Стадии дисциплинарного производства в органах внутренних дел

Любая процессуальная деятельность представляет собой правоприменительную деятельность, которая возникает как в связи с правомерными, так и в связи с неправомерными действиями управляемых субъектов^[100].

В данном механизме выделяются следующие элементы: охранительная правовая норма, юридический факт (состав правонарушения), охранительное правоотношение, правоприменение с вынесением охранительного

правоприменительного акта^[103]. При этом каждому элементу присуща

соответствующая стадия механизма правового регулирования.

Все это актуально и для охранительного механизма правового регулирования дисциплинарных отношений, в котором дисциплинарное производство является стадией правоприменения.

Правоприменительная деятельность, являясь стадией в механизме правового регулирования, в свою очередь, тоже не выражается простым однозначным действием, а представляет собой сложный процесс, состоящий из логической последовательности совершения определенных процессуальных действий, объединенных в стадии^[104]. В переводе с греческого слово «стадия» означает «выделенный во времени период, момент развития»^[105], именно поэтому временной критерий является основным для выделения определенных процессуальных действий в отдельные стадии.

Следует отметить, что зачастую сложно разделить отдельные процессуальные действия во времени^[106], поэтому, помимо использования критерия времени, в теории права принято выделять признаки, характеризующие стадии, позволяющие более четко установить их пределы.

Наибольшее распространение в теории административного права по вопросу стадийности правоприменительной деятельности получила точка зрения С. С. Алексеева, который выделяет три стадии развития правоприменительной деятельности: установление фактических обстоятельств дела, установление юридической основы дела (выбор и анализ юридических норм), решение дела, выраженное в акте применения права^[108]. Большинство авторов выделяют аналогичные стадии^[109], некоторые указанную систему предлагают дополнять стадией толкования нормативных актов^[110], стадией исполнения решения^[111], а также стадией контроля за исполнением принятого решения^[112].

Стадии правоприменительной деятельности являются базовыми, исходными и для выделения стадий в административном процессе, по существу присущих всем видам административных производств^[113], как юрисдикционным, так и процедурным. Например, П. И. Кононов выделяет общие стадии, без которых невозможно реальное разрешение какого-либо административного дела в рамках административного процесса: «1) возбуждение административного дела и его предварительное рассмотрение; 2) рассмотрение дела и принятие по нему решения; 3) обжалование и опротестование (пересмотр) решения по делу; 4) исполнение принятого по делу решения»^[114].

Дисциплинарное производство также характеризуется совершением процессуальных действий в определенной логической последовательности. В теории административного права нет единого представления о системе стадий дисциплинарного производства, что обусловлено отсутствием в законодательстве четкого определения стадий производства, их границ и содержания.

Плюрализм мнений по вопросу количества стадий дисциплинарного производства обусловлен различными взглядами на содержание каждой отдельно взятой стадии, на ее границы. Например, одни авторы объединяют в одну стадию процессуальные действия, связанные с возбуждением производства

и проведением служебного расследования (служебной проверки)^[122], другие же, напротив, разграничивают указанные действия на две отдельные,

самостоятельные стадии: стадию возбуждения производства и стадию служебного расследования (служебной проверки)^[123].

Ряд авторов (А. Г. Николаев^[124], М. Б. Добробаба^[125], М. А. Лапина^[126]) такие процессуальные действия, как рассмотрение дела и принятие по нему решения, рассматривают в рамках одной стадии. Иного мнения придерживаются В. С. Бялт^[127] и Я. Л. Ванюшин^[128], обосновывающие необходимость разделения стадии рассмотрения дисциплинарного дела и принятия по нему решения на две самостоятельные стадии: стадию рассмотрения дела и стадию принятия решения.

Существует мнение и относительно выделения дополнительной самостоятельной стадии дисциплинарного производства - стадии досрочного снятия дисциплинарного взыскания^[129] или стадии прекращения дисциплинарного дела (в связи с окончанием срока действия дисциплинарного взыскания или досрочным его снятием)^[130]. На взгляд автора, выделение в качестве самостоятельной стадии досрочное снятие взыскания или окончание срока действия взыскания является небесспорным и представляется как искусственное, не несущее смысловой нагрузки дробление стадии исполнения принятого решения на части.

Помимо расхождений во взглядах относительно содержания и границ стадий производства, следует обратить внимание и на дискуссии по вопросу последовательности стадий. Некоторые исследователи дисциплинарного производства (Ю. С. Адушкин^[131], А. В. Никифоров^[132], В. С. Бялт^[133], Е. В. Климкина^[134]) стадию исполнения принятого решения в ряду последовательности выделяют до стадии обжалования (пересмотра). Иного подхода к выделению стадии исполнения решения в ряду последовательности стадий, а именно после стадии обжалования (пересмотра), придерживаются А. Г. Николаев^[135], Е. А. Никоноров^[136], М. А. Лапина^[137], С. Н. Братановский¹.

В каждой стадии производства также выделяются процессуальные действия, которые можно отграничить друг от друга по временному критерию. Г руппы взаимосвязанных, однородных процессуальных действий (или в некоторых случаях просто отдельные действия), как правило связанных с существованием упрощенных производств, рассматриваются в рамках стадий административного производства в качестве этапов, под которыми понимаются «определенные ступени в развитии административного процесса на стадии производства, на которых решаются промежуточные задачи стадии и создаются предпосылки для возникновения следующего этапа»^{[138] [139]. Полагаем возможным в дисциплинарном производстве стадию рассматривать как регламентированный нормами административного права комплекс процессуальных действий, осуществляемых уполномоченными лицами, направленных на выполнение конкретной задачи дисциплинарного производства, а этап - как часть стадии, представленную в виде группы взаимосвязанных процессуальных действий, осуществляемых уполномоченными лицами, направленных на решение промежуточной задачи конкретной стадии производства.}

Предлагаемые в специальной литературе варианты стадийности дисциплинарного производства построены на основе общих, традиционных представлений о системе стадий правоприменительной деятельности, административного процесса и конкретизированы, уточнены в качестве отдельных, самостоятельных стадий с учетом особенностей данного вида производства, что и обусловливает определенные расхождения во мнениях относительно наименования стадий, их содержания и, соответственно, их границ.

Представление о содержании каждой отдельно взятой стадии дисциплинарного производства отражается не только на определении ее границ, но и на структуре самой стадии, т. е. на выделении в ней определенных этапов.

Наиболее распространенным является мнение, согласно которому содержание начальной стадии дисциплинарного производства связывается с возбуждением производства^[140] и представляется в виде комплекса действий по предварительной оценке поступившей информации о совершённом дисциплинарном проступке, направленных на принятие решения о возбуждении или об отказе в возбуждении дисциплинарного производства^[141]. Такой взгляд обусловлен тем, что основан на общетеоретической модели стадии возбуждения административно-юрисдикционного производства^[142], включающей в свое

содержание, как правило, поступление информации и предварительную оценку поступившей информации, т. е. решение вопроса о том, имеются ли основания и поводы для возбуждения административного дела^[143].

Однако указанная общетеоретическая модель, на взгляд автора, приемлема только для таких административно-юрисдикционных производств, в которых действия по предварительной оценке поступившей информации завершаются процессуальным оформлением не только в случае принятия решения о возбуждении производства, но и при принятии решения об отказе в возбуждении производства. Так, в случае отказа в возбуждении дела об административном правонарушении выносится мотивированное определение об отказе в возбуждении дела^[144], в случае отказа в возбуждении исполнительного производства выносится постановление об отказе в возбуждении исполнительного производства. Стадия возбуждения административного производства по жалобам вообще не содержит действий по предварительной оценке поступившей информации, влияющих на возбуждение или отказ в возбуждении производства, поскольку любая жалоба, поступившая к субъекту юрисдикции, является автоматическим, безусловным поводом к возбуждению производства, и именно это объясняет, почему зачастую начальная стадия данного производства именуется как стадия приема или регистрации жалобы^[145], т.

Дисциплинарное производство, в отличие от иных видов административно - юрисдикционных производств, характеризуется, как отмечалось ранее, относительно упрощенной процессуальной формой, что во многом выражается в предоставлении руководителям, осуществляющим производство, широких дискреционных полномочий на всех стадиях производства, в том числе и при принятии решения о возбуждении или невозбуждении производства. Иными словами, предварительная оценка поступившей информации о совершённом проступке может осуществляться по любым поводам, она не имеет нормативных ограничений относительно использования каких-либо способов и методов ее проведения, какой-либо индивидуальный правовой акт управления о начале и об окончании производства указанных процессуальных действий не принимается. Именно поэтому, на наш взгляд, общетеоретическая модель стадии возбуждения производства, включающая в свое содержание предварительную оценку поступившей информации, неприемлема для дисциплинарного производства и действия по предварительной оценке информации целесообразно рассматривать за пределами стадии возбуждения производства.

В связи с этим автором предлагается выделять предварительную (условную) стадию дисциплинарного производства, предшествующую стадии возбуждения, заключающуюся в осуществлении предварительной оценки поступившей информации о совершении лицом, проходящим службу в ОВД, дисциплинарного проступка или административного правонарушения, за которое установлена дисциплинарная ответственность, т. е. предварительное установление тех или иных обстоятельств, содержащихся в информации. Соответственно, стадию возбуждения производства целесообразно ограничить процессуальными действиями, непосредственно связанными только с принятием решения о возбуждении производства и выяснением обстоятельств совершённого проступка.

Предварительная (условная) стадия возникает с момента поступления субъекту, наделённому дисциплинарными полномочиями, информации о факте нарушения служебной дисциплины или совершения административного правонарушения, за которое установлена дисциплинарная ответственность. Значение стадии предопределяется решаемыми задачами, состоящими, на наш взгляд: в получении субъектом, наделённым дисциплинарными полномочиями, информации о нарушении подчинённым служебной дисциплины или совершении административного правонарушения, за которое установлена дисциплинарная ответственность; в установлении при этом наличия или отсутствия достаточных оснований, необходимых для возбуждения производства, что ограждает последующие стадии от рассмотрения деяний, не подпадающих под определение «дисциплинарный проступок», «административное правонарушение, за совершение которого установлена дисциплинарная ответственность».

Особенность данной стадии состоит в том, что развивающееся при этом правоотношение, являющееся по своей правовой природе охранительным, на этапе получения субъектом, наделённым дисциплинарными полномочиями, информации о дисциплинарном проступке или административном правонарушении является условным и может прекратиться или получить дальнейшее развитие на последующих стадиях производства.

Наличие поступившей информации о совершённом дисциплинарном проступке является поводом для возбуждения дисциплинарного производства, однако сам по себе повод еще не влечет безусловного, автоматического возбуждения производства, необходимым условием является также и основание для возбуждения. Под основанием для возбуждения дисциплинарного производства следует понимать наличие достаточных данных о событии дисциплинарного проступка или административного правонарушения, за совершение которого установлена дисциплинарная ответственность. Если в поступившей информации не содержатся конкретные сведения о проступке, дисциплинарное производство не возбуждается.

Таким образом, предварительная (условная) стадия возникает с момента получения информации о нарушении служебной дисциплины или совершении административного правонарушения, предусматривающего дисциплинарную ответственность, и завершается оценкой поводов и оснований для возбуждения производства. В случае если субъект, наделённый дисциплинарными полномочиями, не принимает решение о возбуждении дисциплинарного производства, оно не развивается, и следующая стадия не наступает. Специфика стадии состоит в том, что, признав недостаточность оснований для возбуждения производства, руководитель не совершает каких-либо юридических действий, не принимает какого-либо специального юридического акта об отказе

в возбуждении дисциплинарного производства, что характерно для иных видов юрисдикционных производств.

Стадия возбуждения дисциплинарного производства и выяснения обстоятельств совершённого дисциплинарного проступка, на наш взгляд, возникает с момента принятия решения о возбуждении производства, на основе проведенной на предыдущей стадии предварительной оценки поступившей информации.

Значение стадии предопределяется задачами, решаемыми в ее рамках. По мнению ряда авторов, задача стадии возбуждения производства состоит в получении субъектом дисциплинарной власти информации о фактах нарушения дисциплины^[146]. Как обосновано автором ранее, указанная задача решается на предварительной (условной) стадии производства, т. е. до стадии возбуждения, в связи с этим задачи рассматриваемой стадии, на наш взгляд, состоят в реагировании субъекта, наделённого дисциплинарными полномочиями, на каждый факт нарушения служебной дисциплины, а также в выяснении обстоятельств совершённого правонарушения, необходимых для правильного рассмотрения и принятия законного и обоснованного решения по дисциплинарному делу.

Стадия возбуждения дисциплинарного производства и выяснения обстоятельств совершённого дисциплинарного проступка является правовой основой для осуществления процессуальных действий в рамках последующих стадий и создает возможности для полного и всестороннего рассмотрения дисциплинарного дела.

Первым этапом стадии является, на наш взгляд, принятие субъектом, наделённым дисциплинарными полномочиями, решения о возбуждении дисциплинарного производства.

Вторым этапом является установление фактических обстоятельств совершённого дисциплинарного проступка (в том числе затребование объяснений от лица, в отношении которого ведется дисциплинарное производство, сбор доказательств по делу) и, при необходимости установления обстоятельств дисциплинарного проступка, требующих значительных временных затрат, выявления причин, характера и обстоятельств совершённого проступка, - принятие решения о назначении служебной проверки.

В зависимости от усмотрения субъекта, наделённого дисциплинарными полномочиями, дисциплинарное производство в отношении сотрудника ОВД может осуществляться как с проведением служебной проверки, так и без таковой. Проведение служебной проверки может оказаться бесполезным и излишним, если очевидны все обстоятельства совершения дисциплинарного проступка, сотрудник, в отношении которого возбуждено дисциплинарное производство, не отрицает своей вины в нарушении служебной дисциплины и дисциплинарный проступок оценивается как малозначительный. В таком случае субъект, наделённый дисциплинарными полномочиями, не принимает решение о проведении служебной проверки и дисциплинарное производство характеризуется простотой и скоротечностью. В случае же принятия решения о проведении служебной проверки дисциплинарное производство наполняется определенной совокупностью процессуальных действий, осуществляемых различными субъектами производства.

В отличие от дисциплинарного производства в отношении сотрудников ОВД, Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации»^[147] не предусматривает свободы выбора относительно принятия решения о проведении или непроведении служебной проверки в отношении государственного гражданского служащего; данный закон обязывает во всех случаях перед применением дисциплинарного взыскания проводить служебную проверку. Таким образом, стадия возбуждения дисциплинарного производства и выяснения обстоятельств дисциплинарного проступка, совершённого лицом, проходящим в ОВД государственную гражданскую службу, включает служебную проверку в качестве обязательного этапа.

Уместно будет отметить, что существуют различные подходы к рассмотрению служебной проверки в системе стадий дисциплинарного производства. Ряд авторов не рассматривают ее в качестве самостоятельной стадии, а включают в состав стадий дисциплинарного разбирательства^[148], служебного расследования^[149], рассмотрения дисциплинарного дела^[150]. Другие же выделяют ее в качестве самостоятельной стадии обычного дисциплинарного производства^[151]. Представляет интерес мнение и Е. А. Никонорова, который считает, что стадии возбуждения дисциплинарного производства и выяснения обстоятельств совершённого дисциплинарного правонарушения являются содержанием служебной проверки^[152].

На наш взгляд, в системе стадий дисциплинарного производства в ОВД служебную проверку целесообразно рассматривать в качестве одного из этапов стадии возбуждения производства и выяснения обстоятельств совершённого проступка, поскольку задачи служебной проверки идентичны задачам данной стадии, а значит, нет оснований для выделения ее из этой стадии.

Рассмотрение служебной проверки в дисциплинарном производстве предполагает обращение к определению понятия «служебная проверка». Сам термин «служебная проверка» закреплен как в Федеральном законе о службе в ОВД (ст. 52), так и в Федеральном законе о государственной гражданской службе (ст. 59), а ведомственными приказами определен порядок проведения служебной проверки в системе МВД России в отношении сотрудников ОВД и в отношении федеральных гражданских служащих системы МВД России^[153]. Однако нормативное закрепление понятия служебной проверки отсутствует. Вместе с тем следует согласиться с А. Г. Николаевым, отмечающим, что правильное, точное определение служебной проверки и ее содержания оказывает непосредственное влияние на состояние правовой защищенности сотрудников^[154].

В самом общем виде служебная проверка представляет собой процессуальную деятельность, являющуюся основой вынесения определенного юрисдикционного решения^[155]. Рассматривая служебную проверку в качестве самостоятельной факультативной стадии дисциплинарного производства в системе государственной службы, М. Б. Добробаба определяет ее как «нормативно установленную административно-правовую процедуру, включающую в себя определенный комплекс мероприятий, направленных на обеспечение своевременного, всестороннего, полного и объективного исследования дисциплинарного проступка или для опровержения сведений, порочащих честь и достоинство государственного служащего»^[156]. Аналогичное определение данной категории дает и Б. Н. Комахин^[157].

Наиболее развернутое определение служебной проверки, отражающее ее сущность, на наш взгляд, предлагает А. В. Сухинин, служебную проверку он понимает как «комплекс действий должностных лиц, уполномоченных на ее проведение, направленный на полное, всестороннее, объективное исследование обстоятельств, имевших место, с внесением предложений об ответственности виновных либо прекращении проверки за отсутствием признаков нарушения, а также осуществление профилактических мер с устранением причин и условий, им способствующих»^[158].

Применительно к дисциплинарному производству, осуществляемому в ОВД, служебная проверка, как отмечает А. Г. Николаев, обретает свои определенные особенности, что обусловлено спецификой правоохранительной

деятельности^[159]. Е. А. Шурупова под служебной проверкой в ОВД понимает «административно-процессуальную деятельность, осуществляемую

уполномоченными должностными лицами в установленном законодательством порядке, по сбору, исследованию и оценке информации, необходимой для законного и объективного рассмотрения дисциплинарного дела, а также проведения профилактических мероприятий по устранению причин, способствовавших совершению сотрудником дисциплинарного проступка»^[160]. Данное определение, на наш взгляд, не в полной мере отражает всю сущность служебной проверки в ОВД, поскольку:

- во-первых, в нем не учтено, что служебная проверка в ОВД проводится не только в отношении сотрудников, но и в отношении лиц, проходящих в ОВД федеральную государственную гражданскую службу;

- во-вторых, данное определение не охватывает весь комплекс оснований проведения служебной проверки и ограничивается только проверкой в связи с рассмотрением дисциплинарного дела по факту совершения дисциплинарного проступка. Вместе с тем служебная проверка в ОВД проводится не только в связи с совершёнными дисциплинарными проступками, но и по иным основаниям, не связанным с дисциплинарными спорами. Так, Федеральным законом о государственной гражданской службе определено, что служебная проверка проводится перед наложением на гражданского служащего дисциплинарного взыскания или по письменному заявлению гражданского служащего. Федеральный закон о службе в ОВД устанавливает более широкие основания для проведения служебной проверки: при необходимости выявления причин, характера и обстоятельств совершённого сотрудником дисциплинарного проступка, а также при необходимости подтверждения наличия или отсутствия обстоятельств, связанных с ограничениями, обязанностями и запретами на службе. К числу таких обстоятельств можно отнести обстоятельства невозможности нахождения сотрудника на службе, такие как признание сотрудника недееспособным или ограниченно дееспособным, выход из гражданства Российской Федерации, приобретение или наличие гражданства (подданства) иностранного государства.

Таким образом, очевидно, что служебная проверка в ОВД проводится по административным делам, как связанным, так и не связанным с разрешением дисциплинарного спора, т. е., соответственно, как в рамках административноюрисдикционной деятельности (дисциплинарного производства), так и в рамках административно-процедурной деятельности (административно-процедурного производства, обеспечивающего решение вопросов государственной службы^[161]). Поэтому определение служебной проверки, связанное только с совершением сотрудником дисциплинарного проступка, является узким и не отражает всего спектра административно-процессуальной деятельности, осуществляемой при проведении служебной проверки. В связи с этим под служебной проверкой в ОВД предлагается понимать административно-процессуальную деятельность (юрисдикционного и процедурного характера), осуществляемую уполномоченными должностными лицами, представляющую собой определенный комплекс действий по всестороннему, полному и объективному сбору и анализу материалов дисциплинарных и иных административных дел, связанных с решением вопросов службы в ОВД.

Завершающий (третий) этап стадии заключается в подготовке и направлении материалов дисциплинарного дела для рассмотрения и принятия решения субъектом, наделённым дисциплинарными полномочиями, что предназначено для обеспечения последнего необходимой информацией, достаточной для принятия законного решения по дисциплинарному делу.

В случае осуществления дисциплинарного производства с проведением служебной проверки стадия завершается оформлением мотивированного заключения по результатам проверки. Если дисциплинарное производство осуществляется без проведения служебной проверки, стадия завершается передачей материалов дисциплинарного дела субъекту, наделённому дисциплинарными полномочиями.

Таким образом, стадия возбуждения дисциплинарного производства и выяснения обстоятельств совершённого дисциплинарного проступка в ОВД рассматривается нами как реагирование руководителя (начальника), обладающего дисциплинарными полномочиями, на поступившую информацию о совершённом дисциплинарном проступке. Стадия берет свое начало с момента принятия решения о возбуждении дисциплинарного дела и заканчивается передачей материалов дисциплинарного дела субъекту, наделённому дисциплинарными полномочиями, для рассмотрения и принятия решения.

Следующей стадией дисциплинарного производства является стадия рассмотрения материалов дисциплинарного дела и принятия по нему решения. Как указывает М. Я. Масленников, административно-юрисдикционные

правоотношения, будучи динамичными, развиваясь от стадии к стадии, изменяются качественно и достигают кульминации в своем развитии в стадии рассмотрения дела и вынесения решения по нему^[162]. Назначение стадии состоит в том, что именно в ее рамках «осуществляется применение права в собственном смысле слова, в то время как все предшествующие стадии подготавливают предварительные условия и материалы для окончательного решения по делу»^[163]. Поэтому данную стадию можно рассматривать как ключевую, основывающуюся на установленных на предыдущей стадии фактических обстоятельствах совершённого дисциплинарного проступка и зависимую от нее.

Задача стадии заключается в объективном рассмотрении и разрешении дисциплинарного дела по существу.

Рассматривая данную стадию, следует отметить, что точки зрения ученых не совпадают по вопросу объединения этапов рассмотрения и принятия решения в рамках дисциплинарного производства. Так, В. С. Бялт разграничивает данные процессуальные действия и рассматривает их в качестве самостоятельных стадий дисциплинарного производства^[164]. Согласно обоснованному, на наш взгляд, утверждению Ю. С. Адушкина рассмотрение дисциплинарного дела и вынесение по нему решения неверно разбивать на разные стадии, поскольку вынесение решения как раз является результатом рассмотрения дела^[165]. Т. Л. Пономарёва, объединяя рассмотрение дела и принятие решения в одну стадию, именует указанную стадию стадией принятия решения^[166]. На наш взгляд, несмотря на то что и рассмотрение, и принятие решения проводятся определенными должностными лицами в одинаковых временных рамках, наименование рассматриваемой стадии непосредственно должно отражать ее две составляющие - рассмотрение и принятие решения, что подчеркивает и в полном объеме характеризует содержание стадии.

В сравнении с производством по делам об административных правонарушениях, где в аналогичной стадии законодатель предусматривает определенные этапы (такие как подготовительная часть, рассмотрение дела по существу, вынесение и оглашение решения), в дисциплинарном производстве, осуществляемом в ОВД, отсутствует подобный порядок, правовое регулирование действий, связанных с рассмотрением дисциплинарного дела, отсутствует.

Стадия состоит из последовательности следующих процессуальных действий (этапов):

- анализ материалов, собранных в результате предыдущих стадий, в ходе которого фактические обстоятельства дисциплинарного дела сопоставляются с соответствующей нормой права;

- принятие соответствующего решения на основе анализа материалов дисциплинарного дела, что представляет собой вывод в результате сопоставления фактических обстоятельств дисциплинарного дела с соответствующей нормой права.

Завершение стадии находит свое процессуальное выражение в актах применения права, которые подразделяются в теории права по форме внешнего выражения на акты-документы и акты-действия^[167].

Решение о наложении на сотрудника ОВД или государственного гражданского служащего системы МВД России дисциплинарного взыскания принимается в форме правоприменительного акта-документа (являющегося юрисдикционным актом) - приказа о наложении дисциплинарного взыскания, необходимого для фиксации обстоятельств совершённого проступка и применения мер дисциплинарного принуждения, а также для возможности определения точного содержания акта и проверки правомерности наложения взыскания.

Иные варианты решений выражаются в правоприменительных актах- действиях (например, соответствующая резолюция на материалах дисциплинарного дела, объявление дисциплинарного взыскания в виде замечания или выговора в устной форме, в поведении иной формы, по которому можно сделать заключение о принятии определенного решения).

Следующей стадией дисциплинарного производства в теории административного права принято считать стадию исполнения решения о привлечении к дисциплинарной ответственности. Исполнение решений в рамках дисциплинарного производства является гарантией неотвратимости ответственности за нарушение служебной дисциплины. Стадия наступает в случае принятия субъектом, наделённым дисциплинарными полномочиями, решения о привлечении к дисциплинарной ответственности и является завершающей стадией производства. Назначение стадии состоит в фактической реализации принятого решения о привлечении к дисциплинарной ответственности. Исходя из этого, данную стадию можно рассматривать как стадию, «обслуживающую» предыдущую стадию рассмотрения и принятия решения по делу.

Задачей стадии является обеспечение своевременной реализации принятого решения о привлечении к дисциплинарной ответственности, тем самым в результате дисциплинарного производства достигается цель самого производства - формирование позитивного поведения лиц, проходящих службу в ОВД.

А. В. Никифоров выделяет следующие этапы стадии исполнения решения по дисциплинарному делу: «1) обращение решения к исполнению; 2) фактическое исполнение решения; 3) окончание исполнения решения»^[168]. А. М. Колосков к исполнению решения по дисциплинарному делу относит: «1) информирование лица, привлеченного к дисциплинарной ответственности, о наложении на него взыскания; 2) обеспечение учета наложенного взыскания; 3) снятие взыскания»^[169].

На наш взгляд, первым этапом стадии является доведение информации о наложении дисциплинарного взыскания до лица, в отношении которого принято решение о наложении взыскания или об объявлении взыскания в устной форме.

Следующий этап состоит в доведении приказа о наложении дисциплинарного взыскания на сотрудника до сведения иных сотрудников, указанных в приказе. Следует уточнить, что указанный этап не характерен для содержания стадии исполнения решения о привлечении к дисциплинарной ответственности гражданского служащего системы МВД России.

Третий этап составляют действия, связанные с учетом дисциплинарного взыскания, наложенного приказом. Учет заключается в занесении сведений в личное дело сотрудника или лица, проходящего в ОВД государственную гражданскую службу, привлеченного к дисциплинарной ответственности. Дисциплинарные взыскания, объявленные в устной форме, учету не подлежат.

Некоторыми исследователями вопросов служебной дисциплины в ОВД высказывается мнение о необходимости учета дисциплинарных взысканий, объявленных в устной форме, что обосновывается тем, что объявление такого взыскания имеет юридическое значение при повторном в течение месяца совершении аналогичного проступка, а также является доказательством факта нарушения дисциплины в случае возможного обжалования этого решения^[170]. На наш взгляд, данное предложение является нерациональным и может привести к необоснованному и бессмысленному усложнению дисциплинарного производства, поскольку взыскания в устной форме предназначены для оперативности производства в случае незначительных нарушений дисциплины, допускаемых сотрудниками в процессе прохождения службы, и действия, связанные с учетом таких взысканий, могут привести к затягиванию производства, что нарушит сам смысл его оперативности.

Снятие дисциплинарного взыскания можно рассматривать в качестве четвертого (заключительного) этапа стадии. Оно осуществляется по истечении срока действия взыскания или в случае принятия решения о досрочном снятии взыскания в качестве меры поощрения.

Стадия исполнения завершается в момент снятия наложенного дисциплинарного взыскания или в момент фактического исполнения наложенного взыскания в виде перевода на нижестоящую должность или увольнения со службы. Стадия является кульминационной, завершающей дисциплинарное производство.

Как показывает анализ существующих взглядов на структуру дисциплинарного производства, в систему стадий включается и стадия обжалования решения о наложении дисциплинарного взыскания^[171]. По мнению автора, это представляется небесспорным, поскольку административнопроцессуальная деятельность, связанная с рассмотрением и разрешением жалоб на решения о наложении дисциплинарного взыскания, осуществляется в рамках не дисциплинарного производства, а производства по жалобам, вытекающим из служебных отношений. Данные производства отличаются предметом. Предметом дисциплинарного производства является дисциплинарный спор, возникающий всегда по инициативе субъекта, наделённого дисциплинарными полномочиями, в связи с тем, что дисциплинарным проступком нарушены интересы государства. Предметом же производства по жалобам является спор о законности и обоснованности принятого решения, возникающий всегда по инициативе лица, в отношении которого принято решение, т. е. служебный спор. Кроме того, в рамках производства по жалобам могут рассматриваться не только споры о законности решения о наложении взыскания, но и иные решения, действия (бездействия) должностных лиц, связанные с дисциплинарным производством (заключения служебной проверки, отказ должностных лиц в ознакомлении сотрудника, в отношении которого проведена служебная проверка, в случае его обращения, с заключением по ее результатам и др.).

Изложенное позволяет обосновать, что процессуальные действия, связанные с рассмотрением и разрешением жалоб на решения о наложении дисциплинарных взысканий, т. е. служебных споров, не входят в структуру дисциплинарного производства. Установлено два вида обжалования дисциплинарного взыскания, наложенного на сотрудника или лицо, проходящее в ОВД государственную гражданскую службу: административный (служебный) и судебный. При этом законодатель устанавливает право обращения с жалобой на решение по дисциплинарному делу для сотрудника к непосредственному, прямому руководителю (начальнику) или в суд, а для государственного гражданского служащего - в комиссию по служебным спорам государственного органа или в суд. Соответственно, в зависимости от порядка обжалования служебный спор в ОВД может являться предметом административноюрисдикционной деятельности (производства по жалобам) или же предметом судопроизводства.

Таким образом, указанный перечень стадий, на наш взгляд, является исчерпывающим для дисциплинарного производства, осуществляемого в ОВД (рис. 1).

Предварительная (условная) стадия

Стадия исполнения решения о привлечении к дисциплинарной ответственности

Стадия рассмотрения материалов дисциплинарного дела и принятия по нему решения

Стадия возбуждения дисциплинарного производства и выяснения обстоятельств совершенного дисциплинарного проступка

Рисунок 1. Стадии дисциплинарного производства в ОВД

Несмотря на относительную самостоятельность каждой стадии, характеризующейся решением на определенном временном промежутке специфических задач, зачастую в дисциплинарном производстве сложно выделить отдельные процессуальные действия по четким временным границам. Например, при непосредственном обнаружении достаточных данных, указывающих на наличие события дисциплинарного проступка, при его очевидности и малозначительности, субъектом, наделённым дисциплинарными полномочиями, непосредственно на месте обнаружения проступка может быть объявлено дисциплинарное взыскание в виде замечания или выговора в устной форме. Все стадии производства в таком случае максимально сужаются по времени, сливаются в одно целое. И во многих других случаях процессуальные действия, осуществляемые в рамках дисциплинарного производства, имеют настолько неразрывную связь между собой, что вызывает затруднение определение их границ. Вместе с тем выделение стадий в любых вариантах осуществления дисциплинарного производства является возможным и необходимым, поскольку позволяет подробно проанализировать содержание каждого процессуального действия в отдельности.

В зависимости от сложности и объема процессуальной деятельности в специальной литературе выделяются различные варианты стадийности дисциплинарного производства.

Ряд авторов выделяют два варианта: простое (упрощенное), не требующее дополнительной проверки, и обычное (полное, сложное, рутинное)^[172], включающее в себя всю совокупность выделяемых стадий.

Ю. С. Адушкин определяет три варианта: упрощенное (связанное с объявлением устного взыскания), сокращенное и обычное (связанное с возможным проведением служебной проверки)^[173]. Аналогичные варианты предлагают А. В. Никифоров^[174] и Е. А. Шурупова^[175].

С момента принятия уполномоченным должностным лицом решения о возбуждении дисциплинарного производства оно протекает по-разному в зависимости от ряда обстоятельств, влияющих на содержание возникающих дисциплинарно-процессуальных отношений (в первую очередь от

дисциплинарного усмотрения должностного лица, объема его дисциплинарных прав, характера проступка и др.). Это позволяет, на взгляд автора, выделить модели развития дисциплинарно-процессуальных отношений на всех стадиях производства и классифицировать виды дисциплинарного производства в ОВД по моделям развития указанных правоотношений.

На стадии возбуждения и выяснения обстоятельств совершённого дисциплинарного проступка дисциплинарное производство может осуществляться по представленным ниже моделям.

1. Первая модель: реализуется в случае непосредственного обнаружения субъектом, наделённым дисциплинарными полномочиями, события дисциплинарного проступка (характеризующегося своей малозначительностью и очевидностью обстоятельств его совершения), и принятием им решения об объявлении дисциплинарного взыскания публично в устной форме. В данной модели сложно проследить временные границы стадий производства, поскольку и возбуждение производства, и рассмотрение, и принятие решения, выраженные исключительно в мыслительной деятельности должностного лица, и исполнение решения об объявлении взыскания в устной форме фактически сливаются воедино. Таким образом, стадия возбуждения производства завершается одновременно с последующими стадиями.

2. Вторая модель: наблюдается в том случае, когда процессуальные действия по выяснению обстоятельств совершённого проступка осуществляются самим должностным лицом, возбудившим дисциплинарное производство. В данной модели на стадии возбуждения и выяснения фактических обстоятельств дела, как и в первой модели, участвуют только субъект, наделённый дисциплинарными полномочиями, и субъект, в отношении которого осуществляется производство. Завершение стадии имеет неопределенные границы со стадией рассмотрения и принятия решения, поскольку заключительный этап стадии возбуждения, состоящий в подготовке и направлении материалов дела для рассмотрения субъекту, возбудившему дисциплинарное производство, не находит своего прямого выражения.

3. Третья модель: заключается в том, что процессуальные действия по выяснению обстоятельств совершённого проступка осуществляются по поручению субъекта, возбудившего дисциплинарное производство, гражданскими служащими или работниками, находящимися в его подчинении, без проведения служебной проверки. Стадия завершается направлением материалов дела, т. е. собранной информации по совершённому дисциплинарному проступку, субъекту, наделённому дисциплинарными полномочиями, для рассмотрения и принятия решения.

4. Четвертая модель: состоит в том, что для выяснения обстоятельств совершённого проступка субъект, возбудивший дисциплинарное производство, назначает проведение служебной проверки. Стадия завершается вынесением заключения по результатам служебной проверки и предоставлением его на рассмотрение и принятие решения уполномоченному должностному лицу.

На стадии рассмотрения материалов дисциплинарного дела и принятия по нему решения дисциплинарное производство может осуществляться по моделям, зависящим в том числе и от окончания предыдущей стадии.

1. Первая модель: уже рассмотрена на предыдущей стадии, реализуется, когда субъект, наделённый дисциплинарными полномочиями, непосредственно обнаружив событие дисциплинарного проступка, не требующее осуществления процессуальных действий по установлению фактических обстоятельств проступка ввиду его очевидности и малозначительности, принимает решение об объявлении дисциплинарного взыскания в устной форме. Как отмечалось, в данной модели все стадии производства сливаются воедино.

2. Вторая модель: наблюдается, когда должностное лицо, возбудившее производство, рассматривает полученные в ходе предыдущей стадии материалы дисциплинарного дела и принимает решение.

3. Третья модель: должностное лицо, принявшее решение о назначении служебной проверки, рассматривает представленное ему заключение служебной проверки с материалами и утверждает заключение с предложенными выводами или возвращает материалы на доработку.

4. Четвертая модель: просматривается, когда дело о дисциплинарном проступке рассматривает вышестоящий руководитель должностного лица, принявшего решение о возбуждении дисциплинарного производства и ходатайствующего о применении дисциплинарного взыскания, если это выходит за пределы предоставленных ему прав. В этой модели в дисциплинарно - процессуальных правоотношениях, возникших на стадии возбуждения производства, изменяется субъектный состав, поскольку один субъект, принявший решение о возбуждении, заменяется другим, обладающим большими дисциплинарными правами.

Перечислим модели развития дисциплинарно-процессуальных отношений на стадии исполнения решения о привлечении к дисциплинарной ответственности.

1. Первая модель: субъект, наделённый дисциплинарными полномочиями, самостоятельно исполняет свое решение об объявлении дисциплинарного взыскания в устной форме. В данной модели участвуют только указанный субъект и субъект, в отношении которого осуществляется производство.

2. Вторая модель: наблюдается, когда принимается решение о наложении дисциплинарного взыскания, исполнение которого требует определенных процессуальных действий со стороны кадровых подразделений. Круг субъектов дисциплинарного производства на данной стадии включает в себя субъекта, принявшего решение о наложении дисциплинарного взыскания; вышестоящего руководителя данного субъекта в случае принятия им решения о досрочном снятии дисциплинарного взыскания; сотрудников, гражданских служащих и работников кадровых подразделений.

Сказанное в параграфе позволяет сделать определенные выводы.

1. Стадия дисциплинарного производства в ОВД - это регламентированный нормами административного права комплекс процессуальных действий, осуществляемых уполномоченными лицами, направленных на выполнение конкретной задачи дисциплинарного производства. Этап дисциплинарного производства - часть стадии, представленная в виде группы взаимосвязанных процессуальных действий, осуществляемых уполномоченными лицами, направленных на решение промежуточной задачи конкретной стадии дисциплинарного производства. Система стадий отражает дисциплинарное производство как процессуальную деятельность, осуществляемую в определенной логической последовательности, в его динамическом развитии, при этом каждая стадия зависит от содержания и результатов предыдущей стадии.

2. Дисциплинарное производство в ОВД, по мнению автора, необходимо рассматривать как процессуальную деятельность, осуществляемую в следующей логической последовательности^[176]:

1) предварительная (условная) стадия: оценка поступившей информации о совершённом дисциплинарном проступке или административном правонарушении, предусматривающем дисциплинарную ответственность, состоящая из следующих этапов:

а) получение информации о нарушении служебной дисциплины или совершении административного правонарушения, за которое установлена дисциплинарная ответственность;

б) проверка поводов и оснований для возбуждения дисциплинарного производства;

2) стадия возбуждения дисциплинарного производства и выяснения обстоятельств совершённого дисциплинарного проступка, включающая следующие этапы:

а) принятие субъектом, наделённым дисциплинарными полномочиями, решения о возбуждении дисциплинарного производства;

б) установление фактических обстоятельств совершённого дисциплинарного проступка и, при необходимости, проведение служебной проверки;

в) подготовка и направление материалов дисциплинарного дела для рассмотрения и принятия решения субъектом, наделённым дисциплинарными полномочиями;

3) стадия рассмотрения материалов дисциплинарного дела и принятия по нему решения, состоящая из следующих этапов:

а) анализ материалов, собранных в результате предыдущих стадий дисциплинарного производства;

б) принятие соответствующего решения на основе анализа материалов дисциплинарного дела;

4) стадия исполнения решения о привлечении к дисциплинарной ответственности, содержащая следующие этапы:

а) доведение информации о наложении дисциплинарного взыскания до лица, в отношении которого принято решение о наложении взыскания или об объявлении взыскания в устной форме;

б) доведение приказа о наложении дисциплинарного взыскания на сотрудника до сведения иных сотрудников, указанных в приказе;

в) учет дисциплинарного взыскания, наложенного приказом;

г) снятие дисциплинарного взыскания.

3. Стадия возбуждения дисциплинарного производства включает в себя процессуальные действия, непосредственно связанные только с принятием решения о возбуждении производства и выяснением обстоятельств совершённого проступка, поэтому целесообразно выделять предварительную (условную) стадию, предшествующую стадии возбуждения, заключающуюся в предварительной оценке поступившей информации о совершении лицом дисциплинарного проступка или административного правонарушения, за которое установлена дисциплинарная ответственность.

Данный вывод обосновывается тем, что дисциплинарное производство, в отличие от иных видов административно-юрисдикционных производств, характеризуется относительно упрощенной процессуальной формой, что во многом выражено в наделении субъекта, обладающего правами по наложению дисциплинарных взысканий, широкими дискреционными полномочиями на всех стадиях производства, в том числе и при принятии решения о возбуждении производства при поступлении информации о нарушении дисциплины. Предварительная оценка поступившей информации может осуществляться по любым поводам, она не имеет нормативных ограничений относительно использования каких-либо способов и методов ее проведения; какой-либо индивидуальный правовой акт управления о начале и об окончании производства процессуальных действий по проверке поступившей информации не принимается.

Административно-процессуальная деятельность по рассмотрению

и разрешению спора о законности и обоснованности принятого решения по дисциплинарному делу не является завершающей стадией дисциплинарного производства, а выступает самостоятельным видом административноюрисдикционного производства по жалобам.

4. Служебная проверка в дисциплинарном производстве, осуществляемом в ОВД, рассматривается в качестве основного этапа стадии возбуждения производства и выяснения обстоятельств совершённого проступка, поскольку задачи служебной проверки идентичны задачам данной стадии. Данный этап характеризуется юридическими полномочиями, при этом служебная проверка не назначается, если руководителю (начальнику), обладающему дисциплинарными правами по наложению дисциплинарных взысканий, очевидны все обстоятельства совершённого сотрудником дисциплинарного проступка, сотрудник, в отношении которого возбуждено дисциплинарное производство, не отрицает своей вины в нарушении служебной дисциплины, совершённый дисциплинарный проступок оценивается как малозначительный и не влечет за собой принятия решения о привлечении к дисциплинарной ответственности.

5. Виды дисциплинарного производства в ОВД можно классифицировать по моделям развития дисциплинарно-процессуальных отношений на стадии возбуждения дисциплинарного производства и выяснения обстоятельств совершённого дисциплинарного проступка, на стадии рассмотрения материалов дисциплинарного дела и принятия по нему решения и на стадии исполнения решения о привлечении к дисциплинарной ответственности.

1.3.