Размышления о сути исполнительного производства (сквозь призму проекта Долгосрочной программы повышения эффективности исполнения судебных решений (2011—2020 годы))

Владимир Владимирович Ярков, доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой гражданского процесса Уральской государственной юридической академии, член научного совета Международного союза судебных исполнителей и научно-консультативного совета Федеральной службы судебных приставов

1.

Проект Программы позволяет задуматься над многими содержа­тельными вопросами развития исполнительного производства, обозна­чить узловые вопросы принудительного исполнения и пути их решения. Выскажем ряд предложений по совершенствованию проекта Програм­мы, а в заключение поставим ряд вопросов концептуального характера, определяющих, на мой взгляд, содержательные характеристики орга­низации и осуществления принудительного исполнения.

2. По названию Программы. Как отмечено в разд. III Программы, примерно 50% исполнительных документов — несудебные, поэтому со­

держание Программы шире ее названия. Предлагаемые Программой ме­ры направлены на обеспечение исполнимости как судебных, так и не­судебных исполнительных документов. Может быть, стоит учесть это в названии Программы?

3. Предложения по разд. II Программы. В целом можно выделить пять основных проблемных положений, неполное решение которых в Программе входит в противоречие с заявленными задачами модер­низации системы принудительного исполнения.

Во-первых, представляется сомнительной в своей основе заявленная в Программе задача «обеспечения баланса прав и интересов сторон ис­полнительного производства».

В этом плане вряд ли правильно сравнивать цивилистический про­цесс и исполнительное производство, поскольку они построены на раз­ных началах. Само по себе понимание исполнительного производства как стадии гражданского и арбитражного процесса не означает их пол­ного отождествления, что подтверждается опытом других государств, особенно Европы, равно как и собственным опытом нашей страны, поскольку система исполнительного производства носит относитель­но автономный характер и входит в систему органов исполнительной власти, строящихся на других началах, чем система судебной власти.

Во-вторых, реализация Программы приведет к увеличению стоимо­сти содержания организационно-юридической инфраструктуры в сфе­ре исполнительного производства, которая в конечном счете возлага­ется на должников и в какой-то мере на взыскателей, уменьшая размер присужденного при недостаточности имущества и средств у должника.

Такое удорожание исполнительной инфраструктуры проявляется в следующем:

— введение вновь системы авансовых сборов с взыскателей;

—сохранение государственных посредников в виде Федерального агентства по управлению государственным имуществом при реализации имущества (кроме малоценного имущества) для аккредитации и орга­низации продажи имущества;

—никак не решен вопрос об исполнительском сборе, однако воз­никает вопрос о смысле сохранения этого налога на должника за неис­

полнение исполнительного документа. Исторически исполнительский сбор возник как способ содержания судебного пристава-исполнителя (далее — СПИ) независимо от способа организации профессии.

С одной стороны, в Программе предлагается восстановить стимули­рующую роль исполнительского сбора для работы СПИ (с. 20—22), од­нако в то же время на с. 63—64 ставится вновь задача пополнения фе­дерального бюджета за счет исполнительского сбора.

Тем самым в Программе подменяются цели исполнительного произ­водства, которые в конечном счете в части частных взысканий заклю­чаются в защите прав взыскателей, а не в пополнении государственно­го бюджета. В свое время Конституционный Суд РФ в Постановлении от 30 июля 2001 г. № 13-П дал толкование природы исполнительского сбора, которое вполне может быть использовано и в настоящее время.

В-третьих, не совсем полно решен вопрос о создании надлежащих стимулов работы СПИ, которые бы позволяли не осуществлять за ними постоянный оперативный контроль, который и сейчас фактически не­возможен. Вероятно, введение надбавок и выплат «за погоны» изменит ситуацию. Понятны мотивы и причины отсутствия более радикальных решений, однако вариант, предложенный в Программе, будет только способствовать накоплению системных недостатков, тому, что в проек­те деликатно называется «коррупционными проявлениями», посколь­ку система, которая не меняется сверху, начинает стихийно «привати­зироваться» снизу.

В-четвертых, в Программе как данность констатируется увеличение числа исполнительных документов (50,8 млн), однако почти не обсу­ждается вопрос о путях сокращения их числа. Единственное предло­женное решение — введение порога цены исполнительного документа. Не обсуждаются варианты передачи ряда функций исполнения самим органам, которые вынесли соответствующие акты: исполнительные до­кументы, например, ГИБДД, дающие значительное число таких доку­ментов — 11 млн из 50,8 млн за 2010 г.

