§ 1. Характеристика правоотношений при косвенном судебном контроле на стадии исполнительного производства
При осуществлении косвенного контроля суд реализует контрольную функцию через рассмотрение жалоб на постановления, действия (бездействие) судебного пристава-исполнителя, этим самым понуждая его к совершению определенных действий.
«Право обжалования является одной из гарантий, призванных обеспечить законность в исполнительном производстве.»[103]
ФЗ «Об исполнительном производстве» предусмотрены судебная и внесудебная формы осуществления косвенного контроля.
Так, в соответствии с частью 1 статьи 121 ФЗ «Об исполнительном производстве» сторонам исполнительного производства, иным лицам, чьи права и интересы нарушены неправомерными действиями (бездействием), а также незаконным постановлением судебного пристава-исполнителя и других должностных лиц службы судебных приставов, предоставлена возможность обращения с соответствующими заявлениями в порядке подчиненности и в судебном порядке.
И в первом и во втором случаях речь будет идти как об одном из способов защиты прав взыскателя и должника, вместе с тем, судебный контроль будет осуществлен только в случае обжалования постановлений, действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя в судебном порядке.
В. А. Гуреев и И. А. Аксенов обоснованно отмечают, что оспаривание постановлений, действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя в судебном порядке имеет преимущество перед внесудебным. Обусловлено это тем, что в соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 125 ФЗ «Об исполнительном производстве» одним из оснований для отказа в рассмотрении по существу жалобы, поданной в порядке подчиненности, является наличие принятого судом решения по жалобе аналогичного содержания. Кроме того, принятие судом к рассмотрению соответствующего заявления об оспаривании постановления, действий (бездействия) должностного лица службы судебных приставов приостанавливает рассмотрение жалобы, поданной в порядке подчиненности (пункт 2 статьи 126 ФЗ «Об исполнительном производстве»1.
Данный тезис подтверждается также и положениями статьи 127 ФЗ «Об исполнительном производстве», из которой усматривается, что решение по жалобе, поданной в порядке подчиненности, принимается в форме постановления. Каких-либо оговорок о том, что такое постановление не подлежит обжалованию в судебном порядке, в указанной норме не содержится.
По результатам рассмотрения заявления на постановление судебного пристава-исполнителя выносится решение суда об отказе в удовлетворении требований или о признании постановления судебного пристава-исполнителя незаконным, которое в любом случае будет являться актом правосудия. Акт правосудия является наиболее эффективным актом восстановления и защиты нарушенных прав, интересов человека, общества, государства, вынесение которого предполагает соблюдение строго установленной процессуальной формы, закрепленной в законе, которая предполагает наличие прав и обязанностей его участников, а также установление дополнительных гарантий.
Таким образом с достаточной точностью можно сделать вывод о том, что судебный акт, вынесенный по результатам рассмотрения жалобы на постановления, действия (бездействие) судебного пристава-исполнителя, обладает большей юридической силой, чем постановление должностного лица службы судебных приставов, вынесенное по результатам рассмотрения жалобы, поданной в порядке подчинённости, поскольку такое постановление может быть обжаловано в судебном порядке.
В рамках настоящего диссертационного исследования анализ внесудебной формы осуществления косвенного контроля производиться не будет, поскольку такая форма контроля выходит за пределы рассматриваемой темы.
ФССП относится к органам исполнительной власти Российской Федерации, а судебный пристав-исполнитель является должностным лицом, состоящим на государственной гражданской службе. Оспаривание действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя в судебном порядке сходно с обжалованием действий иных должностных лиц, государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных служащих, однако имеет свою специфику, обусловленную исполнительным производством[104].
Так, В.А. Гуреев, И.А. Аксенов отмечают, что судебный контроль инициируется не на основании заявления, а на основании жалобы, что, по их мнению, и является существенным отличием от прочих публично-правовых споров[105].
