<<
>>

Совершенствование законодательства, регламентирующего государственную службу сотрудников органов внутренних дел

Административное законодательство современной России представляет собой огромный массив нормативно-правовых актов, располагающихся на всех уровнях системы источников права. Административно-правовые нормы регулируют отношения практически во всех сферах жизни общества.

Динамика развития этих отношений неизбежно приводит к модернизации механизма административно-правового регулирования, заставляет государство оперативно реагировать на изменения, происходящие в экономике, социальной, политической, культурной сферах. Не остаются без внимания и динамичные отношения в сфере государственной службы.

Основные направления совершенствования законодательства Российской Федерации, регулирующего государственную службу в органах внутренних дел, сохраняя преемственность положениям «Концепции совершенствования правового обеспечения деятельности системы Министерства внутренних дел Российской Федерации», утвержденной Приказом МВД Российской Федерации от 13 сентября 1999 г. № 6931, получили принципиально новое содержательное наполнение в Концепции правового регулирования и юридического сопровождения деятельности Министерства внутренних дел Российской Федерации на период с 2017 по 2021 год . Концепция 1999 года, по словам В.В. Черникова: «явилась этапным документом, определившим приоритеты правовой работы на период [285] [286] 1999 - 2006 гг. Поставленные ею цели и задачи в основном достигнуты. Правовое обеспечение органов внутренних дел получило дальнейшее качественное развитие»[287] [288].

Основным результатом 10-летнего этапа (2007-2016 гг.) является то, что правовое обеспечение достигло качественно нового уровня, соответствующего требованиям общества, созданы надежные правовые условия для реализации возложенных на МВД России задач. Кардинально изменилось отношение к работе по кадровому обеспечению системы органов внутренних дел, которая превратилась в регулятор данного направления деятельности на всех уровнях и во всех структурных элементах.

Правовым регулированием охвачены все важнейшие направления служебной деятельности. С 2007 по 2016 гг. при непосредственном участии МВД России принято 725 федеральных законов, 183 акта Президента Российской Федерации, 583 акта Правительства Российской Федерации, 5996 нормативных правовых актов МВД России .

Инициированная Президентом России реформа системы органов внутренних дел сопровождается принятием базовых нормативно-правовых актов в указанной сфере. Технологический и качественный скачок произошел в механизмах выявления потребности в правовой регламентации с внедрением в МВД России многоуровневой территориально распределенной аналитической информационной системы «Мониторинг», позволяющей оперативно, без увеличения документооборота получать в электронном виде информацию с мест о проблемах в правовом регулировании и заключения по ним экспертов отраслевых подразделений центрального аппарата МВД России.

Вместе с тем, в Приказе МВД России № 5 было отмечено, что: «в правовом обеспечении имеются определенные недостатки. Качество законодательства Российской Федерации, регулирующего сферу внутренних дел, не в полной мере соответствует современным требованиям. Оно содержит значительное количество бланкетных, а также дублирующих и противоречащих друг другу норм. Имеют место пробелы в нормативноправовом регулировании оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел. Не завершен процесс систематизации, консолидации и кодификации правовых предписаний»[289] [290]. Наличие таких проблем в качестве служебно-правовых отношений, по нашему мнению, скорее всего является не результатом внедрения каких-либо субъективных разработок, а отсутствием концептуальной основы.

Так, одним из принципиальных направлений развития служебного законодательства, до недавнего времени являлась разработка кодифицированного законодательного акта, который бы регламентировал все государственно-служебные отношения. Таким актом, по мнению сторонников этой идеи, должен стать Служебный кодекс или Кодекс государственной службы Российской Федерации.

Как отмечает, в своей статье А. В. Коляшин: «Идея создания Кодекса государственной службы не является оригинальной» . Еще двадцать лет назад в Послании Федеральному Собранию Президент России отметил, что: «Целесообразно кодифицировать все акты, регулирующие вопросы государственной службы, и в перспективе принять Кодекс государственной службы»[291].

Однако реального воплощения в жизнь идея создания Кодекса государственной службы не получила, в связи с несоответствием системе права, существующей в России, и положениям Конституции, определившим, что в исключительном ведении Российской Федерации находится только федеральная государственная служба[292] и не только по этому. Имеющегося на сегодняшний день нормативного материала недостаточно его для кодификации. Большинство принципиальных положений нуждаются в согласовании (единый порядок прохождения службы, содержание статуса государственного служащего и др.). Кроме этого, дифференциация различных видов службы; гражданской, военной, дипломатической, таможенной и, безусловно службы в органах внутренних дел, не оставляют оснований для утверждения об оптимальности такой формы кодификации.

Не менее значительное сочетание недостатков оказалось свойственным для идеи Федерального закона, регламентирующего правоохранительную службу в Российской Федерации. Как показало исследование, попытка формирования правоохранительной службы в Российской Федерации происходила в отсутствие единого законодательного акта о данном виде государственной службы. Его особое значение в служебном праве России было обусловлено как специфическими целями правоохранительной деятельности[293], так и активностью усилий по реформированию института правоохранительной службы. Даже приблизительно невозможно назвать количество публикаций на различные рода конференциях, научных статей, монографий и диссертаций, авторы которых прямо или косвенно высказывались по данному вопросу. Разброс мнений о содержании понятия «правоохранительная служба», продолжает оставаться на редкость широким при отсутствии базового закона о правоохранительной службе.

Это, как раз таки и явилось причиной непоследовательности и поспешности в принятии 7 февраля 2011 года Федерального закона «О полиции»[294] [295] [296].

Являясь результатом реализации статьи 2 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», действующей до принятия Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части уточнения видов государственной службы... .» , данный Федеральный закон уже более десяти раз претерпевал изменения.

Соколова О.С., в своих исследованиях отмечает что: «вопросы организации и функционирования института правоохранительной службы условно можно разделить на два направления. Первое направление связано с изучением особенностей правоохранительной службы в отдельных правоохранительных органах, второе - с комплексным исследованием проблем, касающихся правоохранительной службы в целом» . Наиболее активно в первом направлении изучались особенности правоохранительной службы в органах внутренних дел[297]. В целом же, решение проблем правового регулирования государственной правоохранительной службы считалось возможным не только путем принятия закона «О правоохранительной службе Российской Федерации», но и по средствам внесения изменений и дополнений в федеральные законы, определяющие статус отдельных видов правоохранительных органов.

Таким образом, при отсутствии у законодателя обобщенной, непротиворечивой доктринальной позиции по ключевым категориям единого базового перечня правоохранительных органов, в российском служебном праве сложилась уникальная ситуация, при которой не имеющая юридической силы дефиниция определяла институт правоохранительной службы. Иными словами, подготовка законов в стиле «currente calamo» (быстрым пером) просто имитирует активное законотворчество и, как в случае с проектом Федерального закона «О правоохранительной службе» порождает законодательный тупик.

Ключевое положение в данной сфере отведено преимущественно трем федеральным законам: «О полиции»[298] [299] [300], «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» , «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» , принятым практически одновременно, в 2011 году.

Первостепенность и значимость представленных для внедрения в практику нормативно-правовых актов оценивать довольно сложно, так как становиться очевидным, что административное право не может развиваться на основе сформировавшихся еще в советское время догм. Мощное обновление административного законодательства, ориентированного на регламентацию внешней и внутриаппаратной деятельности системы органов внутренних дел, существенно повлияло на содержание уже действовавших на тот момент нормативных правовых актов.

Административно-правовая наука и практика свидетельствуют о том, что одним из главных требований к правовому регулированию является его системность, что полностью совпадает с ожидаемыми результатами на втором этапе реализации Концепции совершенствования правового обеспечения организации и деятельности системы МВД. Речь идет о достижении целостности, структурированности, системности и кодификации системы нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность органов внутренних дел. Однако постоянное динамичное развитие законодательства о государственной службе в органах внутренних дел не позволяет сохранить сложившуюся структуру и систему. Принятие новых нормативных правовых актов, внесение изменений в существующие, отмена их в значительной мере десистематизирует законодательство и изменяет соотношение и взаимодействие нормативных правовых актов.

А.В. Каляшин, справедливо отмечает, что: «Системность правового регулирования требует периодического упорядочения нормативных

правовых актов, удаления повторений, коллизий, унификации предписаний и приведения их в соответствие друг с другом»[301] [302], кроме того, указанный специалист приводит в пример подпункт 1.4.1. раздела 1 Инструкции о порядке ведения фондов правовой информации в системе Судебного департамента, в котором систематизация законодательства разъясняется как: «упорядочение нормативных правовых актов, приведение их в

согласованную, взаимоувязанную систему по отраслям законодательства, позволяющую провести максимально полный учет нормативных актов в целях информирования заинтересованных лиц о действующих правовых нормах» .

Однако, по нашему мнению, формирование ведомственных информационных фондов, даже если в них содержится классификации, облегчающая поиск необходимых нормативных актов и служащая условием выполнения требований законности, не является решением проблемы.

Опираясь на мнение Ю.А. Тихомирова о том, что: «правильное соотношение закона и подзаконного акта, призвано обеспечивать прежде всего реализацию законодательных норм. Отсутствие же Федерального закона «О нормативных правовых актах» и дробность характеристик свойств актов приводят к хаотичному ведомственному правотворчеству и низкому качеству локальных актов организаций и учреждений»[303], позволим себе утверждать, что основная проблема состоит в необходимости принятия доктринально значимого Федерального закона. Такого качества и уровня закон позволит упорядочить систему действующих в Российской Федерации нормативных правовых актов, определить виды нормативных правовых актов в зависимости от их юридической значимости и особенностей предмета регулирования, а также установить порядок их принятия, официального опубликования и вступления в силу. Это, по нашему мнению, обеспечит высокую эффективность законодательного регулирования служебных правоотношений, в основу которой ляжет единство, непротиворечивость и соподчиненность нормативно-правовых актов, регламентирующих службу в органах внутренних дел.

По каждому из указанных направлений существует немало проблем, подталкивающих к поиску путей их решения. Например, на фоне доктринальной неопределенности вступление в силу Федерального закона «О полиции» на 10 месяцев раньше Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», образовало много коллизий и дублирования по вопросам прохождения службы. Учитывая, что именно в Федеральном Законе «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» закреплена наиболее полная и взвешенная система правовых норм, регулирующих служебно-правовые отношения, нормы Федерального закона «О полиции», закрепляющие специальные звания сотрудников полиции (ст. 26), взыскания за несоблюдение ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции (ст. 30.1), право сотрудников полиции на объединение в профессиональные союзы (ст. 31), материальную ответственность сотрудника полиции за ущерб, причиненный федеральному органу исполнительной власти в сфере внутренних дел, подразделению полиции либо организации, входящей в систему указанного федерального органа, до сегодняшнего дня образуют «выпадающую конструкцию». Данный термин обосновал профессор В.В. Денисенко применительно к Кодексу РФ об административных правонарушениях, но как отметил Ю.Е. Аврутин: «его с полным основанием можно распространить на многие законодательные акты»[304].

Подтверждением необходимости изъятия из Федерального закона «О полиции» правовых норм, регламентирующих прохождение службы сотрудниками полиции, по нашему мнению, служит также и тот факт, что указанные правовые нормы Федерального закона «О полиции» не только дублируют нормы, указанные в Федеральном законе «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», но и отдельных случаях даже противоречат данному Федеральному закону. Например, в п. 2 ч. 1 ст. 27 Федерального закона «О полиции» (Основные обязанности сотрудника полиции) указано на обязанность сотрудника полиции выполнять служебные обязанности в соответствии с должностным регламентом (должностной инструкцией), и ничего не говорится об обязанности знать и исполнять иные документы, определяющие его права и служебные обязанности кроме должностного регламента, что, в свою очередь предусмотрено в п.2 ч.1 ст12 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Учитывая приоритет в предмете правового регулирования этих законов, регулирование порядка прохождения службы в органах внутренних дел относится, безусловно к Федеральному закону «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

На фоне данного аргумента, считаем необходимым, основываясь на проведенных ранее исследованиях понятия службы в органах внутренних дел и административно-правового статуса сотрудника органов внутренних дел, внести изменения в п. 1 статьи 1 и п. 1 статьи 10 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и изложить, указанные пункты в следующем содержании.

п.1 статьи 1: служба в органах внутренних дел - федеральная государственная служба граждан Российской Федерации, обладающих специальным званием и осуществляющих профессиональную деятельность по выполнению основных задач и задач, связанных с деятельностью по обеспечению исполнения полномочий Министерства внутренних дел Российской Федерации.

п. 1 статьи 10: сотрудник органов внутренних дел - гражданина Российской Федерации, которому в установленном законом порядке присвоено специальное звание рядового или начальствующего состава и предоставлены профессиональные права и обязанности по выполнению основных задач и задач, связанных с деятельностью по обеспечению исполнения полномочий Министерства внутренних дел Российской Федерации.

С другой стороны, первостепенность данного закона не сочетается с той пропорцией регулятивного значения, которая сохраняется в Инструкции о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел, утвержденной еще в 1999 году Приказом МВД России № 103 8[305] [306]. После внесения очередных изменений в данный нормативный правовой акт 18 июля 2014 года Приказом МВД России № 595 , несмотря на действие Федерального закона с отмеченными выше позитивными характеристиками, в нем сохранились 11 разделов и одно приложение. В части, не противоречащей Федеральному закону продолжают действовать положения: о служебных обязанностях и правах сотрудников органов внутренних дел; о профессиональной подготовке сотрудников; об условиях приема на службу в органы внутренних дел; о порядке прохождения испытательного срока и ряд других.

В юридической литературе называются различные факторы, влияющие на возникновение пробелов в отдельных институтах административного законодательства. Обращает на себя внимание устойчивость мнения о неизбежности пробелов в праве и законодательстве. Так, например, С.С. Алексеев отмечает, что: «... пробел - не всегда просчет законодателя. Ведь наряду с первоначальной пробельностью, обусловленной тем, что законодатель не смог охватить формулировками нормативного акта все жизненные случаи, требующие правового регулирования, допустил просчеты в использовании юридической техники, в частности юридических конструкций, существует последующая пробельность, вызванная появлением новых отношений, которые хотя и охватываются правом, но в деталях не могли быть предусмотрены законодателем»[307] [308] [309]. Трудно согласиться с утверждением о том, что в административное право, как бы закладывается особая программа на случай возможных пробелов. Даже если такая возможность реализуется в законодательном процессе, следует подчеркнуть отсутствие единого подхода и в отношении способа изложения принципов осуществления служебной деятельности для сотрудников органов внутренних дел.

Так, в отдельной главе Федерального закона «О полиции» закреплено семь принципов деятельности полиции, каждому принципу посвящена отдельная статья. По оценке О. С. Соколовой: «Принципы сформулированы достаточно конкретно»2, в их перечень входит: «соблюдение и уважение прав и свобод человека и гражданина, законность, беспристрастность, открытость и публичность, общественное доверие и поддержка граждан, взаимодействие и сотрудничество, использование достижений науки и техники, современных технологий и информационных систем» . Федеральном законе «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». законодатель, использую бланкетную форму отсылает правоприменителя к основополагающим идеям, заложенным в ст. 3 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» и формулирует три теоретических позиции (ст.4) , которые, как мы считаем, нельзя назвать общими принципами. Более того, данные «организационные принципы» могут быть реализованы только при соблюдении шести определенных в

Законе положений, что безусловно усложняет их восприятие и не способствует однозначность их понимания.

Основополагающим началам осуществления службы в органах внутренних дел законодательно не уделено должного внимания, сформулированы они в разных законодательных актах без использования общего методологического подхода и с использованием различных приемов юридической техники, что существенно снижает эффективность правового регулирования отношений в сфере государственной службы в органах внутренних дел. Учитывая, что Федеральный закон от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации» посвящен регламентации отношений не в сфере конкретного видам государственной службы, а всей системы государственной службы и соответственно содержит принципы построения и функционирования данной системы, унификация принципов государственной службы в органах внутренних дел имеет особое значение. Это основополагающие начала, формирующие единые подходы к нормативному регулированию служебной деятельности сотрудников полиции, внутренней службы и следственных подразделений органов внутренних дел.

Основополагающие идеи, по мнению О.А. Кожевникова: «можно считать принципами только при условии, когда они формулируются и утверждаются в правовых нормах»[310]. Соответственно правовую

определенность и нормативную оформленность следует считать характерными для принципа свойствами. Принципы, определяющие современную государственную службу в органах внутренних дел, должны образовывать четкий системный комплекс, в котором каждый принцип является базовым элементом для государственной службы данного вида и, их последовательная связь и сущностное наполнение позволяет понимать институт государственной службы в органах внутренних дел. Дефект даже одного из принципов неизбежно вносит качество условности в другие принципы, порождает серьезные осложнения для реализации задач, свойственных для института государственной службы в органах внутренних дел. В основе, такого комплекса, в первую очередь, как мы считаем, должны содержаться принципы: законности; приоритета прав и свобод человека и гражданина; профессионализма и компетентности.

Г осударственная служба, согласно принципу законности осуществляется только строго, соответствуя действующему законодательству. Данный принцип значит, что граждане Российской Федерации, поступившие на государственную службу в органы внутренних дел при осуществлении указанного вида деятельности, должны обеспечить осуществление отраслевого законодательства не только при реализации внешних служебных полномочий, но и в ходе подготовки и принятия внутриведомственных нормативных правовых актов.

Соответственно самой общей и аргументированной следует считать дефиницию, в которой законность отражена как принцип и режим осуществления правовых норм, вытекающих из законов и опосредованных ими нормативно-правовых актов. Как раз вследствие этого первичным требованием к государственному служащему органов внутренних дел является «знание и соблюдение Конституции, законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации в сфере внутренних дел, обеспечивать их исполнение; проходить в порядке, устанавливаемом федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел, регулярные проверки знания Конституции, законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации в указанной сфере»[311].

В принципе приоритета прав и свобод человека и гражданина заложено прямое воплощение Конституции Российской Федерации, согласно которой: «человек, его права и свободы являются высшей ценностью»[312]. В содержании данного принципа признание человека, его прав и свобод высшей ценностью служит безусловным ориентиром для прохождения государственной службы гражданами России в органах внутренних дел. Государственная власть посредством института государственной службы в органах внутренних дел руководствуясь данным принципом не должна в ходе своего функционирования нарушать, установленные законом, пределы взаимоотношения с гражданами России, иностранными гражданами и лицами без гражданства. По нашему убеждению, престиж любого вида государственной службы, по своей сути является производным. Не обладает авторитетом государство либо его представитель в лице сотрудника органов внутренних дел, если правовые процедуры реализации государственной службы не предполагают признания в качестве высшей ценности права и свободы человека и гражданина.

Чиновник, для которого признание прав и свобод другого человека не является ценность, неминуемо сталкивается с принудительной силой государства. Как отметил М.Е. Труфанов: «Важно обеспечить переход правоприменения от интересов ведомственного благополучия, к правам и свободам личности, как основному критерию оценки ее качества. Представленные ориентиры характеризуются как главные стратегические цели в государственной службе вообще, и службе сотрудников органов внутренних дел, в частности. Их реализация предполагает решение целого ряда более конкретных задач, определяемых исходя из реально существующей ситуации»[313] [314].

Многие специалисты, при исследовании государственной службы в органах внутренних дел, ассоциируют уровень профессионализма с обладанием сотрудником соответствующим профессиональным образованием и специализацией. Независимо от того, как позиционируется данный принцип в Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации», в Федеральном законе «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» он должен быть и соответственно представлять оригинальное и более обширное содержание.

Профессионализм на государственной службе, как указывает профессор Кожевников О. А. - «это особое свойство людей систематически, эффективно и надежно выполнять функции по обеспечению полномочий субъектов публичной власти, определенных в ст.1 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» . Автор безусловно прав, в содержании профессионализма должен быть отражен такой уровне обладания сотрудником органов внутренних дел качествами профессионального труда, который позволил бы с высокой результативностью от имени государства исполнять предоставленные ему полномочия.

Федеральный закон «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», устанавливает для кандидатов поступающих на службу в органы внутренних дел и к действующим сотрудникам требование по уровню образования, однако этого качества недостаточно для формирования компетенции. Компетенция - это термин, который сегодня обретает очередной раз дискуссионный характер. Одни ученые отмечают, что понятие «компетенция» происходит от латинского «competentia» (введение, способность, принадлежность по праву), другие пишут - понятие «компетенция» происходит от латинского «competere» (добиваться, соответствовать, подходить). Обычно оно рассматривается как комплекс полномочий в определенной области управленческих отношений. Однако в сфере службы органов внутренних дел для него свойственно несколько иное содержание. Довольно оригинальным является мнение А.Ю. Якимова. Компетенция, по его словам, является важнейшей частью правового статуса государственного служащего, его «сердцевиной», раскрывающей основное содержание, определяющей механизм выполнения возложенных на него задач, отражающей назначение субъекта и определяющей его место среди других субъектов[315] [316].

Представленные выше перечень принципов прохождения государственной службы в органах внутренних дел не является закрытым. Совокупность принципов законности; приоритета прав и свобод человека и гражданина; профессионализма и компетентности безусловно могут быть дополнены, но, при этом, мы настаиваем на трех императивных моментах: во-первых, обозначенные выше принципы должны отражаться только в числе первых; во вторых, не следует дорабатывать возможный перечень принципов службы в органах внутренних дел такими политическими принципами как федерализм2; в третьих, насыщение представленных принципов нормативным содержание, неуклонное следование им позволит в высокой степени поднять эффективность государственной службы в органах внутренних дел во благо отдельных граждан и всего российского общества в целом.

На основание изложенного, считаем необходимым внести изменения в п. 2 статьи 4 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и в качестве принципов службы в органах внутренних дел указать: 1) законности; 2) приоритета прав и свобод человека и гражданина; 3) профессионализма и компетентности.

Представленные доводы позволяют ответственно заявить, что служебное право невозможно развивать на основе сложившейся в социалистическом государстве догмы. Из этого, вполне объяснима тенденция мощного формирования законодательства о службе в органах внутренних дел, направленного на урегулирование внешней административной деятельности и внутриведомственного алгоритма прохождения службы в органах внутренних дел. В очередной раз опираясь на авторитетное мнение Ю.Е. Аврутина[317] отметим, что формирующаяся, порой экспериментальным путем, административная нормативно-правовая база для службы в органах внутренних дел является прямым следствием насущной потребности в модернизации служебного права в сочетании с запросами и вызовами современной государственности, правами и законными интересами субъектов гражданского общества. «К сожалению, эта объективная необходимость нередко реализуется на фоне как «законотворческого зуда» и игнорирования мнения научного сообщества, так и «доктринальной неопределенности» по ключевым понятиям, категориям, институтам»[318].

Служебное право, как подотрасль законодательства и институт науки не сможет рационально совершенствоваться без совершенной доктрины. Учитывая, что бесчисленные разработки российских ученых по проблемным вопросам государственной службы в органах внутренних дел остаются без соответствующего внимания, говорить надлежит о своевременной разработке перспективной и непротиворечивой юридико-логической модели государственной службы в органах внутренних дел, тщательного выбора таких суждений, представлений и методов административно-правового регулирования, которые бы обеспечили эффективность в ее развитии. «Научная мысль в первую очередь должна предварять законодательство, а не просто комментировать его»[319].

В завершении данного этапа исследования считаем необходимым отметь, что отсутствие Федерального закона «О нормативных правовых актах» и дробность свойств правовых актов приводят к хаотичному правотворчеству. Принятие доктринального закона, позволит упорядочить систему действующих в Российской Федерации нормативных правовых актов, определить виды нормативных правовых актов в зависимости от их юридической значимости и особенностей предмета регулирования, а также установить порядок их принятия, официального опубликования и вступления в силу. Это, по нашему мнению, обеспечит высокую эффективность законодательного регулирования служебных правоотношений, в основу которой ляжет единство, непротиворечивость и соподчиненность нормативно-правовых актов, регламентирующих государственную службу в органах внутренних дел.

А также настаиваем на том, что фоне доктринальной неопределенности вступление в силу Федерального закона «О полиции» на 10 месяцев раньше Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», возникла коллизия, для устранение которой из содержания Федерального закона «О полиции» необходимо вывести нормы закрепляющие специальные звания сотрудников полиции (ст. 26), взыскания за несоблюдение ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции (ст. 30.1), право сотрудников полиции на объединение в профессиональные союзы (ст. 31), материальную ответственность сотрудника полиции за ущерб, причиненный федеральному органу исполнительной власти в сфере внутренних дел, подразделению полиции либо организации, входящей в систему указанного федерального органа.

Указанные правовые нормы Федерального закона «О полиции» не только дублируют нормы, указанные в Федеральном законе «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», но и отдельных случаях даже противоречат данному Федеральному закону.

Очевидность того, что Федеральный закон от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации» посвящен регламентации отношений не в сфере конкретного видам государственной службы, а всей системы государственной службы и соответственно содержит принципы построения и функционирования данной системы, унификация принципов государственной службы в органах внутренних дел имеет особое значение. Соответственно изложенному, считаем необходимым внести изменения в п. 2 статьи 4 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и в качестве принципов службы в органах внутренних дел указать: 1) законности;

2) приоритета прав и свобод человека и гражданина; 3) профессионализма и компетентности.

В качестве выводов по данной главе исследования автор хотел бы отметить следующее.

1. Комплекс, представленных выше рассуждений, позволяет автору усомнится в состоятельности определения представленного в статье 10 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Согласно ч.1 данной статьи - «сотрудником органов внутренних дел является гражданин, который взял на себя обязательства по прохождению федеральной государственной службы в органах внутренних дел в должности рядового или начальствующего состава и которому в установленном порядке присвоено специальное звание рядового или начальствующего состава». Сомнения по данному вопросу основаны, во-первых, на факте того, что закон в отдельных случаях не связывает статус сотрудника органов внутренних дел с замещением должности. Только статья 36 Федерального закона содержит десять пунктов, определяющих возможность зачисления сотрудника в распоряжение федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, его территориального органа или подразделения. Во-вторых, сотрудник органов внутренних дел, зачисленный в распоряжение федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, его территориального органа или подразделения, до назначения на другую должность либо увольнения со службы в органах внутренних дел выполняет поручения руководителя федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел или уполномоченного руководителя, для чего, безусловно, использует общие полномочия предусмотренные статьями 11 и 12 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Основываясь на данных аргументах, автор считает возможным предложить следующее понятие сотрудника органов внутренних дел: «Сотрудник органов внутренних дел - гражданин Российской Федерации, которому в установленном законом порядке присвоено специальное звание рядового или начальствующего состава и предоставлены профессиональные права и обязанности по выполнению основных задач и задач, связанных с деятельностью по обеспечению исполнения полномочий Министерства внутренних дел, определенных законодательством Российской Федерации».

2. Государственный служащий обретает обязанности по замещаемой должности, которые в органах внутренних дел определяются должностным регламентом (должностной инструкцией) на основе квалификационных требований. По сути будучи частью специальной дееспособность они является именно тем необходимым условием, при котором сотрудник органов внутренних дел обретает специальный (должностной) административно-правовой статус.

3. Следует четко констатировать, что обязанности по должности определяются не индивидуально каждому сотруднику, а обусловливаются тем служебным положением, которое сотрудники занимают в структуре органов внутренних дел. Амплитуда таких обязанностей в органах внутренних дел широка и обоснована их массивом, а кроме этого, содержательно соотносится с наименованием должности, уровнем компетенции органа, в котором учреждена, задачами и функциями, выполняемыми органом внутренних дел или его структурной единицей.

4. Моментом обретения индивидуального административно-правового статуса сотрудником органов внутренних дел следует считать получение таких атрибутов правового статуса, как служебное удостоверение и специальный жетон, так как служебное удостоверение, представляет собой официальный документ, удостоверяющий личность сотрудника в ходе реализации общих и должностных полномочий.

5. Анализ законодательства о службе в органах внутренних дел, в части касающейся правового статуса сотрудника органов внутренних дел позволил прийти к концептуальному представлению сложной многоуровневой модели статуса сотрудника с модульным административно-правовым содержанием.

В зависимости от объема, содержания и характера субъективных прав и обязанностей сотрудника органов внутренних дел в структуре его административно-правового статуса есть основания выделить три основных уровня:

1) универсальные начала правовой свободы сотрудника органов внутренних дел (общий статус);

2) специальный должностной модуль сотрудника органов внутренних дел (специальный статус);

3) персональный модуль административно-правовых возможностей отдельного сотрудника органов внутренних дел (индивидуальный статус).

6. Любая административно-правовая процедура, свойственная для процесса прохождения службы в органах внутренних дел, представляет собой процессуально аргументированную совокупность административноправовых норм, регламентирующих последовательность действий компетентных структурных подразделений и их должностных лиц по реализации, определяемых законом, указом Президента Российской Федерации, постановлением Правительства Российской Федерации или приказом МВД России унифицированных функций, направленных на принятие резолютивных и промежуточных решений по вопросам, влекущим возникновение, изменение или прекращение правовой возможности граждан Российской Федерации прохождения службы в органах внутренних дел.

7. Исследование позволяет назвать, как минимум три аргумента, согласно которым присвоение специального звания сотруднику органов внутренних дел, следует вывести в самостоятельную процедуру. Во-первых, присвоение специального звания свойственно не только для периода поступления на службу, но и для других периодов карьерного роста, во- вторых, это юридический акт, который завершается не промежуточным, а резолютивным решением компетентного руководителя, в-третьих, присвоение специального звания сотруднику органов внутренних дел обладает статус-образующим эффектом.

8. Аналитический подход, позволил усомнится в состоятельности п. 17 статьи 33 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», согласно которому аттестуемый сотрудник органов внутренних дел имеет право обжаловать рекомендации аттестационной комиссии. По мнению автора, рекомендательный характер результатов работы аттестационной комиссии, без последующего утверждения уполномоченным руководителем федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел не может вызывать юридических последствий. То есть, в п. 14 статьи 33 должна быть представлена возможность обжаловать не рекомендации аттестационной комиссии, а решение уполномоченного руководителя.

9. Представленные в главе аргументы, основанные на экстраполяции принципов организации и осуществления ротации в иных видах службы, позволяют автору утверждать, что отсутствие, на современном этапе, материальной и нормативно-правовой базы проведения ротации, эпизодический и бессистемный характер ее проведения, а также отсутствие четкой регламентации порядка, условий и сроков, не позволяет рассматривать ротацию в качестве самостоятельной административноправовой процедуры.

10. В содержании основных этапов прохождения государственной службы сотрудниками органов внутренних дел, по теоретически обособленным признакам и характерным элементам структуры, проведенное исследование позволило обосновать следующие административно-правовые процедуры:

1) поступления на службу в органы внутренних дел (в качестве производной содержит процедуру проведения конкурса на замещение вакантной должности в органах внутренних дел);

2) присвоения специального звания;

3) аттестации сотрудников органов внутренних дел;

4) формирования кадрового резерва МВД России;

5) прекращения службы в органах внутренних дел.

11. Учитывая, что большинство оснований увольнения, вытекающие из Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» обусловлены прекращением действия служебного контракта и опираясь на позиции статьи 20 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», согласно которым правоотношения на службе в органах внутренних дел между Российской Федерацией и гражданином возникают и осуществляются на основании контракта, необходимо разработать и представить в приложении к данному диссертационному исследованию, примерную административно-правовую процедуру о порядке заключения контракта на службу в органах внутренних дел Российской Федерации.

12. Представленный выше перечень принципов прохождения государственной службы в органах внутренних дел не является закрытым. Совокупность принципов законности; приоритета прав и свобод человека и гражданина; профессионализма и компетентности безусловно может быть дополнена, но, при этом, автор настаивает на трех императивных моментах: во-первых, обозначенные в исследовании принципы должны отражаться только в числе первых; во вторых, не следует дорабатывать возможный перечень принципов службы в органах внутренних дел такими политическими принципами как федерализм; в третьих, насыщение представленных принципов нормативным содержание, неуклонное следование им позволит в высокой степени поднять эффективность государственной службы в органах внутренних дел.

13. Нормы, содержащиеся в Федеральном законе «О полиции», закрепляющие специальные звания сотрудников полиции (ст. 26), взыскания за несоблюдение ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции (ст. 30.1), право сотрудников полиции на объединение в профессиональные союзы (ст. 31), материальную ответственность сотрудника полиции за ущерб, причиненный федеральному органу исполнительной власти в сфере внутренних дел, необходимо вывести из текста Федерального закона.

14. Очевидность того, что Федеральный закон от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации» посвящен регламентации отношений не в сфере конкретного видам государственной службы, а всей системы государственной службы и соответственно содержит принципы построения и функционирования данной системы, унификация принципов государственной службы в органах внутренних дел имеет особое значение. Соответственно изложенному, считаем необходимым внести изменения в п. 2 статьи 4 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и в качестве принципов службы в органах внутренних дел указать: 1) законности; 2) приоритета прав и свобод человека и гражданина; 3) профессионализма и компетентности.

<< | >>
Источник: Евстафиади Янис Константинович. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ СОТРУДНИКОВ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Краснодар - 2017. 2017

Еще по теме Совершенствование законодательства, регламентирующего государственную службу сотрудников органов внутренних дел:

  1. 2.3. Влияние государственных расходов на деятельность органов внутренних дел и оценка их эффективности
  2. Содействие органов внутренних дел избирательным комиссиям в обеспечении законности при организации и проведении выборов
  3. §1. Совершенствование правового регулирования взаимодействия органов внутренних дел на транспорте с территориальными органами МВД Кыргызской Республики
  4. §2. Основные направления совершенствования организации взаимодействия между органами внутренних дел на транспорте и территориальными органами внутренних дел
  5. Ведомственный контроль при осуществлении дознания органами внутренних дел
  6. § 2.3. Основные формы деятельности органов внутренних дел по обеспечению прав и свобод человека и гражданина
  7. Понятие и сущностная характеристика государственной службы в органах внутренних дел
  8. Нормативное правовое обеспечение государственной службы сотрудников органов внутренних дел
  9. 2.2. Административно-правовые процедуры прохождения службы в органах внутренних дел
  10. Дисциплинарное производство в органах внутренних дел в отношении отдельных субъектов производства
  11. Дисциплинарное производство в отношении сотрудников органов внутренних дел, совершивших деяния, содержащие признаки административного правонарушения
  12. § 1. Генезис дисциплинарного производства в органах внутренних дел Российской Федерации.
  13. § 6. Основные направления совершенствования административноправового регулирования дисциплинарного производства в органах внутренних дел Российской Федерации
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -