правовий статус дозволяє йому забезпечувати баланс між різними гілками влади, не допускаючи надмірного втручання законодавчих і виконавчих органів в процес формування суддівського корпусу;

2) призначуваність суддів дозволяє мінімізувати вплив політичних чинників на процес формування суддівського корпусу, а також унеможливлює виникнення залежності суддів від політичних партій та олігархічних кланів;

3) участь Президента у формуванні суддівського корпусу зажди обмежується призначенням на посаду і звільненням з посади; решта питань, у тому числі питання кар’єрного росту судді, відносяться до виключної компетенції судової гілки влади;

4) на відміну від виборності, призначуваність суддів забезпечує значно вищий рівень професіоналізму та компетентності судової діяльності, оскільки на першому місці завжди стоїть рівень професійних якостей та здібностей кандидата;

5) характер судової діяльності передбачає достатньо тривалі строки перебування судді на посаді, що може бути забезпечено лише за умови їх призначуваності (виборність, у зв’язку із обов’язковою періодичністю проведення виборів, передбачає більш короткий строк перебування на посаді);

6) сама процедура призначення суддів, на відміну від їх обрання, є менш громіздкою, тривалою та витратною.

Незважаючи на значну кількість наведених вище переваг, призначення суддів Президентом України характеризується низкою недоліків, що негативно позначаються на гарантіях їх незалежності:

1) на відміну від виборності, що передбачає участь громадян у формуванні судової гілки влади, призначуваність суддів Президентом України розглядається як прояв централізму, авторитарна форма заміщення посади;

2) призначуваність не гарантує формування суддівського корпусу виключно на засадах професіоналізму та компетентності, оскільки така процедура все ж таки допускає вплив різних політичних сил, особистих симпатій, а також протекціонізм і корупцію;

3) на відміну від виборів суддів, що характеризуються публічністю, відкритістю, прозорістю, механізм призначення суддів Президентом України має закритий характер, а тому не дозволяє в повній мірі реалізувати механізми контролю та нагляду;

4) під час призначення суддів Президент України наділяється цілою низкою дискреційних повноважень, які не обмежуються лише перевіркою дотримання визначеної законом процедури кваліфікаційного відбору;

5) разом із правом призначати суддів на посади, Президент України наділяється також і правом на їх звільнення, що може бути використано ним як важіль незаконного впливу та тиску на суддів, які відмовляються виконувати політичні рішення чи відстоюють принципову позицію при вирішенні правового конфлікту;

6) участь Президента України в механізмі формування судової гілки влади становить особливу небезпеку для адміністративного судочинства оскільки, згідно ч. 4 ст. 18 КАСУ, адміністративним судам підсудні справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Президента України [60]; суб’єкт, який потенційно може бути відповідачем в адміністративній справі, не може приймати остаточного рішення про призначення судді адміністративного суду.

Досить часто в науковій літературі обґрунтовуються змішані моделі формування суддівського корпусу, які об’єднують в собі як елементи виборності суддів, так й елементи їх призначуваності. Відразу ж зауважимо, що на сьогодні таких моделей нараховується значна кількість, що є результатом намагань науковців і політиків зробити власний внесок у реформування судової гілки влади. Нажаль, обмежений обсяг нашого дослідження не дозволяє нам розглянути їх усі. Тому, нижче перерахуємо лише найбільш поширені підходи:

• перше призначення на посаду судді Президентом України строком на 10 років і подальше безстрокове обрання суддів громадянами, які проживають на відповідній території [12];

• вибори суддів місцевих судів громадянами України строком на 5 років; вибори суддів апеляційних судів на з'їзді суддів місцевих судів строком на 7 років; вибори суддів Верховного Суду на з'їзді суддів України строком на 10 років (ст. 94 Проекту Конституції України від Всеукраїнського об'єднання «Свобода» [159]);

• перше призначення суддів на посаду Президентом України на певний час і їх подальші безпосередні вибори народом [71, с. 47].

• безпосередні вибори суддів громадянами України із списку кандидатів, які склали кваліфікаційний іспит у кваліфікаційній комісії під час чергових виборів депутатів місцевих рад, народних депутатів України [43, с. 133];

• вибори мирових суддів (які розглядають незначні справи) громадою; призначення суддів нижчого рівня Президентом України, а суддів вищого рівня (суддів Конституційного Суду, Верховного Суду та вищих спеціалізованих судів) - Сенатом (однією з палат Парламенту) [155].

Нажаль, не зважаючи на всі переваги, запропоновані вище моделі формування суддівського корпусу не позбавлені цілої низки недоліків, про які говорилось вище, а тому їх впровадження в національну правову систему може негативно вплинути на рівень суддівської незалежності.

Призначення суддів органами, що входять до судової системи. Враховуючи всі недоліки процедури виборності та призначуваності, які є особливо небезпечними для незалежності суддів саме адміністративних судів, науковці останнім часом все частіше схиляються до думки про необхідність віднесення всіх кадрових питань виключно до повноважень судової гілки влади. Так, наприклад, А.Л. Борко зазначає, що «незалежність суддів буде краще забезпечена за умови обрання суддів безстроково, на конкурсних засадах за результатами анонімного тестування (іспиту) незалежним органом, у складі якого повинно бути більше половини суддів, у тому числі суддів у відставці» [12]. Замкнути увесь процес формування суддівського корпусу на Вищій раді юстиції та кваліфікаційних комісіях суддів пропонують також І.Л. Самсін [179, с. 13], Т.В. Галайденко [27, с. 45], І. Коліушко, Р. Куйбіда [69] та деякі інші науковці.

Однак, незважаючи на суттєві преваги, навіть такий механізм формування судового корпусу не позбавлений деяких недоліків. По-перше, він не спроможний в повній мірі забезпечити реалізацію такого ключового постулату принципу поділу влад, як «всі гілки державної влади взаємно обмежують та стримують одна одну». По-друге, він не дозволяє в достатній мірі забезпечити реалізацію принципів гласності та відкритості, а отже, викликатиме сумніви в громадян щодо його об’єктивності та неупередженості.

То який механізм добору суддів дозволить уникнути недоліків всіх перерахованих вище моделей і при цьому гарантуватиме високий рівень професіоналізму суддівського корпусу, сприятиме зростанню рівня довіри громадськості до судової системи і, головне, забезпечить повну і безумовну реалізацію всіх гарантій незалежності суддів? Відразу ж зауважимо, що міжнародно-правові акти досить лояльно підходять до вирішення даного питання, не висуваючи жорстких вимог до процедури формування суддівського корпусу. Так, наприклад, в «Основних принципах незалежності судових органів» лише зазначається, що «будь-який метод підбору суддів мусить гарантувати від призначення суддів за неправомірними мотивами» (п. 10 [123]).

Однак, вимушені констатувати, що умовах політичного дисбалансу в Україні, даної вимоги не достатньо. Принципово важливим для формування незалежного адміністративного судочинства є також обмеження участі інших гілок влади у доборі та призначенні суддів адміністративних судів. На цьому, зокрема, наголошує Європейська хартія про закон «Про статус суддів», в п. 1.3 якої зазначається: «Щодо кожного рішення, пов’язаного з підбором, відбором, призначенням, просуванням по службі чи завершенням перебування на посаді судді Закон передбачає участь органу, незалежного від виконавчої та законодавчої влади ...». Далі, в п. 3.1., вказано, що «Рішення про призначення вибраного кандидата на посаду судді та про направлення його в той чи інший суд приймається таким незалежним органом, або за його пропозицією чи рекомендацією, або за його згодою, або на підставі його висновку» [42].

Таким чином, проаналізувавши погляди науковців, чинне законодавство, міжнародні нормативно-правові акти, а також узагальнивши результати проведеного опитування, ми прийшли до висновку, що на сьогодні найбільш оптимальним є такий механізм добору суддів: 1) відбір кандидатів на посаду судді Вищою кваліфікаційною комісією суддів України за конкурсною процедурою; 2) прийняття рішення про призначення кандидатів, які пройшли конкурс, Вищою радою юстиції; 3) затвердження рішення щодо кандидата Президентом України.

Саме такий механізм добору суддів адміністративних судів, на думку більшості опитаних нами респондентів (52 % суддів та 60 % фахівців у галузі права) у повній мірі забезпечить реалізацію всіх гарантій їх незалежності. До основних його переваг, у порівняні з іншими моделями, ми можемо віднести:

1) можливість реалізувати ключову засаду принципу поділу влад, згідно якої «жодна з гілок державної влади не формує іншу», що дозволить суттєво зміцнити правове становище судової гілки влади, забезпечить її реальну самостійність і незалежність, а також мінімізує вплив різноманітних політичних чинників;

2) створення системи дійсно незалежних судових органів, які покликані забезпечувати захист прав і свобод людини та громадянина, а не відстоювати інтереси інших органів державної влади, політичних партій та окремих політиків, що гарантує об’єктивність та неупередженість суддів адміністративних судів при вирішенні всіх юридичних конфліктів, і, в першу чергу, скарг громадян на дії та рішення суб’єктів владних повноважень;

3) здійснення добору кандидатів на посаду судді адміністративного суду виключно з урахуванням їх професійних, ділових і моральних якостей, що гарантує формування судового корпусу з числа найкращих представників юридичної професії на засадах компетентності та професіоналізму;

4) участь у формуванні судового корпусу Президента України, як глави держави та гаранта дотримання Конституції і законів України, обмежується виконанням суто формальних функцій, що зводить до мінімуму ризик протекціонізму, корупції, а також надмірного втручання в процес формування суддівського корпусу з його боку;

5) багатоступеневість процедури відбору кандидатів на посаду судді, що передбачає застосування різноманітних способів виявлення осіб, особисті моральні чи професійні якості яких є несумісними із зайняттям посади судді адміністративного суду;

6) максимальна відкритість і прозорість механізму формування судового корпусу, що дозволяє застосовувати різноманітні форми контролю та нагляду, в тому числі з боку громадськості;

7) максимальне обмеження участі Президента України, органів державної влади та політиків у вирішенні питань кар’єри суддів адміністративних судів, у тому числі їх звільнення із займаної посади, що унеможливить виникнення залежності суддів від політичних партій та олігархічних кланів.

На нашу думку, наведених вище аргументів цілком достатньо для висновку про те, що запропонована модель формування судового корпусу в сучасних суспільно-політичних умовах є найбільш оптимальною й такою, що дозволяє максимально реалізувати гарантії незалежності суддів, і, в першу чергу, суддів адміністративних судів. Водночас, вимушені визнати, що її впровадження в національну правову систему на сьогодні є досить складним. У більшій мірі, це обумовлено необхідністю внесення цілої низки змін і доповнень до чинного законодавства, зокрема до Конституції України та Закону України «Про судоустрій і статус суддів». А, як відомо, процедура внесення змін до Конституції України є досить складною і потребує консолідації всіх політичних сил. Однак, якщо український парламент все ж таки об’єднається з метою посилення гарантій суддівської незалежності, основну увагу, на нашу думку, необхідно зосередити на вирішенні кількох ключових питань.

По-перше, необхідно на конституційному рівні чітко прописати механізм добору суддів (такої думки дотримується 61 % опитаних нами суддів і 76 % фахівців у галузі права). Зокрема, закріпити положення про обов’язкове проведення конкурсу на зайняття посади судді. Повноваження на проведення такого конкурсу необхідно покласти на ВККСУ, а повноваження щодо затвердження його результатів стосовно конкретних кандидатів і внесення відповідного подання - на ВРЮ. Виключні повноваження щодо призначення суддів на посади зосередити в руках Президента України як глави держави.

По-друге, обмежити коло дискреційних повноважень Президента України щодо формування суддівського корпусу (на цьому наполягає 55 % опитаних нами суддів і 81 % фахівців у галузі права). Такі повноваження повинні обмежуватись лише проведенням формальної перевірки дотримання визначеної законом процедури кваліфікаційного відбору кандидатів на посаду судді.

По-третє, в законодавчому порядку необхідно чітко прописати строк і порядок прийняття Президентом України рішення про призначення на посаду судді тих кандидатів, які успішно пройшли процедуру кваліфікаційного відбору (таку думку підтримало 45 % опитаних нами суддів і 62 % фахівців у галузі права). Якщо ж у Президента України виникнуть сумніви з приводу відповідності кандидата встановленим вимогам, або порушення процедури конкурсного відбору, це не повинно перешкоджати призначенню кандидата на посаду судді. Водночас, порушене з цих питань звернення Президента України має бути підставою для проведення ВРЮ додаткової перевірки, результати якої в обов’язковому порядку надсилаються Президенту України.

По-четверте, необхідно обмежити право Президента України на звільнення з посади суддів як таке, що становить загрозу незалежності суддів (на цьому наголошує 66 % опитаних нами суддів і 72 % фахівців у галузі права). Дане положення має особливе значення для незалежності суддів саме адміністративних судів, які відмовляються виконувати політичні рішення чи відстоюють принципову позицію при вирішенні публічно-правових спорів. Президент України повинен приймати рішення про звільнення лише тих суддів, щодо яких ВРЮ було винесено відповідне подання. Водночас, Президент України повинен мати право порушувати перед ВРЮ питання про звільнення з посади суддів за наявності визначених в Конституції України підстав. Таке звернення для ВРЮ повинно мати обов’язковий і першочерговий характер.

По-п’яте, в Конституції України необхідно закріпити вичерпний і максимально формалізований перелік вимог, які висуваються до кандидатів на посаду судді (таку думку підтримало 72 % опитаних нами суддів і 78 % фахівців у галузі права). У свою чергу, в законодавчому порядку необхідно прописати чіткі межі зазначених вимог та критерії їх визначення, які не допускають надмірного оціночного трактування та дискреції. Особливо це стосується вимог до морально-етичних та психофізіологічних характеристик кандидата. Також, на законодавчому рівні необхідно закріпити вичерпний перелік підстав, які унеможливлюють зайняття посади судді. Особливу увагу необхідно приділити законодавчому формулюванню критеріїв доброчесності та бездоганної поведінки кандидатів на посаду судді, порядку проведення перевірки їх репутації та дотримання вимог антикорупційного законодавства.

По-шосте, в законодавчому порядку необхідно закріпити положення, згідно якого указ Президента України про призначення на посаду судді є остаточним, не має зворотної сили і не може бути скасований (на цьому наголошує 81 % опитаних нами суддів і 74 % фахівців у галузі права). Дане положення є досить важливою гарантією забезпечення незалежності суддів саме адміністративних судів, які уповноважені розглядати скарги на дії та рішення Президента України. Використовуючи термінологічну розмитість, а іноді і просто ігноруючи вимоги Конституції України, Президент України вже намагався у такий спосіб незаконно впливати на суддів адміністративних судів з метою примушування їх до ухвалення неправосудного рішення. Для прикладу можна навести події, які пов’язані із спробою Президента України припинити повноваження ВРУ та призначити дострокові вибори в 2008 р. За рішенням окружного адміністративного суду м. Києва дію відповідного указу Президента України [138] було зупинено. Однак, суддю, який ухвалив дане рішення, спочатку було усунуто від виконання суддівських повноважень, а згодом Президент, не маючи можливості на законних підставах звільнити цього суддю з посади, просто виключив зі свого указу [149] відповідний пункт про його призначення на посаду судді вперше [136].

По-сьоме, необхідно переглянути склад, повноваження і правовий статус ВККСУ з метою консолідації всіх процедур, пов’язаних із добором суддів, їх кар’єрою і звільненням в єдиному органі (таку думку висловило 58 % опитаних нами суддів і 69 % фахівців у галузі права). Нагадаємо, що на сьогодні всі вказані питання регулюються другою главою шостого розділу Закону України «Про судоустрій і статус суддів» [151]. Водночас, вимушені констатувати, що практика функціонування ВККСУ на сьогодні викликає цілу низку зауважень. Деякі науковці взагалі пропонують ліквідувати цю структуру а її повноваження передати Вищій раді юстиції [27, с. 45]. Менш категорично, однак досить кардинально пропонують змінити правовий статус ВККСУ також і автори Проекту Закону України № 3524 від 25.11.2015 р., прийняття якого очікується вже найближчим часом [156]. Серед іншого, Проектом пропонується позбавити ВККСУ всіх повноважень, які пов’язані із притягненням суддів до дисциплінарної відповідальності, з передачею їх до компетенції дисциплінарних палат Вищої ради правосуддя. Ми не підтримуємо зазначений підхід і вважаємо, що штучне розведення атестаційних і дисциплінарних функцій негативно позначиться на якісній складовій суддівського корпусу, а також на гарантіях їх незалежності. Як справедливо з даного приводу зауважує І.Л. Самсін, «збереження єдності кваліфікаційно-дисциплінарних органів - кваліфікаційних комісій суддів на чолі з ВККСУ» ... дозволить «забезпечити дотримання єдиних стандартів до всіх рівнів суддів, а головне - зберегти порозуміння та відповідальне ставлення між тими, хто здійснює добір суддів, присвоює кваліфікаційні класи та надає висновки по переведенню у суд вищої інстанції, і тими, хто вирішує питання про належність професійної поведінки суддів, встановлює в їхніх діях наявність чи відсутність складу дисциплінарного правопорушення і нарешті виносить рішення про направлення подання на звільнення судді з посади» [179, с. 13].

Таким чином, з урахуванням викладеного, ми пропонуємо переглянути структуру і повноваження ВККСУ. На нашу думку, вона має здійснювати дисциплінарне провадження стосовно всіх суддів судів загальної юрисдикції, накладати дисциплінарні стягнення на суддів, а також здійснювати розгляд і виносити подання про переведення судді з одного суду до іншого. Розгляд скарг на прийняті ВККСУ рішення про притягнення до дисциплінарної відповідальності суддів доцільно передати до повноважень дисциплінарної палати ВРЮ.

По-восьме, необхідно переглянути правовий статус, повноваження, порядок формування і склад ВРЮ (на цьому наполягає 88 % опитаних нами суддів і 92 % фахівців у галузі права). Останнім часом все більше науковців наголошують на тому, що теперішній склад ВРЮ та покладені на неї функції не відповідають міжнародним стандартам та не дозволяють у повній мірі гарантувати незалежність суддів [55; 67, с. 6; 69; 70; 107, с. 6; 171, с. 9; 189, с. 33; 203, с. 29]. З таким висновком варто погодитись у повній мірі. Як ми уже зазначали вище, п. 1.3. Європейської хартії про закон «Про статус суддів» вимагає, щоб кожне рішення, пов’язане з підбором, відбором, призначенням, просуванням по службі чи завершенням перебування на посаді судді приймалось за участю органу, незалежного від виконавчої та законодавчої влади, в якому не менше половини учасників, які беруть участь у засіданні, становили судді, обрані такими ж суддями в порядку, що гарантує саме широке представництво суддів [42]. Аналогічне положення міститься в п. 46 Рекомендації CM/Rec (2010) № 12 Комітету Міністрів Ради Європи державам- членам щодо суддів: незалежність, ефективність та обов'язки [172]. Очевидно, що сьогодні ВРЮ не відповідає наведеним вище критеріям, що обумовлює необхідність перегляду її правового статусу, складу та порядку формування.

Частково, на вирішення цієї проблеми спрямований і згаданий нами вище Проект Закону України № 3524 [156]. Однак, проаналізувавши його зміст в частині правового статусу ВРЮ, ми можемо висловити деякі зауваження:

• Вважаємо необґрунтованою пропозицію щодо зміни назви Вищої ради юстиції на «Вищу раду правосуддя». Річ у тім, що вказаним Проектом передбачається залишити за Вищою радою правосуддя такі повноваження, як ухвалення рішення стосовно порушення прокурором вимог щодо несумісності; розгляд скарг на рішення відповідного органу про притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурора. Водночас, ми вважаємо сам факт віднесення прокуратури до судової гілки влади, зважаючи на її повноваження та правовий статус, передчасним. Саме тому, недоцільним видається і використання в назві зазначеного органу терміну «правосуддя» замість «юстиції».

• Не можемо погодитись із наділенням Вищої ради правосуддя правом одноосібного прийняття рішення про звільнення судді з посади. Зважаючи на те, що згідно даного Проекту остаточне рішення (хоча й формальне) про призначення на посаду судді приймає Президент України, логічно було б наділити його правом приймати таке ж рішення і про звільнення з посади судді.

• Не чітко сформульованим і таким, що не відповідає іншим

положенням Конституції України вважаємо повноваження Вищої ради правосуддя щодо «надання згоди на затримання судді чи утримання його під вартою». Так, згідно ч. 3 ст. 126 Конституції України (в редакції, запропонованій авторами Проекту), передбачається, що «без згоди Вищої ради правосуддя суддю не може бути затримано або утримувано під вартою чи арештом до винесення обвинувального вироку судом» (підкреслено нами). Неважко помітити термінологічну різницю між наведеними вище

формулюваннями. Крім того, на сьогодні серед науковців й досі не досягнуто принципової єдності щодо змісту таких термінів, як «затримання» та «арешт» (в частині розмежування адміністративної та кримінальної юрисдикції»), а запропоновані зміни вносять в це питання ще більшу плутанину, що може негативно позначитись на правозастосовній практиці.

• Певні зауваження викликає наділення Вищої ради правосуддя таким повноваженням, як «вжиття заходів щодо забезпечення незалежності суддів». З одного боку, це є суттєвим кроком щодо зміцнення гарантій суддівської незалежності, оскільки вперше за роки незалежності реалізація фундаментального принципу функціонування судової гілки влади отримала чітку персоніфікацію. Однак, з іншого боку, той вигляд, у якому це повноваження сформульовано в Проекті, може призвести до надмірного розширення дискреційних повноважень Вищої ради правосуддя, дозволить безпідставно розширювати та звужувати її компетенцію в цій сфері, що негативно позначиться на реальному стані суддівської незалежності.

То яким же має бути склад і повноваження ВРЮ?

Нагадаємо, що наразі, згідно ч. 2 ст. 131 Конституції України, до складу ВРЮ входить 20 членів, з яких лише 4 - це представники судового корпусу (Голова ВСУ - за посадою, та 3 члени, обрані з’їздом суддів України) [82]. Ще двох членів із числа суддів призначає Президент України. Однак, навіть за умови, що більше половини складу ВРЮ і становитимуть судді, вони все рівно представлятимуть не суддівський корпус, а того суб'єкта, що їх призначив. За таких умов не можна говорити про незалежність, неупередженість та деполітизованість ВРЮ.

На нашу думку, до складу ВРЮ має входити 21 член, при чому за посадою - лише голова ВСУ. Десять членів повинен обирати з’їзд суддів України з числа суддів і по два члени - призначати (обирати) Президент України, ВРУ, з’їзд адвокатів України, всеукраїнська конференція прокурорів, з’їзд представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ з числа осіб, які мають досвід роботи в галузі права не менше п’яти років, бездоганну репутацію та суспільний авторитет. Всі обрані члени ВРЮ повинні працювати на постійній основі і обиратись як мінімум на чотирирічний термін.

Що стосується компетенції ВРЮ, то до тих повноважень, якими вона на сьогодні наділена згідно ч. 1 ст. 131 Конституції України (внесення подання про призначення суддів на посади або про звільнення їх з посад; прийняття рішення стосовно порушення суддями і прокурорами вимог щодо несумісності; розгляд скарг на рішення про притягнення до дисциплінарної відповідальності суддів та прокурорів(запропонована нами вище редакція)), доцільно також віднести: надання згоди на затримання судді чи утримання його під вартою; прийняття рішення про тимчасове відсторонення судді від здійснення правосуддя; прийняття рішення про переведення судді з одного суду до іншого. Також,

ВРЮ має бути підпорядкована Національна школа суддів України. Доцільно, щоб новопризначені судді урочисто складали присягу саме перед ВРЮ.

Такий правовий статус і повноваження ВРЮ значно посилять гарантії незалежності суддів оскільки забезпечать вироблення і дотримання єдиних стандартів в процесі всієї професійної кар’єри судді: від його призначення на посаду, навчання і підвищення кваліфікації, переміщення, переведення, відсторонення, притягнення до відповідальності і аж до його звільнення з посади судді. Лише за таких умов ВРЮ стане дійсно самостійним і незалежним органом, відповідальним за формування високопрофесійного суддівського корпусу, здатного кваліфіковано, сумлінно та неупереджено здійснювати правосуддя на професійній основі.

Отже, вище ми довели, що особливий порядок добору суддів на сьогодні поправу займає центральне місце в системі організаційно-правових гарантій незалежності суддів адміністративних судів. Адже саме від того, наскільки чітко, зрозуміло та однозначно будуть сформульовані законодавчі норми, що регулюють процес формування суддівського корпусу, залежить його якість і довіра до нього громадськості.

Запропоновані нами вище зміни до Конституції та чинного законодавства спрямовані на формування збалансованої моделі добору суддівських кадрів, яка дозволить зробити цей процес відкритим, прозорим і гласним, справедливим та об’єктивним, максимально обмежуючи вплив політичних сил і владних інституцій, не допускаючи протекціонізму та виключаючи можливість будь- яких корупційних діянь. У кінцевому підсумку, це дозволить повернути довіру суспільства до судової гілки влади загалом, та адміністративних судів зокрема.

3.2.

<< | >>
Источник: ЧЕМОДУРОВА НАТАЛІЯ ОЛЕКСАНДРІВНА. АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ РЕАЛІЗАЦІЇ ПРИНЦИПУ НЕЗАЛЕЖНОСТІ СУДДІВ В АДМІНІСТРАТИВНОМУ СУДОЧИНСТВІ. Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук. Київ-2016. 2016

Скачать оригинал источника

Еще по теме Формування суддівського корпусу: поняття, зміст та основні напрями реформування:

- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -