<<
>>

§ 3. Совершенствование нормативной основы усмотрения в административной деятельности милиции

Этот процесс происходит в русле последовательной реализации конституционного принципа укрепления правовой основы государственной и общественной жизни. Основным его содержанием является сужение пределов административного усмотрения.

Оно характеризуется не расширением сферы действия норм административного права, как считает В.И. Леушин[178], а углублением регулирования тех видов общественных отношений, которые уже находятся в сфере воздействия законодательства. Законодательство при этом имеет дело, как правило, с общественными отношениями, уже урегулированными юридическими нормами, и в процессе правотворчества юридическое воздействие на них углубляется, делается более конкретным и четким. Именно в этом состоит типичная черта развития советского законодательства[179].

Уменьшение пределов административного усмотрения достигается путем их ограничения (например, при установлении минимальных размеров санкций административно-правовых норм), а также в результате их структурирования (например, при нормативном уточнении критериев усмотрения, формулировании конкретных вариантов решения,

регламентируемых пока лишь в самом общем виде).

Иногда бывает так, что существующий уровень правового регулирования затрудняет административную деятельность, не отвечает требованиям общественного развития, поскольку нормы права содержат чрезмерно узкие пределы усмотрения. В таких случаях, безусловно, необходимо идти на приведение законодательства в соответствие с насущными потребностями практики. Например, установленный Указом Президиума Верховного Совета СССР от 8 июня 1973 г. срок административного задержания (до трех часов) недостаточен для разбирательства с лицами, допустившими административные

правонарушения, рассмотрение и разрешение которых отнесено к компетенции народного судьи. Поэтому вполне обоснованно вносится предложение закрепить в нормативном порядке правило, согласно которому лица, совершившие правонарушения упомянутой категории, задерживались бы милицией до рассмотрения дела народным судьей[180].

Имеются, на наш взгляд, четыре первоочередных направления совершенствования нормативной основы усмотрения в административной деятельности милиции: совершенствование компетенционной регламентации, совершенствование оценочных понятий, устранение пробелов в праве и совершенствование ведомственного нормативного регулирования.

Совершенствование________ компетенционной______ регламентации.

Использование усмотрения в процессе осуществления милицией деятельности по охране общественного порядка и безопасности обусловлено самой природой «вмешательства» милиции в общественную практику - необходимостью активно действовать, пресекать правонарушения, задерживать нарушителей, устанавливать факты, обстоятельства и т. п. В связи с этим совершенствование компетенционной регламентации предполагает создание предпосылок для такой активности, что может быть достигнуто путем тщательного и детального формулирования обязанностей милиции. Они должны создавать своего рода правовой фон, на котором бездействие должностного лица не смогло бы оказаться юридически допустимым вариантом поведения и воспринималось бы как «патология». Иначе говоря, в каждом конкретном случае работнику милиции должно быть ясно, нужно ли вмешиваться в ту или иную ситуацию. И тогда его усмотрение имело бы место только в выборе формы этого вмешательства.

Полное достижение подобного уровня компетенционной регламентации - вопрос весьма сложный и проблематичный. Так или иначе, как совершенно правильно отмечает Б.М. Лазарев, останется опасность получить упрек за то, что, несмотря на необходимость в тех или иных условиях использовать соответствующие полномочия, нижестоящий орган не «пустил их в ход»[181]. Тем не менее, необходимо стремиться к более полному и подробному изложению обязанностей милиции в нормативных актах[182]. Причем в интересах эффективной охраны прав и свобод граждан желательно в действующем законодательстве обязанности милиции определять в тесной связи с корреспондирующими им конкретными правами граждан, чтобы компетенция милиции устанавливалась «не вообще, а в плане отношений «государственный аппарат - гражданин» и в качестве исходной базы имела соответствующие права и обязанности граждан»[183].

