Новые инструменты правового регулирования и концепция развития исполнительного производства в России

Г.Д. УЛЕТОВА, доктор юридических наук, профессор кафедры правового обеспечения Института государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации

В условиях продолжающейся судебной реформы, осуществляемой в современной России, и недостаточной удовлетворенности обще­ства ее промежуточными итогами весьма актуализировалась проблема доверия к судебной власти'.

Экскурс в историю развития правосудия свидетельствует о том, что отчуждение и недоверие к государственным базовым институтам возникает в контексте недостаточно эффективного взаимодействия индивида и государства. Различные научные концепции предлагают разные варианты выстраивания взаимодействия и восстановления до­верия к государственным институтам, включая органы принудительно­го исполнения. На наш взгляд, определяющими в любой современной концепции должны стать концепты нравственности и справедливос­ти, разумного баланса личных и общественных интересов, интере­сов индивида и государства, взыскателя и должника (применительно к исполнительному производству).Они должны учитывать высокую гуманистическую миссию личности, которая в конечном итоге прояв­ляется в доверии народа к власти и власти к народу, подтверждаемом

¹Это подтверждается данными, полученными в ходе опросов общественного мне­ния.

и проверяемом созданными в государстве эффективными КОН'ГрОЛЬНЫ- ми институтами. Такой подход крайне актуален для России, особенно в настоящее время, в условиях беспрецедентных вызовов не только государству, но и всему российскому обществу.

Председатель Конституционного Суда Российской Федерации В.Д. Зорькин, выступая на IV Петербургском международном юриди­ческом форуме с лекцией «Цивилизация права: современный контекст», обозначил основные концепты обновляемой парадигмы права, обратив внимание на необходимость «сохранить долю здорового консерва­тизма в понимании внутренней взаимосвязи права, нравственности и религиозных ценностей. Преждевременный разрыв этой укорененной в веках внутренней взаимосвязи базовых социальных регуляторов мо­жет оказаться непосильным для обществ с традиционной этнической, родовой, семейной, конфессиональной, моральной нормативностью»’. Подчеркнем особую важность такого предложения для российской правовой системы в целом и системы принудительного исполнения в частности, как из ее составляющих. Исключительного внимания в ключе описанных тенденций заслуживают скоординированное взаи­модействие деятельности правотворческих и правоприменительных ор­ганов, институтов гражданского общества, выработка более совершен­ной доктрины юридического развития', подготовка коров - юристов высшей квалификации, которые должны быть направлены на дости­жение эффективности защиты прав и свобод личности во всех без ис­ключения сферах. Особое место в механизме защиты прав занимает Федеральная служба судебных приставов России (ФССП), что актуа­лизирует значимость ее деятельности в контексте полного и своевре­менного обеспечения исполнения решений юрисдикционных органов и повышения авторитета судебной власти и в целом государства.

¹Зорькин В.Д. Цивилизация права: современный контекст. URL: ht(p∕∕pravo.πι∕ new√view∕42653∕.

Приоритетным должно стать кардинальное изменение концепции правового про­свещения населения и юридического образования, однако в силу заданного объема Cia ibH организаторами Конференции этот вопрос не освещается. См. подробнее об этом: Яковлев В.Ф. О первоочередных мерах повышения качества высшего образования (Вы­ступление на Всероссийской конференции Ассоциации юристов России. Москва, 26 мая 20091.) // Правовое государство: вопросы формирования. M.. 2012. С. 472-475.

представляется весьма актуальным научное обоснование дальнейшею совершенствования концепции данного вида государственной полити­ки. В современных условиях российской действительности она, на наш взгляд, должна отвечать следующим требованиям:

1) основываться на верховенстве Конституции РФ и общепризнан­ных принципах и нормах международного права;

2) соответствовать содержанию проводимой в стране судебной реформы и реформы гражданского, гражданско-процессуаль­ного. административного и административно-процессуального за ко н Oj ιaтел ьства;

3) основываться на принципах справедливости, законности, рав­ноправия и выступать основанием ответственного взаимодейс­твия личности и государства, отражать цивилизованность этих взаимоотношений;

4) различаться по форме, структуре, направлениям и уровням;

5) включать элементы стратегии и тактики, а также иметь антикри­зисный концепт (вариант) развития.

Исполнение судебных актов и актов иных органов, вынесенных в отношении дол ж н иков-гражда н и должников-организаций, должно оставаться одним из приоритетных направлений деятельности Феде­ральной службы судебных приставов', что, по нашему мнению, ставит на повестку дня вопрос об освобождении органов принудительного исполнения от избыточных и несвойственных им функций и передачи некоторых функций дополнительно в силу технологических особен­ностей исполнительного процесса.

