ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. На протяжении последнего десятилетия в Российской Федерации проводятся административные реформы во многих сферах публичных правоотношений, в том числе и в сфере государственного управления.

В этих целях в рамках проводимого реформирования в органах внутренних дел^[3] реализовались различные меры, связанные с укреплением дисциплины, в том числе совершенствовалась кадровая работа, повышался профессиональный уровень сотрудников, создана обновленная модель отбора на службу граждан, призванная снижать возможность проникновения в ряды сотрудников лиц, имеющих склонность к делинквентному поведению, ужесточен контроль за соблюдением сотрудниками дисциплины.

К сожалению, несмотря на принимаемые из года в год указанные меры, в МВД России по-прежнему сохраняется высокий уровень нарушений служебной дисциплины среди личного состава. Так, по информации Департамента государственной службы и кадров МВД России за 2012-2016 гг., число нарушителей служебной дисциплины среди сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, в 2012 г. составило 171,9 тыс. чел.; в 2013 г. - 181 тыс. чел. (возросло на 5,3 %), в 2014 г.

Как правило, основанием для признания приказов о наложении дисциплинарных взысканий незаконными является нарушение должностными лицами порядка привлечения к дисциплинарной ответственности.

Во многом это объясняется тем, что дисциплинарное производство в ОВД осуществляется в условиях неполноценного правового регулирования. Нормативные правовые акты, регулирующие порядок осуществления дисциплинарного производства, содержат, на наш взгляд, ряд пробелов, неточностей и расплывчатых положений, что затрудняет понимание отдельных норм права, допускает их неоднозначное, двоякое толкование, регламентация действий должностных лиц по многим вопросам оставлена на их усмотрение. Это зачастую влечет за собой проявление субъективизма и злоупотребление правом со стороны должностных лиц, наделённых дисциплинарными полномочиями, нарушение ими принципов законности, обоснованности и справедливости. Опрос сотрудников ОВД по вопросам дисциплинарного производства показал, что подавляющее большинство респондентов сталкиваются с такими проявлениями субъективизма со стороны руководителей, как применение к сотрудникам за совершение одного и того же вида дисциплинарного проступка разных видов наказаний (74,7 %), непривлечение к дисциплинарной ответственности при совершении проступка (78,8 %), необоснованное привлечение к дисциплинарной ответственности (64,4 %у.

Очевидно, что указанные негативные проявления в дисциплинарной практике, в значительной степени связанные с несовершенством правового регулирования дисциплинарного производства, искажают понимание сущности дисциплинарного производства, а следовательно, негативным образом отражаются на состоянии служебной дисциплины в органах внутренних дел и, соответственно, на результативности деятельности органов внутренних дел в целом.

Всё вышесказанное свидетельствует о том, что дисциплинарное производство в органах внутренних дел нуждается в теоретическом осмыслении, а также в выработке предложений по совершенствованию его правового регулирования.

Степень научной разработанности темы. К исследованию вопросов дисциплинарной ответственности государственных служащих обращались Ю. С. Адушкин, Н. Ю. Агафонова, Е. Г. Бабелюк, Ф. П. Васильев, О. В. Гречкина, М. Б. Добробаба, Е.В. Климкина, Л. М. Колодкин, А. М. Колосков, С. П. Матвеев,

А. Г. Николаев, Ю. Б. Носова, Д. М. Овсянко, Т. Л. Пономарёва, С. Е. Чаннов. ^[7]

Вопросам служебной дисциплины, дисциплинарной ответственности в ОВД посвящены диссертационные исследования В. С. Бялта («Дисциплинарная ответственность сотрудников органов внутренних дел», 2011 г.),

И. Ю. Капустиной («Административно-правовые средства обеспечения

законности и дисциплины службы в органах внутренних дел», 2009 г.),

В. В. Касюлина («Проблемы дисциплинарной практики органов внутренних дел», 2003 г.), Е. С. Кученина («Административно-правовое обеспечение служебной дисциплины в органах внутренних дел», 2013 г.), А. В. Никифорова

(«Дисциплинарная ответственность сотрудников органов внутренних дел», 1998 г.), А. Г. Николаева («Правовые и организационные основы деятельности инспекций по личному составу МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации», 2004 г.), монографическое исследование А. Г. Николаева

(«Дисциплинарное производство в органах внутренних дел», 2009 г.). Некоторые аспекты порядка привлечения к дисциплинарной ответственности сотрудников ОВД отражены в диссертационном исследовании Е.