Вместе с тем, в гражданском и арбитражном процессуальном законодательстве содержится иная формулировка, заинтересованные лица обращаются в суд именно с заявлением об оспаривании постановлений должностных лиц службы судебных приставов, их действий (бездействия). Такая же формулировка содержится и в ФЗ «Об исполнительном производстве». В соответствии с КАС РФ в судах общей юрисдикции дела об оспаривании неправомерных постановлений, действий (бездействия) возбуждаются на основании административного искового заявления, как и по иным административным делам. При таких обстоятельствах, представляется, что форма подачи таких заявлений в судебном порядке не может являться отличительной особенностью обжалования постановлений, действий (бездействия) должностных лиц службы судебных приставов от иных публично-правовых споров.
Однако нельзя не отметить, что подача заявлений на действия (бездействия), постановления судебного пристава-исполнителя в суды не облагается государственной пошлиной (часть 7 пункта 1 статьи 333.36 Налогового кодекса Российской Федерации), что в свою очередь будет являться отличительной особенностью от иных споров, возникающих из публичных правоотношений.
В связи с этим возникает закономерный вопрос, почему законодатель не освобождает от уплаты государственной пошлины заявителей в случаях, когда обжалуются неправомерные действия иных государственных органов и их должностных лиц?
По мнению автора, такая норма не является дискриминационной по отношению к другим спорам, имеющим публично-правовой характер, поскольку по делам об оспаривании постановлений, действий (бездействия) должностных лиц службы судебных приставов спор о праве отсутствует, по существу спора было вынесено решение в рамках иного самостоятельного дела, по которому и производится принудительное взыскание.
Подача искового заявления и последующее обжалование в судах апелляционной и кассационной инстанции по делу, по которому в последующем было возбуждено исполнительное производство, облагалась оплатой государственной пошлиной на всех инстанциях. Таким образом, освобождение от уплаты государственной пошлины по названной категории дел исключает двойное налогообложение по делам, по сути содержащим однородные требования.В юридической литературе под косвенным контролем суда на стадии
исполнения предлагается также понимать деятельность суда по разрешению
споров, связанных с защитой нарушенных прав и интересов заинтересованных лиц, не участвующих в исполнительном производстве, а также поданных в порядке искового производства (например, возмещение вреда, причиненного действиями (бездействием) судебного
пристава-исполнителя, освобождение имущества от ареста, исключение его из описи и др.)[106].
Автор диссертационного исследования не может согласиться с таким пониманием правовой природы косвенного судебного контроля, исходя из следующего.
По смыслу статьи 140 ГПК РФ и статьи 91 АПК РФ наложение ареста на имущество должника выступает в качестве одной из мер по обеспечению иска, а также одной из мер принудительного исполнения, назначаемого судебным приставом-исполнителем по смыслу ФЗ «Об исполнительном производстве».
Однако действующим законодательством для предъявления требований, связанных с принадлежностью имущества, а также иные имущественные споры, возникшие в ходе исполнительного производства, предусмотрен исковой порядок, о чем также указано в Постановлении Пленума ВС РФ от 17.11.2015 «О применении судами законодательства при рассмотрении некоторых вопросов, возникающих в ходе исполнительного производства».
Подача жалобы на действия (бездействие), постановление судебного пристава-исполнителя, связанные с наложением ареста на имущество, производится в рамках административного судопроизводства путем подачи административного иска в порядке, предусмотренном главой 22 КАС РФ, и в порядке, предусмотренном главой 24 АПК РФ.
В рамках искового судопроизводства суд, разрешая имущественные споры, связанные с арестом имущества и возмещением вреда, причиненного действиями (бездействием) судебного пристава-исполнителя, не осуществляет контроль над исполнительным производством, так как не проверяет законность и обоснованность действий и постановлений судебного пристава-исполнителя. Предметом рассмотрения таких дел является восстановление имущественных интересов заявителей.
Предметом рассмотрения требований о признании незаконными действий судебного пристава-исполнителя по наложению ареста на имущество является проверка соблюдения должностным лицом службы судебных приставов процедурного права, установленного процессуальным законодательством. Такие споры имеют публично-правовой характер, а также отсутствует спор о праве между заинтересованными лицами. В таком случае функции суда по отправлению правосудия совмещены с деятельностью по осуществлению косвенного судебного контроля.
Закономерным будет также следующий вопрос: в рамках какого вида судопроизводства будут рассматриваться подобные дела, если действиями (бездействием) судебного пристава-исполнителя предположительно нанесен имущественный вред заявителю?
Следует согласиться с мнением Д.Х. Валеева о том, что в таком случае необходимо определить предмет обжалования, и если такие правоотношения будут иметь публично-правовые отношения, несмотря на имущественный интерес заявителя, то дела следует рассматривать в рамках
административного судопроизводства. Если же должностным лицом затрагиваются частноправовые отношения, в результате которых заявителю причинен вред, то его возмещение осуществляется в порядке, предусмотренном гражданским законодательством Российской Федерации. В таком случае заявление следует рассматривать по правилам искового производства[107].
З.З. Сатарова указывает, что действия судебного пристава-исполнителя могут служить поводом для возникновения спора, который следует разрешать в исковом порядке в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации[108].
Пленум ВС РФ рекомендует судьям рассматривать в порядке искового производства требования об оспаривании постановлений, действий (бездействия) судебных приставов-исполнителей и иных должностных лиц ФССП, если от разрешения данных требований зависит определение гражданских прав и обязанностей сторон исполнительного производства, а также иных заинтересованных лиц[109] [110]. Данный вывод также подтверждается частью 5 статьи 1 КАС РФ, где указано, что положения кодекса не распространяются на производство по делам об обращении взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Иск о возмещении вреда, причиненного незаконными постановлением, действиями (бездействием) судебного пристава-исполнителя, предъявляется к Российской Федерации, от имени которой в суде выступает главный распорядитель бюджетных средств - ФССП России (пункт 3 статьи 125, з статья 1071 ГК РФ, подпункт 1 пункта 3 статьи 158 БК РФ) . Из приведенной нормы Постановления Пленума ВС РФ от 17.11.2015 «О применении судами законодательства при рассмотрении некоторых вопросов, возникающих в ходе исполнительного производства» усматривается, что защита прав взыскателя, должника и других лиц при совершении исполнительных действий осуществляется путем подачи искового заявления к Российской Федерации. По делам о возмещении вреда судом должен быть установлен факт причинения вреда, вина причинителя вреда и причинно-следственная связь между незаконными действиями (бездействием) судебного пристава- исполнителя и причинением вреда. Причем наличие отдельного судебного производства о признании действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя незаконными не является обязательным по таким делам, поскольку правомерность действий (бездействия) судом будет оценена при рассмотрении иска о возмещении вреда[111] [112]. Аналогичное правовое положение содержалось в Постановлении Пленума ВАС РФ от 16.05.2014 № 27 «О некоторых вопросах применения законодательства об исполнительном производстве», которое утратило силу в связи с изданием Постановления Пленума ВС РФ от 17.11.2015 № 50 «О применении судами законодательства при рассмотрении некоторых вопросов, возникающих в ходе исполнительного производства». Кроме того, несмотря на то, что защита прав взыскателя, должника и других лиц при совершении исполнительных действий осуществляется по правилам главы 17 ФЗ «Об исполнительном производстве», в которой содержатся нормы процессуального права, но не исключает применения мер гражданской ответственности за вред, причиненный незаконными постановлениями, действиями (бездействием) судебного пристава- исполнителя (статья 1069 ГК РФ) . Неправильное определение вида судопроизводства на практике нередко приводит к нарушению судами норм материального и процессуального права. Так, по заявлению *** к Министерству финансов Российской Федерации, Копейскому городскому отделу службы судебных приставов УФССП России по Челябинской области о признании незаконным бездействия судебного пристава-исполнителя, возмещении вреда решением Копейского городского суда Челябинской области от 21 апреля 2015 года отказано в удовлетворении требований со ссылкой на главу 25 ГПК РФ, поскольку заявителем пропущены сроки обращения в суд, установленные законом, без уважительных причин пропуска срока. Постановлением Президиума Челябинского областного суда от 28 октября 2015 года решение Копейского городского суда Челябинской области и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Челябинского областного суда от 23 июня 2015 года отменены со ссылкой на ст. 15, 16, 1069 ГК РФ, поскольку требования о возмещении вреда подлежали рассмотрению в порядке искового производства, так как затрагиваются гражданские права заявителя, в связи с чем факт пропуска установленного главой 25 ГПК РФ срока оспаривания действий судебного пристава-исполнителя не имел правового значения[113]. Приведенный выше анализ позволяет сделать вывод о том, что деятельность суда по рассмотрению заявлений о возмещении имущественного вреда, причиненного действиями (бездействием) судебного пристава-исполнителя, будет осуществляться за пределами косвенного судебного контроля за исполнительным производством. Субъектный состав правоотношений, складывающихся в процессе осуществления косвенного судебного контроля над исполнительным производством, также обладает рядом особенностей. С требованиями об оспаривании постановлений должностных лиц службы судебных приставов, их действий (бездействия) могут обратиться стороны исполнительного производства (взыскатель и должник), а также иные лица, чьи права и интересы нарушены такими действиями (бездействием) (статья 121 ФЗ «Об исполнительном производстве»). Согласно разъяснению ВС РФ, под иными лицами, чьи права и интересы нарушены постановлением, действиями (бездействием) судебного пристава- исполнителя, следует понимать тех лиц, которые считают, что нарушены их права и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению ими прав и законных интересов либо на них незаконно возложена какая-либо обязанность. Таким правом обладают, в том числе, и учреждения, являющиеся администраторами доходов соответствующего бюджета, на счета которых согласно исполнительному документу подлежат зачислению указанные в нем денежные средства (статья 160.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации)[114]. Статья 121 ФЗ «Об исполнительном производстве» содержит исчерпывающий перечень лиц, обладающих правом обращения с требованиями об оспаривании постановлений должностных лиц службы судебных приставов, их действий (бездействия). Вместе с тем, исходя из анализа статей 39, 40 КАС РФ, части 5 статьи 52, статьи 53 АПК РФ усматривается, что субъектами, инициирующими косвенный судебный контроль за исполнительным производством, могут также выступать прокурор, иные государственные органы, должностные лица, Уполномоченный по правам человека Российской Федерации, Уполномоченный по правам предпринимателей Российской Федерации. Каких-либо изъятий относительно того, что названные субъекты не правомочны обращаться в суд с требованиями об оспаривании постановлений, действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя, в процессуальном законодательстве не содержится. Указанная правовая позиция находит подтверждение в судебной практике. Так, решением Белозерского районного суда, оставленным без изменения апелляционным определением Вологодского областного суда от 27.09.2013 № 33-4275/13, удовлетворены требования прокурора, обратившегося в интересах М., о признании постановления судебного пристава-исполнителя об отказе в возбуждении исполнительного производства[115] [116]. Исходя из изложенного, предлагается внести изменения в редакцию статьи 121 ФЗ «Об исполнительном производстве», расширив круг субъектов, обладающих правом на обращение в суд с заявлением об оспаривании постановления судебного пристава-исполнителя, действия (бездействие) по исполнению исполнительного документа, указав, что наряду со сторонами исполнительного производства, иными лицами, чьи права и интересы нарушены такими действиями (бездействием), в определенных законом случаях вправе также обратиться прокурор, иные государственные органы, должностные лица, Уполномоченный по правам человека Российской Федерации, Уполномоченный по защите прав предпринимателей Российской Федерации. После возбуждения самостоятельного дела на основании соответствующего заявления на постановление, действие (бездействие) судебного пристава-исполнителя стороны исполнительного производства наделяются иным статусом. Лицо, подающее заявление в суд об обжаловании действий судебного пристава-исполнителя, будет выступать в качестве административного истца. Судебный пристав-исполнитель, чьи действия (бездействие) оспариваются, в данных правоотношениях выступает в качестве административного ответчика. Другая сторона исполнительного производства (взыскатель или должник) привлекаются к участию в деле в качестве заинтересованного лица . В таких правоотношениях судебный пристав-исполнитель не обладает властными полномочиями ни к одному из субъектов. Причем, исходя из анализа указанной правовой нормы, следует сделать закономерный вывод о том, что судебный пристав-исполнитель, чьи действия подлежат обжалованию, выступает в качестве «самостоятельного субъекта, наделенного правами и обязанностями для принудительного исполнения судебных актов и актов других органов»[117] [118]. М.З. Шварц возражает против наделения судебного пристава- исполнителя статусом лица, участвующего в деле, с предоставлением ему всего комплекса прав и обязанностей стороны, в том числе права обжалования судебного акта. По мнению ученого, такой подход противоречит принципу диспозитивности исполнительного производства, поскольку у судебного пристава-исполнителя не может быть какой-либо заинтересованности в исходе дела, в рамках которого обжалуются его решения или действия (бездействие). Однако рассмотрение заявлений на действия судебного пристава- исполнителя без привлечения его к участию в деле в качестве процессуальной стороны, по мнению автора диссертационного исследования, будет производиться в ущерб реализации принципа состязательности. Кроме того, едва ли можно предположить, что решение суда первой инстанции, вынесенное по результатам рассмотрения такого заявления, всегда будет законным и обоснованным, даже если с таким решением согласны и должник, и взыскатель. Исполнение априори неправомерного судебного решения не укладывается в понятие принципа законности. Поскольку интерес судебного пристава-исполнителя в результатах рассмотрения дела, а также в исполнительном производстве все же присутствует, он, как лицо, осуществляющее принудительное исполнение, должен обеспечить не только своевременное, но и законное исполнение. Пленум ВС РФ разъяснил, что заявитель не лишен возможности обжаловать решения, действия (бездействие) судебного пристава- исполнителя, если его полномочия прекращены, в таком случае требования предъявляются к должностному лицу, которому эти полномочия переданы, а если полномочия не передавались, то к старшему судебному приставу соответствующего структурного подразделения Федеральной службы судебных приставов России[119] [120]. В таких правоотношениях суд является обязательным органом государственной власти, обладающим властными полномочиями по отношению к другим участникам процесса. «При рассмотрении дел, возникающих из публично-правовых отношений, суд действует не в качестве административного органа, а в качестве органа правосудия, руководствующегося нормами гражданского процессуального права во всем их объеме»2. При косвенном судебном контроле суд фактически выполняет функцию по осуществлению правосудия путем рассмотрения конкретных заявлений на неправомерные действия (бездействие) судебного пристава-исполнителя в процессуальном порядке, задачей суда при этом выступает восстановление нарушенных прав заявителя. Причем инициирование косвенного судебного контроля не исключает возможности реализации судом прямого судебного контроля в рамках одного исполнительного производства. Указанный вывод не находится в противоречии с действующим законодательством. Так, в соответствии с частью 4 пункта 2 статьи 39 ФЗ «Об исполнительном производстве» исполнительное производство может быть приостановлено судом в случае принятия заявления об оспаривании действий (бездействия). В данном случае прямой судебный контроль будет проявляться при разрешении судом вопроса о приостановлении исполнительного производства, а косвенный - при рассмотрении заявления на действия (бездействие) должностного лица службы судебных приставов. При этом сочетание прямого и косвенного судебного контроля возможно и по завершенному исполнительному производству в случае, если производится поворот исполнения судебного акта и обжалуются незаконные действия (бездействие), постановление судебного пристава-исполнителя. Исходя из изложенного следует, что совокупность правовых норм в сфере принудительного исполнения судебных актов направлена на усиление контролирующих полномочий суда. Предложенный механизм реализации косвенного судебного контроля представляется наиболее рациональным, поскольку, с одной стороны, самостоятельное дело об оспаривании действий (бездействия), постановлений судебного пристава-исполнителя напрямую не зависит от самого исполнительного производства, так как в процессе судебного разбирательства выясняются наличие или отсутствие факта ненадлежащего исполнения обязательств судебным приставом-исполнителем, а с другой стороны, судебное решение по результатам рассмотрения такого заявления опосредованно влияет на само исполнительное производство, не препятствуя одновременному осуществлению прямого судебного контроля. Таким образом, суд способен обеспечить защиту прав и законных интересов участников исполнительного производства.