Тенденции современной доктрины административно-правового регулирования государственной службы в органах внутренних дел
Термин «тенденция» в научной литературе чаще всего рассматривается как склонность и пристрастие. Более широкий подход к межотраслевому анализу использования данного термина показал, что это явление в значительной степени субъективное.
Для нашего исследования самым значимым является заключение, согласно которому: «тенденция - не новое, а уже сложившееся направление развития какого-либо процесса. Направление, характеристики которого отражены в словесных рассуждениях, то есть, представлены в вербальной форме»[50].Тенденции административно-правового обеспечение развития профессиональной деятельности государственных служащих, по мнению Б.Н. Комахина: «связаны с развитием цивилизованных отношений на рынке труда и модернизацией государственной службы»[51] [52] [53]. С принятием Стратегии инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 г. , большинство позитивных тенденций государственным служащим поддерживаются методологически, экономически и юридически. В майских указах (2012 г.) Президента Российской Федерации были установлены оптимальные пределы изменения кадровой политики - «развитие человека и человеческого капитала «умного» управления и конкурентоспособных служащих как национального приоритета, высокой квалификации, инициативы и инноваций с использованием для этого сменяемости, компетентности и широкого кругозора кадров» . Искомое качество преобразований охватывает осуществление приоритетных элементов, объединяя тенденции, обстоятельства, процедуры, обуславливающие реализацию высокого уровня профессионализма государственного служащего. Принципиально значим аспект единства теоретического и практического правового оснащения инновационного содержания государственной служебной деятельности. Такое видение вопроса полагает выделение общих и особенных, типичных и уникальных позиций в совершенствовании правового обеспечения статуса государственных служащих любого вида службы. Для преодоления образовавшихся пробелов в законодательном урегулировании концептуальных положений требуются новые подходы к реализации правовых положений, составляющих основу моделирования управления процессом развития профессиональной деятельности государственных гражданских служащих, государственных служащих органов внутренних дел и военнослужащих. Важность данного исследовательского направления обусловлена состоявшейся надобностью в рациональном развитии системного управления и выработки современных стилей труда государственного служащего, его качественных служебных навыков, отвечающих проблемам стабильного формирования современного государственного аппарата управления. Выход из кризисного негативного состояния на прогрессивные изменения в кадровой системе воспроизводства требует крупнейших системных преобразований в совершенствовании профессиональных качеств государственных служащих органов внутренних дел и их служебной деятельности2. Доктринальные идеи являющееся отправными для исследования сформулированы в трудах многих российских ученых юристов. Например, Б.Н. Комахин подтверждает, что: «На современном этапе многоплановые проблемы государственной службы с административно-правовых позиций решают ученые-административисты Г.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, К.С. Бельский, И. И. Веремеенко, А. Ф. Ноздрачев, А. В. Оболонский, В. А. Прокошин, Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров»[56] [57]. Ю.Н. Старилов, в свою очередь, отметил, что: «Наука государственной службы ежегодно прирастала в течение последних 20 лет значительным числом научных трудов, подготовленных как учеными-теоретиками, так и специалистами- практиками» . Автор отмечает 16 докторских и кандидатских диссертации по всевозможным проблемам в функционировании государственных служащих. Относительно содержательности доктринальной тенденции по вопросу обоснования служебного права, следует отметить, что известные многие годы разногласия стали серьезно сокращаться. И подтверждением тому, служит значительный блок научных публикаций, в содержании которых Л.В. Акопов[58], А. А. Гришковец[59], М.Б. Добробаба[60], М.В. Пресняков[61], С.Е. Чаннов и др., без каких либо условностей используют понятие «служебное право», что позволяет видеть периодичность формирования и преобразования нормативной правовой базы государственной службы и естественного образования в административном праве такого структурного содержательного элемента как служебное право. Ю.Н. Старилов, в своих научных трудах акцентирует внимание на следующих вопросах: «Существует ли в России служебное право? Является ли служебное право отраслью или подотраслью административного права? По каким основаниям служебное право нельзя считать комплексным правовым образованием, включающим в себя нормы конституционного, административного, трудового, уголовного права?»