В-пятых, практически повсеместно в государствах — членах Между­народного союза судебных исполнителей (69 государств) СПИ кроме исполнения судебных решений и иных актов осуществляют функцию по вручению судебных документов, тем самым удостоверяя факт полу­чения их ответчиком, придавая этому факту публичную достоверность.

Следовало хотя бы немного упомянуть в программном документе такого уровня о том, как к этому относятся в России, несмотря на не­готовность к введению такой системы в нашей стране. Можно было бы рекомендовать изучить этот вопрос хотя бы применительно к вручению судебных документов, поступающих из-за рубежа в рамках поручений иностранных судов и должностных лиц органов юстиции.

4. По разд. IV Программы. Выделим здесь пожелания по отдельным положениям проекта Программы.

С. 12 — упоминание о ФРГ как стране, где полностью государствен­ная система исполнительного производства, неточно. Оплата формаль­но государственных судебных исполнителей при судах первой инстан­ции в ФРГ состоит из двух частей — оклада и вознаграждения по итогам исполнения. При этом они несут личную имущественную ответствен­ность за свои ошибки, страхуют сами свою ответственность, вправе на­нимать сотрудников за счет сборов от исполнительской деятельности, т.е. это смешанная модель. Также строится оплата судебных исполни­телей в Финляндии, упоминаемой на с. 12 (из двух частей).

С. 15—17 — идея о разграничении статуса СПИ и его помощника вполне понятна, поскольку СПИ в классических системах исполнения (Франция, ФРГ и др.) осуществляет, подобно судье, юрисдикционные функции, а нанимаемый им или для него штат — помогает в его рабо­те, осуществляя технические функции.

Не совсем ясно деление СПИ на категории — это разграничение по компетенции в их работе? Что это практически даст в плане мотивации и заинтересованности в исполнении ?

С. 18 — положение о том, что только СПИ должен лично участвовать в судебном процессе, спорно, поскольку ответственным за исполнение в условиях существования государственной системы является в целом Фе­деральный закон «Об исполнительном производстве» (далее — ФЗИП), что всегда было в соответствующем законодательстве, например в ст.

С. 19 — предложение о «достойной системе оплаты труда СПИ» ну­ждается в конкретизации.

С. 19 — направление «Исполнительное производство» уже есть во многих вузах. Например, в УрГЮА с 1989 г. преподается спецкурс, а с 2000 г. преподается в течение семестра курс «Исполнительное про­изводство».

С. 20 — высказана спорная идея централизации подготовки СПИ в одном вузе на такую большую страну. Необходимо единство не на уров­

не одного вуза, а общих учебных программ и требований к подготовке будущих СПИ. Относясь с уважением к Российской правовой академии (РПА), вряд ли она способна решить такую задачу в связи с масштабно­стью задачи и необходимостью использования потенциала вузов, имею­щих большой опыт работы в этой сфере. Филиалы же РПА на местах не имеют, как правило, собственного кадрового потенциала и работают за счет привлеченных специалистов.

С. 20—22 — очень значимая идея о повышении мотивированности СПИ в результатах его работы. В этой связи избрано правильное на­правление — связь результатов работы с оплатой труда. Ведь в советское время Инструкция об исполнительном производстве Минюста СССР (1985 г.) такой вариант и предусматривала (5% от взысканных сумм). По­этому, может быть, это положение следует изложить более конкретно.

С. 22—23. По разработке проекта Исполнительного кодекса (ИК). Возражения против работы над проектом ИК не очень убедительны. Особенно интересным является довод против разработки проекта ИК, связанный с необходимостью дождаться наличия непротиворечивой су­дебной практики в сфере исполнительного производства. В этом случае следует отменить ГК РФ, НК РФ и многие другие кодексы, поскольку практика их применения достаточно противоречива!!!

Относительно наличия науки исполнительного права также вряд ли можно согласиться, поскольку она существует как направление в рамках науки процессуального права.

Что касается довода о незавершенности реформирования матери­ального права, то оно будет реформироваться еще десятки лет в связи с переходным состоянием российской экономики и ее юридико-поли­тической надстройки. Поэтому признание целесообразности либо не­целесообразности разработки ИК — это вопрос наличия воли на данную работу, и в этом случае следует просто сказать, что такая работа в настоя­щее время является нецелесообразной. Приведенные же в Программе аргументы против разработки проекта ИК несостоятельны по существу.

С. 24—29. Здесь приведены интересные соображения относительно баланса интересов. Однако, как отмечалось ранее, в Программе не упо­мянуты главные принципы исполнительного производства. Речь идет об отмеченной в Постановлении Конституционного Суда РФ преиму­щественной защите прав взыскателя и несостязательном характере ис­полнительного производства. Эти положения должны стоять во главе угла, а не равенство, которое обеспечивается здесь иными принципами.