Возьмем, к примеру, проблему неотвратимости административной ответственности. Речь идет об обязательности реагирования не на совершающееся (что само собой разумеется), а на совершившееся правонарушение. В обоснование нормативного закрепления принципа неотвратимости административной ответственности ссылаются иногда на ст. 16 Положения об административных комиссиях при исполнительных комитетах районных, городских, сельских, поселковых Советов депутатов трудящихся РСФСР и о порядке производства по делам об административных нарушениях, которая гласит: «Задачами производства по делам об административных нарушениях являются установление виновных и обеспечение правильного применения законодательства с тем, чтобы к каждому совершившему административное нарушение были применены справедливые меры административного воздействия»[184].

Наряду с этим существует мнение, согласно которому предпосылки юридической и общественной ответственности не находят своего закрепления в нормах административного права[185].

Как показало анкетирование, на вопрос «требует ли законодательство обязательного реагирования работника ГАИ на любое нарушение правил дорожного движения?» утвердительно ответили 88,3% опрошенных работников ГАИ и 68,5% водителей, отрицательно - соответственно 9,7% и 13%, затруднились - 2% и 18,5%.

В действующем законодательстве для расхождения взглядов имеются основания. Его анализ показывает, что предпосылки неотвратимости реагирования на административные правонарушения закреплены только применительно к деятельности ГАИ: пункт «п» ст. 6 Положения о ГАИ возлагает на ГАИ обязанность принимать в установленном порядке предусмотренные законодательством меры административного воздействия к нарушителям правил и других нормативов, относящихся к безопасности дорожного движения[186]. Ссылки на уже процитированную ст.

16 Положения об административных комиссиях не могут служить надлежащим аргументом в поддержку неотвратимости административной ответственности, поскольку Основы законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях таким образом сформулировали задачи производства по делам об административных правонарушениях (ст.

31), что неотвратимость подразумевается лишь в смысле обязательности исполнения вынесенного постановления[187]. Только в этом аспекте можно согласиться с мнением, что одной из задач прокурорского надзора является обеспечение неотвратимости административных взысканий (либо применения в соответствии с законом мер общественного воздействия) в отношении лиц, совершивших административные проступки[188]. Если обратиться к тексту Закона о прокуратуре СССР, то нетрудно убедиться, что задача обеспечения неотвратимости ответственности закреплена лишь в отношении преступлений (ст. 3 и 28)[189].

В основном нормативном акте, регламентирующем административную деятельность милиции, - Указе Президиума

Верховного Совета СССР от 8 июня 1973 г. «Об основных обязанностях и правах советской милиции по охране общественного порядка и борьбе с преступностью» - говорится об обязанности милиции принимать необходимые меры к пресечению нарушений, причем только общественного порядка. Следовательно, вопрос о том, обязан ли работник милиции, обнаруживший факт совершенного правонарушения, принять какие-либо меры, остается открытым. Такая регламентация, открывая возможности для нежелательного административного усмотрения, не способствует эффективной и последовательной борьбе милиции с административными правонарушениями. Поэтому представляется необходимым сформулировать в нормативном порядке положение, которое обязывало бы милицию принимать меры административного воздействия к лицам, совершившим административные правонарушения.

Далее. Коль скоро административное усмотрение терпимо в той мере, в какой оно неизбежно, общим принципом должно быть закрепление в качестве обязанностей тех полномочий милиции, которые являются единственным юридическим средством выполнения возложенных на нее задач в том или ином виде типичных правоприменительных ситуаций. Этот принцип должен быть использован как непосредственно при определении компетенции милиции, так и в процессе совершенствования компетенционной регламентации.

В связи с этим представляется, что право милиции отстранять от управления транспортными средствами лиц, находящихся в нетрезвом состоянии, следовало бы переименовать в обязанность.

При этом не нужно преувеличивать опасность чрезмерного дробления обязанностей. Намного важнее юридически исключить административное усмотрение там, где в нем нет необходимости, а значит там, где его наличие не способствует укреплению социалистической законности.

Не должно оставаться вне поля зрения правотворческих органов и совершенствование регламентации правомочий милиции. Этот аспект важен не только с точки зрения обеспечения государственных и общественных интересов, но и в плане усиления охраны прав и свобод советских граждан.