' Парфснчиков А О. Проблемные аспекты принудительного исполнения актов судов и иных органов в отношении юридических лиц в Российской Федерации // Прину­дительное исполнение актов судов и иных органов в отношении юридических лиц (организаций и предпринимателей). Проблемные аспекты: Сб. материалов Междунар. науч.-практ. конф. / Отв. ред. А.О. Парфенчиков и Д.Х. Вхіеев. M.: Статут, 2013. С. 8.

нс исключать в перспективе возможность реализации предлагаемых концепций о вариативности организационных моделей исполни­тельного производства и конкурирующей компетенции различных органов исполнения^[XVIII]. Необходимо повысить ответственность и заин­тересованность органов государственной власти и управления разных уровней и разной функциональной направленности в своевременном исполнении судебных решений, а также легализовать и активизировать частные структуры, оказывающие услуги в сфере исполнения судебных решений, передав им отдельные дополнительные полномочия в сфе­ре добровольного и принудительного исполнения судебных и иных юрисдикционных актов (при условии соответствия их деятельности общепризнанным принципам исполнительного производства), со­хранив контрольные функции за государством.

Концептуальную составляющую анализируемой государственной политики как важнейшей политико-правовой и экономико-правовой категории важно соотносить с проблемами повышения доверия к го­сударству, авторитета права, судебной власти, поскольку ее центром, смысловым основанием должно быть взаимодействие личности и госу­дарства.

Безусловным концептуальным требованием данного вида политики мы считаем то, что она обязательно должна быть основана на дейст­вующем законодательстве, учитывать содержание конституционных принципов и целей законодательных актов, отражающих интересы

личности и государства. Законы нс могут быть направлены на реали­зацию диаметрально противоположных интересов, противоречить друг другу, создавая благодатную почву для злоупотреблений. Закон созда­ется и обязателен для всех, что принципиально важно при исполнении различных по своей природе юрисдикционных актов. Государственная политика в исполнительной сфере не должна основываться на проти­воречивых, взаимоисключающих нормах и принципах, получающих нередко свое закрепление в отраслевых кодексах и иных нормативных правовых актах. В противном случае она будет неэффективной и не­последовательной, и в этом случае законодатель должен нести долю ответственности за состояние дел в этом значимом для государства и общества секторе. Директор ФССП, главный судебный пристав Российской Федерации А.О. Парфенчиков, справедливо обращает внимание на отсутствие корреляции между нормами законодательства о банкротстве и законодательства об исполнительном производстве (и нс только), отмечая, что «серьезным проблемным аспектом испол­нительного производства в отношении юридических лип на сегодняш­ний день также является конкуренция двух процессов удовлетворения требований кредиторов должника-организации — в рамках процедур банкротства и принудительного исполнения»'.

Автор полностью разделяет мнение профессора Ю.А. Тихомиро­ва о том, что нужна современная научная концепция, позволяющая предвидеть динамику развития российского законодательства, соотно-

шсние его отраслей и подотраслей, а также определять приоритетные законы на ближайшую перспективу и последовательность принятия иных законов исходя из интересов граждан и государства, потребностей экономики, социальной и политической сфер. В концепции должны отражаться как задачи переходного периода формирования рыночной экономики, создания новых институтов государства и гражданско­го общества, обеспечения прав граждан. так и стратегические задачи повышения эффективности правового воздействия на общественные отношения^[XIX]. Таким образом, рассматриваемая сфера государственной политики в силу особенной ее взаимосвязи с судебной властью и с облас­тью зашиты прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, не может быть оторвана от конституционного и другого отраслевого законодательства, международного частного права и международного гражданского процесса, от экономических реалий, находящихся в пря­мой корреляции с уровнем (качеством) исполнения судебных и иных решений. C учетом этого, категориями, определяющими содержание ее концепции, следует назвать «состояние законодательства», «состояние экономики», «состояние правосознания граждан», которое можно оце­нить с помощью ряда показателей. К ним относятся: а) мера отражения конституционных принципов в законодательстве об исполнительном производстве; б) наличие базовых незыблемых принципов; в) соответ­ствие отечественного законодательства общепризнанным принципам и нормам международного права; г) высокая степень ответственности органов принудительного исполнения (его должностных лиц) и личная ответственность каждого судебного пристава-исполнителя в случае нарушения закона; д) адекватность решаемым задачам экономическо­го, социального и политического развития, обеспечения прав граждан вознаїраждения судебных приставов-исполнителей; е) открытость и до­ступность обществу данных о состоянии дел в сфере исполнительного производства.