В Программе правильно отмечается, что у взыскателя нет стимулов для оценки платежеспособности должника и перспектив взыскания

с него. Но следует иметь в виду, что данный подход основан на прин­ципе активности СПИ (ст. 12 Закона о судебных приставах), поэтому в этом случае надо снижать законные рамки активности СПИ. Кроме того, неясно, будет ли компенсироваться пошлина за возбуждение ис­полнительного производства за счет должника взыскателю.

На с. 25—26 отражена сомнительная трактовка принципа равенства сторон в исполнительном производстве, которая противоречит суще­ству данной юрисдикционной деятельности — защите прав кредитора, ставшего взыскателем после подтверждения его права судом. Предло­жения по ограничению прав взыскателя носят узковедомственный ха­рактер и повышают удобство применения правовых процедур для пра­воприменителя, а не для взыскателя как центральной фигуры испол­нительного производства.

По с. 27 — вряд ли необходима такая гармонизация. Нуждаются в оценке все последствия ограничения права взыскателя на отказ от взыскания, поскольку для этого могут быть самые разные основания. Сомнительна и сама посылка «равнения» на правила цивилистического процесса, поскольку цели судебного процесса и исполнительного про­изводства различны, равно как и статус их участников.

На с. 27—29 высказано очень правильное решение по уплате али­ментов в твердой сумме, которое потребует изменений Семейного ко­декса. Такое предложение соответствует зарубежной практике. Напри­мер, решения российских судов о процентном взыскании алиментов не исполняются в Финляндии, поскольку здесь предусмотрена их уплата в твердой сумме.

С. 31—33 — интересные предложения по модификации ст. 315 УК РФ. Однако что даст исключение злостности? Ведь в любом случае надо бу­дет доказывать умысел на неисполнение судебного акта, я правильно понимаю? Иначе при отсутствии денег у должника на исполнение мы возродим долговые тюрьмы (так предлагается по сути дела на с. 33, ци- тирую:«При этом статья 315 УК РФ должна стать единым составом уго­ловного преступления, диспозиция которого заключается в неисполне­нии судебного акта»).

Такой подход будет означать объективное вменение независимо от вины и привлечение к уголовной ответственности по ст. 315 УК РФ при любом неисполнении решения суда. Также важно принять во внима­ние скорость информационных и денежных потоков с учетом времени прохождения платежных документов от банков до получателей-взыс­кателей — государственных органов, банков и т.д.

Можно предложить в плане развития предложения на с. 35 введения института имущественной декларации ввести в ст. 315 УК РФ ответствен­ность за отказ либо уклонение от ее подачи, равно как за включение за­

ведомо ложных сведений о составе имущества должника. В таком случае будет легче устанавливать субъективный момент в поведении должника.

С. 37—41 — очень верные рассуждения о повышении эффективно­сти реализации имущества. Вместе с тем точнее отметить аффилирован­ность покупателей не только со сторонами исполнительного производ­ства и СПИ, но прежде всего с продавцами и организаторами торгов. Вспомним историю Федерального долгового центра при Правительстве (ФДЦ), сыгравшего весьма сомнительную роль в организации реали­зации имущества. Столь же сомнительна была роль РФФИ, как и сей­час ФАУГИ, как государственных посредников, удорожающих стои­мость инфраструктуры исполнительного производства без какой-либо ясной юридической ответственности за результаты своей деятельности.

Понятна модель, изложенная на с. 37—41, но она по-прежнему тя­жела и включает в себя лишние звенья. Оптимальный вариант тот, ко­торый существовал до создания ФДЦ, — передать функции реализации ФССП, в рамках электронных торгов, ей же передать функции аккре­дитации специализированных организаций.

С. 41—45 — оправданное предложение по упрощению процессуаль­ной формы разрешения споров в сфере исполнительного производства, аналогичное процедурам ГПК РСФСР 1964 г.

Предложение о наделении СПИ правом обращения с иском о при­менении последствий недействительности ничтожной сделки, направ­ленной на уклонение от исполнения требований исполнительного до­кумента, представляется сомнительным. В результате его реализации будет существенно повышена степень и так достаточно высокой от­ветственности СПИ за результаты исполнительного производства (ст. 12 Закона о судебных приставах), что входит в противоречие с ранее про­возглашенной в Программе целью повышения ответственности само­го взыскателя за его действия.

Кроме того, на СПИ будет в этом случае возложена ответственность по доказыванию ничтожности сделки (бремя доказывания), а если он проиграет дело, то СПИ даст еще один повод обвинить его в необъек­тивности и аффилированности. Следует учесть и его возможности по сбору и представлению доказательств.

Здесь также высказана хорошая идея о концентрации всех судебных полномочий в рамках исполнительного производства в одном суде, ко­торый вынес решение. Но следует принять во внимание такие обстоя­тельства. Во-первых, место вынесения решения и место исполнения ча­сто не совпадают, во-вторых, как быть при наличии нескольких испол­нительных документов от нескольких судов общей юрисдикции и (или) арбитражных судов в сводных исполнительных производствах, напри­мер, в отношении юридических лиц. Поэтому я бы подумал здесь еще раз.

С. 45—48 — предложенное решение по взысканию с публично-пра­вовых субъектов интересно, но является половинчатым и по сути дела вновь перекладывает на взыскателей проблемы соотношения бюдже­тов и межбюджетных отношений.

Оптимальный вариант — это реализация правила «одного окна», ко­гда соответствующее управление Федерального казначейства по месту жительства взыскателя должно перечислить ему средства по исполни­тельному листу после необходимой проверки его подлинности, а даль­ше внутри системы бюджетных учреждений должно происходить выяс­нение, кто кому должен. В противном случае на взыскателя-заявителя с узковедомственных позиций будут вновь возлагаться проблемы меж­бюджетных и межведомственных взаимоотношений в рамках системы органов исполнительной власти и местного самоуправления.

Другой вопрос: почему суды выносят такие решения против бюджета? Это отдельный вопрос, нуждающийся в изучении. Такого рода дела дол­жны концентрироваться в немногих судах, иначе бюджет можно разорить.

С. 49—53 — очень хорошие положения по технологическому совер­шенствованию системы принудительного исполнения. Но в этом слу­чае целесообразно ввести систему наложения ареста на счета по поста­новлению судебного пристава-исполнителя, направляемого в банк по электронной почте с последующей досылкой письменного оригинала постановления. Также можно было бы обсудить создание по образцу Франции единого банка счетов всех физических лиц при ЦБ, в кото­рый все банки сообщали бы соответствующую информацию. Для это­го необходима на первый взгляд только хорошая программа плюс из­менения в законодательство.

С. 54—55 — по европейской практике медиацией занимаются прежде всего юристы. Поэтому в исполнительном производстве лучше всего предусмотреть медиацию с помощью адвокатов, а не с помощью про­фессиональных медиаторов — психологов. Недавно принятый Закон о медиации для целей исполнительного производства не подходит, по­этому лучше предусмотреть использование классических примиритель­ных процедур на основе помощи юристов.

С. 56—59 — следует согласиться с Программой, что коллекторам ни при каких условиях не могут передаваться функции публично-право­вого характера.

С. 59 (о нотариусе) — интересные предложения по участию нотариу­са в процедурах исполнительного производства. Можно предусмотреть обязательность привлечения нотариуса при проведении публичных тор­гов на определенную сумму, например при начальной цене продаваемо­го имущества свыше 1 млн руб., для целей контроля процедуры и удо­стоверения протокола торгов как правоустанавливающего документа.

С. 60—61 (о международном сотрудничестве). Представляется, что важно указать:

— развитие сотрудничества с Международным союзом судебных ис­полнителей и служащих юстиции (UIHJ),членом которого ФССП ста­ла с 2009 г. (странно, что в Программе нет ни слова о сотрудничестве с этим союзом, объединяющим 69 государств планеты в сфере испол­нительного производства);

—участие в работе по выработке общих стандартов исполнительно­го производства на основе Рекомендаций № 16 и 17 Комитета минист­ров Совета Европы;

—введение принципа взаимности в отношениях по признанию и при­ведению в исполнение иностранных судебных решений.

5. В заключение, суммируя изложенное, выделим несколько клю­чевых вопросов исполнительного производства, решение которых в ту либо иную сторону определяет построение и систему принудительно­го исполнения, и решение вопросов исполнительного производства во многом независимо от способа организации профессии судебного при­става. Выделим среди них несколько наиболее значимых. Разумеется, изложенный подход носит субъективный характер, и другие специали­сты могут найти и предложить иную постановку вопросов.

6. Чьим интересам и каким целям служит система принудительного ис­полнения? В равной ли степени интересам сторон исполнительного про­изводства, интересам государства или прежде всего интересам взыскате­ля? Полагаю, что система служит помимо общих целей защиты законно­сти и правопорядка, восстановления нарушенных прав и свобод прежде всего и в основном интересам взыскателя. Именно интерес взыскателя в правильном и своевременном исполнении судебных актов, других доку­ментов не только является движущим в развитии исполнительного про­изводства, но и определяет сами цели существования данной системы.

Интересы должника защищаются в исполнительном производстве не через принцип равенства сторон исполнительного производства, на что делается акцент в проекте Программы, а через принцип соблюде­ния минимальных стандартов правовой защиты имущественных и иных интересов должника. В данном случае допущена, как мне кажется, про­сто ошибка в правильной расстановке акцентов из-за смешения разных правовых режимов судебного и исполнительного производства.

7. Поэтому как соотносятся сфера принудительного исполнения и судопроизводство? Является ли судебный пристав-исполнитель толь­ко помощником правосудия либо должностным лицом, выполняющим свои функции вполне самостоятельно? Соответственно осуществляет ли суд в таком случае за действиями судебного пристава-исполнителя оперативный или только процессуальный контроль?

Здесь есть разные подходы, однако более обоснован следующий. Ис­полнительное производство, являясь одной из стадий судебного про­цесса в части полномочий суда в данной сфере, вместе с тем являет­ся преимущественно сферой ведения органов исполнительной власти. Признание данного обстоятельства ничуть не умаляет тезиса о том, что исполнение судебного решения является неотъемлемой частью права человека на справедливое судебное разбирательство.

8. Известное деление права на частное и публичное и вытекающая из него дифференциация судопроизводства на гражданское и админи­стративное — должны ли они проецироваться не только на судебные, но и на исполнительные процедуры в той же степени? Соответственно возникает вопрос: может ли быть единым режим исполнения частных и публичных взысканий либо он может и должен дифференцироваться в зависимости от оснований взыскания? Поэтому может ли государство гарантировать в равной степени исполнение судебного акта по частным и публичным взысканиям, является ли это его обязанностью? Насколь­ко начало осмотрительности в осуществлении гражданских прав прони­кает в «ткань» исполнительного производства по частным взысканиям, насколько можно распространять риски гражданского оборота на сфе­ру исполнительного производства? Должен ли судебный пристав быть более активным по публичным взысканиям?

Следующий вопрос: в каком порядке должны исполняться взыскания с субъектов публичного права (органов государственной власти, местного самоуправления), когда они являются должниками по исполнительным документам? Должны ли эти документы проходить через общую систему принудительного исполнения либо исполняться в особом порядке сооб­разно разделению судопроизводства на гражданское и административное?

Полагаем, что дифференциация права на частное и публичное уже учитывается и должна учитываться далее не только в судебной органи­зации, но и в сфере исполнительного производства. Если по публичным взысканиям и взысканиям, имеющим социальное звучание (например, алименты на несовершеннолетних детей), активность судебного приста­ва-исполнителя может сохраняться, то по частным взысканиям центр тяжести должен быть переложен на деятельность взыскателя и на долж­ника. В этом плане введение правила декларирования имущественного состояния должника и установление ответственности за внесение в та­кую декларацию ложных сведений могут стимулировать должников на добровольное исполнение. Кроме того, следует сознавать, что риски гражданского оборота проецируются не только на частноправовые от­ношения его сторон, но и на их отношения в рамках исполнительно­го производства. Государство не могут и не должно гарантировать сто­процентное исполнение частноправовых взысканий.

9. Возникает вопрос о статусе судебного пристава-исполнителя: яв­ляется ли он активным участником исполнительного производства, на которого возложена обязанность обеспечить полное и безусловное восстановление прав взыскателя, либо лицом, более представляющим взыскателя? В последнем случае возникает необходимость сместить бремя ответственности и доказывания отсутствия имущества на долж­ника. Пока что именно на приставе лежит бремя доказывания наличия у должника имущества и отсутствия возможностей для исполнения.

10. Связанный с ним вопрос: кем является судебный пристав-испол­нитель независимо от формы организации принудительного исполне­ния (государственная, смешанная, частная) — должностным лицом го­сударства, решающим сложные правовые вопросы, либо он может ра­ботать в качестве частного предпринимателя, по договору поручения? Ответ на данный вопрос, в отличие от предыдущих, не допускает выбо­ра, поскольку при выборе второго варианта судебный пристав-испол­нитель исчезает как юридическая профессия и его работа превращает­ся в разновидность предпринимательской деятельности.

Отсюда вопрос: каким должно быть отношение к коллекторским агентствам и пределам их правонаделения? И в целом: можно ли рас­сматривать их деятельность как разновидность деятельности по испол­нению судебных актов? Ответ скорее отрицательный.

Изложенное показывает, что дальнейшее развитие исполнительно­го производства представляет собой сложную комплексную проблему, которая должна решаться одновременно в рамках целого набора мер правового, организационного и экономического характера.