Следует отметить, что анализ дисциплинарного производства освящается в научных трудах фрагментарно, как правило, или в рамках исследования структуры административного процесса, или в ходе исследований, посвященных в целом проблеме дисциплинарной ответственности. Работы названных ученых заложили определенные теоретические основы для разработки выбранной темы, однако имеющийся в науке административного права опыт в исследовании проблем дисциплинарной ответственности и порядка привлечения к ней не является достаточным для понимания всех аспектов дисциплинарного производства в органах внутренних дел. Отдельные аспекты дисциплинарного производства в органах внутренних дел до настоящего времени не являлись объектом самостоятельного исследования либо не нашли достаточной проработки.

Объект исследования - общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления дисциплинарного производства в ОВД.

Предмет исследования - нормы права, регулирующие деятельность по осуществлению дисциплинарного производства в ОВД, практика их применения, а также судебная практика. Кроме того, анализируются научные источники, посвященные вопросам дисциплинарной ответственности сотрудников и лиц, проходящих в органах внутренних дел федеральную государственную гражданскую службу.

Гипотезой исследования является предположение, что подробное исследование дисциплинарного производства в органах внутренних дел позволит разработать положения, которые будут способствовать осмыслению данного вида деятельности. Помимо этого, будут предложены пути совершенствования правового регулирования деятельности органов внутренних дел по осуществлению дисциплинарного производства, что позволит оптимизировать исследуемое производство.

Цель и задачи исследования. Целью исследования является выработка научно обоснованных предложений и рекомендаций, направленных на совершенствование дисциплинарного производства в органах внутренних дел.

Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:

1) изучить научные взгляды на понятие дисциплинарного производства и охарактеризовать дисциплинарное производство в качестве структурного элемента административного процесса, раскрыть сущность дисциплинарного производства в ОВД через его основные категории (цель, задачи, принципы), сформулировать понятие «дисциплинарное производство в ОВД»;

2) раскрыть содержание дисциплинарного производства в ОВД, охарактеризовать стадии производства;

3) показать значение служебной проверки в дисциплинарном производстве в ОВД, разработать методические рекомендации по ее организации и проведению;

4) провести анализ нормативных правовых актов, регламентирующих дисциплинарное производство в ОВД, правоприменительных проблем, возникающих при осуществлении производства, предложить рекомендации по совершенствованию правового регулирования исследуемого вида деятельности;

5) выявить и классифицировать субъектов дисциплинарного производства в ОВД, на основе выявленных правоприменительных проблем и анализа нормативных правовых актов предложить пути совершенствования правового регулирования дисциплинарного производства в отношении отдельных категорий сотрудников с учетом их административно-правового статуса и условий прохождения службы в ОВД;

6) рассмотреть порядок осуществления дисциплинарного производства в отношении сотрудников ОВД, совершивших деяния, содержащие признаки административного правонарушения; выявить актуальные проблемы правового регулирования и правоприменительной практики в данной сфере.

Методологическую основу составляют диалектический метод и базирующаяся на нем совокупность общенаучных и частнонаучных методов исследования. В диссертации использовались следующие методы: толкования норм права (при изучении нормативно-правовых актов, являющихся источниками дисциплинарного производства), сравнительно-правовой (при проведении сравнительного анализа порядка привлечения к дисциплинарной ответственности сотрудников органов внутренних дел и лиц, проходящих в органах внутренних дел федеральную государственную гражданскую службу), системно-структурный (при изучении дисциплинарного производства как комплексного института и процесса), статистический (при изучении материалов дисциплинарных дел и результатов проведенного социологического исследования), логический (при формулировании теоретических и практических выводов), формальноюридический (при разработке авторских определений), а также иные методы.

Применение данных методов позволило комплексно исследовать проблему дисциплинарного производства в ОВД, сделать научные выводы, а также сформулировать рекомендации и предложения, направленные на совершенствование его правового регулирования.

Теоретическую основу исследования составляют фундаментальные положения в области теории права, административного права и административного процесса, трудового права, а также материалы научных и практических конференций по различным вопросам дисциплинарного производства.

Общетеоретической основой исследования послужили труды ученых:

С. С. Алексеева, А. В. Малько, Н. И. Матузова, А. В. Полякова, В. Н. Хропанюка.

Основную базу исследования составили труды ученых-административистов, внесших существенный вклад в исследование отдельных вопросов дисциплинарного производства в административном процессе: А. П. Алехина, Д. Н. Бахраха, Н. В. Витрука, А. А. Кармолицкого, Ю. М. Козлова, М. А. Лапиной, А. М. Кононова, П. И. Кононова, А. П. Коренева, А. В. Мелехина,

A. Н. Миронова, М. Я. Масленникова, И. В. Пановой, Л. Л.

B. Д. Сорокина, О. В. Чекалиной.

Правовую базу исследования составили: Конституция Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, а также ведомственные нормативные правовые акты, регламентирующие вопросы дисциплинарного производства. Кроме этого, при подготовке диссертации использовались судебные акты Конституционного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации.

Эмпирическую базу исследования составляют материалы дисциплинарной практики органов внутренних дел, аналитические и информационные материалы Департамента государственной службы и кадров МВД России и Договорно-правового департамента МВД России, касающиеся темы диссертационного исследования. Диссертантом изучены более 3000 материалов заключений служебных проверок, проведенных в территориальных ОВД за период с 2012 по 2016 г., обобщены и проанализированы материалы судебной практики по 350 делам, связанным с обжалованием сотрудниками органов внутренних дел и иными государственными служащими дисциплинарных взысканий за 2012-2016 г. В период с апреля 2014 г. по сентябрь 2016 г.

осуществлен сбор социологических данных с помощью проведения анкетирования 430 сотрудников, проходящих службу в органах внутренних дел на руководящих должностях различного уровня. Проанализировано более 200 материалов средств массовой информации, затрагивающих отдельные вопросы исследования.

В ходе исследования диссертантом использовался личный десятилетний опыт практической работы в правовых подразделениях органов внутренних дел, связанный с проведением правовой экспертизы заключений служебных проверок и проектов приказов о наложении дисциплинарных взысканий на сотрудников ОВД.

Научная новизна исследования заключается в проведении с учетом современных условий комплексного исследования теоретических и практических аспектов дисциплинарного производства в ОВД. Расширены научные познания о значении института дисциплинарного производства в теории

административного права, о его месте в структуре административного процесса; сформулирована цель и выделены специальные принципы данного вида деятельности. Раскрыта сущность дисциплинарного производства в ОВД. Сформулировано авторское определение понятия «дисциплинарное производство в ОВД». Обоснована необходимость разграничения понятий «основание дисциплинарного производства» и «основание дисциплинарной ответственности», выявлены актуальные проблемы правоприменительной практики при осуществлении дисциплинарного производства в отношении сотрудника, совершившего административное правонарушение, за которое установлена дисциплинарная ответственность в соответствии с ч. 1 ст. 2.5 КоАП РФ. Разработаны и предложены рекомендации по совершенствованию правового регулирования в исследуемой области.

Основные положения, выносимые на защиту

1. Дисциплинарное производство осуществляется в рамках административного права и является его неотъемлемой составляющей. Оно также выступает в роли процессуального механизма, способствующего реальному достижению его целей посредством применения материальных норм права. В данном случае это дисциплинарная ответственность.

В современных условиях сущность дисциплинарного производства имеет ярко выраженную превентивную (гуманистическую) направленность в отличие от ранее доминирующей карательной направленности.

2. Предложено авторское определение понятия «дисциплинарное

производство в ОВД». Под дисциплинарным производством в ОВД следует понимать особый вид административно-юрисдикционной деятельности

специально уполномоченных должностных лиц, регулируемой материальными и процессуальными нормами, направленной на решение вопроса о привлечении к дисциплинарной ответственности субъекта, проходящего службу в ОВД, совершившего дисциплинарный проступок, осуществляемой в целях

формирования позитивного поведения личного состава ОВД.

3. Содержание дисциплинарного производства в ОВД составляет

комплекс взаимосвязанных между собой, последовательно совершаемых уполномоченными должностными лицами процессуальных действий,

направленных на своевременное возбуждение, рассмотрение и разрешение дисциплинарного спора, а также на обеспечение своевременного исполнения решения, принятого в результате рассмотрения этого спора. Дисциплинарный спор является предметом дисциплинарного производства в ОВД и представляет собой спор о дисциплинарной ответственности, предметом которого, в свою очередь, является вопрос о правомерной дисциплинарной ответственности лица, проходящего службу в ОВД, совершившего дисциплинарный проступок.

4. Вывод автора о том, что служебная проверка в дисциплинарном производстве, осуществляемом в ОВД, рассматривается в качестве основного этапа стадии возбуждения производства и выяснения обстоятельств совершённого проступка, поскольку задачи служебной проверки идентичны задачам этой стадии. Данный этап характеризуется юридическими полномочиями, при этом служебная проверка не назначается, если руководителю (начальнику), обладающему дисциплинарными правами по наложению дисциплинарных взысканий, очевидны все обстоятельства совершённого сотрудником дисциплинарного проступка; сотрудник, в отношении которого возбуждено дисциплинарное производство, не отрицает своей вины в нарушении служебной дисциплины; совершённый дисциплинарный проступок оценивается как малозначительный и не влечет за собой принятия решения о привлечении к дисциплинарной ответственности.

5. Утверждение автора о том, что стадия возбуждения дисциплинарного производства включает в себя процессуальные действия, непосредственно связанные только с принятием решения о возбуждении производства и выяснением обстоятельств совершённого проступка, поэтому целесообразно выделять предварительную (условную) стадию, предшествующую стадии возбуждения, заключающуюся в предварительной оценке поступившей информации о совершении лицом дисциплинарного проступка или административного правонарушения, за которое установлена дисциплинарная ответственность.

Доказывается, что административно-процессуальная деятельность по рассмотрению и разрешению спора о законности и обоснованности принятого решения по дисциплинарному делу не является завершающей стадией дисциплинарного производства, а выступает самостоятельным видом административно-юрисдикционного производства по жалобам.

6. Авторские классификации субъектов дисциплинарного производства в

ОВД:

- по обязательности участия в дисциплинарном производстве: 1) участие которых в дисциплинарном производстве является обязательным; 2) участие которых в дисциплинарном производстве не является обязательным;

- от процедуры вступления в дисциплинарное производство: 1) вступающие по собственной инициативе; 2) вступающие по решению субъекта, наделённого дисциплинарными полномочиями; 3) вступающие по решению лиц, выясняющих обстоятельства дисциплинарного проступка; 4) вступающие в силу служебной обязанности;

- исходя из участия на определенных стадиях дисциплинарного производства: 1) на всех стадиях; 2) на стадии возбуждения дисциплинарного производства и выяснения обстоятельств совершённого дисциплинарного проступка; 3) на стадии исполнения принятого решения.

7. Вывод автора о необходимости разграничения понятий «основание дисциплинарного производства» и «основание дисциплинарной ответственности». Административное правонарушение, совершённое сотрудником как особым субъектом административной ответственности, является одним из оснований дисциплинарного производства наряду с дисциплинарным проступком. Основанием же дисциплинарной ответственности сотрудника, совершившего административное правонарушение, по результатам такого производства является только дисциплинарный проступок.

В связи с этим видится неточным содержание статьи 2.5. КоАП РФ, определяющей в качестве основания дисциплинарной ответственности особых субъектов отдельные виды административных правонарушений, в связи с чем предлагается скорректировать статью, предусмотрев в качестве основания дисциплинарной ответственности не административные правонарушения, а противоправные, виновные действия (бездействия), содержащие признаки административных правонарушений.

8. Сформулированные автором определения и различные юридические конструкции предлагается внести в виде изменений и дополнений в законодательные и подзаконные нормативные правовые акты, регулирующие дисциплинарное производство в ОВД. Авторские предложения о внесении дополнений в Дисциплинарный устав ОВД вошли в разработанный проект главы 6 Дисциплинарного устава ОВД. В частности, предлагается: закрепить перечень принципов, стадий производства, поводов для возбуждения, обстоятельств, смягчающих и отягчающих дисциплинарную ответственность, а также исключающих возможность производства; критерии малозначительности дисциплинарного проступка; установить, в каких случаях проведение служебной проверки является обязательным и когда служебная проверка не проводится;

закрепить порядок уведомления сотрудника, в отношении которого ведется дисциплинарное производство, о возбуждении производства и о его результатах; установить обязанность уполномоченных должностных лиц принимать решение о привлечении сотрудника, в отношении которого прекращено дело об административном правонарушении по основанию, предусмотренному ч. 2 ст. 24.5 КоАП РФ и вина которого установлена поступившими материалами дела, к дисциплинарной ответственности и уведомлять о принятом решении орган, должностное лицо, вынесшее постановление о прекращении производства; установить особый порядок осуществления дисциплинарного производства в отношении сотрудника, совершившего дисциплинарный проступок в период прохождения службы в особых условиях.

9. Проект методических рекомендаций по проведению служебных проверок в ОВД, содержащий поэтапный алгоритм действий участников проверки, а также комплекс сформулированных предложений для участников проверки, способствующих качественному проведению проверки; особенности проведения проверки по отдельным категориям нарушений дисциплины (в отношении сотрудника, совершившего административное правонарушение, за которое установлена дисциплинарная ответственность; в отношении сотрудника, замещающего руководящую должность, нарушившего обязанность по поддержанию служебной дисциплины среди подчинённых; в отношении сотрудников, чьи решения, действия (бездействие) признаны незаконными в судебном порядке или в порядке осуществления прокурорского надзора).

Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что его результаты могут быть использованы при совершенствовании правового регулирования дисциплинарного производства в ОВД, а также в практической деятельности ОВД. Положения и выводы, сформулированные в диссертационном исследовании, развивают и дополняют научные знания о дисциплинарном производстве, поэтому могут быть использованы при проведении дальнейших научных исследований в области административного права и административного процесса, а также в учебном процессе образовательных организаций системы МВД России.

Степень достоверности и апробация результатов исследования.

Достоверность результатов подтверждается эмпирической базой исследования, комплексной методикой исследования, позволяющей объективно и всесторонне исследовать деятельность ОВД по осуществлению дисциплинарного производства.

Основные теоретические выводы, положения, предложения, сформулированные в результате настоящего исследования, нашли отражение в публикациях и докладах автора на научно-практических конференциях: «Актуальные вопросы совершенствования деятельности служб и подразделений полиции в области охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности» (Москва, 25.10.2013), «Актуальные вопросы совершенствования деятельности служб и подразделений полиции в области охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности» (Москва, 11.12.2014), «Современная наука: тенденции развития (III Международная научнопрактическая конференция)» (Краснодар, 26.11.2014), «IX Международная научно-практическая конференция «Актуальные проблемы юридических наук: теория и практика» (Москва, 29-30.04.2015), «Актуальные вопросы

совершенствования деятельности служб и подразделений полиции в области охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности» (Москва, 19.10.2015), «Актуальные вопросы совершенствования деятельности служб и подразделений полиции в области охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности» (Москва, 09.12.2016).

Результаты исследования внедрены в практическую деятельность МВД по Удмуртской Республике, МВД по Республике Башкортостан, ГУ МВД России по Нижегородской области, а также в образовательный процесс ФГБОУ ВО «Удмуртский государственный университет».

По результатам диссертационного исследования подготовлено 13 научных работ, из них 6 - в рецензируемых научных журналах и изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией при Министерстве образования и науки Российской Федерации, 6 - в других научных изданиях, 1 монография общим объемом 15,13 п. л.

Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования и состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка литературы и приложений.