<<
>>

1. Законность и дисциплина как юридические категории

Как бы ни парадоксально это звучало, но любое государство, даже самое деспотическое либо, наоборот, анархическое, в каком-то смысле является государством законности, так как любое государство вырабатывает веления, обязательные для граждан, и требует их исполнения.

Основной вопрос включает в данном случае два аспекта: во-первых, к кому обращено требование соблюдения законов; во-вторых, каково качество данных законов.

Ответ на первую часть вышеуказанного вопроса в конечном итоге приводит нас к понятию правового государства. Государство, которое вырабатывает обязательные для граждан веления (принимает законы), но само ими не связано, не может считаться публичной системой, построенной на принципах справедливости и равенства всех перед законом, то есть правовым государством. В таком публичном образовании одна часть населения (подвластные) связана государственными велениями, а вторая часть (властвующие) может произвольно менять содержание данных велений в зависимости от собственных желаний и потребностей.

Государство, где обе группы населения в одинаковой степени связаны принятыми законами, можно в определенной степени считать правовым.

Дальнейшее движение государства к состоянию правового зависит от ответа на вторую часть поставленного выше вопроса: закон только тогда в полной мере будет соблюдаться гражданами, если он в полной или большей степени будет отвечать их интересам. Если сказать по-другому, граждане в своем большинстве будут признавать его полезность для каждого из них и для общества в целом.

На определенном этапе цивилизационного развития такие законы могут быть выработаны гениальным правителем (о чем, в частности, свидетельствуют легенды о царе Соломоне или Чингисхане), однако по мере усложнения общественных отношений один, даже самый способный, человек, не в состоянии их охватить своим нормотворческим воздействием. Здесь требуется коллективный разум, который путем столкновения различных позиций и затем нахождения компромисса постепенно вырабатывает приемлемые для всех групп населения правила поведения.

В течение нескольких предшествующих столетий и в современной нам действительности роль такого коллективного разума выполняют парламенты.

Предложенная автором настоящего исследования схема не претендует на оригинальность - это лишь краткий пересказ эволюции правовой мысли в европейской цивилизации, однако он создает некую основу для дальнейших рассуждений.

Прежде чем обратиться к анализу сущностного содержания категории «законность», имеет смысл сказать несколько слов о появлении данного термина в России. Как полагает Т.Ю. Ермолова, «появлению и утверждению в государственной и общественной практике понятия «законность» в России способствовало образование Указом Петра I от 12 января 1722 года прокуратуры, отвечающей за строгое и точное соблюдение всех установлений, исходящих от государя, а затем и от высших государственных органов. Строгое соблюдение законов государства, надзор за которыми был возложен на прокуратуру, в последующем стало трактоваться как надзор за законностью, а сама законность - как точное и строгое соблюдение действующих законов»[1].

У автора настоящего диссертационного исследования нет сомнений в том, что вхождение государства как сообщества властвующих и подвластных в состояние законности ускоряется при наличии специализированного государственного органа, ответственного за надзор в этой сфере общественных отношений, но его наличием все, к сожалению, не обусловливается. История современных государств, в том числе и российская, изобилует примерами того, как беззакония творятся и при наличии прокуратуры в системе органов государственной власти, и даже при участии в противоправных деяниях отдельных работников данного ведомства.

Законность как юридическая категория представляет собой весьма многогранное явление. Одной из таких граней является то, что законность представляется в качестве определенного состояния государства и общества, достигаемого ими на высоком уровне их эволюционного развития. При этом автор хотел бы подчеркнуть, что именно эволюционного, так как никакое государственное образование первоначально не возникало как государство законности.

Как отмечает М.Н. Марченко, «в числе важнейших признаков и черт правового государства - не только создание, но и поддержание в обществе режима демократии, законности и конституционности, предотвращение попыток узурпации власти, сосредоточения ее в одних или нескольких руках»[2].

Данная небольшая цитата формирует для нас достаточно обширное поле для рассуждений о сущности законности. Прежде всего мы видим очевидную связь между категорией «правовое государство» и категорией «законность», причем категория «законность» в данной системе является зависимой, производной от категории «правовое государство». Если сказать по-другому, состояние законности может возникнуть только в правовом государстве.

Далее, М.Н. Марченко говорит не о собственно «режиме законности» (это выражение можно довольно часто встретить в научной юридической литературе), а о «режиме демократии, законности и конституционности», объединяя несколько категорий в некоторую общность. Таким образом, во- первых, законность невозможна без наличия в государстве и обществе демократии (то есть реального народовластия, выражающегося прежде всего в том, что объединенный в государство народ своей волей формирует органы государственной власти, а они, в свою очередь, своей деятельностью обеспечивают реализацию интересов народа); во-вторых, законность тесно связана с конституционностью (под данной категорией автор понимает как собственно наличие в государстве основного закона, так и построение системы государственной власти в соответствии с предписаниями конституции, а также соответствие принимаемых в государстве законов тому объему прав и свобод человека и гражданина, которые содержатся в конституции).

Однако автор хотел бы отметить, что, несмотря на то, что законность со всей очевидностью является категорией, производной от категорий «демократия» и «конституционность», без обеспечения законности невозможны ни реальная демократия, ни обеспечение действия норм конституции.

Теперь еще об одном моменте - о применении к состоянию, именуемому «законность», термина «режим».

Дело в том, что закрепление в законодательстве таких понятий, как «режим военного положения», «режим особо охраняемых природных территорий» и даже «режим плавающего валютного курса», подчеркивает его применение для обозначения специального состояния среды, специальных правил, отличных от повседневного, нормального состояния общества и государства.