Действие названных факторов обусловливает постоянную потреб­ность в совершенствовании законодательства об исполнительном про­изводстве. что в конечном счете должно привести к новому состоянию законодательства и правоприменения, повышению качества и уровня исполнения юрисдикционных актов. Период, прошедший со времени принятия федеральных законов «Об исполнительном производстве» и «О судебных приставах», можно охарактеризовать как период пос-

ЮЯННОІо и последовательного совершенствования законодательства об исполнительном производстве и практике его применения, поиска новых, более эффективных мер принудительного исполнения. За это время было принято более 50 федеральных законов о внесении раз­личных по характеру, содержанию и значимости изменений.

Совершенствуя копиепцию государственной политики в сфере исполнительного производства, нельзя нс учитывать этапы развития законодательства, выделив при этом главную стратегическую цель его развития, соответствующую сложившимся на практике и подтвержден­ным теорией принципам законодательной деятельности и законода­тельства, а также современные экономические реалии, обусловленные жесткой санкционной политикой в отношении России со стороны ряда государств. В этой связи вполне закономерно и все более рельефно проявляется тенденция усиления роли «конституционной доминанты» в условиях современных вызовов, на которые необходимо реагировать эффективными правовыми средствами^[XX]. Во-первых, Конституция как Основной Закон занимает ведущее место в правовой системе, в от­раслях законодательства. Во-вторых, Конституция обладает высшей юридической силой — все иные правовые акты издаются на основе и во исполнение ее положений, а в случаях расхождения приоритет имеют нормы Конституции. В-третьих. Конституция выступает мощ­ным преобразующим фактором благодаря как прямому действию ее норм, так и ее нормативно ориентирующему воздействию на процесс законотворчества. В-четвертых, конституционные понятия служат главным нормативно-правовым критерием толкования и применения всех юридических актов, совершения юридических действий. К со­жалению, выделенные черты Конституции, отражающие ее общее и особенное в системе российского законодательства, далеко не пол­ностью реализуются в практике правотворчества, правоприменения и исполнения юрисдикционных актов.

Особое значение в связи со сказанным имеют законодательные противоречия, которые лишают государственную политику такого важнейшего качества, как единство, необходимого в правоприме­нении и исполнении юрисдикционных актов. Представляется, что государственная исполнительная политика должна синтезировать индивидуальные, государственные, общественные интересы в общую систему сложных и взаимозависимых компонентов правового, эконо­

мического и социального бытия, являясь неотъемлемой, составной частью механизма защиты нарушенных или оспоренных прав граждан и организаций. Поэтому необходимы постоянно функционирующие механизмы контроля над соответствием государственной поли гики в сфере исполнения юрисдикционных актов, равно как и других ви­дов государственной политики, целям и задачам гуманистического развития общества, государства, личности (в том числе и негосудар­ственные). Функцию такого законодательно установленного контроля выполняют законодательные органы, суды, прокуратура и система специализированных органов по исполнению юрисдикционных актов. От их совместной и эффективной деятельности во многом зависит качество государственной исполнительной политики. Представляется, что и общество через свои негосударственные институты могло бы более эффективно влиять на состояние дел в сфере исполнительного производства (общественные советы, землячества, советы старейшин и др.).

В России каждому человеку гарантируется судебная защита его прав и свобод. Все лица, находящиеся на территории Российской Федерации, вправе обращаться в российские национальные суды, а также в международные судебные органы по зашите прав человека, когда исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты. Право на обращение в суд признается естественным и неотчуждаемым. Обязанность рассматривать заявления (исковые заявления) граждан и организаций о восстановлении нарушенных и оспоренных прав возложена на суды общей юрисдикции и арбит­ражные суды, входящие в единую судебную систему России. Каждый гражданин вправе обжаловать любые действия (бездействие) и реше­ния, нарушающие его права и свободы, в суде. К сожалению, граждане нередко злоупотребляют своим правом на обращение в суд, в том числе и на стадии исполнения судебного решения. Общество вправе ожидать от судов справедливых решений при обжаловании но надуманным основаниям любых решений и действий судебных приставов-испол­нителей с единственной неправовой целью - затянуть (отсрочить) исполнение судебного решения; к сожалению, это происходит нс всег­да, что снижает не только авторитет органов принудительного испол­нения. которые не могут в установленные сроки исполнить судебное решение, но и судебной власти как гаранта прав и свобод граждан. Представители судебной системы иногда не задумываются о послед­ствиях принятых ими решений для взыскателей, которые годами ждут исполнения вынесенных ими же судебных решений.

Судебная реформа в России в начале XXI в. приобрела новую ди­намику, совершенствуя и обновляя отечественное законодательство, свидетельством чему служат новые кодифицированные законы (Уго­ловно-процессуальный, Гражданский процессуальный и Арбитражный процессуальный кодексы, Кодекс административного судопроизвод­ства). регулирующие процессуальную деятельность судов, нацеленную на конечный результат — защиту нарушенных и оспариваемых прав. На наш взгляд, этот перечень не завершен, поскольку в нем отсутст­вует очень важный для повышения эффективности исполнительного производства кодифицированный нормативный акт — Исполнитель­ный кодекс Российской Федерации (далее — ИК РФ). Работа над его проектом ведется с 2000 г. Министерство юстиции РФ. ФССП России и разработчики проекта кодекса должны завершить эту сложную, но не­обходимую работу'. Кодекс должен сохранить и воспринять все лучшее, что содержится сегодня в Федеральном законе «Об исполнительном производстве» и доказало свою эффективность на практике» .

¹ C целью реформирования судебной системы России распоряжением Президента Российской Федерации Oi 28 ноября 2000 г. № 534-РП была сформирована рабочая группа, в рамках деятельности которой было принято решение о необходимости даль­нейшего совершенствования законодательства об исполнительном производстве с уче­том накопленною опыта применения специальных федеральных законов «О судебных приставах» и «Об исполнительном производстве». Впоследствии при Министерстве юстиции РФ начала работать группа по подготовке проекта И К РФ. которой удалось за весьма короткий период разработать и опубликовать в различных юридических изданиях структуру и краткое содержание проекта. Импульс кодификации придала Всероссийская научно-практическая конференция «Конституционные основы орга­низации и функционирования институтов публичной ILiacrn в Российской Федерации» (20-21 апреля 20(H) г., г. Екатеринбург), организованная кафедрой гражданского про­цесса Уральской государственной юридической академии. Участники Международной научно-практической конференции «Проблемы зашиты прав и законных интересов граждан и организаций», состоявшейся 23-26 мая 2002 г. в г. Сочи, одобрили примерную структуру проекта MK РФ. предложенную рабочей группой, и признали целесообраз­ным активизировать разработку проекта. На Конференции были сформулированы общие требования к проекту кодекса: структурность, непротиворечивость, доступность для правоприменителя и участников исполнительного производства, соответствие экономическому базису современною российского общества. Рабочая ιруιιιιa активно продолжила работу над проектом, и к октябрят 2004 г. работа над первым кодифициро­ванным источником в сфере исполнительного производства - проектом MK РФ была завершена. Он был представлен на очередной Международной научно-практической конференции «Доктрина гражданского, арбитражного процесса и исполнительного производства: теория и практика*, состоявшейся в г. Сочи 20-23 октября 2004 г. C до­кладом об итогах работы над проектом MK выступил руководитель рабочей группы, проф. В М. Шсрстюк. Участники Конференции одобрили проект MK РФ, признали целесообразным его опубликование с целью широкого обсуждения юридической обще­ственностью. также приняли решение направить ироекі и рекомендации Конференции

Болес значимую роль в совершенствовании концепции государ­ственной политики в сфере исполнительного производства и повы­шении значимости деятельности ФССП России, по нашему мнению, должна иметь юридическая наука, поскольку разъяснение, пропаганда, популяризация государственной исполнительной политики должны быть соединены с научным подходом к ее формированию. В этом ключе вызывает тревогу кризисное состояние права и юридической науки, которая в начале века была высказана известным отечественным ученым С.С. Алексеевым. Обосновывая тенденцию коммерциализа­ции науки, се прямой подчиненности потребностям рынка, ученый считал, что ее результатом является «утрата ощущения и понимания своеобразия права как высокозначимой, социальной реальности, его мировоззренческой, интеллектуальной и практической ценности»¹. Вряд ли можно признать данный вывод утратившим сегодня свою актуальность, втом числе и применительно к сфере принудительного исполнения. Юридическая наука — важнейшая составляющая госу­дарственной политики, и если она утрачивает свои воздействующие на общество, политику и право рычаги, то такое положение не должно оставаться без внимания исследователя и государства. Юридические воззрения и концепции чрезвычайно значимы для формирования мо­дели правового регулирования, совершенствования законодательства, оптимизации методологии толкования юридических норм, праворе­ализационного процесса, процесса исполнения принятых решений и в первую очередь юрисдикционных актов, реализация которых обес­печивает защиту нарушенных прав и свобод’.

в Государственную Думу. См. подробнее об историк разработки и обсуждения проекта И К РФ: Концепция развития судебной системы и системы добровольного и принуди­тельного исполнения решений Конституционного Суда РФ. судов обшей юрисдикции, арбитражных, третейских судов и Европейского Суда но нравам человека: Со. науч. ст. Краснодар; СПб.: Юридический центр Пресс, 2007.

'∕heκceeβ С.С. Восхождение к праву. Поиски и решения. M., 2001. С. 522.

Концепция развит ия судебной системы и системы добровольного и принудитель­ного исполнения решений Конституционного Суда РФ, судов обшей юрисдикции, арбитражных, третейских судов и Европейского Суда по правам человека: Сб. науч, ст. Краснодар: СПб.: Юридический центр Пресс. 2007.