§ 1. Исторические аспекты становления института исполнительных документов как основания принудительного исполнения
Значение исполнительного производства трудно переоценить как в сфере гражданского и арбитражного процессов, так и в общественной жизни. Степень реальности исполнения судебных решений и иных юрисдикционных актов является показателем состояния государственной власти в целом и ее эффективности.
Исполнительный лист в отечественном законодательстве был введен в 1864 г. с принятием Устава гражданского судопроизводства. Установленные тогда требования к содержанию исполнительного листа (ст. 927 Устава гражданского судопроизводства 1864 г., разъяснения Правительствующего Сената 1879 г. № 347) с определенными изменениями сохранились в действующем
законодательстве. Однако уже в ходе подготовки той реформы исполнения введение исполнительного листа в предложенном правовом оформлении вызвало определенные замечания. Было высказано мнение выдавать вместо исполнительных листов только копии решений[23].
Порядок приведения в исполнение судебных решений по Уставу гражданского судопроизводства 1864 г. существенно отличался от дореформенной процедуры. В основу дореформенной процедуры был положен публичный принцип возбуждения исполнительного производства, в силу которого сами решения приводились в исполнение C помощью полиции, даже в отсутствие просьбы взыскателя. Устав гражданского судопроизводства 1864 г. распространил на исполнительное производство действие принципа диспозитивности. Судебные решения обращались теперь к исполнению не иначе как по желанию взыскателя, взыскатель определял и способ исполнения[24].
Взыскатель, желающий привести решение в исполнение, должен был обратиться в суд с устной или письменной просьбой о выдаче ему специального документа - исполнительного листа, необходимого для совершения исполнительных действий (ст. 926 Устава гражданского судопроизводства 1864 г.), а затем обратиться к председателю суда с просьбой о назначении судебного пристава.
Как верно отмечает В. А. Гуреев, характеристикой, свидетельствующей об отказе от следственной модели принудительного исполнения, выступал тот факт, что взыскатель мог самостоятельно выбирать способ исполнения решения (ст. ст. 935, 936 Устава гражданскогосудопроизводства)[25]. Исполнительный лист выдавался судом, вынесшим решение, а затем передавался взыскателем председателю того окружного суда, в округе которого должно было состояться исполнение решения. Ответчик извещался повесткой об исполнении. Судебный пристав производил опись и арест имущества должника, после чего оно продавалось с публичных торгов[26].
Судебные приставы в своей деятельности по Уставу 1864 г. полностью находились под контролем суда. Приступая к исполнению, судебный пристав докладывал председателю о выбранном способе исполнения. Кроме того, пристав обязан был вести особый журнал, куда записывал свои действия по исполнению решений. Помимо Устава гражданского судопроизводства принудительное исполнение регулировалось рядом других правовых актов, например Положением о взысканиях гражданских[27].
Таким образом, в период с 1864 г. по 1917 г. наблюдается зарождение в России института исполнительного производства в рамках гражданского процессуального права.
После 1917 г. функции судебного исполнения выполняли судебные исполнители, состоявшие при судах. Достаточно подробно порядок принудительного исполнения раскрывался в ГПК РСФСР 1923 г., ряде других актов.
Судебные исполнители исполняли решения судов и судебные приказы по гражданским делам, исполнительные надписи нотариусов, определения судов, решения арбитражных и земельных комиссий и третейских судов, другие акты (ст. 255 ГПК РСФСР 1923 г.)[28]. В частности, согласно ст. ст. 188-190 ГПК РСФСР 1923 г. для приведения в исполнение судебного решения или определения об обеспечении иска по просьбе стороны, суд выдает исполнительный лист. Если по состоявшемуся решению подлежит передаче имущество, находящееся в нескольких местах, или если решение состоялось в пользу нескольких истцов или против нескольких ответчиков, суд может по просьбе взыскателей выдать несколько исполнительных листов с точным обозначением той части решения, которая по данному листу подлежит исполнению.
Взамен утерянного подлинника исполнительного листа суд, постановивший решение, может выдать дубликат; просьба о выдаче дубликата рассматривается с вызовом сторон.В дальнейшем порядок исполнительного производства стал регламентироваться ГПК РСФСР 1964 г. и Инструкциями Министерства юстиции СССР: инструкцией от 24 апреля 1973 г. «О порядке исполнения судебных решений»; инструкцией от 15 ноября 1985 г. «Об исполнительном производстве».
Именно в этот период окончательно сложилась действовавшая до середины 90-х годов XX века система исполнительного производства СССР и России.
Экономические и политические преобразования привели к необходимости изменения системы принудительного исполнения, выявив неэффективность существовавших организационно-правовых форм исполнения, в связи с чем неоднократно поднимались вопросы о необходимости реформы службы судебного исполнения, реформирования всей системы принудительного исполнения.
Рост количества исполнительных производств, необходимость исполнения актов все большего числа правоохранительных органов требовали не только и не столько «латания дыр» путем введения отдельных мер в области исполнительного производства, сколько разработки стройной концепции исполнительного производства как на уровне статуса судебного исполнителя, так и всего исполнительного производства[29].
24 октября 1991 г. Верховным Судом РСФСР была одобрена Концепция судебной реформы в России, в которой обоснованно отмечена необходимость улучшения ситуации с исполнением судебных решений и предложены такие пути решения этой задачи, как увеличение материальной заинтересованности судебных исполнителей, усиление гарантий их прав и законных интересов, введение уголовной и административной ответственности за противодействие их законной деятельности[30].
В рамках проведения судебной реформы, начатой в начале 1990-х гг., была поставлена задача - добиться более эффективного исполнения судебных решений.
В этот период впервые был поставлен вопрос о разработке Исполнительного кодекса Российской Федерации.
Предложение мотивировалось сложностью предмета правового регулирования в данной сфере, поскольку исполнительное производство представляет собой целую систему определенных производств по исполнению конкретных юрисдикционных актов[31].Однако был избран другой путь - 21 июля 1997 г. было принято два Федеральных закона «О судебных приставах» и «Об исполнительном производстве»[32] [33], призванных кардинально изменить действовавшую ранее систему исполнительного производства. Основным направлением реформы исполнительного производства, на наш взгляд, стала структурная реорганизация системы принудительного исполнения. Гораздо меньше внимания уделено процессуально-правовому направлению - регламентации механизма принудительного исполнения. Тем более, что «... практика применения новых законов показала, что они не в полной мере согласуются между собой и с другими федеральными законами, имеют пробелы, нечеткие формулировки и многие другие недостатки»[34]. C принятием в 2002 г. новых ГПК РФ, содержащего раздел VII «Производство, связанное с исполнением судебных постановлений и постановлений иных органов», и АПК РФ, содержащего также раздел VII «Производство по делам, связанным с исполнением судебных актов арбитражных судов», произошло более четкое разграничение полномочий суда и судебного пристава-исполнителя. В процессе принудительного исполнения происходит столкновение двух волевых начал: воли государственного (судебного) органа и воли субъектов, уклоняющихся от исполнения требований, закрепленных в решении. Поэтому назначение норм исполнительного производства состоит в том, чтобы жестко определить границы и объем вмешательства компетентных органов, их должностных лиц в механизм реализации субъективных прав, интересов и обязанностей субъектов[35]. Исторический анализ возникновения и развития службы судебных приставов и, соответственно, института исполнительного производства в России, как верно отмечает 3.3. Ученые-процессуалисты и практики единодушно отмечают значение исполнительного производства в системе гражданской юрисдикции. Так, по мнению Л.Н. Завадской, реализация судебного решения выступает показателем социально справедливого разрешения конфликта, жизненности примененного судом закона, его авторитета, а в целом - эффективности правосудия и является одним из важных социальных механизмов упорядочения общественных отношений[37]. В качестве основных проблем (экономического, организационного, правового характера), оказывающих влияние на эффективность исполнения судебных решений, ученые и практики выделяют следующие: социально-экономическая обстановка в стране, финансово-экономическая несостоятельность организаций, длительность процедур банкротства; существенное расширение компетенции органов принудительного исполнения - к числу исполнительных отнесены акты более пятидесяти юрисдикционных органов; недостаточный образовательный уровень части судебных приставов-исполнителей, вошедший в противоречие со сложностью решаемых ими задач; отсутствие системы профессиональной подготовки; низкая заработная плата судебных приставов, несмотря на высокую экономическую эффективность их работы, и, как следствие, нехватка квалифицированных специалистов, чем и объясняется множество процессуальных ошибок; неразработанность в законодательных актах процедур исполнения различных видов исполнительных документов, отсутствие стабильной, а главное, единообразной судебной практики и т.п.[38] Кроме того, на наш взгляд, осуществление исполнения судебных решений, а также актов иных юрисдикционных органов и их должностных лиц в значительной степени зависит и от самого судебного пристава-исполнителя, от того как он заинтересован в своей работе. И здесь необходимо учитывать в совокупности следующие аспекты: планирование деятельности, подбор кадров, их образовательный и профессиональный уровень, стимулирование качественного и быстрого исполнения, обеспечение материальных и финансовых возможностей и т.п. В этих условиях встает вопрос о дальнейшем совершенствовании как деятельности органов принудительного исполнения, так и самого исполнительного производства. Ведь действительно, разработанные в 1991 году и принятые в 1997 году Федеральные законы «Об исполнительном производстве» и «О судебных приставах» создали необходимые правовые предпосылки для становления и функционирования самостоятельной службы, но изменившиеся условия и обновленное за истекшее время российское законодательство требуют внесения дополнений, изменений и корректировки ряда норм, регламентирующих исполнительное производство. Практика применения первого ФЗИП обнаружила законодательную недоработку отдельных его институтов, уязвимость ряда его норм, разнообразное толкование их в судебной практике, недостаточную определенность в исполнительном производстве роли судов общей юрисдикции и арбитражных судов, их компетенции. Указанные обстоятельства требовали всестороннего изучения вопроса о реформировании системы исполнения судебных актов с учетом зарубежного опыта организации исполнительного производства, разработки соответствующих законопроектов и иных нормативных правовых актов, направленных на повышение эффективности деятельности государственной системы исполнения судебных актов[39]. В результате реализации федеральной целевой программы «Развитие судебной системы России» на 2002 - 2006 годы», а также федеральной целевой программы «Развитие судебной системы России на 2001 - 2012 годы» созданы условия для обеспечения открытости, прозрачности и доступности правосудия, повышения эффективности работы судебных органов, улучшения качества судебных актов, а также повышения уровня исполнения судебных и иных исполнительных документов[40]. Принятие и вступление в силу с 1 февраля 2008 г. нового ФЗИП не останавливает процесс совершенствования исполнительного производства, предстоит еще очень многое сделать для того, чтобы все судебные акты, акты иных юрисдикционных органов и должностных лиц исполнялись. Так, одной из основных задач Государственной программы Российской Федерации «Юстиция» (подпрограмма «Повышение качества принудительного исполнения судебных актов, актов других органов и должностных лиц и обеспечение установленного порядка деятельности судов») является модернизация системы принудительного исполнения судебных актов, актов других органов и должностных лиц в целях качественного повышения ее эффективности в современных условиях, а также создание правовых, экономических и организационных предпосылок для мотивации их добровольного исполнения без применения мер государственного принуждения, модернизация системы принудительной реализации имущества должников, розыска должников, их имущества и розыска ребенка[41]. Приоритетами государственной политики в сфере реализации данной подпрограммы являются построение эффективной системы исполнения судебных актов, устранение коррупционных факторов, обеспечение конституционных гарантий защиты государством прав и законных интересов граждан и организаций. Исследуемая тематика также выступает важным элементом совершенствования системы исполнительного производства в нашей стране.