В силу указанного применение понятия «режим» к законности, а уж тем более к демократии и конституционности, пригодно не в полной мере. Демократия - это нормальное состояние правового государства, которое невозможно без соблюдения конституционных положений о разделении властей, об основной направленности государства на соблюдение прав и свобод человека и гражданина и т.д.

Законность по своей философской и правовой сущности не может являться режимом. Если ее признать таковым, то логично было бы признать нормальным (но не особенным) состоянием общества беззаконие и правовой нигилизм. Если сказать по-другому, то при соединении между собой терминов «законность» и «режим» в одну общность начинаются проблемы реализации философских закономерностей общего и особенного в оценке состояния государства и общества.

Перейдем к анализу сущностного содержания юридической категории «законность». По мнению автора, очень интересным является суждение по данному поводу В.И. Гоймана:

«Законность - это принцип, метод и режим реализации норм права, содержащихся в законах и основанных на них подзаконных нормативных актах, всеми участниками общественных отношений (государством, его органами, должностными лицами, организациями, гражданами). Она закрепляется в конституции и других законах как обращенное ко всем требование, принцип; реализуется как метод деятельности субъектов права и становится таким образом режимом общественной жизни, суть которого в том, что большинство участников общественных отношений соблюдают, исполняют правовые требования и предписания»[3].

Рассмотрим данное научное суждение более подробно.

Первое: законность - это принцип.

Большинство людей, проживая на территории определенного государства, и не сопротивляясь его власти, как бы соглашается повиноваться тем велениям, которые исходят от органов этого государства, соглашается быть законопослушными. Соответственно, являясь гражданами, либо проживая на территории определенного государства по иным основаниям, люди ожидают того, что официальные органы государства будут в равной степени соблюдать законы при взаимоотношениях с ними.

Отсюда следует, что законность можно трактовать как универсальный принцип взаимоотношений между государством и гражданином, которому они должны соответствовать в повседневной действительности.

Второе: законность - это метод. Толкование законности под данным углом зрения в большей степени должно рассматриваться применительно к деятельности самой государственной власти. Совокупность органов, образующих государственную власть, в своей деятельности, как при взаимодействии с гражданами, так и при внутреннем взаимодействии между собственными структурами, должна основываться на повседневной реализации принципа законности, который является единственным, безальтернативным методом практической реализации власти.

Третье: законность - это режим. Автор выше уже высказал собственную точку зрения по поводу восприятия законности в таком качестве, но тем не менее видит смысл еще раз обратиться к анализу данного понятия. С общеправовой точки зрения у категории «режим» может быть два основных определения:

1) режим как элемент юридического инструментария, соединяющий в единую конструкцию определенный комплекс правовых средств[4];

2) режим как официально установленный особый порядок правового регулирования, отражающий совокупность юридических и организационных средств, используемых для закрепления социально-правового состояния объектов воздействия и направленный на обеспечение их устойчивого функционирования[5].

Для цепочки рассуждений, выстраиваемых в данном разделе диссертационного исследования, наиболее значимым признаком режима (как автор подчеркивал и выше) является его некая особенность, отличность от обыденности.

Попробуем пояснить данную мысль снова, но несколько под иным углом зрения: идеальный случай обыденности при отсутствии государства как упорядочивающей эту обыденность системы - это полный произвол, выражающийся в реализации права сильного, то есть понуждении наиболее сильным в данный момент времени субъектом всех остальных субъектов следовать своей воле. Логично предположить, что один наиболее сильный субъект может уступить место еще более сильному субъекту, который будет подавлять его, и эта смена может происходить неопределенно часто. Такое состояние общества, социума можно определить как произвол сильного, оно очень неустойчиво и чревато для людей потерей имущества и даже жизни.

Г осударство, распространяя свою власть на определенную территорию, сразу становится наиболее сильным субъектом, к тому же чаще всего стабильным (если его не разрушают изнутри или не подавляют извне). Чтобы обеспечить стабильность своего существования, государство должно обеспечить реализацию своих велений таким образом, чтобы их соблюдали и собственные его органы, и граждане. Вся совокупность усилий государства по обеспечению соблюдения обязательных велений (правовых предписаний) со стороны всех участников соответствующих правоотношений может именоваться как обеспечение законности, состояние законности.

Отметим, что формально состояние законности как система в достаточной степени безразлично к качественным характеристикам норм права. Поясним эту мысль. Требование соблюдения законов (нормативных предписаний) не зависит от содержания этих предписаний, которые могут содержать и правила поведения, не отвечающие принципам социальной справедливости и равенства, на которые опираются при моделировании современных законов в правовом государстве. Такого рода «законность», когда при излишнем, навязчивом регулировании граждан буквально вынуждают жить по малоприемлемым для них правилам, может быть обеспечена только многочисленным и сильным репрессивным аппаратом и может быть только односторонней - требования к соблюдению законов будут выдвигаться только в сторону подвластных, но не будут обращены к представителям власти, которые в своих действиях не связаны установленными процедурами, но только целью возвышения публичного интереса над частным. Такое положение характерно для деспотического государства и в определенной мере - для полицейского государства, реализующего навязчивый патернализм. Вот его и можно именовать «режимом законности».

Но на самом деле ни о какой законности в данном случае речи не ведется - власть не вправе творить произвол, одновременно требуя от граждан безусловного исполнения всех своих многочисленных указаний. Подъем государства и общества к состоянию законности возможен только при обоюдном стремлении государственной власти в лице ее органов и граждан к соблюдению законов, выражающемся в том числе во взаимном уважении к установленным правилам поведения.

Здесь автор данного диссертационного исследования хотел бы сделать дополнительный акцент еще на одной стороне, на одной грани законности - на качественных характеристиках законов (нормативных предписаний). Для понимания комплекса связанных с этим проблем представляется ценным суждение В.С. Нерсесянца, согласно которому «общеобязательность закона обусловлена его правовой природой и является следствием общезначимости объективных свойств права, показателем социальной потребности и необходимости властного соблюдения, конкретизации и защиты принципа и требований права в соответствующих официальных актах и установлениях. И именно потому, что, по логике вещей, не право - следствие официальновластной общеобязательности, а, наоборот, эта обязательность - следствие права, такая общеобязательность выступает как еще одно необходимое определение права. Смысл этого определения состоит не только в том, что правовой закон обязателен, но и в том, что общеобязателен только правовой закон»[6].

В приведенной цитате самым важным для интересов данного диссертационного исследования является утверждение о том, прям общеобязателен только правовой закон. Если сказать по-другому, норма права, имеющая порок с точки зрениия ее соответствия принципам права, демократическому устройству государства, правам и свободам человека и гражданина, не может быть положена в основу законности. Поэтому проблему законности необходимо рассматривать также с позиции качества норм права, качества принимаемых актов.

Для полноты картины, связанной с пониманием категории «законность», необходимо рассмотреть ее системную связь с другой основополагающей категорий, именуемой «правопорядок».

Как полагает А.В. Малько, «правопорядок представляет собой систему общественных отношений, в которых поведение субъектов является правомерным»[7].

В.В. Лазарев считает, что «правопорядок - это состояние упорядоченности общественных отношений, основанное на праве и законности»[8].

А.Б. Венгеров определяет правопорядок как «юридическое состояние общественных отношений, суммарный итог, результат соблюдения, исполнения, использования и применения правовых норм в обществе»[9].

Из всех приведенных определений, по мнению автора, наиболее точным является последнее. Правопорядок есть некоторый итог как правового регулирования, так и правоприменения. Он может быть основан на законности, а может иметь существенные отклонения от данного принципа. Он может быть демократическим, воплощающим в реальную действительность либеральные ценности, а может быть основан на авторитаризме государственной власти, подавлении неугодных, критикующих реализацию власти, не опирающейся на желания большинства граждан данного государства.

Таким образом, законность является одной из характеристик правопорядка, позволяющих утверждать, что он основан на взаимном соблюдении основными сторонами публичных правоотношений - органами государства и гражданами - нормативных установлений.

Законность как определенное состояние системы «государство - право - гражданин» не может возникнуть сама по себе. Для вхождения ее в такое, прямо сказать, желаемое состояние, необходима целая совокупность предпосылок, которые обычно именуют гарантиями[10].

Среди таких предпосылок на первое, ведущее, место обычно ставится совокупность социально-экономических условий (средний или высокий уровень благосостояния общества, основанный на многообразии форм собственности, реальные экономические свободы, возможность безбоязненно извлекать выгоду из эксплуатации объектов частной собственности и т.д.). В таких условиях обе стороны социального взаимодействия: граждане, реализующие государственную власть (аппарат государства) и граждане из подвластной подсистемы практически в одинаковой степени заинтересованы в возникновении состояния законности, так как оно позволяет обеспечить дальнейшее увеличение благосостояния всех без исключения за счет упорядоченности и предсказуемости экономических отношений, возникновения условий для предпринимательской инициативы, развития производства, увеличения потребления и т.д.

Тесно связанными с экономическими предпосылками, но в большей мере воспринимаемыми как гарантии, являются политические предпосылки. К ним относятся, прежде всего, разделение властей, демократическая, основанная на многопартийности, политическая система, позволяющая учесть и политически опосредовать интересы подавляющего большинства граждан, наличие механизмов соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, свобода средств массовой информации, общественный контроль за деятельностью органов государственной власти, основанный на открытости государства перед обществом, минимизации секретности в деятельности государственного аппарата и т.д.

Не менее важными являются и идеологические предпосылки, среди которых прежде всего следует выделить уровень морально-нравственного воспитания граждан, формирующего у них уважение к праву, государственным институтам, повышающего уровень правосознания и, в конечном итоге, формирующего у большинства граждан осознанное желание находиться в состоянии законности и исключать для себя противоправное поведение.

Следующей группой предпосылок, которые также возможно рассматривать в качестве гарантий, являются юридические, основанные прежде всего на нормативном упорядочении деятельности государственного аппарата путем установления формальных процедур и особо тщательном процедурном регулировании порядка привлечения граждан и организаций к юридической ответственности, а также формировании комплекса юридических презумпций, позволяющих всегда прежде всего полагать поведение субъектов, находящихся в управляемой подсистеме, правомерным, и необходимости во всех случаях доказывать противоправность такого поведения нормативно установленными способами и в нормативно установленных пределах.

Наконец, состояние законности не будет обеспечено, пока не будут сформированы специальные институты разрешения конфликтов, надзора за соблюдением нормативных предписаний и пресечения противоправного поведения. Основным институтом разрешения социальных конфликтов на основе применения норм права являются суды. Основным специализированным институтом надзора за соблюдением всеми участниками правоотношений установленных нормативных предписаний в нашей стране является прокуратура. Основным институтом пресечения противоправного поведения является полиция. Впрочем, у последней из указанных государственных структур функция в системе обеспечения законности двойная - на нее также возложены задачи осуществления надзора в специальных сферах правоотношений, о чем будет сказано ниже.

Таким образом, можно утверждать, что состояние законности в обществе и государстве возникает только тогда, когда имеется определенный комплекс предпосылок, ряд из которых можно одновременно рассматривать и в качестве гарантий.