[62] [63]. Действительно, если имеет место дискуссия, возникают определенные авторские мнения. И все же, российское служебное право, несмотря на сомнения некоторых ученых, становиться юридической реальностью и нормативным стандартом для формирования публично-служебных отношений. В подтверждение мысли о том, что тенденция - это уже сложившееся направление развития какого-либо процесса, отметим, как складывалось ситуация со служебным правом. В советский период нашей государственности в научной литературе термин «служебное право» не использовался. Первые переводы этого термина с немецкого языка, как отмечает Ю. Н. Старилов, не находили внутреннего принятия в профессиональном юридическом лексиконе в России . Сегодня служебное право можно считать новацией в системе правовой науки. В середине 90-х гг. ХХ в, когда уже реально обосновывались реформы государственной службы в России, дискуссии по проблемам формирования соответствующего законодательства (и одновременно публичного служебного права) стали основательными и профессиональными[64]. Значительный потенциал проведенного, известными учеными исследования в сфере государственной службы, безусловно подтверждает тенденцию по формированию общей российской доктрины служебного права, которая, по нашему глубокому убеждению, представляет методологическую основу для обоснования службы в органах внутренних. Игнорирование данной тенденции, чревато ошибками. Так, например, обосновывая высокую значимость Федерального закона № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» А.М. Артемьев отстаивает мнение, что: «Федеральный закон № 58-ФЗ создал исчерпывающие предпосылки для единообразного понимания и единого подхода к правовому регулированию всех видов государственной службы и ее организации на всех уровнях и во всех ветвях государственной власти»[65] [66] [67]. В то время, как в системе государственной службы, правоохранительная служба отсутствует, а в действительности продолжают функционировать отдельные виды служб, с правоохранительной направленностью. Основываясь на комплексном анализе существующих коллизий в российском законодательстве, посвященном государственной службе и основных направлениях ее реформы учеными создана основа дальнейшего итогового суждения о состоятельности концепции российского служебного права. Объективная и очень серьезная точка зрения по основополагающим вопросам государственной службы представлена в трудах А.Ф. Ноздрачева , а также С.Е. Чанного , которым, в своих суждениях, удалось подойти к административно-правовой модели урегулирования служебных отношений и представить выводы, что: «существующий объем служебного законодательства, а также отсутствие специфического метода правового регулирования не позволяет говорить о служебном праве как о самостоятельной отрасли российского права». административного права»[68] [69] [70]. Как итог, следует подчеркнуть слова Ю.Н. Старилова: «Невозможно, а главное - и не нужно, «подгонять» служебное право под теоретические стандарты полнейшей оформленности самостоятельной отрасли права»2. Вторая доктринальная тенденция, представленная в предмете нашего исследования, очень близка к первой, но идеи и проблемы, лежащие в ее основе значительно старше. В юридической литературе активно дискуссируется точка зрения о различных видах публичного и частноправового регулирования служебных отношений. Выдвинуто значительное количество концепций сочетания названных подходов в регламентации служебных правоотношений3. В настоящее время, является заметным стремление к установлению только единого публично-правового служебного правоотношения. Однако, даже предварительный анализ, показывает, что деление отраслей на публичные и частноправовые можно воспринимать как условную схему, охватывающую современную служебную деятельность и имеющую исторические корни. Специалистам известно, что эта проблема возникла довольно давно в сфере соотношения предмета административного и трудового права. Нередко в научных трудах по вопросам правоохранительной или гражданской службы приводятся однотипные доводы о базисности публично-правовых служебных отношений перед трудовыми. Например, по мнению Е.А. Ершовой: «... идя классическим путем от факта к праву, можно сделать вывод о том, что между государственным служащим и государственным органом по действительному характеру правоотношений складываются не административные, публично-правовые либо сложные служебные отношения, имеющие как публично-правовой, так и частноправовой характер, а трудовые отношения, характеризующиеся «трудовой сущностью» и обладающие своей спецификой»[71] [72]. А.В. Афанасьев, отстаивает мнение, что: «Регулирование служебно-трудовых отношений с участием сотрудников органов внутренних дел, представляющих по всем признакам отношения наемного труда, носит комплексный характер и осуществляется нормами как административного законодательства о службе в органах внутренних дел и государственной службе в целом, так и трудового законодательства, что позволяет относить эти отношения к сфере субсидиарного действия трудового права» . Подобное мнение присутствует и в научных работах Б.Н. Камахина, который отметил, что: «В отличие от военнослужащих, служащие правоохранительных органов не исключены статьей 11 ТК Российской Федерации из перечня субъектов, на которые распространяется действие Трудового кодекса»[73]. В некоторых научных трудах, данному вопросу посвящены даже положения, выносимые на защиту. Например, И.В. Буянов, в своей диссертации представил вывод о том, что: «Служебные отношения в органах внутренних дел регулируются нормами не только административного права, но также нормами трудового права. Однако действие норм трудового права в регулировании прохождения службы в органах внутренних дел носит подчиненный по отношению к положениям административного права характер - применение норм трудового законодательства в регулировании служебных отношений в органах внутренних дел допускается только в ограниченных и прямо установленных административным законодательством случаях»[74]. Примерно такая же позиция представлена в Определении Верховного Суда Российской Федерации от 10 октября 2016 г. № 14-КГ 16-15 по кассационной жалобе представителя ГУ МВД России по Воронежской области указано, что: «при разрешении вопросов, связанных с исследованием законности увольнения сотрудников полиции в связи с сокращением должности, нельзя признать законной ссылку суда на положения ч. 2 ст. 81 Трудового кодекса РФ и разъяснения, изложенные в п. 23,24,29 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 17 марта 2004 г. № 2 «О применении судами Российской Федерации Трудового РФ», поскольку регулирование отношений, связанных со службой в органах внутренних дел Российской Федерации, с учетом особого правового статуса сотрудников органов внутренних дел осуществляется законом, в котором предусмотрены специальные нормы, устанавливающие порядок и условия увольнения сотрудников органов внутренних дел со службы, в том числе в связи с сокращением должности, замещаемой сотрудником органов внутренних дел»[75]. Следовательно, регулирование отношений, связанных со службой в органах внутренних дел, с учетом особого правового статуса сотрудников органов внутренних дел осуществляется Федеральным законом, в котором предусмотрены специальные нормы, устанавливающие порядок и условия увольнения сотрудников органов внутренних дел со службы и нормы трудового законодательства к спорным отношениям, не подлежат применению. Профессор Старилов Ю.Н., ссылаясь на источники германского права, констатирует что: «комплексный характер служебного права традиционно подчеркивается зарубежными учеными; в некоторых европейских странах эту часть публичной службы, называют чиновным правом. Во многих учебниках чиновного права Германии о его назначении записано что: «Чиновное право - это часть публичного права, как и процессуальное право, уголовное право, государственное и конституционное право, административное право и др. Чиновное право относится частью к государственному праву, преимущественно к административному праву, а именно к особенному административному праву»[76]. Отражение в публично-правовых служебных отношениях трудовых элементов основывается, преимущественно на мнении Н.Г. Александрова утверждавшего, что: «каждое единое, но сложное правоотношение нуждается в расчленении на составные элементы в научных и практических целях»[77]. Одним из центральных выводов в исследовании, проведенном С.Е. Чанновым является отвержение вероятности дробления единых служебных правоотношений на государственно-служебные и служебно-трудовые»[78] [79]. Аргументы Л. А. Чикановой, содержат близкий по смыслу взгляд о том, что: «Служебное отношение рассматривается как сложное правовое явление, состоящее из различных по своей природе, но неразрывно связанных элементов, имеющих как публично-правовой, так и частноправовой характер. Причем эта связь такова, что служебно-трудовое отношение находится как бы внутри государственно-служебного (публично-правового) отношения, то 4 есть входит в содержание последнего» . Другими словами, отношения службы в органах внутренних дел, возникшие при назначении на должность, то есть обусловленные зачислением на государственную службу, нахождении на службе в органах внутренних дел и ее прекращением являются публично-правовыми отношениями, входящими в сферу предмета административного права. И эти правоотношения, как можно предполагать, являются предпосылкой возникновения служебных трудовых правоотношений. Как указано в части 2 статьи 3 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»[80], к сотрудникам органов внутренних дел трудовое законодательство может применяться в части, не урегулированной специальным законодательством о государственной службе. В обосновании данной тенденции, по нашему мнению, более результативным является направление, обоснованное Б.