В связи с этим следует поддержать тех ученых, которые выступают с предложением принять общесоюзный нормативный акт об административном задержании граждан[190]. Не исключена возможность более детального урегулирования административного задержания и в Кодексах об административных правонарушениях союзных республик. Прежде всего, следовало бы уточнить основания административного задержания: ведь они предполагают, как правило, задержание нарушителя в условиях так называемой очевидности совершенного нарушения. Но обстоятельства могут сложиться так, что лицо, совершившее определенный административный проступок, скроется и его надо разыскать[191] [192] [193].

Не лишено основания также и предложение об установлении перечня нарушений, за совершение которых можно применять

3

административное задержание

Что касается закрепления в законодательстве срока для доставления

4

нарушителя в соответствующее помещение , то это предложение, в силу отсутствия объективных критериев определения такого срока, представляется нецелесообразным.

Стабилизации административной практики послужило бы установление минимального срока лишения права управления

транспортными средствами[194]. Думается, что он должен быть не менее одного месяца.

Некоторые авторы обосновывают потребность в нормативной регламентации низших пределов различных санкций, в особенности применяемых в случае рецидива[195] [196].

В юридической литературе правильно подчеркивается, что действующее законодательство не фиксирует (за редкими исключениями) даже в самом общем виде условий, при которых органы управления могут и должны применять предупреждение. Во избежание неясностей необходимо четко сформулировать основания и порядок вынесения

3

предупреждения в качестве меры административного взыскания .

Повышение эффективности административной деятельности милиции обеспечивалось бы в результате детализации оснований и порядка использования метода убеждения. В литературе отмечается, что средства убеждения, как правило, получают самое общее закрепление в компетенции того или иного органа без определения пределов его применения. Это объясняется не только тем, что их использование не связано с ущемлением каких-либо прав граждан, но и большим их

разнообразием, что затрудняет здесь строгую регламентацию[197].

Да, практика административной деятельности милиции идет по пути широкого обращения к средствам убеждения, в процессе ее осуществления рождаются новые формы его использования. Однако это отнюдь не снимает вопроса о разумно допустимых пределах применения убеждения в качестве средства воздействия на правонарушителей. Ведь оно тоже может быть необоснованным, в частности, ущемлять законные интересы потерпевших от административных правонарушений. В связи с этим следовало бы, на наш взгляд, детально изложить основания освобождения от административной ответственности при малозначительности совершенного правонарушения, предусмотренного ст. 11 Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях.

Совершенствование оценочных понятий. Рассматриваемая деятельность может осуществляться в двух направлениях: а) установление перечней (примерных и полных) случаев и явлений, подпадающих под оценочные понятия; б) более полное и конкретное нормативное закрепление критериев применения оценочных понятий.

Нет оснований противопоставлять эти подходы друг другу, как это делают некоторые авторы. Так, М.И. Бару полагает, что с точки зрения социалистической законности желательно не столько скрупулезное уточнение самого понятия, сколько установление полного перечня случаев, подпадающих под то или иное понятие. При невозможности такового можно ограничиться примерным перечнем[198]. Т.В. Кашанина придерживается противоположной точки зрения[199] [200] [201]. По нашему мнению, эффективны и тот, и другой способы. Предпочтительность использования какого-либо из них определяется спецификой подлежащего детализации оценочного понятия.

В действующем законодательстве, регламентирующем административную деятельность милиции, имеются некоторые оценочные понятия, которые нуждаются в уточнении путем установления перечней. Указ Президиума Верховного Совета от 8 июня 1973 г. предоставляет милиции право в качестве крайней меры применять оружие, в частности, для отражения нападения на особо важные и другие важные объекты, для задержания преступника, застигнутого при совершении особо опасного преступления . Если в УППССМ перечень особо важных и других важных объектов определен, то понятия особо опасного преступления, как уже

3

отмечалось, законодательство не дает .