Вышеуказанное позволяет автору сформулировать следующее определение юридической категории «законность», на которое он намерен опираться в ходе дальнейшего научного анализа:

законность - это определенное состояние демократически организованного государства, а также общества, жизнь которого основана на цивилизованных морально-нравственных принципах, при котором органы государства и граждане (общество) стремятся в своей деятельности к максимальному соблюдению правовых законов, принятых конституционноуполномоченными органами государства.

Учитывая направление данного диссертационного исследования, необходимо сделать специальный акцент на роли и месте полиции в обеспечении законности.

Термин «полиция» в современной его трактовке сформировался путем постепенного сужения данного понятия от использования его для обозначения всей сферы внутреннего государственного управления до использования для обозначения сферы государственной деятельности, направленной на борьбу с преступностью и обеспечение безопасности гражданина (в первоначально широком использовании данной категории эта сфера обозначалась как «полиция безопасности»)[11].

Как ни парадоксально это на первый взгляд звучит, но среди основных направлений деятельности полиции, определенных статьей 2 Федерального закона «О полиции»[12] [13], обеспечение законности не обозначено. Единственное упоминание об участии полиции в обеспечении соблюдения законности сделано в части 3 статьи 10 данного законодательного акта: «Полиция в пределах своих полномочий оказывает содействие государственным и муниципальным органам, общественным объединениям и организациям в обеспечении защиты прав и свобод граждан, соблюдении законности и правопорядка, а также оказывает поддержку развитию гражданских инициатив в сфере предупреждения правонарушений и обеспечения правопорядка».

Автору такой подход законодателя представляется несколько странным, так как государственный орган, стоящий на самом острие борьбы с преступлениями и административными правонарушениями, всего лишь «оказывает содействие» иным субъектам в обеспечении законности.

Анализ предшествующего законодательного акта, устанавливавшего статус данного государственного института - Закона СССР «О советской

милиции» показал, что, несмотря на то, что функция по обеспечению законности, контролю и надзору за обеспечением законности в данном законодательном акте прямо не выделялась, но, вместе с тем, к ведению союзной милиции (на последнем этапе существования СССР милиция подразделялась на союзную и республиканскую) было отнесено выполнение следующей системной задачи (пункт 1 статьи 10):

«Общее руководство (координация) деятельностью милиции и осуществление согласованных с республиками мер по обеспечению законности (выделено авт.), прав и свобод граждан, охраны собственности, общественной безопасности и общественного порядка, борьбы с преступностью».

Пусть в непрямой форме, но законодательное закрепление участия милиции в обеспечении законности все же предусматривалось. Отсюда следует весьма существенный вопрос: почему обеспечение законности ныне не включается в перечень основных направлений деятельности полиции? Ведь многие из этих направлений прямо ориентированы на обеспечение и укрепление законности. Разве такие задачи как предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений или обеспечение правопорядка в общественных местах не направлены на обеспечение законности? И совсем уж невозможно отказать в направленности на обеспечение законности такому направлению деятельности полиции, как выявление, раскрытие преступлений, а также производство дознания по уголовным делам.

Таким образом, все направления деятельности полиции (некоторые прямо и непосредственно, а некоторые - несколько опосредованно: государственная защита участников уголовного судопроизводства и сотрудников правоохранительных органов, обеспечение безопасности дорожного движения) нацелены на обеспечение законности. Поэтому институт полиции в нашей стране следует признать основным «рабочим аппаратом» в системе обеспечения законности, так как любое «силовое» воздействие на граждан и организации для достижения целей обеспечения и укрепления законности осуществляет именно полиция. Поэтому в статье 1 Федерального закона «О полиции» следует прямо указать, что «полиция является государственным органом обеспечения законности, который осуществляет данную деятельность путем защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства (далее также - граждане; лица), противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности и путем обеспечения общественной безопасности».

Причина, по которой обеспечение законности оказалось фактически изъятым из задач полиции, представляется автору данного исследования довольно тривиальной. Для ее установления следует обратиться сначала к Закону СССР «О прокуратуре СССР»[14] [15], а затем к Федеральному закону «О

Л

прокуратуре Российской Федерации» В первом из этих актов (статья 2) устанавливалось, что деятельность прокуратуры СССР направлена на «всемерное укрепление социалистической законности и правопорядка». Во втором (пункт 2 статьи 1) устанавливается, что прокуратура Российской Федерации осуществляет свою деятельность в целях обеспечения «верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства».

У автора не вызывает ни малейших сомнений тот факт, что органы прокуратуры играют важнейшую роль в вопросах обеспечения законности как путем непосредственного участия в уголовном преследовании, так и посредством своей обширной надзорной деятельности. Однако при этом нельзя умалять участие в обеспечении законности судебной системы, органов внутренних дел в целом и полиции в частности, органов безопасности, органов исполнения наказаний, судебных приставов и еще целого ряда государственных структур, деятельность которых связана с выявлением правонарушений и привлечением виновных лиц к юридической ответственности.

Не будет преувеличением также утверждение о том, что обеспечение законности и ее укрепление являются общей задачей для всей системы органов государственной власти.

Однако все вышесказанное касалось проблемы участия тех или иных субъектов в обеспечении законности как внешней задачи. Не менее важной является задача обеспечения законности в собственной деятельности субъекта, рассмотрению которой во многом и посвящено данное диссертационное исследование. Применительно к служебной деятельности полиции рамки законности очерчены в статье 6 Закона о полиции, содержащей следующие нормы:

«1. Полиция осуществляет свою деятельность в точном соответствии с законом.

2. Всякое ограничение прав, свобод и законных интересов граждан, а также прав и законных интересов общественных объединений, организаций и должностных лиц допустимо только по основаниям и в порядке, которые предусмотрены федеральным законом.

3. Сотруднику полиции запрещается подстрекать, склонять, побуждать в прямой или косвенной форме кого-либо к совершению противоправных действий.

4. Сотрудник полиции не может в оправдание своих действий (бездействия) при выполнении служебных обязанностей ссылаться на интересы службы, экономическую целесообразность, незаконные требования, приказы и распоряжения вышестоящих должностных лиц или какие-либо иные обстоятельства.

5. Применение сотрудником полиции мер государственного принуждения для выполнения обязанностей и реализации прав полиции допустимо только в случаях, предусмотренных федеральным законом.

6. Федеральный орган исполнительной власти в сфере внутренних дел обеспечивает контроль за законностью решений и действий должностных

лиц полиции».

Рассмотрим их более подробно. Итак, первое: полиция осуществляет свою деятельность в точном соответствии с законом. Данная норма является не более, чем декларацией, потому что под «законом» в данном случае подразумевается вся совокупность законодательства, которое содержит нормоустановления, на основании которых полиция выстраивает свою деятельность. По мнению автора, ценным в данном правоположении является только акцент на точном соответствии деятельности полиции закону, из чего следует, что любое отступление от так называемой «буквы закона» должно быть для сотрудников полиции чревато дисциплинарным или иным наказанием.

Следующая норма: ограничение прав, свобод и законных интересов граждан и организаций. Автору данный законодательный барьер служебной деятельности полиции представляется очень важным прежде всего потому, что и пределы таких ограничений действительно должны быть четко очерчены федеральным законодательством и существует сопоставление фактически совершенного действия с законодательным ограничением. Однако и данное правоположение не лишено декларативности. Если права и свободы человека и гражданина объективированы в праве прежде всего путем установления основной их совокупности нормами Конституции Российской Федерации, то с законными интересами дело обстоит куда сложнее. Начнем с того, что данная категория упоминается в тексте Конституции Российской Федерации всего дважды и оба раза в связке с правами и свободами человека и гражданина, но при этом никак не определяется, несмотря на достаточно длительную историю в юридической доктрине (одно из первых упоминаний о ней относится к работе Г.Ф. Шершеневича «Общая теория права» (М., 1912), легальное ее определение до сего времени отсутствует. Поэтому полиции в своей служебной деятельности крайне затруднительно выявлять, какой именно законный интерес субъекта был ограничен ее действиями.

Автору настоящего исследования применительно к определению законного интереса в большей степени импонирует суждение, в свое время высказанное В.И. Ремневым: «Право гражданина и его законный интерес - не одно и то же. Сущность права гражданина (его субъективного права) заключается в гарантированной возможности совершать определенные действия. Возможность же удовлетворения законного интереса ограничена объективными условиями и главным образом экономическими»[16].

Отсюда следует, что законный интерес под призмой требования законности является довольно зыбкой категорией и, учитывая, что непосредственно федеральным законодательством данная категория не определяется, целесообразно ее исключить из содержания пункта 2 статьи 6 Федерального закона «О полиции».

Следующим запретом, связанным с обеспечением законности в деятельности полиции, является запрет на провокацию. Субъектом этих отношений обозначен сотрудник полиции как физическое лицо. Однако не указано, что в данном качестве также не вправе выступать подразделение полиции как организационная структура.

Ю.Е. Аврутин, С.П. Булавин, Ю.П. Соловей, В.В. Черников по данному поводу отмечают следующее:

«Распространенность различных форм провокаций, явное противоречие подобных действий принципам законности, соблюдения прав и свобод человека и гражданина побудили законодателя еще раз повторить этот запрет в Законе о полиции. Этот Закон, как и Закон об оперативнорозыскной деятельности, не указывает способов провокации, а лишь в общей форме запрещает любые действия сотрудника полиции, направленные на склонение, побуждение к совершению противоправных действий. Способами провокации могут выступать самые различные формы воздействия сотрудника полиции на сознание лиц, являющихся объектом воздействия со

стороны сотрудника полиции, объектом административно-правовой, уголовно-процессуальной или оперативно-розыскной деятельности, - уговор, подкуп, убеждение, поручение, распоряжение, просьба, угроза или др.

От провокации следует отличать отдельные оперативно-розыскные мероприятия, которые могут содержать элементы провоцирующего поведения. Например, проверочная закупка предполагает совершение сделки с предметом и веществами, оборот которых запрещен; оперативное внедрение преследует цель не только сбора разведывательной информации, но и конспиративного участия в решении задач оперативно-розыскной деятельности или негласном способствовании их решению; оперативный эксперимент может содержать элементы, например, провокации взятки или коммерческого подкупа.

Провокация исключается, если оперативно-розыскные мероприятия преследуют цель решения задач оперативно-розыскной деятельности, проводятся при наличии законных оснований, умысел объекта оперативнорозыскных мероприятий сформировался независимо от деятельности сотрудников оперативных подразделений или лиц, оказывающих им содействие в проведении оперативно-розыскных мероприятий»[17] [18].

Приведенная цитата, по мнению автора, наглядно показывает неоднозначность многих оперативно-розыскных мероприятий с точки зрения восприятия их в качестве провокации. По данному поводу имеется также довольно примечательная позиция Европейского Суда по правам человека от

л

15.12.2005 «Дело Ваньян (Vanyan) против Российской Федерации» , согласно которой, «если преступление было спровоцировано действиями тайных агентов и ничто не предполагает, что оно было бы совершено и без какого- либо вмешательства, то эти действия уже не являются деятельностью тайного агента и представляют собой подстрекательство к совершению преступления».

Учитывая, что за действия лиц, оказывающих содействие органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, на конфиденциальной основе (в трактовке Европейского Суда по правам человека - тайные агенты), несут ответственность сотрудники полиции, осуществившие их привлечение к сотрудничеству и руководящие их действиями в интересах раскрытия преступлений, при отсутствии так называемого эксцесса исполнителя, сфера запрета на провокацию распространяется еще шире и входит в некоторое противоречие с анализируемым общим законодательным запретом. В любом случае в Законе о полиции должна присутствовать оговорка о том, что данный запрет распространяется на все случаи, за исключением провоцирующих действий, допускаемых федеральным законом.

Следующий запрет можно трактовать как некую юридическую максиму: требование законности выше иных обстоятельств. Необходимо прежде всего обратить внимание на тот факт, что данное правоположение является весьма неоднозначным в его толковании. Неясной прежде всего является трактовка самого действия (бездействия) сотрудника полиции - когда он не может ссылаться на все перечисленные обстоятельства: при совершении правомерных действий, неправомерных действий или противоправных действий?

Далее, выполнение приказов и распоряжений вышестоящих должностных лиц является служебной обязанностью сотрудника полиции и одной из основ служебной дисциплины. В ряде случаев крайне сложно оценить степень правомерности распоряжения начальника, в то время как отказ от его выполнения будет трактоваться как грубое нарушение служебной дисциплины со всеми вытекающими правовыми последствиями.

У рассматриваемого правоположения есть и обратная сторона: если пункт 1 статьи 6 устанавливает, что полиция осуществляет свою

деятельность в точном соответствии с законом, то логично предположить, что сотрудник полиции не вправе совершать любые незаконные действия. Однако, как следует из требований пункта 4 статьи 6, отказываясь выполнять приказ или распоряжение вышестоящего должностного лица по причине его незаконности, он тем самым нарушает сам принцип законности. Более того, данная норма вступает в противоречие с требованиями пункта 12 Дисциплинарного устава органов внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 14.10.2012 № 1377[19], согласно которым «приказ, отдаваемый руководителем

(начальником), обязателен для исполнения подчиненными, за исключением заведомом незаконного приказа. При получении приказа, явно противоречащего закону, сотрудник обязан руководствоваться законом».

По мнению автора, необходимо более системно увязать между собой нормы пункта 4 статьи 6 Закона о полиции и пункта 12 Дисциплинарного устава органов внутренних дел.

Следующим правоположением, охватываемым общесистемным понятием законности в деятельности полиции, является допустимость применения мер принуждения только в случаях, установленных законом. Речь здесь идет о прямом дозволении с одновременным установлением пределов для таких действий. Начнем с анализа основополагающей категории: понятие «государственное принуждение» является новеллой Закона о полиции. Конституции Российской Федерации, а равно уголовному, уголовно-процессуальному и административно-деликтному законодательству данный термин неизвестен (есть административное принуждение и процессуальное принуждение в уголовном процессе). Видимо, в целях нахождения среднего арифметического между этими понятиями законодатель применительно к полиции, а затем и военной полиции ввел новую категорию - «государственное принуждение» (новую, естественно, для законодательства, но не для юридической доктрины, где в теории права и государства данный термин давно и прочно присутствует).

Однако проблема Закона о полиции заключается в том, что он трактует отдельно набор «отдельных мер государственного принуждения» (глава 4) и таких мер, как «применение физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия», не относя их напрямую к мерам государственного принуждения. Поэтому при применении метода формально-юридического толкования получается, что применение физического насилия, в том числе с использованием оружия и специальных средств, не охватывается понятием «законность» применительно к деятельности полиции. Налицо довольно существенная юридико-техническая ошибка.

Наконец, последним положением, связанным с законностью в деятельности полиции, является норма о том, что федеральный орган исполнительной власти в сфере внутренних дел обеспечивает контроль за законностью решений и действий должностных лиц полиции. О правовом статусе и функционировании данной ведомственной системы автор еще будет говорить в других разделах данного диссертационного исследования, а пока обратим внимание на следующий факт: уполномоченный орган обеспечивает контроль за законностью решений и действий только должностных лиц полиции. Опять же с формально-юридической точки зрения сотрудники полиции, не являющиеся должностными лицами, под контроль данного федерального органа исполнительной власти подпадать не должны, хотя это не соответствует действительности. И представляется весьма странным, что в целом в Законе используется системное понятие «сотрудник полиции», а в данном случае речь идет о категории «должностные лица», весьма неоднозначной, так как данное понятие определяется применительно к потребностям разных законодательных сфер по-разному, например, для уголовного права оно одно, для административно-деликтного права - другое, для законодательства о противодействии коррупции - третье и т.д.

Завершив исследование категории «законность» с общетеоретической и прикладной точек зрения, перейдем к рассмотрению следующей категории - «дисциплина».

Дисциплина является широко употребляемым в научной литературе термином, однако применительно к интересам данного диссертационного исследования речь идет о трудовой дисциплине и ее разновидности - служебной дисциплине.

Понятие «дисциплина труда» приведено в статье 189 Трудового кодекса Российской Федерации и определяется как обязательное для всех работников подчинение правилам поведения, определенным в соответствии с настоящим Кодексом, иными федеральными законами, коллективным договором, соглашениями, локальными нормативными актами, трудовым договором.

В данной дефиниции наиболее важными моментами являются:

а) подчинение определенным правилам поведения всех без исключения работников (любой руководитель. если он одновременно не является собственником организации, также является работником и также должен подчиняться выработанным правилам поведения);

б) множественность источников, которые могут содержать набор обязательных правил поведения, среди которых имеются и нормативные источники, и договорные (коллективный договор, трудовой договор), что позволяет более четко установить отношения по объему правил поведения, охватываемых понятием трудовой дисциплины, а также порядку их соблюдения, так как, в конечном итоге, трудовые отношения являются отношениями, возникающими на основе договора и берут свое начало из гражданско-правового договора найма рабочей силы;

в) помимо индивидуального трудового договора и системы нормативных правовых актов отношения в части дисциплины труда определяют коллективный договор и соглашения, что связано с деятельностью профессиональных союзов, которые должны принимать участие в выработке правил поведения, связанных с дисциплиной труда.

Федеральный закон «О системе государственной службы в Российской Федерации»[20] отношения, связанные со служебной дисциплиной, практически не регулирует, из чего следует, что они должны регулироваться профильными законодательными актами. И действительно, в статье 56 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской

Л

Федерации» содержится легальная дефиниция «служебная дисциплина на гражданской службе», определяемая как «обязательное для гражданских служащих соблюдение служебного распорядка государственного органа и должностного регламента, установленных в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами, нормативными актами государственного органа и со служебным контрактом».

В данном определении явно прослеживается императивное начало в абрисе служебной дисциплины - отсутствует ссылка на коллективный договор, на соглашения. Из договорных отношений присутствует только служебный контракт, который должен содержать согласие гражданина на выполнение определенной служебной функции, вытекающей из должностного регламента.

Категория «воинская дисциплина» законодательством о военной службе не определяется, традиционно это является прерогативой специализированного нормативного правового акта - Дисциплинарного устава Вооруженных Сил Российской Федерации, действующая редакция которого утверждена Указом Президента Российской Федерации от 10.11.2007 № 1495[21] [22]. Согласно этому акту «воинская дисциплина есть строгое и точное соблюдение всеми военнослужащими порядка и правил, установленных федеральными конституционными законами, федеральными законами, общевоинскими уставами Вооруженных Сил Российской Федерации, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и приказами (приказаниями) командиров (начальников)».

Анализ данной дефиниции показывает, что воинская дисциплина по своему нормативному содержанию практически совпадает с требованием соблюдения законности, за исключением включения в основание возникновения данной обязанности наиболее динамичной группы одновременно и нормативных (письменные приказы), и ненормативных (устные приказы и приказания) источников.

В Федеральном законе «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» дано развернутое определение категории «служебная дисциплина», под которой понимается «соблюдение сотрудником органов внутренних дел установленного законодательством Российской Федерации, Присягой сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации, дисциплинарным уставом органов внутренних дел Российской Федерации, контрактом, приказами и распоряжениями руководителя федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, приказами и распоряжениями прямых и непосредственных руководителей (начальников) порядка и правил выполнения служебных обязанностей и реализации предоставленных прав».

Анализ данного определения показывает следующее:

а) среди источников обязанностей государственного служащего данной категории появляется такой акт, как Присяга (публичное торжественное обязательство), а также контракт;

б) в определении отсутствует акцент на конкретную трудовую функцию или должностной регламент, а идет речь о порядке и правилах выполнения служебных обязанностей, что, по мнению автора, неправильно, так как гражданин, поступая на службу в органы внутренних дел, назначается на определенную должность, т.е. выполняет служебную функцию, установленную конкретным должностным регламентом.

Говоря в целом, служебная дисциплина в трактовке ее Законом о службе в органах внутренних дел находится в некотором промежуточном состоянии между воинской дисциплиной, содержание которой практически совпадает с требованиями соблюдения законности, и служебной дисциплиной государственных гражданских служащих, которая по степени «жесткости» наиболее приближена к трудовой дисциплине. Таким образом, служебная дисциплина сотрудников органов внутренних дел не имеет четко выраженных особенностей, за исключением одного момента: ее понятием охватывается, помимо обязанностей, порядок реализации предоставляемых сотруднику прав.

Дальнейшее развитие нормативного регулирования отношений в части служебной дисциплины происходит в Дисциплинарном уставе органов внутренних дел Российской Федерации. Данный нормативный правовой акт достаточно подробно раскрывает содержание комплекса действий, образующих общее понятие «служебная дисциплина». Приведем их содержание:

«Служебная дисциплина в органах внутренних дел обеспечивается:

а) личной ответственностью каждого сотрудника за выполнение своих служебных обязанностей;

б) соблюдением сотрудником порядка и правил выполнения служебных обязанностей и реализации предоставленных ему прав, правил внутреннего служебного распорядка органа внутренних дел (подразделения), условий заключенного с сотрудником контракта о прохождении службы в органах внутренних дел, правил ношения форменной одежды;

в) неукоснительным исполнением сотрудником приказов и распоряжений руководителя (начальника), отданных в установленном порядке и не противоречащих федеральным законам;

г) соблюдением требований к служебному поведению сотрудников;

д) поддержанием сотрудником уровня квалификации, необходимого для выполнения служебных обязанностей;

е) воспитанием сотрудников, формированием у них высоких личных и деловых качеств, сознательного отношения к выполнению служебных обязанностей;

ж) ответственностью руководителя (начальника) за состояние служебной дисциплины среди подчиненных;

з) осуществлением повседневного контроля со стороны прямых и непосредственных руководителей (начальников) за выполнением подчиненными служебных обязанностей;

и) обоснованным применением руководителями (начальниками) в отношении подчиненных мер поощрения и дисциплинарных взысканий;

к) уважением руководителем (начальником) чести и достоинства подчиненных».