Н. Комахиным, согласно которому: «Административно-правовая феноменология профессиональной служебной деятельности призвана способствовать интеграции публичных и частноправовых начал настоящей деятельности в гуманитарное правовое пространство путем расширения коммуникационной сферы, реального доступа граждан к государственной службе, культуре, науке, политике. Государственные служащие, таким образом, способствуют решению проблемы правового и духовного развития цивилизации. В этом контексте административно-правовая феноменология служебной деятельности должна противостоять пропаганде насилия, ксенофобии, силы вообще, как средства решения мировых и локальных проблем. Минимизация этих рисков - цель диалога между служащими государства и гражданами»[81]. Комплексность системы исполнительной власти подтверждает преемственность и последовательность институтов служебного права и государственной службы в органах внутренних дел. Причем, как мы понимаем, на фоне действия Федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»[82] и принятого на его основе Постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении Положения о независимой военно-врачебной экспертизе»[83], едва ли возможно настаивать о каких-нибудь приоритетах норм трудового права или норм административного права в регулировании службы в органах внутренних дел. Данное положение в перспективе требует изменения в сторону создания правовой основы и концептуального подхода к проблемам урегулирования государственной служебной деятельности, типичным для известных видов государственной службы в диалектическом единстве. Очередная (третья) тенденция, вошедшая в предмет исследования - углубление социальной сущности службы в органах внутренних дел, свидетельствует, что независимо от происходящих значительных сдвигов качества правовой регламентации службы в органах внутренних дел, в параметрах ее реформирования просматривается необходимость более глубокого теоретического исследования проблемы, касающейся осмысления и обоснования их социального предназначения, сущности, объема задач, отвечающих интересам существующего российского общества. Требуется постановка совершенных принципиальных начал в службе органов внутренних дел, оснащение их комплексом действительных правовых гарантий и образованием последовательного, динамичного и устойчивого механизма правового регулирования. Служба в органах внутренних дел является милитаризованной и во многих отношениях напоминает воинскую, что также связано с исторической традицией, когда органы внутренних дел Советского Союза формировались по военному принципу. По данному направления заслуживает внимания мнение П.М. Параносенкова, согласно которому: «Органы внутренних дел наряду с армией и юстицией представляет собой такой государственный институт, который в силу реализуемых функций и используемых средств таит в себе весьма серьезную потенциальную угрозу правам и свободам человека и гражданина. В связи с этим необходимы дополнительные правовые гарантии, обеспечивающие безусловное соответствие деятельности данного института его социальному назначению, предусмотренному законом»[84]. С учетом известных исторических аспектов в развитии органов внутренних дел, для службы ставились различные задачи, на основание знания которых вскрыть сущность службы органов внутренних дел через одно лишь выявление ее назначения не представляется возможным. Как отметил Ю.А. Тихомиров: «Если обратиться лишь к последнему столетию, то можно обнаружить такие главные идеи, как правовое закрепление властности, иерархичности, принуждение, жесткость предписаний. Корни таких идей заложены в традициях самодержавного и тоталитарного государства - использовались жесткие способы обеспечивать полицейский правопорядок и послушание подданных, граждан велениям власти и предписаниям ее слуг - чиновников. «Дух наказательства» ощущался повсеместно»[85]. Право насильственно заставлять неопределенный круг лиц воздерживаться от противоправного поведения дает право обществу, осознающему, что способы социальной саморегуляции действуют не всегда и не везде, разумно воспринимать действия сотрудников органов внутренних дел. Федеральным законом «О полиции» установлен особенный статус полиции среди иных милитаризованных органов, определяемый тем, что ее сотрудникам предоставлено особое право по применению физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия. В тоже время необходимо констатировать, что деятельность органов внутренних дел не является совокупностью исключительно насильственных акций. В современном российском государстве высшей ценностью являются человек, его права и свободы, основными принципами службы органов внутренних дел является «приоритет прав и свобод человека и гражданина, законность, беспристрастность, открытость и публичность, общественное доверие и поддержка граждан, а также взаимодействие и сотрудничество»[86]. Меры властного воздействия в сферу личных свобод граждан должны быть пропорциональными социальным ценностям, для обеспечения которых сотрудники органов внутренних дел наделяются властными правомочиями. Вместе с тем, до переаттестации милиции в полицию в системе МВД, были отмечены негативные тенденции, которые по мнению В.М. Пашина и А. А. Кобозева проявились: «в постоянном оттоке кадров опытных сотрудников и омоложении кадров, а также в определенном снижении профессионализма и престижа службы почти во всех структурных подразделениях органов внутренних дел»[87]. Физические и юридические лица ожидают высококвалифицированных действий по охране жизни, здоровья, имущества и иных конституционных ценностей. Прошлые модели взаимоотношений, основанных на тотальном контроле и государственном принуждении сами себя, исчерпали. Правоприменительный опыт отражает ситуацию, в которой дилетантизм, свойственный некоторым сотрудникам органов внутренних дел ведет к формированию у населения страны негативных стереотипов о социальном назначении органов внутренних дел. Например, при проведении анкетного опроса, действующие сотрудники на вопрос «В чем, по Вашему мнению, заключается социальный эффект государственной службы органов внутренних дел?», дали следующие ответы. Только 28,8 % респондентов считают социальным эффектом деятельности органов внутренних дел удовлетворение потребностей населения. Чаще (46 %) респонденты обращались к формулировке об обеспечении общественной безопасности. Понимание социального эффекта как высокий уровень противодействия преступности (раскрываемости преступлений) свойственно каждому четвертому респонденту. Отсюда очевидно, что в условиях действия количественного подхода к результатам работы, часто сотрудники органов внутренних дел нацелены на удовлетворение внутриведомственных требований и плохо осознают социально ориентированный престиж. Отдельно, следует отметить что, какой бы модернизационный ресурс не вкладывался в поиск решений обозначенной выше проблемы, в центре такого состояния всегда находится человек, как сотрудник органов внутренних дел, то есть гражданин, которому в определенном порядке присвоено специальное звание рядового или начальствующего состава, так и федеральный государственный гражданский служащий, состоящий в на службе в МВД России[88]. В системе службы формированию имиджа сотрудника органов внутренних дел отведена стержневая роль. Федеральным законом образованы достаточные условия для сотрудника, чтобы чувствовать себя общественно значимым и социально защищенным. Повышение ответственности и профессионализма сотрудников органов внутренних дел должно сопровождаться адекватным улучшением условий их служебной деятельности. С принятием законов о социальных гарантиях сотрудников органов внутренних дел наметилась позитивная тенденция перехода от подзаконного уровня регулирования социальной защиты государственных служащих на уровень федерального законодательства. Принципиальным выглядит мнение о том, что механическое повышение финансового содержания, вряд ли позволит сформировать порядочного и высокоидейного полицейского. Вместе с тем, как справедливо отмечает С.П. Матвеев: «Необходимо помнить о том, что социальная защита, как одна из функций государства, не должна иметь исключительно иждивенческий либо потребительский характер. Как минимум практический результат предоставления социальных гарантий сотрудникам органов внутренних дел необходимо связывать с повышением общественного престижа государственной службы, созданием положительного имиджа, а также привлекательности службы в правоохранительных органах»[89] [90]. При ответе на вопрос: «Можно ли, по Вашему мнению, создать объективную систему оценки службы органов внутренних дел? 2/3 респондентов ответили положительно. При этом выявлена высокая доля сотрудников, достаточно скептически относящихся к возможности создания объективной системы оценки службы. Об этом заявили 23% респондентов. Наиболее часто скептики встречаются среди тех сотрудников органов внутренних дел, которые обладают стажем службы до 10 лет - 21,5%, со стажем более 10 лет - 38,2%. С целью совершенствования и углубления социальной сущности службы в органах внутренних дел, по нашему мнению, необходимо разработать стандарты профессиональной компетентности сотрудников органов внутренних дел. В юридической области сегодня существует единственный утвержденный профессиональный стандарт - Стандарт следователя-криминалиста . В стадии подготовки, по словам И.С. Щепанского, «находятся профессиональные стандарты преподавателя юридических дисциплин образовательной организации высшего образования, научного работника в образовательной или научной организации правового профиля, корпоративного юриста»[91] [92]. Подобные эталоны предполагают фиксацию, на ряду с уровнем знаний, и такие качества как институциональный фактор, способности учета позиций и интересов всевозможных социальных коллективов, определения стратегических задач и приоритетов МВД России. В рамках обсуждаемой тенденции находится вопрос о создании эффективной системы кадрового аудита системы службы в органах внутренних дел, позволяющей обеспечивать качество кадрового отбора и эффективного воспроизводства государственных служащих с оптимальным комплексом служебных качеств. Процедуры отбора на службу и продвижения по службе необходимо вводить в русло базовых принципов «учета заслуг» и «равных возможностей», обеспечивающих высокий имидж и доступность службы в органах внутренних дел для многообразных социальных категорий граждан. Выделенная нами, очередная (четвертая) тенденция основана на новейших исследованиях о значении высокой дисциплины и совершенстве основных этапов в прохождении государственной службы в органах внутренних дел. Опираясь на авторитетное мнение Ю.Н. Старилова данную тенденцию можно назвать расширением «презумпции виновности»2. Именно так, считает Ю.Н. Старилов: «можно расценивать законодательные новеллы по жесткой детализации порядка прохождения государственной службы»[93]. Для последнего периода времени характерна разработка и введение в действие множественных процедур по противодействию коррупционных проявлений государственной службе органов внутренних дел. Это например, представление декларации доходов и расходов сотрудника, проведение ротации в системе кадров органов внутренних дел и т. п.. И все же, значительные усилия по совершенствованию и повышению уровня служебной дисциплины в органах внутренних дел, не образовали исключительной бескорыстной модели служебного поведения среди сотрудников. Даже иначе, ежедневно в средствах массовой информации обнародуются ситуации недостойного поведения на службе сотрудниками органов внутренних дел. Таким образом, очевидно, что даже самое жесткое законодательство о службе в органах внутренних дел не представляет результативного препятствия для совершения сотрудниками органов внутренних дел служебных проступков и даже преступлений. Согласно Федеральному закону «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»: «за нарушение служебной дисциплины на сотрудников органов внутренних дел могут налагаться следующие виды взысканий: замечание; выговор; строгий выговор; предупреждение о неполном служебном соответствии; перевод на нижестоящую должность в органах внутренних дел; увольнение со службы в органах внутренних дел»[94]. Кроме этого в части 2 данной статьи предусмотрены дополнительные меры дисциплинарного воздействия, которые применяются только к курсантам и слушателям образовательных организаций МВД России, наряду с дисциплинарными взысканиями, предусмотренными в части 1. Проведенное сравнение показывает, что мер административного взыскания в службе органов внутренних дел, значительно больше чем в системе государственной гражданской службы. Там их всего четыре (замечание; выговор; предупреждение о неполном должностном соответствии; увольнение с гражданской службы) и согласно части 1 ст. 58 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», данный перечень является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит. Презумпции виновности как тенденция, по нашему мнению, просматривается в первую очередь в стремлении в отношении государственных служащих шире применяться меры, обусловленные сокращением либо вообще прекращением преимуществ, полученных во время прохождения государственной службы, при условии, что характер взыскания может быть материальным либо организационным, но не моральным. Например, по мнению А.А. Гришковца в качестве взысканий следует ввести: «вычет из времени службы и лишение на определенный срок права пользования ведомственным медицинским учреждением»[95]. Рассматриваются и другие виды дисциплинарных взысканий, имеющие материальный характер либо ограничивающих карьерный рост сотрудника органов внутренних дел[96]. Особый интерес вызывает дисциплинарное взыскание, возможность применения которого была установлена в органах внутренних дел в форме перевода на нижестоящую должность. В научной литературе данный вид дисциплинарного взыскания подвергается критике как не соответствующий конституционному принципу свободы труда и является, по сути, формой принудительного труда. В Российской Федерации такое положение под запретом статьи 37 Конституции Российской Федерации и Конвенций МОТ № 29 «О принудительном или обязательном труде» и № 105 «Об упразднении принудительного труда». Судебная практика по данному вопросу вызывает недоумение, поскольку в одном случае Верховный Суд Российской Федерации утверждает, что «перевод на нижестоящую должность вообще не является дисциплинарным взысканием», а является условием, «при котором (при согласии работника) не налагается дисциплинарное наказание в виде увольнения со службы»[97] [98]. И это несмотря на то, что понижение в должности включено в перечень дисциплинарных взысканий, предусмотренный частью 1 ст. 50 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» . Отсюда возможен вывод о том, что такой вид дисциплинарного взыскания, как перевод на нижестоящую должность в системе органов внутренних дел, необходимо исключить из перечня дисциплинарных взысканий, применяемых к сотрудникам органов внутренних дел, как не соответствующий Конституции Российской Федерации и нормам международного права. А, в целом, действующая система дисциплинарных взысканий в службе органов внутренних дел нуждается в совершенствовании, сопровождающемся изменением подходов в правовом регулировании, и функциональной переориентации законодательства, что позволит говорить о действительном качестве правового регулирования института дисциплинарной ответственности государственных служащих органов внутренних дел. Следующую (пятую) тенденцию в сфере совершенствования института государственной службы делает значимой проблема развития государственного заказа по подготовке кандидатов на службу в органы внутренних дел. Условия относительно дефицитного бюджета делают задачу по реализации государственного заказа по данному направлению является первоочередной. Еще в 2012 году высказывались мнения о том, что: «Невозможно вернуться к системе планового распределения, соответственно почему не образовать систему договорных отношений между МВД и лучшими юридическими вузами страны? Г осударство нуждается в огромном количестве хороших юристов, и должен быть государственный заказ, профинансированный государством»[99] [100]. В соответствие с Указом Президента РФ «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» именно Министерство организует кадровое обеспечение системы МВД России, в том числе подготовку кадров путем реализации основных и дополнительных профессиональных образовательных программ и основных программ профессионального обучения. Согласно п. 72. Приказа МВД России № 385 «Об утверждении Порядка организации подготовки кадров для замещения должностей в органах внутренних дел РФ», дополнительное профессиональное образование сотрудников при необходимости может осуществляться в имеющих лицензии профессиональных образовательных организациях и образовательных организациях высшего образования, не входящих в систему МВД России, на основе государственного заказа . Сегодня, неподготовленный в юридическом плане гражданин не может замещать служебных должностей, потому что, не обладает теоретической базой для выполнения специальных функций. Данная проблема, может быть решена путем формирования обоснованного государственного заказа на подготовку сотрудников органов внутренних дел через процедуру предоставлению образовательной услуги в сфере юридического образования. На фоне, такого состояния служебных отношений стали заметными следующие проблемы: 1. Требуется совершенствование конкурсной системы выбора образовательных организаций для размещения государственного заказа. По результатам проведенной реформы в системе образовательных учреждений МВД России следует квалифицированно размещать государственный заказ, основанный на новом штатном расписании. 2. Необходимо развитие государственного заказа исходя из фактических потребностей обучения сотрудников органов внутренних дел и периода времени необходимого для полной подготовки специалиста. 3. Для формирования государственного заказа, ежегодно требуется выяснить потребность в кадрах для системы МВД Российской Федерации. Но, оптимальных приемов мониторинга, которые бы позволили решить данную проблему, пока не подготовлено. В перспективе, по нашему мнению, потребность в подготовке государственных служащих органов внутренних дел следует определять в аспекте: цель и служебные задачи; предполагаемые изменения штатного расписания подразделения; план по резерву и ротации служащих; мнение и предложения руководителя подразделения; заинтересованность сотрудников в повышении квалификации; виды, формы и периодичность обучения. Наряду с представленным выше видением тенденций совершенствования института государственной службы в органах внутренних дел, следует отметить, что признаками тенденциозности обладают также следующие направления: создание необходимых условий для «профессиональных лифтов», стимулирующих служебный рост и личную инициативу сотрудников органов внутренних дел; гарантированная ротация кадров, их вертикальная и горизонтальная мобильность с предпочтением мобильности внутри подразделения как условия обмена опытом, лучшего стимулирования сотрудников, совершенствования координации в деятельности аппарата управления органом внутренних дел; доработка нормативов кадрового обеспечения органов внутренних дел с учетом фактической нагрузки по каждому направлению служебной деятельности; адаптация системы комплектования должностей среднего и старшего начальствующего состава преимущественно за счет выпускников образовательных учреждений МВД России; обеспечение, в образовательных учреждениях системы МВД России, интенсивного поиска средств, методик, технологических приемов в образовательном процессе, ориентированного на подготовку сотрудника, способного служить в непростых современных условиях; творческое использование зарубежного опыта в подготовке кадров и организация международной кооперации в области научных исследований. 1.3.