Європейський досвід адміністративно-процесуальних гарантування прав і законних інтересів публічних службовців

В Європейській Спільноті права, свободи та законні інтереси становлять найвищу цінність. Ці права забезпечуються публічною адміністрацією. Однак без сталого професійного публічного апарату забезпечити ці права неможливо.

Європейська Спільнота вважає, що приватні особи й компанії потребують ефективних державних адміністративних органів для того, щоб повною мірою користуватися правами, зафіксованими в законодавстві ЄС [171]. Тим самим, визнаючи вторинними права чиновників публічної адміністрації порівняно з громадянами країн-учасниць, які такого статусу не мають, усе ж таки держава приділяє увагу захисту прав і законних інтересів публічних службовців, зокрема засобами адміністративного судочинства.

Якщо звернутися до світового досвіду, то аналіз судових систем основних європейських держав свідчить, що адміністративна юстиція визнана й запроваджена в більшості держав світу як найефективніший механізм захисту прав, свобод і законних інтересів особи від порушень з боку органів державної (публічної) влади [11].

Система спеціалізованих адміністративних судів або окремі спеціалізовані установи адміністративної юстиції існують у значній частині країн світу та в переважній частині країн-членів Європейського Союзу. Так, спеціалізовані адміністративні суди запроваджено у країнах Європи (таких як Австрія, Бельгія, Болгарія, Греція, Естонія, Іспанія, Італія, Латвія, Литва, Люксембург, Німеччина, Польща, Португалія, Фінляндія, Франція, Чехія, Швейцарія, Швеція), Азії (наприклад, Індонезія, Таїланд, Туреччина), Африки (наприклад, Алжир, Єгипет, Ліван, Малі, Руанда, Сенегал, Туніс та ін.), Америки (наприклад, Венесуела, Колумбія, Мексика, Уругвай), а також в Австралії [11].

Згідно зі ст. 41 Хартії основних прав Європейського Союзу кожна людина має право на неупереджений, справедливий розгляд її справи упродовж розумного строку інститутами й органами Європейського Союзу. Це право передбачає: право кожної людини висловити свою думку, до того як до неї персонально будуть застосовані заходи, які можуть спричинити несприятливі для неї наслідки; право кожної людини на доступ до матеріалів, що її стосуються, за дотримання законних інтересів конфіденційності, а також професійної та комерційної таємниці; обов’язок адміністративних органів мотивувати прийняті рішення. Кожна людина має право на відшкодування Співтовариством збитку, заподіяного його інститутами або його службовцями при виконанні ними своїх обов’язків, відповідно до загальних принципів права держав-членів. Кожна людина може звертатися до інститутів Європейського Союзу однією з офіційних мов договорів і має отримати відповідь тією ж мовою [162].

Адміністративне правосуддя у сфері гарантування прав і законних інтересів публічних службовців відіграє вирішальну роль для застосування й виконання права в країнах-учасниках ЄС і сприяє більшій прозорості та справедливості права. Цей факт має навіть більшу значущість щодо адміністративної юрисдикції та адміністративних суддів, оскільки більшість вторинних прав ЄС розглядаються як адміністративні у всіх національних системах.

З метою забезпечення однакового функціонування адміністративної юстиції в різних країнах ЄС функціонує Асоціація європейських адміністративних судів, у якій представлені судді з усіх країн- учасниць ЄС на всіх рівнях адміністративної судової системи. Вони добре обізнані про високу значущість і обов’язки адміністративних суддів щодо реалізації та забезпечення дотримання законів ЄС, сприяють взаєморозумінню різних правових культур, просуваючи правовий захист окремих осіб (також і юридичних осіб), з тим щоб гарантувати доступ до адміністративної юстиції на фундаменті того, щоб домогтися реалізації та вельми однакового застосування законодавства ЄС, а також зміцнення незалежності адміністративної юстиції, що відіграє вирішальну роль у забезпеченні виконання Договору ЄС [169].

Оскільки держави-члени ЄС мають бути впевнені в системах правосуддя кожної з них, вони мають ефективно співпрацювати. Особливо це стає актуальним в умовах розширення ЄС, з огляду на значну розбіжність між системами держав-членів. Такі розбіжності полягають у питаннях тривалості судового розгляду, ступеня незалежність судів і суворості юридичної відповідальності, а найголовніше - різного рівня довіри до судової влади [169].

Тим самим держави-члени ЄС піднімають питання про необхідність синхронізації судових систем правосуддя кожної, щоб ефективно співпрацювати. Ці питання все більше стають актуальними через розширення ЄС, вступ до нього нових членів. Насамперед така проблема існує щодо строків судового розгляду, незалежності судів і суворості юридичної відповідальності. Усе це разом вимагає підвищення довіри в системах відповідних систем правосуддя [178].

На думку В. Соколова, практика Європейського суду з прав людини дала змогу цьому міжнародному правозахисному інструменту розробити комплекс стандартів, на основі яких визначається законність дій адміністративного органу, зокрема щодо гарантування прав і законних інтересів публічних службовців. Суд опирається на статті кількох угод, що формують конституційну основу Європейського Союзу, серед яких ст. 173

Договору ЄС і ст. 146 Договору про утворення Європейського співтовариства атомної енергії. На їх базі визначено такі підстави для визнання незаконності дій публічної адміністрації: некомпетентність, порушення основних процесуальних вимог, порушення договору іншої правової вимоги у зв’язку з її застосуванням, зловживання владою [124; 20].

У більш широкому світовому масштабі слід відзначити, що міжнародні асоціації органів адміністративної юрисдикції представлені відповідними вищими юрисдикційними органами понад 100 держав світу та міжнародними організаціями (як члени, спостерігачі, запрошені), що підтверджує запровадження адміністративної юстиції не тільки в Європі, а практично у всіх частинах світу [11].

На думку О. Бєлової, існує декілька різних категорій судів. По-перше, це вищі адміністративні суди, яким підсудні переважно правові питання. Разом із тим існують деякі винятки з цього правила - наприклад, Федеральний адміністративний суд Німеччини, Державна рада Франції (за винятком випадків, коли в деяких ситуаціях вона виносить ухвали як суд першої та останньої інстанції), Верховний адміністративний суд Польщі, Вищий касаційний суд юстиції Румунії, верховні суди Естонії, Словаччини, Кіпру та Угорщини, а також Верховний суд Чеської республіки. Адміністративний суд Австрії підпадає під цю категорію лише частково, оскільки розглядає тільки справи, що стосуються попередньо встановлених фактів недотримання урядом правил попереднього адміністративного провадження [114; 11].

По-друге, це вищі адміністративні суди, які слухають справи щодо застосування закону тільки в разі, якщо виносять ухвали про дії зі скасування рішень, винесених адміністративними судами, які діяли як остання інстанція. До таких судів належать Верховний адміністративний суд Португалії, державні ради Бельгії та Греції, а також Верховний адміністративний суд Болгарії [114; 11].

По-третє, це вищі адміністративні суди, які виносять ухвали як по суті справи, так і щодо застосування закону, діючи за необхідності як апеляційний суд, юрисдикція якого передбачає право скасування тих судових постанов, які оспорюються. До таких судів належать Державна рада Італії, Верховний адміністративний суд Фінляндії, Верховний суд Данії, Верховний суд Словенії, Верховний адміністративний суд Швеції, Верховний суд Норвегії, Верховний адміністративний суд Литви, адміністративні суди Люксембургу та Хорватії, а також апеляційний суд Мальти [114; 11].

Зрештою в таких державах, як Норвегія та Данія, існує єдиний Верховний суд, який ухвалює постанови в усіх справах незалежно від їхнього характеру. На відміну від цього система Мальти, наприклад, передбачає багатоскладовий Верховний суд, до складу якого входять Конституційний суд та апеляційний суд, який заслуховує адміністративні справи.

Діяльність адміністративний судів базуються на матеріальних нормах, які базуються на стандартах державної служби. У країнах західної демократії ефективно функціонують професійні стандарти в державному управлінні на основі професійних компетенцій, а саме: National Competency Standards for Public Administration (Австралія); Competency Profile, Canadian General Standards (Канада); Standard for Competencies of the ... (Federal Government) (США); Competency Profile . (Велика Британія) [166].

Основними передумовами спільного розвитку державної служби ЄС на основі підходів сучасного менеджменту стали: трансформація концепцій державного управління; Public Private Partnerships; соціальний діалог як засіб забезпечення збалансованості розвитку публічного і приватного ринків праці в рамках Є^ уровадження інструментарію CAF; гуманізація управлінського сектору та забезпечення його гнучкості на основі теорії New publicmanagment [166].

Варто відзначити, що надбання ЄС щодо регулювання національних систем державної служби з метою приведення їх відповідно до організації управління на наднаціональному рівні зазнавали постійної трансформації у зв’язку з реалізацією оптимальних моделей координації політик держав- членів для досягнення цілей і завдань, визначених у засновницьких договорах.

Щодо становлення інституційної складової ЄС слід відзначити, що вплив на системи державної служби країн-членів ЄС часто затягується. На початковому етапі інтеграційних процесів новостворені спільноти головним чином опікувалися питаннями побудови оптимальної інституційної архітектоніки на наднаціональному рівні без оптимізації чи адаптації національних управлінських структур до нових умов. Яскравим показником розвитку політичної думки спільнот стало підписання Маастрихтського та Амстердамського договорів. Вони вивели на якісно новий рівень ідею наднаціонального інституційного управління в ЄС, доповнивши її принципом субсидіарності. Цей принцип було включено під статтею «3b» (ст. 5 консолідованого Амстердамського договору), яка передбачає, що у сферах, які не є виключною компетенцією Спільноти, вона має право діяти на основі принципу субсидіарності лише настільки, наскільки поставлене завдання не може бути повною мірою розв’язане окремими державами-членами, і тому, зважаючи на його масштаби і результати, буде краще виконане Спільнотою. Тобто було чітко розподілено сфери пріоритетів між ЄС, як об’єднанням, і суверенними країнами-членами, як одиницями ЄС. Аналіз цього договору засвідчує, що державне управління та державна служба не входили до сфери виключної компетенції Спільноти [166].

Зразком системи державної служби в країнах ЄС по праву вважаються засади та практика державної служби ФРН, Франції та Великої Британії. Так, у ФРН функціонує добре структурована державна (публічна) служба, що є важливим компонентом адміністративного правопорядку. У Німеччині ключову роль традиційно відігравала так звана професійна (кадрова) державна бюрократія (Berufsbeamtentum): спочатку державні чиновники розглядалися як слуги монарха, а пізніше, зважаючи на їх призначення на довічний термін, їх стали вважати нейтральними виконавцями закону. У Франції чиновники мають більшу незалежність і самостійність щодо уряду; крім того необхідно враховувати, що чиновники державної служби зробили

також значний внесок у зміцнення лібералістичних тенденцій у період Третьої республіки (1875-1940 рр.). У свою чергу також і структура Британської цивільної служби є однією з основних причин того, чому центральна адміністрація у Великій Британії була особливо сильною в період з 1920 по 1940 рр. [160].

Серед країн східної Європи - учасниць ЄС - повчальним є досвід Польщі. Система державної служби Польщі, запроваджена з 1998 р., була ефективно інтегрованою до стандартів Європейського Союзу в таких сферах, як відкритість і конкурентоспроможність при прийомі на роботу, заохочення та оцінювання, а також навчання і професійний розвиток. З метою уникнення політизації процесу добору персоналу в Польщі детально сформульовано жорсткі вимоги до кандидатів на посади в державному секторі [106].

Діяльність державних службовців базується на чотирьох принципах: професіоналізму, надійності, позапартійності та політичної нейтральності. Так, кандидати, перш ніж отримати статус державного службовця, мають пройти кваліфікаційні процедури протягом кількох років. Кандидата призначають на посаду на тимчасовій контрактній основі (до 3 років). У цей період працівник проходить шестимісячне стажування та отримує певну початкову професійну підготовку. Підготовчий період закінчується іспитом, який приймає екзаменаційна комісія. У разі позитивного результату та за умови, що кандидат має університетський ступінь, дворічний стаж роботи на державній службі, володіє щонайменше однією іноземною мовою, що є робочими мовами в Європейському Союзі, або однією з таких іноземних мов, як арабська, білоруська, китайська, ісландська, японська, норвезька, російська, українська, та не стоїть у резерві збройних сил; кандидат отримує контракт на роботу в державному секторі на невизначений термін. Не останню роль у становленні публічної адміністрації Польщі відіграє Кодекс етики державної служби, затверджений Указом Прем’єра Ради Міністрів від 11 жовтня 2002 р. [106].

Кодекс став результатом напрацювань дворічної роботи спеціальної комісії, наслідком наукового підходу до завдань етики, а також урахування урядової практики. Кодекс відображає основні норми і правила, якими має керуватися член корпусу цивільної служби. Безсторонність, політична відданість, моральність, сумлінність, творчість у виконанні поставлених завдань, компетентність, відповідальність, раціональність і лояльність - основні засади, які були покладені в основу створення Кодексу етики державної служби Польщі. У Кодексі враховано іноземний досвід вироблення стандартів публічного життя, які мають універсальний характер. Основними з них є безкорисливість, відповідність праву, об’єктивність, відкритість, увічливість тощо. Ці принципи впроваджувались у країнах Західної Європи поступово, насамперед у результаті саморегуляції зацікавлених органів [106].

Проте в Польщі процес саморегуляції виявився неефективним, оскільки протягом кількох десятиліть умови діяльності органів влади були радикально іншими, а після 1989 р. стандарти публічної служби створювалися наново, розвиваючись разом із суспільством, що примушувало вдаватися до видання актів так званого «м’якого права» (miekkiego prawa; soft low). Сприяє встановленню європейських стандартів публічного управління в Польщі також прийнятий 6 вересня 2001 р. Європейським Парламентом Кодекс адміністрації на основі проекту, розробленого Омбудсменом Європейського Союзу. Метою цього документа був намір установити принципи і стандарти поведінки утворених європейських інститутів, а також працюючих у них службовців у їх відносинах із громадянами та представниками громадськості, посилити можливість впливу громадянського суспільства на європейські інституції. Кодекс затверджено як акт, що не має юридично обов’язкової сили, але його положення мають важливе практичне значення для інститутів Європейського Союзу [106].

Крім глибокого експертного опрацювання моделі реформ, звертає на себе увагу також і широка просвітницька кампанія. Так, поширенням

інформації щодо реформи займалася Комісія місцевого самоврядування при Громадському Комітеті неурядової організації «Фонд розвитку місцевої демократії». Було створено консультаційні та тренінгові центри; уже до 1998 р. тренінг-курси пройдено близько 50 тис. учасників. Необхідним чинником успішного проведення реформування публічної адміністрації стала зацікавленість у ній державних установ, які мали забезпечити її реалізацію. Це передбачало високу мотивацію, формування системи стимулювання професійного зростання та високих результатів діяльності службовців на основі ротації кадрів, оцінювання їхньої роботи, заохочення за сумлінну працю та вдосконалення системи оплати [106].

Тим самим кадрова державна бюрократія в розвинених країнах ЄС є важливим чинником для забезпечення ефективності та позапартійності (нейтральності) діяльності органів управління. При цьому вона має обмежений вплив на правове регулювання адміністративної діяльності, зокрема на регулювання відносин держава-громадянин. В юридичному сенсі до державної (публічної) служби належать внутрішньоуправлінська та внутрішньоадміністративна сфери суспільного життя та певні гарантії, які забезпечували їх особливе значення [160].

Усе вищевикладене дає можливість сформулювати такі висновки щодо європейського досвіду адміністративно-процесуального гарантування прав і законних інтересів публічних службовців:

1) в Європейській Спільноті права, свободи та законні інтереси є найвищою цінністю, вони забезпечуються публічною адміністрацією, яка також має свої хоча і вторинні, однак права й законні інтереси, оскільки без сталого професійного публічного апарату публічно захистити перші цінності не буде кому;

2) адміністративна юстиція визнана і запроваджена в більшості держав- учасниць ЄС, світу як найефективніший механізм захисту прав, свобод і законних інтересів особи від порушень з боку органів державної (публічної)

влади, зокрема і самим публічних службовців від порушень з боку свого керівництва;

3) провідною проблемою, що вирішується Асоціацію європейських адміністративних судів, є синхронізація судових систем правосуддя різних країн-учасниць ЄС, насамперед у питаннях єдиних строків судового розгляду, незалежності суддів і величини суворості юридичної відповідальності;

4) діяльність адміністративних судів у сфері гарантування прав і законних інтересів публічних службовців базуються на матеріальних нормах, що базуються на стандартах державної служби, зразком яких є система державної служби ФРН, Франції, Великої Британії, а також країн-учасниць ЄС зі Східної Європи - Латвії та Польщі, в останній зокрема діє Кодекс етики державної служби, затверджений 11 жовтня 2002 р.

Отже, у країна-учасницях ЄС адміністративно-процесуальне гарантування прав і законних інтересів публічних службовців є невід’ємною потребою суспільства, похідною від функції публічного забезпечення прав і свобод людини і громадянина, яка здійснюється системою адміністративних судів на основі реалізації норм матеріального і процесуального права, до перших з яких належать зокрема закони про державну службу та кодекси етики державної служби.

3.2.