Подвергая анализу содержание подпункта «а», следует отметить, что за выполнение служебных обязанностей (трудовой функции) выплачивается денежное вознаграждение, поэтому, если не выполняется порученный объем работы, должно следовать уменьшение денежного содержания или иные финансовые последствия. В условиях жесткой тарификации денежного содержания по должностям сделать это непросто, но административные механизмы вполне возможно выработать, поэтому данная норма, по мнению автора настоящего исследования, выглядит излишней.

Содержание подпункта «б» практически вытекает из содержания подпункта «а», за исключением правил ношения форменной одежды. Последнее является важным элементом в деятельности полиции в случаях, когда сотрудники полиции обязаны нести службу в форменной одежде.

Содержание подпункта «в» представляется правильным и адекватным только при поверхностном истолковании: здесь прежде всего вызывает сомнения наличие четко определенной административной процедуры отдачи приказов и особенно распоряжений (установленный порядок). Например, как фиксировать волеизъявление (приказ) руководителя, выраженное «посредством технических средств связи» либо вообще устно? Какие правовые последствия наступят, если руководитель откажется от ранее объявленного приказа или распоряжения? Далее, подлежат выполнению все приказы и распоряжения, не противоречащие федеральным законам. Отсюда логично следует, что отдавать приказы и распоряжения в нарушение указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства Российской Федерации вполне допустимо и такие волеизъявления вышестоящих должностных лиц должны быть приняты к исполнению. На самом деле это является нонсенсом.

Дальше еще больше: в соответствии с пунктом 11 Устава приказ должен «соответствовать федеральным законам и приказам вышестоящих руководителей (начальников)». Опять получается, что глава нашего государства и российское Правительство должностным лицам органов внутренних дел не указ.

Но и это еще не предел ошибочного изложения нормативных предписаний. Пункт 19 Устава устанавливает следующее:

«Приказ руководителя (начальника), за исключением явно противоречащего закону, должен быть исполнен беспрекословно, точно и в срок. Обсуждение приказа и его критика недопустимы. При невозможности исполнения приказа сотрудник обязан незамедлительно уведомить об этом руководителя (начальника), отдавшего приказ».

Следует отметить, что в данном случае «явно» является категорией оценочной. А любой отказ подчиненного выполнить приказ по причине его противоречия теперь уже даже не федеральному закону, а просто закону (под данную категорию подпадает и законодательство субъектов Российской Федерации) есть обсуждение и критика данного акта, что Уставом запрещено.

Все вышеперечисленное однозначно свидетельствует о необходимости существенной корректировки данных положений Дисциплинарного устава органов внутренних дел.

Применительно к подпункту «г» следует отметить, что требования к служебному поведению сотрудников органов внутренних дел, определенные в статье 13 Федерального закона о службе в органах внутренних дел, очерчивают некоторую совокупность морально-этических категорий, оценка которых выходит за рамки настоящего диссертационного исследования.

Норма, изложенная в подпункте «д» пункта 4, по мнению автора, имеет к обеспечению служебной дисциплины достаточно отдаленное отношение, в том числе и по причине отсутствия критериев для квалификации (если квалификация заключается в глубоком знании законодательства - это одна ситуация, если в наличии физических навыков, умения владеть определенными техническими средства - другая ситуация, к обеспечению служебной дисциплины отношения не имеющая).

Остальные позиции данного пункта имеют отношение только к деятельности руководителей и представляют собой стандартный набор обязанностей, которые применимы и к государственной гражданской службе, и к военной службе, и к службе в органах внутренних дел, а также к деятельности руководителей любого коллектива работников. В силу отсутствия специфики подвергать эти положения анализу автор считает излишним.

Подводя итог рассмотрению проблем, затронутых в данном разделе диссертационного исследования, автор хотел бы отметить следующее.

1. Формально любое государство, вырабатывающее правила поведения для граждан и требующее их исполнения, стремится к установлению состояния законности, однако истинный подъем государства и общества к состоянию законности возможен только при обоюдном стремлении государственной власти, в лице ее органов, и граждан, выражающемся в том числе во взаимном уважении к установленным правилам поведения.

2. В связи с тем, что практическая деятельность полиции по борьбе с преступлениями и иными правонарушениями, обеспечению общественной безопасности и общественного порядка имеет одну общую направленность - повышение уровня законности, целесообразно закрепить данное положение законодательно изложив ч. 1 статьи 1 Федерального закона «О полиции» в следующей редакции:

«Полиция является государственным органом обеспечения законности, который осуществляет данную деятельность путем защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства (далее также - граждане; лица), противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности и путем обеспечения общественной безопасности».

3. Требуют существенной юридико-технической корректировки положения статьи 6 Федерального закона «О полиции» в целях устранения декларативности и противоречий в формулировке принципов, на которых должна строиться законность в деятельности полиции. Автором проведен анализ данных противоречий и неясностей, высказаны предложения по их устранению.

4. Формулировка понятия «служебная дисциплина», представленная в Федеральном законе «О службе в органах внутренних дел и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», занимает промежуточное положение между понятием «воинская дисциплина» и «служебная дисциплина на гражданской службе», что вполне адекватно отражает уровень дисциплины, необходимый и достаточный для органов внутренних дел.

5. Нормы Дисциплинарного устава органов внутренних дел Российской Федерации, раскрывающие содержание служебной дисциплины, требуют существенной корректировки в целях устранения декларативности в их изложении и исключения внутренних противоречий.

<< | >>
Источник: Куликова Наталья Сергеевна. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЗАКОННОСТИ И ДИСЦИПЛИНЫ В АДМИНИСТРАТИВНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПОЛИЦИИ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Воронеж - 2016. 2016

Еще по теме 1. Законность и дисциплина как юридические категории:

- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -