Форми реалізації правового статусу відповідача під час перегляду рішень у справ про адміністративні правопорушення адміністративними судами
Не викликає сумніву, що однією з найважливіших особливостей реалізації правового статусу відповідача під час перегляду рішень у справах про адміністративні правопорушення адміністративними судами є відповідні форми такої реалізації.
У цьому контексті варто зазначити, що слово “форма” походить від латинського слова “forma”, тобто вигляд, зовнішність, устрій, різновид [130, с. 294]. При цьому, ще В. І. Даль зауважував, що “форма” - це фігура, зовнішній вид, образ, нарис [80, с. 823]. У сучасній українській мові слова “форма” застосовують у багатьох значеннях:- зовнішній вияв якого-небудь явища, пов’язаний з його сутністю, змістом;
- обриси, контури, зовнішні межі предмета, що визначають його зовнішній вигляд;
- тип, будова, спосіб організації чого-небудь;
- спосіб існування змісту, його внутрішня структура, організація і зовнішній вираз;
- пристрій шаблон, за допомогою якого чому-небудь надають певних обрисів, якогось вигляду [1, с. 1543].
З точки зору філософів, форма - це перш за все зовнішній обрис, зовнішній вигляд предмета; зовнішній вираз якогось змісту, а також і внутрішня будова, структура, визначений порядок предмета або порядок перебігу процесу на відміну від його аморфного матеріалу, змісту й вмісту [4, с. 489]. Форма - це спосіб упорядкування змісту, його організація та функціонування; просторово-геометричні параметри будь-яких матеріальних утворень; те, що може розглядатись відокремлено від матерії, субстрату як їх визначеність [5, с. 231]. Говорячи про юридичній зміст поняття “форма” варто зазначити, що в юридичній енциклопедичній літературі наголошують на тому, що “форма” - це зовнішній вигляд, обрис речі, дії тощо або зовнішній вираз певного змісту; устрій, вид, тип, структура відповідних суспільних утворень або процесів, а також порядок чогось [130, с. 294].
Досліджуючи форми реалізації правового статусу відповідача під час перегляду рішень у справ про адміністративні правопорушення адміністративними судами слід зазначити, що з аналізу ч.
1 ст. 56 КАС України відповідач може брати участь в адміністративному процесі особисто та (або) через представника [8]. Отже, однією з форм реалізації правового статусу відповідача під час перегляду рішень у справ про адміністративні правопорушення адміністративними судами, окрім його особистої участі, буде участь відповідача в процесі через процесуального представника. При цьому відповідно до юридичної сутності представництва представник зобов’язаний здійснювати всі юридичні дії в інтересах особи, яку він представляє. Незважаючи на те, що процесуальний представник самостійно здійснює процесуальні права й обов’язки особи, яку він представляє, адміністративний суд має право контролювати здійснення ним цих прав на предмет відповідності інтересам особи, яку представник представляє. Це відіграє важливу роль забезпечення прав сторін під час судового засідання [93, с. 192].У контексті досліджуваного питання варто привести позицію В. М. Бевзенка, який у своєму дослідженні, що присвячено визначенню правових засад, підстав та форм участі в адміністративному судочинстві України суб’єктів владних повноважень цілком слушно зауважує, що на відміну від інших осіб, які беруть участь у справі, представництво, здійснюване суб’єктами владних повноважень, є виключно обов’язковим (законним), оскільки реалізується в зв’язку із покладеним на цього суб’єкта правовим обов’ язком. При цьому вчений звертає увагу на те, що зважаючи на особу, щодо якої суб’єктом владних повноважень здійснюється процесуальне представництво, воно поділяється на такі види:
- представництво суб’єктів владних повноважень їх посадовими або службовими особами;
- представництво інших суб’єктів владних повноважень у випадках, передбачених законом [82, с. 139-140].
Як справедливо було наголошено, що зваживши на законодавче закріплення та практичне здійснення суб’єктами владних повноважень процесуального представництва, можна дійти висновку, що воно (представництво) є гарантованим та невід’ємним засобом захисту прав, свобод та інтересів суб’єктів владних повноважень.
При цьому суб’єкти владних повноважень за будь-яких обставин забезпечені послугами процесуального представника, тоді як їх опоненти в адміністративному судочинстві - приватні фізичні та юридичні особи - подекуди обмежені в здатності брати участь в адміністративному судочинстві через представника й нерідко вимушені самостійно представляти та захищати власні права, свободи й інтереси. Пояснення такої забезпеченості учасників адміністративного судочинства процесуальними представниками просте - наявність або відсутність у цих учасників грошових коштів та їх обізнаності (необізнаності) із чинним національним законодавством [82, с. 141]. Разом із тим, із приводу вищенаведеного слід зауважити. Так, на законодавчому рівні закріплено систему безоплатної правової допомоги, що може бути надана, в тому числі в рамках провадження в адміністративних справах щодо перегляду рішень у справах про адміністративні правопорушення:1) відповідно до ст. 59 Конституції України кожен має право на правову допомогу. При цьому, у випадках, передбачених законом, ця допомога надається безоплатно [6];
2) відповідно до ст. 16 КАС України кожен має право користуватися правовою допомогою при вирішенні справ в адміністративному суді, яка надається в порядку, встановленому законом. При цьому підстави та порядок надання безоплатної правової допомоги визначаються законом, що регулює надання безоплатної правової допомоги;
3) відповідно до ч. 1 ст. 25 (надання адвокатом безоплатної правової допомоги) Закону України “Про адвокатуру та адвокатську діяльність” від 5 липня 2012 року порядок та умови залучення адвокатів до надання безоплатної правової допомоги встановлюються законом. При цьому оцінка якості, повноти та своєчасності надання адвокатами безоплатної первинної правової допомоги здійснюється за зверненням органів місцевого самоврядування, а безоплатної вторинної правової допомоги - за зверненням органу (установи), уповноваженого законом на надання безоплатної правової допомоги, комісіями, утвореними для цієї мети радами адвокатів регіонів [155];
4) відповідно до ст.
5 Закону України “Про соціальні послуги” від 19 червня 2003 року, до одного з видів соціальних послуг відносяться юридичні послуги - це надання консультацій з питань чинного законодавства, здійснення захисту прав та інтересів осіб, які перебувають у складних життєвих обставинах, сприяння застосуванню державного примусу та реалізації юридичної відповідальності осіб, що вдаються до протиправних дій щодо цієї особи (оформлення правових документів, захист прав та інтересів особи, інша правова допомога тощо). При цьому у ст. 7 вищенаведеного нормативно-правового акта встановлено, що соціальні послуги державними та комунальними суб’єктами, а також іншими суб’єктами, що надають соціальні послуги із залученням бюджетних коштів, в обсягах, визначених державними стандартами соціальних послуг, безоплатно надаються:- громадянам, які не здатні до самообслуговування в зв’язку з похилим віком, хворобою, інвалідністю та не мають рідних, які повинні забезпечити їм догляд і допомогу;
- громадянам, які перебувають у складних життєвих обставинах у зв’язку з безробіттям і зареєстровані в державній службі зайнятості як такі, що шукають роботу, бездомністю, стихійним лихом, катастрофами, особам, яких визнано біженцями або особами, які потребують додаткового захисту, якщо середньомісячний дохід цих осіб нижчий, ніж встановлений прожитковий мінімум;
- дітям і молоді, які знаходяться в складній життєвій ситуації в зв’язку з інвалідністю, хворобою, сирітством, безпритульністю, малозабезпеченістю, конфліктами і жорстоким ставленням у сім’ї [156].
5) відповідно до ст. 1 Закону України “Про безоплатну правову
допомогу” від 2 червня 2011 року безоплатна правова допомога - правова допомога, що гарантується державою та повністю або частково надається за рахунок коштів Державного бюджету України, місцевих бюджетів та інших джерел. При цьому вищенаведеним нормативно-правовим актом передбачено, що право на безоплатну правову допомогу - це гарантована Конституцією України можливість громадянина України, іноземця, особи без громадянства, в тому числі біженця чи особи, яка потребує додаткового захисту, отримати в повному обсязі безоплатну первинну правову допомогу, а також можливість певної категорії осіб отримати безоплатну вторинну правову допомогу у випадках, передбачених законодавством [157].
Таким чином, на підставі вищенаведеного можна стверджувати, що на нормативно-правовому рівні передбачено систему й гарантії надання безоплатної правової допомогу, у випадках встановлених законодавством, що може бути використано відповідними особами, в тому числі під час перегляду рішень у справах про адміністративні правопорушення адміністративними судами.
Повертаючись до такої форми реалізації правового статусу відповідача підчас перегляду рішень у справах про адміністративні правопорушення адміністративними судами, як здійснення своїх
повноважень через процесуального представника варто погодитись з позицією стосовно того, що практичне значення процесуального представництва полягає:
- по-перше, в наданні сторонам, третім особам, які беруть участь у розгляді та вирішенні адміністративної справи, кваліфікованої юридичної допомоги;
- по-друге, процесуальний представник, як особа, наділений спеціальними знаннями в галузі права, здатний професійно захистити в конкретній адміністративній справі суб’єктивні інтереси зацікавлених у результатах справи осіб [9, с. 191].
У контексті досліджуваного питання варто зазначити, що в нашому випадку мова йде саме про здійснення процесуального представництва на основі закону. Так, відповідно до ч. 7 ст. 56 КАС України законним представником органу, підприємства, установи, організації в суді є його керівник чи інша особа, уповноважена законом, положенням, статутом [8].
При цьому слід зазначити, що повноваження керівників та інших осіб органів, підприємств, установ та організацій, які виступають як одноособові органи, підтверджуються документами, що посвідчують їх службове становище. Представниками в суді органу, підприємства, установи та організації можуть бути також інші особи на підставі довіреності. Закон не містить вимоги, щоб довіреність видавалась тільки представнику конкретного органу, підприємства, установи, організації (наприклад, юрисконсульту), тому представником органу, підприємства, установи, організації може бути й особа, яка там не працює, але одержала в установленому порядку довіреність [93, с.
190].Отже, однією з основних форм реалізації правового статусу відповідача під час перегляду рішень у справах про адміністративні правопорушення адміністративними судами буде реалізація повноважень таким суб’єктом адміністративно-процесуальних правовідносин через свого процесуального представника, який діє на підставі закону (законне представництво).
Наступною формою реалізації правового статусу відповідача під час перегляду рішень у справах про адміністративні правопорушення може стати процесуальне правонаступництво. Процесуальне правонаступництво - це унормована можливість заміни в адміністративному процесі сторони чи третьої особи іншим суб’єктом, коли права, свободи, інтереси та обов’язки фізичної особи, права, інтереси та обов’язки юридичної особи, повноваження, права та обов’язки суб’єкта владних повноважень у сфері публічно-правових відносин перейшли від сторони чи третьої особи до іншого суб’єкта [93, с. 184]. Заслуговує на увагу й позиція стосовно того, що процесуальне правонаступництво - це обумовлена вибуттям або заміною сторони процедура її заміщення особою-правонаступником, яка може успадковувати права або обов’язки вибулої чи заміненої сторони [9, с. 156].
У контексті досліджуваного питання варто зазначити, що процесуальне правонаступництво як інститут адміністративного
процесуального права закріплено на рівні процесуального законодавства. Так, відповідно до ст. 55 (процесуальне правонаступництво) КАС України в разі вибуття або заміни сторони чи третьої особи у відносинах, щодо яких виник спір, суд допускає на будь-якій стадії адміністративного процесу заміну відповідної сторони чи третьої особи її правонаступником. Усі дії, вчинені в адміністративному процесі до вступу правонаступника, обов’язкові для нього в такій самій мірі, у якій вони були б обов’язкові для особи, яку він замінив [8]. При цьому відповідно до постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України “Про практику застосування
адміністративними судами окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду адміністративних справ” від 6 березня 2008 року № 2 при визначенні процесуального правонаступництва судам слід виходити з того, хто є правонаступником у спірних правовідносинах, та враховувати, що якщо під час розгляду адміністративної справи буде встановлено, що орган державної влади, орган місцевого самоврядування, рішення, дії чи бездіяльність яких оскаржуються, припинили свою діяльність, то в такому випадку суду необхідно залучити до участі в справі їх правонаступників. У випадку ж відсутності правонаступників суду необхідно залучити до участі в справі орган, до компетенції якого належить вирішення питання про усунення порушень прав, свобод чи інтересів позивача. У разі зменшення обсягу компетенції суб’єкта владних повноважень, не пов’язаного з припиненням його діяльності, до участі в справі як другий відповідач судом залучається інший суб’єкт владних повноважень, до компетенції якого передані або належать функції чи повноваження щодо вирішення питання про відновлення порушених прав, свобод чи інтересів позивача. Виходячи з конституційних положень у будь-якому разі в названих вище випадках спірні правовідносини допускають правонаступництво, а тому суди повинні враховувати, що відмова у відкритті або закриття провадження в такій справі з підстав ліквідації (припинення діяльності,
позбавлення частини повноважень, звільнення з посади, скорочення посади) суб’єкта владних повноважень є неприпустимими. [131].
Варто зазначити, що в теорії адміністративного права виокремлюють два види правонаступництва:
- універсальне правонаступництво;
- сингулярне правонаступництво.
Так, під універсальним правонаступництвом розуміють перехід всіх правомочностей до іншої сторони. Воно має місце в тих випадках, коли перехід прав та обов’язків однієї юридичної особи до іншої відбувається в так званому порядку реорганізації. Щодо громадян - воно має місце у випадках, коли перехід прав та обов’ язків від одного громадянина до іншого відбувається в порядку спадкування. У свою чергу, під сингулярним правонаступництвом розуміють таке правонаступництво, коли сторона своє право переуступає в конкретному матеріальному правовідношенні [88, с. 392]. У своєму дослідженні, що присвячено правам фізичної особи на судовий захист в адміністративному суді, К. М. Кобилянський із приводу вищенаведеного зауважує, що з точки зору універсального та сингулярного правонаступництва, як свідчить практика адміністративних судів, у процесуальних правовідносинах наявне, як правило, сингулярне правонаступництво, оскільки передаються або права, або обов’язки, тобто відбуваються так звана переуступка права вимоги [132, с. 116]. Із цього приводу зауважимо, що у випадку перегляду рішень у справах про адміністративні правопорушення адміністративними судами, скоріш за все виникає саме універсальне правонаступництво, так як воно відбувається в зв’язку з ліквідацією суб’єкта владних повноважень, що прийняв оскаржуване рішення, а отже, права й обов’язки переходять або до новоствореного суб’єкта або до суб’єкта, до повноважень якого включено додаткові права й обов’язки. Таким чином, ще однією формою реалізації правового статусу відповідача під час перегляду рішень у справах про адміністративні правопорушення є реалізація вищенаведеного статусу внаслідок настання процесуального правонаступництва, яке в свою чергу, як правило, буде мати універсальний характер.
Наступною формою реалізації правового статусу відповідача під час перегляду рішень у справах про адміністративні правопорушення адміністративними судами є можливість участі такого суб’єкта адміністративних процесуальних правовідносинах у вищенаведеній категорії адміністративних справ у рамках процесуальної співучасті. Як зазначається, процесуальна співучасть в адміністративному судочинстві - це урегульована нормами адміністративного процесуального законодавства участь в адміністративній справі двох і більше позивачів або відповідачів. При цьому з огляду на чисельний склад на стороні позивача або відповідача варто розрізняти таку співучасть:
- дійова (активна);
- бездіяльна (пасивна);
- змішана [135, с. 227].
У цьому контексті слід зазначити, що на відмінну від Цивільного процесуального кодексу України від 18 березня 2004 року (далі - ЦПК України), КАС України не передбачає інститут процесуальної співучасті. Так, відповідно до ст. 32 (участь у справі кількох позивачів або відповідачів) ЦПК України позов може бути пред’явлений спільно кількома позивачами або до кількох відповідачів. При цьому кожен із позивачів або відповідачів щодо другої сторони діє в цивільному процесі самостійно. Участь у справі кількох позивачів і (або) відповідачів (процесуальна співучасть) допускається, якщо:
- предметом спору є спільні права чи обов’язки кількох позивачів або відповідачів;
- права й обов’язки кількох позивачів чи відповідачів виникли з однієї підстави;
- предметом спору є однорідні права й обов’язки.
Співучасники можуть доручити вести справу одному із співучасників, якщо він має повну цивільну процесуальну дієздатність [134].
Як справедливо було зауважено із приводу вищенаведеного, що хоча КАС України й не передбачено такий процесуальний інститут, як співучасть, що, до речі, є традиційним у цивільному та господарському процесі, у судовій практиці нерідко виникає об’єктивна потреба залучення до участі в адміністративній справі декількох позивачів чи відповідачів, тобто розгляд адміністративної справи може відбуватися за участю декількох співучасників [133, с. 98]. Разом із тим, КАС України містить положення, що теоретично можуть стосуватися інституту процесуальної співучасті. Так, відповідно до ст. 116 КАС України суд може своєю ухвалою об’єднати в одне провадження кілька однорідних позовних вимог за позовами одного й того ж позивача до того ж відповідача чи до різних відповідачів або за позовними заявами різних позивачів до одного й того самого відповідача, а також роз’єднати одну чи декілька поєднані в одне провадження позовні вимоги в самостійні провадження, якщо їхній спільний розгляд ускладнює чи сповільнює вирішення справи [8].
Отже, на нашу думку, слід підтримати позицію щодо законодавчого закріплення інституту співучасті в адміністративному процесі. Як справедливо було зазначено із приводу вищенаведеного, що в КАС України доцільно закріпити інститут співучасті суб’єктів владних повноважень виключно з однаковим статусом. Співучасть в адміністративному процесі різнопорядкових суб’єктів владних повноважень неможлива з огляду на те, що нормами матеріального права такі суб’єкти (наприклад, місцева державна адміністрація та начальник її відділу) не наділені однаковим обсягом владних повноважень, а відтак не можуть бути одночасно паритетними учасниками публічно-правових відносин [135, с. 226].
Таким чином, на підставі вищенаведеного можна дійти висновку, що під формами реалізації правового статусу відповідача під час перегляду рішень у справ про адміністративні правопорушення адміністративними судами слід розуміти зовнішній вираз вищенаведеного правого статусу. При цьому до форм реалізації відповідача у вищенаведеній категорії адміністративних справ слід віднести: процесуальне представництво; процесуальне правонаступництво, а також процесуальну співучасть.