Думается, что в целях укрепления социалистической законности в административной деятельности милиции необходимо установить исчерпывающий перечень противоправных деяний, подпадающих под понятие особо опасного преступления, взяв за основу перечень тяжких преступлений, предусмотренных ст. 7-1 Основ уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик. Следует при этом учесть, что понятие особо опасного преступления уже понятия тяжкого преступления[202]. Объективная сторона особо опасного преступления должна

быть достаточно очевидной для того, чтобы исключить возможность ошибок в первоначальной юридической квалификации.

Заслуживают поддержки высказанные предложения о закреплении в законодательстве перечня нарушений, рассматриваемых как мелкое хулиганство. В юридической литературе уже предложен такой примерный перечень[203]. Представляется, что в результате его обсуждения могли бы быть выработаны соответствующие нормативные установления, что, несомненно, позволило бы свести к минимуму встречающиеся еще порой ошибки в юридической квалификации противоправных проявлений.

Совершенствование оценочных понятий, имеющих принципиальное значение для уяснения обязанностей граждан (существующих обычно в качестве запретов) и обоснованного применения милицией мер административного принуждения, достигается также в результате более подробного изложения в законодательстве критериев применения оценочных понятий[204]. В частности, в литературе уже указывалось на необходимость уточнения признаков таких понятий, как «бродяжничество», «попрошайничество», «наркотические вещества»[205], «состояние сильного опьянения», «пьяный вид, оскорбляющий человеческое достоинство и общественную нравственность»[206]. Практика свидетельствует о необходимости нормативной конкретизации понятия «грубое нарушение» правил дорожного движения[207] [208]. В связи с этим некоторые авторы предлагают считать «грубыми» те нарушения, которые представляют собой несоблюдение прямых запретов, установленных

3

правилами дорожного движения .

Закрепление более конкретных признаков тех или иных оценочных понятий возможно непосредственно в законе или в правительственном акте, а также и в «предварительном» порядке - в нормативных актах МВД

СССР. Хотя ведомственное разъяснение не всегда может быть квалифицировано как авторитетное, изданное на должном уровне, оно все же способствует единообразному правоприменению. Кроме того, проверка выработанных практикой и закрепленных в ведомственных актах критериев, на основании которых применяется оценочное понятие, создает необходимые предпосылки для более детальной регламентации соответствующих вопросов в законодательстве.

В связи с этим, очевидно, есть все основания утверждать, что назрела необходимость закрепления в Указе Президиума Верховного Совета РСФСР от 19 июня 1972 г. «О мерах по усилению борьбы против пьянства и алкоголизма» более конкретных признаков понятия «состояние сильного опьянения», служащего основанием для помещения в медицинский вытрезвитель. Этот термин в приказе МВД СССР от 10 августа 1973 г. № 232 определяется как «такое состояние опьяневшего, при котором он представляет опасность для себя или окружающих и по медицинским показаниям диагностируется как средняя или тяжелая степень опьянения». Думается, что эта формулировка вполне удачна, проверена практикой и отвечает ее потребностям. Небезынтересно отметить, что еще Инструкция постовому милиционеру (1923 г.)[209] предписывала задерживать «лиц, находящихся в состоянии опьянения, угрожающем опасностью как для них самих, так и для окружающих».

Своеобразной формой совершенствования оценочных понятий можно считать и случаи, когда в интересах более полного воплощения в жизнь принципа социалистической законности нормотворческий орган идет на полный отказ от использования оценочных понятий при формулировании оснований применения той или иной меры административного взыскания. Так, например, в законодательстве предусмотрено, что совершение грубого нарушения правил дорожного движения в течение одного года два или более раз влечет за собой лишение права управления транспортными средствами на срок до одного года или штраф в размере до 30 руб.[210]. Приказом МВД СССР от 1 сентября 1970 г. № 300 была утверждена форма талона предупреждений к водительскому удостоверению, содержавшего перечень грубых нарушений, за совершение которых может быть наложено взыскание - предупреждение в виде компостерной просечки. В числе оснований для его применения было предусмотрено такое, как «другие грубые нарушения». Это способствовало возрастанию субъективного элемента при определении степени общественной опасности нарушений, затруднениям в выборе адекватной нарушениям меры наказания, большому разнобою в административной практике[211]. Действительно, как показало проведенное нами анкетирование работников ГАИ, 78,6% из них под «другими грубыми нарушениями» понимали любые нарушения, которые они посчитали грубыми. Не случайно приказом МВД СССР от 10 августа 1977 г. № 255 в целях упорядочения применения мер воздействия утвержден новый образец талона предупреждений, в котором уже не содержится такого основания применения компостерной просечки.

Следует отметить, что отказ от использования в тех или иных случаях оценочных понятий - наиболее радикальный путь, который оправдан тогда, когда издержки процесса применения соответствующего понятия не могут быть нейтрализованы каким-либо другим способом.

В юридической литературе идет речь о совершенствовании и других оценочных понятий. Вносятся, в частности, предложения об определении форм аморального поведения, в связи с которым должно применяться официальное предостережение о недопустимости антиобщественного поведения[212]. Обращается внимание на потребность в наиболее полном закреплении в республиканском законодательстве (Кодексах об административных правонарушениях) составов нарушений общественного порядка, ответственность за совершение которых предусматривается в настоящее время в решениях местных Советов и при формулировании которых, как известно, часто используются оценочные термины[213].

Все это способствовало бы упорядочению практики применения милицией соответствующих норм права, благоприятно сказалось бы на реализации административного усмотрения в ее деятельности.

Совершенствованию оценочных понятий во многом родственна деятельность по сужению пределов усмотрения, установленных альтернативными нормами. Она заключается в установлении конкретных критериев выбора вариантов решения, предусмотренных альтернативной нормой. В литературе предлагается, например, закрепить основные направления выявления факторов, характеризующих личность

правонарушителя и имеющих существенное значение при определении

3

меры взыскания ; выделить признаки, свидетельствующие о высокой

степени криминальной активности как основания для применения наиболее существенных ограничений, применяемых к лицам, подлежащим взятию под административный надзор органов внутренних дел[214]; установить порядок, при котором материалы о мелком хулиганстве обязательно бы направлялись в суд, если свидетелями происшествия являются работники милиции или если привлеченный к ответственности настаивает на этом[215] [216].

Устранение пробелов в праве. Оно не всегда исключает административное усмотрение, но стабилизирует его правовую основу, делает его применение упорядоченным, уменьшает в нем долю волевого момента.

Сужение пределов административного усмотрения достигается здесь двумя способами: а) установлением первичных правовых норм, восполняющих пробелы в праве; б) повышением уровня нормативной регламентации тех или иных общественных отношений, складывающихся между милицией и гражданами, отдельные стороны которых регулируются в настоящее время только актами МВД СССР.

Так, требованиям законности и интересам практики отвечало бы установление правовой нормы, предоставляющей милиции право использовать в случаях, не терпящих отлагательства, средства передвижения (кроме специальных и дипломатических автомобилей), принадлежащие предприятиям, организациям, учреждениям или гражданам, для преследования водителей, находящихся за рулем в

3

состоянии опьянения .

Заслуживает, на наш взгляд, поддержки предложение о нормативном регулировании конфискации милицией изъятых из гражданского оборота предметов, в частности, наркотических веществ, порнографических материалов[217].

Не менее важным аспектом укрепления правовой основы административной деятельности милиции и сужения пределов усмотрения является закрепление в нормативных актах Союза ССР и союзных республик тех полномочий милиции в отношении граждан, которые регулируются на сегодняшний день в ведомственном порядке.

В частности, должны найти отражение в Положении о советской милиции регулируемые в настоящее время на ведомственном уровне основания и порядок проведения наружного (поверхностного) осмотра некоторых категорий доставляемых граждан.

Как известно, Положением о дежурной части отдела (управления) внутренних дел исполкома окружного, городского, районного Совета народных депутатов (отделения милиции) предусматривается производство личного обыска лица, задержанного за совершение административного правонарушения, в целях обеспечения безопасности работников милиции и задержанных, предотвращения чрезвычайных происшествий, обнаружения и изъятия вещественных доказательств, а также предметов, запрещенных к хранению в камерах ИВС или в комнатах для содержания лиц, задержанных в административном порядке.

Необходимость в производстве обыска (и не только личного) может возникнуть и возникает при привлечении к административной ответственности за мелкую спекуляцию, мелкое хищение, незаконное изготовление и использование радиопередающих устройств, приобретение наркотиков, самогона, других крепких спиртных напитков домашней выработки, при изъятии огнестрельного оружия и боеприпасов у лиц, совершающих антиобщественные поступки, если они отказываются от добровольной их сдачи, при отказе нарушителя, доставленного для составления протокола, сообщить свою фамилию и адрес, предъявить документы, удостоверяющие личность, и т. д.

Иначе говоря, обыск необходим во всех случаях, когда без него невозможно выполнить предписания правоохранительных норм, когда без него невозможно обнаружить орудия и (или) результаты совершения административного правонарушения.

Поэтому следует поддержать тех ученых, которые предлагают закрепить в законодательстве Союза ССР и союзных республик право милиции производить обыск лиц, задержанных за совершение административных правонарушений, их жилища, багажа, груза и автомашин с одновременным детальным изложением оснований и порядка его осуществления[218].

При этом следовало бы упорядочить употребление в

законодательстве таких терминов, как личный обыск[219], личный осмотр[220] [221],

3

личный досмотр .

Не менее важно закрепить в Положении о советской милиции урегулированные Уставом ППССМ основания и порядок применения служебных собак в целях пресечения правонарушений, задержания преступников и самозащиты, а также основания и порядок применения приемов самбо (физической силы). Установлению условий и пределов применения милицией физической силы должно быть уделено особое внимание. УППССМ, как известно, допускает применение приемов самбо лишь в случаях самозащиты, задержания сопротивляющегося преступника, физического сопротивления доставляемых в милицию и оказывающих сопротивление при законном производстве обыска и выемки. Однако необходимость в применении силы возникает не только в этих случаях, но и в случаях принуждения к выполнению законного распоряжения представителя власти. Между тем на сегодняшний день, к сожалению, можно лишь повторить замечание Л. Мариупольского, сделанное еще в 1958 г.: этот аспект применения силы в юридической литературе не разработан[222].

Назрела необходимость, на наш взгляд, сформулировать на более высоком уровне права и обязанности милиции при проведении массовых мероприятий. В настоящее время они регулируются Уставом ППССМ. Кроме того, отдельные положения по вопросам охраны общественного порядка и безопасности при проведении массовых мероприятий в виде соответствующих обязанностей граждан содержатся в актах местных Советов народных депутатов[223]. Представляется, что это не лучший вариант правового регулирования полномочий милиции. Поэтому мы солидарны с теми авторами, которые предлагают издать специальный нормативный акт, определяющий обязанности и права органов внутренних дел при проведении массовых мероприятий[224]. Здесь уместно привести и результаты проведенного кафедрой административного права и административнослужебной деятельности органов внутренних дел МВШМ МВД СССР и управлением ООП ГУВД Мосгорисполкома анкетирования начальников и командиров подразделений столичной милиции, абсолютное большинство которых (97%) высказались за издание такого нормативного акта.

Практика надзора за дорожным движением свидетельствует о необходимости закрепления обязанности водителей выходить из кабины по требованию работника милиции. Без этого сотрудникам ГАИ невозможно выполнить предписания отдельных правовых норм (например, установить факт управления транспортным средством в состоянии опьянения). Рассматриваемая обязанность водителей, не будучи закрепленной в правилах дорожного движения, и регламентация соответствующего права работников ГАИ на уровне Наставления по дорожно-патрульной службе ГАИ, о котором не знают граждане, в числе других факторов способствуют, как показало изучение, возникновению ненужных конфликтов и принесению необоснованных жалоб.

С точки зрения более полной охраны прав и свобод советских граждан, а также в плане укрепления правовой основы патрульно-постовой службы милиции серьезное значение имеет закрепление в

законодательстве права милиции не только задерживать и содержать под стражей, но и доставлять в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством лиц, подозреваемых в совершении преступлений. Если право доставления лиц, совершивших административные правонарушения, закреплено Указом Президиума Верховного Совета СССР от 8 июня 1973 г., то в отношении лиц, подозреваемых в совершении преступления, это правомочие почему-то зафиксировано в ст. 140 УППССМ.

Многие представители науки уголовного процесса и административного права отмечали тот факт, что доставление сотрудниками милиции лиц, подозреваемых в совершении преступлений, вытекает из функций милиции, носит административно-правовой характер. Именно здесь особенно наглядно выявляется единство деятельности милиции по охране общественного порядка и борьбе с преступностью.

Работники милиции, несущие патрульно-постовую службу, не будучи наделены правом производства дознания, задерживают и доставляют лиц, подозреваемых ими в совершении преступления, на основе фактических данных, которые не носят характер доказательств по уголовному делу, когда уголовное дело нередко еще не возбуждено. Если к тому же учесть, что в процессе осуществления патрульно-постовой службы необходимость задержания возникает неожиданно, подчас в стрессовых, опасных условиях, что производится оно сотрудниками, имеющими минимум юридического образования, а также то, что доставление само по себе является остропринудительной мерой, то следует прийти к выводу, что право милиции доставлять лиц, подозреваемых в совершении преступлений, необходимо не только перевести из разряда «подразумеваемых», прямо закрепив его в законодательстве, но и детализировать основания и порядок его применения.

Совершенствование ведомственного нормативного регулирования. Нормотворчество МВД СССР, как справедливо отмечалось в литературе, является специфической разновидностью управления («управления при помощи норм»), в гораздо большей степени, чем законодательство, поддающейся формализации[225]. В связи с этим формулируемые на основе систематического обобщения опыта административной деятельности милиции положения ведомственных нормативных актов должны содержать в себе дальнейшую конкретизацию критериев административного усмотрения, установленных в законах и подзаконных актах. В настоящее же время следует констатировать, что уточнение правовых оснований и порядка применения некоторых правовых норм милицией - достояние пока лишь специальной литературы и отдельных не имеющих юридической силы рекомендаций[226], основное содержание которых к тому же посвящено не столько собственно правоприменительным, сколько тактическим и профессионально-этическим аспектам административной деятельности милиции.

Поэтому представляется, что параллельно с совершенствованием законодательной основы усмотрения в административной деятельности милиции могла бы идти работа по разработке и принятию в ведомственном порядке предписаний, детализирующих основания и порядок применения наиболее часто используемых милицией полномочий, а также правил поведения в типичных ситуациях, возникающих в административной деятельности милиции. Целесообразно, по нашему мнению, детализировать основания и порядок вынесения устного замечания лицу, совершившему административное правонарушение; проверки документов, удостоверяющих личность; использования транспортных средств, принадлежащих учреждениям, предприятиям, организациям и гражданам; входа в жилые помещения и помещения учреждений, предприятий и организаций; доставления и задержания лиц, совершивших административные правонарушения, в том числе лиц, находящихся в общественных местах в состоянии сильного опьянения, а также занимающихся бродяжничеством и попрошайничеством; доставления лиц, подозреваемых в совершении преступления в порядке ст. 122 УПК РСФСР; применения наружного осмотра задерживаемых; применения приемов самбо (физической силы); применения оружия.

Для каждого полномочия следует определить: а) содержание используемых терминов (например, что есть задержание, доставление, наружный осмотр); б) цели применения; в) конкретные основания и условия применения, фиксируемые в виде примерного (неисчерпывающего) перечня; г) порядок применения (способ, время, место, сроки и т. п.).

Что касается типичных правоприменительных ситуаций, то в ведомственном порядке следовало бы урегулировать, прежде всего, порядок разбирательства и действия работников милиции, разрешающих

семейно-бытовые конфликты[227] [228].

Не исключено, что в процессе изучения возможностей разработки и принятия соответствующих ведомственных положений появится необходимость в дополнении предложенного перечня.

Цель рассматриваемого мероприятия - обеспечение единообразного и правильного применения права работниками милиции на самом нижнем (по месту в системе, но не по значимости!) уровне правоприменения, в первую очередь, сотрудниками патрульно-постовой службы.

Работа по совершенствованию ведомственного нормативного регулирования в указанном направлении могла бы вылиться либо в принятие самостоятельного нормативного акта (руководства или наставления), либо в дополнение и конкретизацию предписаний ныне действующих ведомственных актов (УППССМ и др.). Не исключена возможность регламентации рассматриваемых полномочий в одном из разделов Кодекса (правового статуса) советского милиционера, необходимость в котором подчеркивается некоторыми авторами . Однако по какому пути идти здесь - вопрос для нас не принципиальный. Главное в том, что эти установления будут иметь юридическую силу, обязательный характер для правоприменителей. Больше того, есть потребность в согласовании такого акта МВД СССР с Прокуратурой СССР и Верховным Судом СССР, которое является эффективной формой совместного направления административно-правовой политики в области охраны общественного порядка и безопасности. В результате контроль и надзор суда и прокуратуры за реализацией административного усмотрения милиции приобрел бы более четкие правовые основания. А это, в свою очередь, вопрос далеко не праздный. Как справедливо подчеркивают А.Т. Боннер и В.Т. Квиткин, опирающиеся на ст. 10 ГПК РСФСР, если, по мнению суда, ведомственный нормативный акт противоречит закону, суд должен не применять этот акт, руководствуясь исключительно соответствующим законом[229] [230]. Однако, когда в законе нет четкой и исчерпывающей регламентации, не исключены случаи, что суд может усмотреть нарушение законности в действиях сотрудника милиции, добросовестно руководствовавшегося предписаниями ведомственного акта.

Согласование исключит возможность возникновения таких ситуаций. Помимо того, что принятие предполагаемых нормативных установлений свело бы к минимуму субъективизм в контроле и надзоре за реализацией административного усмотрения милиции, оно положительно сказалось бы и на качестве правовой обоснованности дискреционных решений. Эти предписания содержали бы правило, согласно которому работник милиции обязан был бы мотивировать свои действия и всегда мог бы указать на факты и обстоятельства, оправдывающие принятие им именно этого, а не другого решения2. Зная, что в случае обжалования его действий от него потребуют конкретных фактов, обосновывающих предпринятые действия, сотрудник милиции более ответственно подходил бы к осуществлению предоставленных полномочий.

Совершенствование ведомственного регулирования нормативной основы административного усмотрения милиции не снимает с повестки дня вопроса систематического издания бюллетеней и обзоров практики применения соответствующих административно-правовых норм[231]. Такая форма работы благоприятно отразилась бы на реализации усмотрения в административной деятельности милиции.

Таким образом, совершенствование нормативной основы усмотрения в административной деятельности милиции создает предпосылки для неуклонного укрепления социалистической законности, упрочения гарантий прав и свобод советских граждан.

Высказанные предложения, разумеется, не претендуют на всесторонность, бесспорность и окончательность, они нуждаются в обсуждении. Однако ясно одно: только на пути последовательного, научно обоснованного сужения пределов административного усмотрения можно решать поставленную XXVI съездом КПСС задачу достижения максимальной эффективности работы советской милиции[232].

<< | >>
Источник: СОЛОВЕЙ Юрий Петрович. УСМОТРЕНИЕ В АДМИНИСТРАТИВНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СОВЕТСКОЙ МИЛИЦИИ. Д и с с е р т а ц и я на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва - 1982. 1982

Еще по теме § 3. Совершенствование нормативной основы усмотрения в административной деятельности милиции:

- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -