<<
>>

§ 2. Понятие и виды нормативной основы усмотрения в административной деятельности милиции

Правовой характер административного усмотрения. Сама постановка вопроса о нормативной основе усмотрения вытекает из того, что в советском государстве административное усмотрение, как справедливо утверждает А.П.

Коренев, всегда носит правовой характер, является правовым усмотрением[82] [83]. Между тем это важное обстоятельство почему-то выпадает из поля зрения некоторых авторов. Утверждается, например, что усмотрение имеет место там, «где нет модели поведения, где нужно действовать не только по закону (разр. наша - Ю.С.), а применительно к обстановке, целесообразно» . Подобного рода замечания, кстати сказать, не единичные[84], порождают впечатление, будто бы область административного усмотрения - область полностью неправовая, свободная от нормативной регламентации. А это, в свою очередь, может вести в теории к недооценке роли права в управленческой деятельности, на

практике же - к произвольным действиям.

На самом же деле произвол и усмотрение потому и противостоят друг другу, что последнее опирается на соответствующую нормативную основу. По этой же причине нельзя, на наш взгляд, выводить усмотрение за пределы правоприменения. Д.М. Чечот, в частности, полагает, что, предоставляя гражданам определенные субъективные права в соответствии с административно-правовыми нормами, где содержится формулировка «в порядке исключения», администрация обладает свободой усмотрения, которая распространяется «не только на установление юридических фактов и на применение права, но и выходит за их пределы (разр. наша - Ю.С.)». По мнению Д.М. Чечота, волеизъявление соответствующего органа здесь имеет значение юридического факта[85]. Представляется, что допущение возможности существования усмотрения за пределами правоприменительной деятельности и рассмотрение административного усмотрения в качестве юридического факта не только искажает, по словам Б.М.

Лазарева, «сам смысл существования такой правовой категории, как юридический факт»[86], но и наталкивает на мысль, будто административный орган в подобного рода случаях совершенно произвольно принимает решение (хотя формально и в пределах закона). А между тем нормативная формулировка «в порядке исключения» как раз и требует исключительных по своему юридическому значению фактов управленческой деятельности, которые не могут быть указаны нормой по известным причинам. Понятно, что административное усмотрение, даже если объявить его юридическим фактом, не сможет сыграть такую роль. Оно является лишь средством «отыскания» необходимых фактов. Его значение проявляется в том, чтобы «аккумулировать все другие юридические факты и на их основе уточнить правовое положение субъектов»[87].

Иначе говоря, законодатель, уполномочивая компетентные органы действовать по своему усмотрению, не отказывается от регулирования посредством общих правил[88] [89] [90], а регулирует общественные отношения правовыми нормами, но только с расчетом на усмотрение субъектов применения права.

Нормативную основу административного усмотрения составляют, таким образом, правовые нормы, применение которых требует от органа или должностного лица самостоятельной оценки всех обстоятельств дела. В юридической литературе они известны под названием

3 4

«дискреционные» , «ситуационные» и даже «дискреционные (ситуационные)»[91] нормы. Такая терминологическая пестрота ничем, на наш взгляд, не оправдана, ибо в теории права имеется емкое и давно устоявшееся понятие «относительно определенная норма». Оно относится к тем нормам, «которые не содержат достаточно полных, исчерпывающих указаний об условиях действия, правах и обязанностях сторон или содержании юридических санкций и предоставляют право государственным и иным правоприменительным органам решить дело с

учетом конкретных обстоятельств»[92] [93] [94].

При этом следует подчеркнуть, что нормы, предоставляющие администрации возможность действовать по своему усмотрению, являются не диспозитивными, как считал в свое время А.И. Елистратов , а

3

императивными .

Относительную определенность норма приобретает в том случае, если хотя бы один из ее элементов устанавливает пределы административного усмотрения. Их можно представить в виде установленной правом сферы, содержащей критерии оценки фактических обстоятельств. На основании этой оценки правоприменитель и выбирает один из допускаемых в данной ситуации вариантов решения.

Независимо от того, в какой из структурных частей нормы зафиксированы пределы усмотрения, цель их закрепления одна - дать возможность субъекту правоприменения учесть в конкретном случае те особенности общественных отношений, которые не поддаются формализации.

Поскольку между абсолютно определенной и относительно определенной нормой существуют тысячи промежуточных ступеней, широта пределов усмотрения не может служить надлежащим основанием классификации относительно определенных норм[95]. Вот почему в качестве такого основания целесообразно избрать способ юридического закрепления пределов административного усмотрения.

В соответствии с этим относительно определенные нормы, регламентирующие административную деятельность милиции, подразделяются на управомочивающие нормы (формулировки «имеет право», «может», «вправе» и т. п.), альтернативные (предлагающие несколько вариантов решения) и содержащие оценочные понятия («в случаях, не терпящих отлагательства» и т. п.). Своеобразный, аномальный вид нормативной основы усмотрения образуют также пробелы в праве.

Разумеется, норма может быть одновременно и управомочивающей, и альтернативной, и содержать оценочные понятия. Однако при этом каждая из перечисленных разновидностей не теряет свойства быть самостоятельным видом нормативной основы административного усмотрения.

Виды нормативной основы усмотрения в административной деятельности милиции.

а) Управомочивающие нормы. Само назначение милиции как исполнительного и распорядительного органа государственной власти обусловливает наделение ее властными распорядительными полномочиями, закрепленными управомочивающими компетенционными нормами. В административно-правовой литературе правильно отмечалось, что дозволяющие предписания применяются, как правило, там, где трудно предусмотреть все жизненные случаи их реализации. Процесс реализации прав какого-либо органа советского государственного управления, как известно, «столь сложен и тонок, что невозможно абсолютно определенно, с исчерпывающей полнотой указать, когда следует реализовывать права органа управления. Именно здесь и проявляется творческий характер

исполнительно-распорядительной деятельности»[96] [97] [98].

Права милиции как государственного органа имеют существенную особенность. Суть их не может быть сведена к полной свободе проявления или непроявления активности, что, в общем-то, было бы верным по отношению к использованию гражданами своих прав. Дело в том, что субъективное право органа государственного управления не может и не должно реализоваться без того, чтобы одновременно не исполнялась какая- либо возложенная на него обязанность . Ведь государственные органы и должностные лица «осуществляют не свою личную... волю, а волю... общества» . По верному замечанию Б.М. Лазарева, «независимо от степени самостоятельности органа в оценке обстановки он всегда обязан осуществлять свои права, когда этого требуют интересы государства, и именно так, как они этого требуют»[99]. Поэтому административное усмотрение ставится здесь в жесткие рамки (но не устраняется совсем).

В юридической литературе факт неразрывной связи прав и обязанностей органов государственного управления не оспаривается, но имеются различные точки зрения на вопрос об их соотношении и, следовательно, различные взгляды на место и роль административного

усмотрения при реализации управомочивающих норм.

Ряд авторов придерживается того мнения, что права органа являются в то же время и его обязанностями, выступая в качестве «правообязанностей»[100]. Представитель этой точки зрения З.Д. Иванова утверждает, что «правомочие органа милиции в конкретном административном отношении с гражданином или другим субъектом правоотношения представляет собой одновременно и его юридическую обязанность (но не в этом правоотношении, а в правоотношении между ним и вышестоящим органом, которому он подчинен и подконтролен)»[101]. Отсюда нетрудно сделать вывод: если «право» является «обязанностью», то ни о каком усмотрении при его реализации не может быть и речи.

С.Г. Илясов подчеркивает, что право милиции принять решительные меры для защиты интересов Советского государства вплоть до применения огнестрельного оружия является вместе с тем обязанностью. Обладание таким правом вовсе не означает, что должностные лица милиции применяют его по своему лишь усмотрению. Когда происходит нарушение интересов Советского государства, «должностные лица милиции, будучи наделенными правом (разр. наша - Ю.С.) защитить эти интересы, обязаны воспользоваться этим правом»[102]. В этом суждении налицо подмена тезисов. Если происходит нарушение интересов государства, то милиция обязана защитить их, но с использованием какого права - этот вопрос оставлен законодательством на ее усмотрение.

Более гибкую позицию занимает решительный сторонник рассматриваемой концепции Г.С. Яковлев. Он подчеркивает, что прямо предусмотренные действующим правом случаи дискреции как исключение лишь подтверждают общее утверждение об особом характере правомочий субъектов управления (о том, что права органа есть его «правообязанности» - Ю.С.). Однако указанный автор не дает критерия для выделения среди всех правомочий, предоставленных органу, тех, которые являются прямо предусмотренными правом случаями дискреции[103]. Если бы он попытался это сделать, то был бы вынужден признать дискрецию элементом в с е х управомочивающих норм (варьировался бы лишь ее объем).

Не случайно В.Г. Лебединский и В.И. Ремнев прямо назвали распорядительные полномочия дискреционным правом[104]. В этом они, на наш взгляд, совершенно правы. Другое дело, что нет необходимости именовать таким образом властные права, поскольку само «право» предполагает в процессе его реализации проявление усмотрения субъекта, которому оно предоставлено.

Наделение сотрудника милиции соответствующими правами, отмечают другие сторонники критикуемой точки зрения, вовсе не означает, «что он по своему усмотрению решает применять или не применять предоставленное ему право. В соответствии с принципом социалистической законности при складывающихся

обстоятельствах (разр. наша - Ю.С.) работник милиции просто обязан сделать это»[105]. Но проблема в том и состоит, что поскольку «складывающиеся обстоятельства» не указаны достаточно полно и конкретно в правовых нормах, постольку работник милиции, реализуя предоставленные ему права, устанавливает эти обстоятельства самостоятельно, то есть действует на основании усмотрения.

Таким образом, методологический порок концепции «правообязанностей» заключается, по нашему мнению, в том, что, во- первых, она ставит само исполнение обязанности в зависимость от «складывающихся обстоятельств» или, иными словами, от усмотрения должностного лица (в то время как именно против такой постановки вопроса, неприемлемой с позиций социалистической законности, направлена, по замыслу его авторов, рассматриваемая концепция). Между тем речь об усмотрении можно вести, с нашей точки зрения, л и ш ь в р а м к а х и с п о л н е н и я о б я з а н н о с т и , то есть при определении оптимального варианта ее исполнения[106]. Во-вторых, и это чисто формальный довод, сторонники концепции «правообязанностей» так и не объясняют, почему же все-таки права органа или должностного лица формулируются в нормативных актах именно как права, а не как обязанности.

И все же фактически «правообязанности» существуют, но существуют в силу н е д о с т а т к о в нормативной регламентации административной деятельности милиции. Имеются в виду те ее действия, которые записаны в нормативных актах в качестве прав, в то время как сам характер охватываемых соответствующими управомочивающими нормами ситуаций не допускает какого-либо усмотрения работника милиции, жестко диктуя лишь один курс действия. Исполнение диспозиций таких норм - единственно законный и целесообразный вариант решения при любых условиях. Практика административной деятельности милиции идет по пути признания таких «прав» обязанностями. В качестве примера можно привести формулировку п. «м» ст. 7 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 8 июня 1973 г.: милиция имеет право «отстранять от управления транспортными средствами лиц, находящихся в нетрезвом состоянии»[107]. В Уставе патрульно-постовой службы советской милиции этот вопрос решен не лучшим образом: ст. 130 управомочивает наряды милиции на применение рассматриваемой меры, а ст. 137 обязывает их к этому. Понятно, что, зафиксировав в установленном порядке факт опьянения, сотрудник милиции не вправе, а обязан отстранить водителя от управления транспортным средством. Любое другое поведение работника милиции следовало бы считать невыполнением возложенной на милицию обязанности пресекать нарушения общественного порядка.

Наиболее правильная, по нашему мнению, позиция тех авторов, которые признают должностные права и обязанности самостоятельными компонентами, подчеркивая при этом, что они имеют разную направленность: обязанности по выполнению возложенных на него задач государственный орган несет перед государством, а наделен правами в отношении отдельных организаций и физических лиц[108]. Хотя они и неразрывны, связь между ними не носит «автоматического» характера. Иначе говоря, имеется, по справедливому замечанию Б.М. Лазарева, юридическая возможность самостоятельной оценки обстановки и принятия в зависимости от этой оценки решения - действовать ли, и если да, то как именно[109] [110] [111]. Следовательно, права административного органа - это конкретные возможности органа, использование которых зависит от его

3

воли .

Все это характеризует серьезную роль административного усмотрения при реализации работником милиции управомочивающих норм. Признание прав должностного лица самостоятельными элементами компетенции означает признание инициативной деятельности в процессе их реализации. В связи с этим уместно вспомнить, что И.И. Евтихиев и В.А. Власов в качестве главного отличия административных актов «свободной оценки» (усмотрения) от актов «строго связанных» видели инициативу издания акта, всецело принадлежащую органу

4

управления .

Как уже отмечалось, применение факультативных норм считается

некоторыми авторами самостоятельной разновидностью

административного усмотрения. На наш взгляд, сама по себе факультативность нормы не порождает усмотрения, а свидетельствует лишь о том, что пределы усмотрения, зафиксированные в этой норме, уже в сравнении с пределами усмотрения в норме, не являющейся факультативной. Усмотрение имеет место при применении факультативных норм потому, что, как показывает анализ законодательства, регламентирующего административную деятельность милиции, эти нормы формулируются обычно в виде управомочивающих (см., например, ст. 21 Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях). Поэтому и нет необходимости говорить о факультативных нормах как о самостоятельном виде нормативной основы административного усмотрения.

б) Альтернативные нормы. Альтернативность диспозиции или санкции административно-правовой нормы является фактором, вызывающим к жизни усмотрение правоприменителя. В случае своей реализации гипотеза альтернативной нормы ставит субъекта применения права перед выбором между несколькими вариантами юридических последствий. Сам по себе вопрос о том, надо ли применять альтернативную норму, обычно решается законодателем, а не правоприменителем, так как гипотезы этих норм достаточно конкретны. Примером может служить альтернативная норма, содержащаяся в ст. 3 Положения об административном надзоре органов внутренних дел за лицами, освобожденными из мест лишения свободы. Она устанавливает перечень ограничений, наиболее целесообразное сочетание которых применяется к лицу, подлежащему взятию под административный надзор[112].

Подавляющее большинство санкций административно-правовых норм, являясь альтернативными (встречающиеся в санкциях формулировки «от ... до» или просто «до ...» также свидетельствуют об альтернативности), дают возможность работнику милиции индивидуализировать меру административного взыскания. В связи с этим хотелось бы отметить непоследовательность В.А. Юсупова, который, не отрицая творческого характера юрисдикционной деятельности, неожиданно и в противовес всем своим предыдущим рассуждениям об административном усмотрении заявляет, что в юрисдикционной деятельности, в отличие от оперативно-исполнительной, административное усмотрение отсутствует[113].

Несмотря на то, что пределы административного усмотрения в силу альтернативности норм локализованы в диспозиции или санкции, думается, что они все же предлагают правоприменителю в первую очередь задачу исследования обстоятельств, описанных гипотезой. Выбор одного из предложенных нормой вариантов решения является подчиненным процессом, функцией конкретизации обстоятельств дела.

Свобода выбора в альтернативных нормах не означает, что работник милиции может произвольно избрать один из предложенных вариантов, - вариант должен быть избран единственно правильный. Главное состоит в том, что законодатель, «подчиняя» свободу выбора решения оценке фактических обстоятельств, превращает ее в свободу выбора (в известных пределах) критериев оценки этих обстоятельств. Поэтому неточным представляется суждение А.И. Губарева, который отмечает, что «в процессе применения мер административного наказания в порядке усмотрения, помимо (разр. наша - Ю.С.) всесторонней оценки фактов нарушения общественного порядка, установления вины и оценки личности правонарушителя, осуществляется выбор наиболее эффективной и справедливой меры воздействия»[114] [115]. В том-то и дело, что всесторонняя оценка осуществляется не «помимо» выбора меры взыскания, а должна являться упорядочивающим основанием этого выбора.

Таким образом, свобода выбора, содержащаяся в альтернативных нормах, в конечном счете касается выбора критериев оценки фактических обстоятельств.

в) Нормы, содержащие оценочные понятия. Юридическая наука характеризует в качестве оценочных относительно определенные понятия, содержание которых определяется только с учетом конкретной ситуации, обстоятельств рассматриваемого дела . Они используются как для регламентации юридических фактов («грубое» нарушение правил дорожного движения), так и для нормирования юридических последствий, то есть возможных вариантов поведения («необходимые» меры к пресечению нарушений общественного порядка).

Более четко особенности оценочных понятий раскрываются в процессе сравнения их с правовыми понятиями точного значения («несовершеннолетний нарушитель», «группа лиц»).

Процесс применения понятий точного значения относительно прост, так как содержание их строго фиксировано и представляет собой замкнутую структуру. Сам логический акт приложения понятия к конкретному случаю или явлению становится почти автоматическим. Правоприменитель, реализуя нормы с такими понятиями, решает в основном две задачи: 1) выявляет совокупность признаков, образующих содержание применяемого понятия; 2) устанавливает наличие той или иной совокупности признаков в конкретном явлении[116] [117].

В отличие от правовых понятий точного значения содержание оценочного понятия имеет открытую, незамкнутую структуру, в которую в процессе дальнейшего развития понятия может быть включена совокупность и других выявленных признаков. Работник милиции, применяя норму с оценочными понятиями, не просто прилагает готовое общее положение к частному случаю, а, исследуя этот случай, решает тем самым вопрос о содержании оценочного понятия. Оценочное понятие, пользуясь словами В.И. Ленина, «слишком обще и потому недостаточно по отношению к данному особому случаю» . Критерии оценки фактов и явлений, обозначенных оценочными понятиями, дает практика; их можно найти, лишь зная условия конкретной ситуации[118]. Тем самым оценочные понятия дают правоприменителю в пределах, допускаемых законом, возможность административного усмотрения, свободной оценки фактов.

Правильно подчеркивает М.И. Бару, что с точки зрения эффективности правового регулирования и идеи социалистической законности, чем меньше оценочных понятий, тем лучше, так как индивидуальная (субъективная) оценка может и не совпадать, а иногда и выйти за пределы той оценки, которую имел в виду законодатель, устанавливая норму, содержащую оценочное понятие[119]. Однако присутствие их в нормативных актах обусловлено объективными причинами, и попытки отказаться от их использования при нормативной регламентации заранее обречены на провал.

Некоторые авторы отрицают то обстоятельство, что оценочные понятия дают правоприменителю возможность усмотрения[120]. Например, В.Е. Жеребкин утверждает, что субъект правоприменения «дает оценку конкретному случаю не «по своему усмотрению», а по «усмотрению» предмета, деяния в зависимости от того, какими существенными признаками наделен изучаемый предмет. Усмотрение лица, применяющего понятие, детерминировано предметом, оценку которого дает это лицо. «Свобода оценки фактов» есть не что иное, как повышенная гносеологическая и логическая ответственность субъекта познания, применяющего оценочное понятие»[121].

В приведенном суждении, в общем-то правильном, не совсем ясно, что понимается под усмотрением. Оценка не может даваться «по усмотрению». По усмотрению можно лишь принимать решения. Оценивая предметы и явления, обозначенные оценочным понятием,

правоприменитель использует при этом критерии, зафиксированные в нем недостаточно полно или конкретно. Следовательно, субъект правоприменения вынужден действовать по своему усмотрению, хотя при этом его усмотрение действительно детерминировано оцениваемым предметом или явлением.

Все оценочные понятия в зависимости от степени

конкретности их нормативного формулирования можно разделить на две большие группы. Первую группу составляют те понятия, признаки которых замыкаются, по сути дела, в типичных ситуациях определенного вида (например, «стечение тяжелых личных или семейных обстоятельств»). А.Ф. Черданцев именует их «узкоситуационными» терминами[122], Т.В. Кашанина - «ограниченными» оценочными понятиями[123]. Мы назовем их описательными в отличие от ориентирующих оценочных понятий, которые составляют вторую группу. Предметы и явления, обозначаемые ими, невозможно типизировать даже в самом общем плане, и поэтому такие оценочные понятия лишь ориентируют правоприменителя, определяя общее направление его оценочной деятельности. К их числу относятся формулировки «в необходимых случаях», «в исключительных случаях», «как правило» и т. п. Роль такого рода оценочных понятий в административно-правовой норме может быть различной. Если норма является обязывающей, то пределы усмотрения порождаются именно этими правовыми терминами[124] [125]. В управомочивающей же норме они, наоборот, сужают пределы усмотрения, ориентируя, как справедливо отмечает А.И. Губарев, на «глубокое проникновение в суть

4

дела, всестороннюю оценку и ответственность за принятое решение» .

Нельзя считать, что ориентирующие оценочные понятия не ограничивают административного усмотрения, поскольку вопрос о том, является ли случай «необходимым», решается ни кем иным, как самим правоприменителем. А.П. Коренев правильно в связи с этим указывает на то, что от субъекта правоприменения «требуется такое понимание «растяжимых» понятий, какое имеет наиболее широкое распространение в данный момент в соответствующей сфере общественной жизни»[126].

В юридической литературе отмечалось, что применять норму, содержащую оценочное понятие, несколько труднее, чем норму с формально определенными понятиями. Но в несколько раз труднее достичь определенности правоотношения, урегулировать конкретную ситуацию без какого-либо нормативного опосредования. Введение оценочных понятий в норму в этом смысле облегчает правоприменительный процесс, ставит его в определенные рамки, дающие возможность индивидуального подхода, то есть возможность учесть в рамках нормативного установления все

особенности конкретных ситуаций[127], которые невозможно детально
отразить в законе или подзаконном акте.
Таким образом, общим свойством рассмотренных видов
нормативной основы административного усмотрения является

предоставление правоприменителю возможности «принимать решения со знанием дела»[128]. Пределы усмотрения предоставляют правоприменителю относительную свободу в оценке фактических обстоятельств, с тем чтобы им было избрано то решение, которое в максимальной степени обеспечивает достижение установленной нормой цели.

г) Пробел в праве как аномальный вид нормативной основы административного усмотрения. В отличие от относительно определенных норм пробел в праве всегда является в конечном итоге дефектом системы права. В принципе нельзя не согласиться с понятием пробела в праве, определяемым как «полное или частичное отсутствие нормативных установлений, необходимость которых обусловлена развитием

общественных отношений и потребностями практического решения дел, основными принципами, политикой, смыслом и содержанием действующего законодательства, а также иными проявлениями классовой воли, направленной на регулирование жизненных фактов в сфере правового воздействия[129]. С наших позиций в плане различия пробелов в праве и пределов усмотрения следовало бы дополнить приведенное определение указанием не только на необходимость нормативных установлений, но и научно обоснованную возможность их

формулирования. С точки зрения обеспечения социалистической законности нельзя не видеть того, что поскольку существует административное усмотрение, предоставление которого государственным органам имеет в значительной степени «вынужденный» характер, постольку необходимы какие-то нормативные положения для его устранения, но сформулировать их с надлежащей достоверностью, как уже указывалось, не всегда возможно.

Возникают пробелы в силу объективных причин (быстрый темп общественного развития, невозможность предвидения всего многообразия возможных отношений и т. п.) или по обстоятельствам субъективного характера (недостаточная оперативность законодателя, несоблюдение

правил законодательной техники и т. п.)[130].

Так или иначе, работник милиции, решая возложенные на него законодательством задачи по охране общественного порядка, может оказаться в ситуации, когда необходимость выполнения обязанностей требует принятия конкретных мер, в то время как в законодательстве отсутствует административно-правовая норма, регламентирующая их даже в самом общем виде. Иначе говоря, законодатель предусмотрел данный случай, его юридическое значение, но недосмотрел необходимость определения его юридических последствий[131].

Образовавшийся пробел в административном праве преодолевается в процессе правоприменения посредством аналогии закона или права. Аналогия закона состоит в распространении на управленческие отношения конкретной нормы права, которая регулирует не данные, а наиболее сходные по своим существенным признакам отношения. Аналогия права заключается в том, что субъект правоприменения разрешает индивидуальное дело исходя из общего духа (общих начал, принципов, смысла) законодательства[132]. Понятно, что исключить аналогию из административного права - значит сковать процесс развития управленческой деятельности.

Но следует ли из этого, что решение дела при пробеле в праве (использование аналогии) является разновидностью усмотрения? Правильное решение данного вопроса преследует вполне определенные практические цели - обеспечение социалистической законности и охраны прав граждан в процессе осуществления милицией административной

деятельности. Обратимся к анализу литературных источников.

В 1925 г. А.И. Одарченко писал, что «невыработанность законодательства» (нормы с неясной и неточной редакцией) - одна из причин широкой области административного усмотрения в советском праве[133].

«При самой общей характеристике деятельность правоприменительного органа по восполнению пробелов в праве, - отмечает С.С. Алексеев, - должна быть отнесена к индивидуальному поднормативному регулированию, «усмотрению», осуществляемому в процессе применения права»[134].

К.И. Комиссаров, как уже говорилось, относит применение аналогии к формам судебного усмотрения[135].

В.А. Юсупов полагает, что наиболее распространенным регулятором ситуаций, возникающих в процессе правоприменительной деятельности, когда налицо пробел в праве, является административное усмотрение[136].

П.Ф. Пашкевич считает, что возможность применения аналогии является существенным элементом судейского усмотрения[137].

При пробелах в праве, указывает В.В. Лазарев, невозможно в решении дела обойтись без солидной доли усмотрения, хотя бы оно и было относительным[138].

В.Н. Дубовицкий подчеркивает, что «выбор решения нельзя понимать как выбор одного из нескольких точно указанных вариантов. Выбор может идти и по пути аналогии закона, и по пути отсылки к общим началам и принципам законодательства... Решение дела в случаях пробела в праве - это особая разновидность усмотрения»[139]. Представляется, однако, что ограничиться констатацией того, что решение дела при пробеле в праве является выбором, значит оставить без доказательства выдвигаемое суждение. Разумеется, принятие абсолютно любого управленческого решения является выбором: либо между большим количеством вариантов, ведущих к достижению поставленной цели, целями действия, либо между хотя бы двумя позициями, когда речь идет о выборе между возможностью принять или отвергнуть альтернативу. Иначе не следовало бы устанавливать ответственность за принятое решение.

Дискуссия, по нашему мнению, может и должна быть продвинута на шаг дальше: во-первых, если административное усмотрение имеет место при пробелах в праве (что еще требуется доказать), то всегда ли, и, во- вторых, каково соотношение усмотрения и средств преодоления пробелов (аналогии закона и права).

Думается, что усмотрение и аналогия - два самостоятельных юридических явления, имеющих свою природу и назначение в правовом регулировании отношений, в применении права[140]. Поясним на примерах.

Пункт «о» ст. 7 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 8

июня 1973 г. предоставляет милиции право использовать в случаях, не терпящих отлагательства, средства передвижения (кроме специальных и дипломатических автомобилей), принадлежащие предприятиям, организациям, учреждениям или гражданам, для преследования скрывающихся преступников, доставления в лечебные учреждения граждан, нуждающихся в безотлагательной медицинской помощи, доставления в милицию задержанных преступников и злостных нарушителей общественного порядка[141] [142]. Имеет ли право работник милиции использовать аналогичные транспортные средства для преследования водителей, находящихся за рулем в нетрезвом состоянии и пытающихся скрыться? Ответ может быть только положительным (практика идет по такому пути). В некоторых случаях использование такого права является единственным средством выполнения возложенной названным Указом на милицию обязанности - принимать необходимые меры к пресечению нарушений общественного порядка. Налицо аналогия закона. То же самое можно было бы сказать и об использовании милицией до принятия упоминавшегося нормативного акта таких мер, как право на проверку у граждан паспортов или других документов, удостоверяющих личность, право задерживать (в случае отсутствия военных патрулей) военнослужащих, злостно нарушающих общественный порядок. Как верно подметил А.И. Губарев, перечисленные права милиции лишь подразумевались в прежнем Положении о советской милиции (1962 г.) .

До принятия в 1978 г. Положения о государственной автомобильной инспекции работники ГАИ, использовавшие технические средства для определения состояния опьянения водителей или направлявшие их в этих целях на освидетельствование в медицинские учреждения, также преодолевали пробел в праве, поскольку ни Типовое положение о ГАИ

і 2

МООП союзной республики , ни Положение о ГАИ МООП РСФСР не содержали правовых норм по данному вопросу.

Можно привести и более свежий пример. Постановлением Совета Министров СССР от 21 июля 1981 г. № 705 «О внесении изменений в Положение о советской милиции» работникам милиции предоставлено право проверять у должностных и материально ответственных лиц, а также у лиц, сопровождающих грузы, документы на материальные и другие ценности, при необходимости сверять в их присутствии соответствие товаров, указанных в документах, находящимся в транспортных средствах. До этого времени указанное правомочие регламентировалось лишь на ведомственном уровне (ст. 130 УППССМ).

Во всех перечисленных и подобных им случаях работники милиции, преодолевая пробел в праве, не могли обойтись без усмотрения, но оно имело место не в силу применения аналогии. И вот почему.

Во-первых, само содержание отысканного по аналогии правила поведения не зависит от усмотрения правоприменителя. В юридической литературе уже отмечалось, что аналогия не предполагает ни свободы выбора из нескольких конкретных вариантов решения, ни свободы выбора нормы, применяемой по аналогии , так как реализуется норма,

г 4

регламентирующая наиболее сходные управленческие отношения . [143] [144] [145] [146]

Во-вторых, применение милицией при пробеле в праве аналогии, когда это прямо не запрещено законом, является в пределах ее компетенции единственным средством выполнения возложенных на нее обязанностей. Следовательно, работник милиции не может по своему усмотрению отказаться от использования аналогии1. При явном пробеле в праве милиция обязана применять аналогию, а не руководствоваться дискреционными полномочиями, как совершенно ошибочно, на наш взгляд, полагает Л.В. Коваль .

Однако при этом не следует отождествлять обязанность в случае пробела использовать аналогию с обязанностью принятия тех мер, которые применяются по аналогии. Применение аналогии оканчивается в момент установления нормы (принципа права), содержащей решение вопроса. Необходимость же и целесообразность совершения указанных в этой норме действий в данной конкретной ситуации зависит от усмотрения правоприменителя. Правильно отмечает В.Н. Карташов, что конкретизация является лишь одним из моментов, элементов, стадий процесса [147] [148] восполнения пробелов (точнее говорить о преодолении пробелов - Ю.С.) при помощи института аналогии, «способом перевода уже найденных (разр. наша - Ю.С.) и истолкованных нормы и принципа права в конкретное поведение субъектов»[149] [150].

Работник милиции проявляет усмотрение, решая дело в случае пробела в праве потому, что предписания применяемой по аналогии нормы носят относительно определенный характер. Об этом наглядно свидетельствуют приведенные выше примеры. Отсюда со всей очевидностью вытекает, что не любое преодоление пробела предполагает использование административного

усмотрения, так как в некоторых случаях при пробеле в праве уже заранее нельзя не только отказаться от применения аналогии, но и от применения сформулированных по аналогии предписаний. Следовательно, недостаточно точным, на наш взгляд, является замечание В.В. Вахтера о том, что допущение аналогии норм права и принципов всегда свидетельствует о более широкой свободе усмотрения2.

Так, например, достаточно вспомнить, что до вступления в действие Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях лишь при применении штрафов закон требовал учитывать тяжесть совершенного нарушения, личность и имущественное положение виновного[151]. Однако работники милиции учитывали указанные обстоятельства при наложении и других административных взысканий, применяя тем самым аналогию закона. Иного быть не могло: как записано в законодательстве, милиция призвана обеспечивать охрану прав и законных интересов граждан, основывая всю свою деятельность на строжайшем соблюдении социалистической законности[152] [153]. Как видим, преодоление пробела не вызывало необходимости в административном усмотрении.

Короче говоря, применение аналогии является юридическим средством отыскания правоприменительного решения, но никак не средством определения адекватности правовой реакции в какой-то конкретной ситуации. Административное же усмотрение имеет место при решении вопроса об уместности реализации отысканной по аналогии меры правового характера.

Усмотрение при пробеле в праве таит в себе большую потенциальную опасность, поскольку его критерии, выводимые из контекста обязывающих норм, еще более неопределенны, причем сравнительно высокий удельный вес занимают среди них основные начала и смысл административного законодательства.

Нельзя не согласиться с тем, что если теоретически решение дела при пробеле в праве в некоторых случаях не должно включать в себя элементы усмотрения, то на практике правоприменитель, подчас не затрудняющий себя тщательным юридическим анализом вопросов права и факта, порой без него не обходится. Так, например, отсутствие в законе указания на обязанности свидетеля в административном процессе привело к тому, что многие свидетели при рассмотрении дел об административных проступках предупреждаются об уголовной ответственности за отказ от показаний или за дачу ложный показаний . Поэтому, видимо, В.В. Лазарев прав в том, что «определить точную границу между усмотрением и решением дела в случае пробела в праве практически затруднительно»[154].

Однако он не прав в другом, упрекая А.П. Коренева и других авторов за то, что они не указывают на предпочтительность аналогии права по сравнению с усмотрением2 [155]. Здесь не следует игнорировать того обстоятельства, что нормативные предписания, устанавливая некоторые пределы административного усмотрения в юридической квалификации фактов управленческой деятельности, содержат критерии оценки этих фактов, всегда более точные и полные, нежели общие начала и смысл административного законодательства, которыми, кстати сказать, правоприменитель руководствуется (и это признает сам В.В. Лазарев) при всех условиях.

Пробел в праве является, таким образом, аномальным, условным видом нормативной основы административного усмотрения, так как необходимые правовые нормы отсутствуют и их роль выполняют другие нормы или принципы права. Пробел в праве порождает административное усмотрение в том лишь смысле, что объективно расширяет его пределы, не способствуя тем самым единообразному применению права.

Пределы усмотрения и административно-правовая политика. В наполнении рамок, определенных правовыми нормами, важную роль играет обусловленная существующей общественно-исторической обстановкой (совокупность тех социальных явлений, характерных для определенного общества, которые развились на базе конкретной общественно-экономической формации и в конечном счете продуцируют любую сознательную деятельность) правовая политика, отмечает венгерский правовед К. Кульчар[156].

В настоящее время становится очевидным, что, основываясь на стабильных правовых нормах общего характера, правоприменительная деятельность должна исходить и из учета изменяющейся общественноисторической обстановки.

В связи с этим исследование нормативной основы и пределов административного усмотрения будет страдать существенной неполнотой, если не рассмотреть их через призму юридической политики, которая представляет собой общую стратегическую линию Советского государства и коммунистического строительства и практические пути ее осуществления[157].

Советская литература последних лет активно разрабатывает проблемы правовой политики и, в первую очередь, уголовной и исправительно-трудовой[158]. Представляется, что не менее важной научной задачей, особенно в свете постановления ЦК КПСС от 2 августа 1979 г. «Об улучшении работы по охране правопорядка и усилении борьбы с правонарушениями», является исследование административно-правовой политики, проводимой в области охраны общественного порядка и безопасности.

Ее можно охарактеризовать как реальное воплощение идей, установок и требований партии в содержании и функциях законодательства, в системе, силах и средствах правоохранительных органов, а также в применяемых ими стратегии, тактике, формах и методах деятельности по охране общественного порядка и безопасности[159]. Советская милиция является одним из главных проводников административноправовой политики.

Административно-правовая политика выражается не только в разработке и принятии законов и подзаконных актов. Она осуществляется и в рамках действующего законодательства. Оба этих аспекта обнаруживают тесную связь с пределами усмотрения.

С одной стороны, политические установки партии, основанные на глубоко научном познании закономерностей социальных процессов, объективируются в законодательстве, устанавливающем в зависимости от их содержания и направленности те или иные пределы административного усмотрения. Так, в первые годы Советской власти политическая обстановка в стране (условия гражданской войны и интервенции) вынуждала законодателя предоставить органам охраны революционного порядка большой объем дискреционных полномочий. С переходом же к мирному строительству в результате происходящих социальнополитических изменений отпадают причины существования широких пределов усмотрения. «Чем больше мы входим в условия, которые являются условиями прочной и твердой власти, чем дальше идет развитие гражданского оборота, - говорил В.И. Ленин на IX Всероссийском съезде Советов в декабре 1921 г., - тем настоятельнее необходимо выдвинуть твердый лозунг осуществления большей революционной законности, и тем уже становится сфера учреждения, которое ответным ударом отвечает на всякий удар заговорщиков»[160]. Именно с этого времени был взят курс на точное и детальное регулирование деятельности государственных органов и сужение пределов административного усмотрения[161] [162]. Этот процесс происходит и в настоящее время. Современное законодательство, регламентирующее административную деятельность милиции, свидетельствует о значительно более узких пределах усмотрения, нежели законодательство периода становления и упрочения Советской власти. Для того чтобы убедиться в этом, достаточно сравнить нормы Положения о Рабоче-крестьянской милиции, утвержденного постановлением СНК СССР от 25 мая 1931 г. , и Указа Президиума Верховного Совета СССР от 8 июня 1973 г. «Об основных обязанностях и правах советской милиции по охране общественного порядка и борьбе с преступностью»[163]; проанализировать Основы законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях и ранее действовавшие нормативные акты по соответствующим вопросам; сопоставить нынешние формулировки составов некоторых правонарушений (например, мелкого хулиганства, появления в общественных местах в пьяном виде, оскорбляющем человеческое достоинство и общественную

нравственность) с употреблявшимися ранее и т. п.

Таким образом, политика партии и государства в области охраны общественного порядка и безопасности воплощается в законодательстве.

С другой стороны, политика реализуется в процессе правоприменения внутри пределов административного усмотрения, установленных нормативными актами. Пределы усмотрения выступают здесь как «внутренние резервы» законодательства, позволяющие совершенствовать практику его применения. Они являются необходимой предпосылкой для проведения на практике определенного направления, строго основанного на законе, но одновременно учитывающего конкретные условия социального развития. Действительно, ведь норма, будучи рассчитанной на типичные случаи, применяется неоднократно, а, значит, и вполне допустима и даже необходима принципиальная линия в ее применении[164]. Эта линия, общее направление практики в соответствии с требованиями партии и есть административно-правовая политика.

Реализуясь внутри пределов административного усмотрения, правовая политика, не изменяя предписаний юридических норм, так или иначе варьирует область их практического применения и способы, при помощи которых достигаются поставленные ими цели[165]. При этом она может ориентировать практические органы как на борьбу с трафаретным, игнорирующим особенности места и времени правоприменением, так и на искоренение местнических тенденций в процессе применения норм права.

Конечно, основой для дискреционного решения является только предусмотренный законодательством фактический состав. Однако нельзя правильно применить правовую норму без уяснения ее политического значения в конкретной обстановке, ее политической цели[166]. А это предполагает необходимость учета требований административно-правовой политики, диктуемой социальными условиями конкретно-исторической обстановки, данными об эффективности использования тех или иных полномочий и т. п. Больше того, без учета требований политики порой невозможно установить юридическую значимость тех или иных фактических обстоятельств, очерченных правовой нормой весьма в общем виде. Поэтому нельзя противопоставлять определенные направления административно-правовой политики требованиям индивидуального подхода в каждом случае правоприменения. Такое противопоставление между тем встречается в юридической литературе. О.Ф. Мураметс и Т.М. Шамба, выступая против регулирования строгости и видов наказаний «на дистанции» без надлежащего изучения конкретных дел на местах, полагают, что основания для применения мер принуждения за нарушение правопорядка (состав правонарушения, отягчающие вину обстоятельства) становятся известными только при разбирательстве конкретного дела: «виднее всего на месте»[167].

Действительно, научно не обоснованная политическая линия в правоприменении способна нанести серьезный ущерб практике борьбы с правонарушениями. Но при этом не надо впадать в другую крайность, отдавая предпочтение и полагаясь исключительно на решения «ad hoc», как это делают вышеупомянутые авторы. Эффективность правоохранительной деятельности обеспечивается проведением общей политической линии на местах с учетом местных условий. Воплощение административно-правовой политики в жизнь не должно приводить к трафаретному подходу в разрешении дел, ослаблению внимания к обоснованности каждого решения. Как раз наоборот, оно требует дифференцированного подхода к каждому конкретному случаю, предполагает скрупулезную оценку всех его особенностей. С этих позиций было бы глубоко неверным связывать имеющиеся еще порой отклонения и перегибы в административной практике (например, так называемую «штрафоманию») с самим существованием правовой политики или даже относить их к ее издержкам.

Административно-правовая политика в области охраны общественного порядка и безопасности проводится на различных уровнях. В ее реализации участвуют, помимо МВД СССР, Прокуратура СССР, Верховный Суд СССР, Министерство юстиции СССР. Для этого имеются необходимые правовые основания. Например, согласно ст. 3 Закона о Верховном Суде СССР руководящие разъяснения Пленума Верховного Суда СССР обязательны не только для судебных органов, но и для всех других субъектов применения права.

Партия требует от указанных учреждений улучшения координации своих действий, обеспечения на этой основе всестороннего изучения практики борьбы с правонарушениями, необходимого единообразия в применении норм советского законодательства. Иными словами, на современном этапе возрастает их ответственность в деле осуществления эффективной правоохранительной политики.

Особая роль принадлежит МВД СССР. Изданные им нормативные акты в рамках существующего законодательства представляют собой средства направления административно-правовой политики милиции. Директивные установки партии в области охраны общественного порядка и безопасности, преломляясь в союзном и республиканском законодательстве, получают свое дальнейшее развитие в этих актах, которые, по общему правилу, уточняют, детализируют программнополитические, конституционные и другие положения законодательства, относящиеся к тем или иным сторонам охраны общественного порядка и безопасности. Именно эта последняя форма выражения административноправовой политики, имеющая подчиненный характер по отношению к директивной и законодательной формам, материализуется в практической деятельности милиции.

Иными словами, важное значение нормативных актов МВД СССР состоит в том, что они нормируют предоставленную законодательством административному усмотрению область общественных отношений, в известном смысле формируют политику руководства практикой применения усмотрения работниками милиции при решении ими задач по охране порядка и безопасности.

Следует подчеркнуть, что проблема политики в деятельности милиции по охране общественного порядка есть в то же время проблема реализации административного усмотрения в нормотворческой деятельности МВД СССР. В связи с этим представляется правильной позиция тех авторов, которые видят наличие усмотрения не только в правоприменительной, но и в правотворческой деятельности органов управления[168].

В процессе реализации нормотворческого усмотрения МВД СССР оказывает управляющее воздействие на практику применения правовых норм подразделениями и сотрудниками милиции. В зависимости от целей, которые необходимо достичь, а также от специфики первичной нормативной регламентации определенной группы общественных отношений такое воздействие осуществляется различными способами. Произведенный автором анализ 250 правовых актов, изданных МВД СССР за последние годы, позволяет выделить шесть способов осуществления административно-правовой политики в области охраны общественного порядка.

Во-первых, определение стратегии и тактики административной деятельности милиции в какой-либо из ее областей. «Все искусство управления и политики состоит в том, - подчеркивал В.И. Ленин, - чтобы своевременно учесть и знать, где сосредоточить свои главные силы и внимание»[169].

Инструментом стратегического и тактического руководства служат директивы, указания и рекомендации МВД СССР. Они ориентируют на усиление внимания к решению определенной группы вопросов (например, при надзоре за дорожным движением выявлять преимущественно случаи управления транспортными средствами в состоянии опьянения), более полное использование предоставленных прав (например, решительнее применять при наличии безусловных показаний инструкцию Министерства здравоохранения СССР по неотложной госпитализации психически больных, представляющих общественную опасность). Возможно и некоторое снижение интенсивности административной деятельности (например, ст. 227 УППССМ предписывает нарядам милиции в праздничные и торжественные дни, особенно во время народных гуляний, по возможности воздерживаться от замечаний, доставлений граждан в милицию и применения других мер за малозначительные и случайные нарушения).

Во-вторых, ориентирование исполнителей на выбор одного из вариантов, допускаемых правовыми нормами в соответствующих ситуациях. Этот способ направления административно-правовой политики наиболее показательный. МВД СССР непосредственно указывает на предпочтительный вариант решения.

Например, указаниями МВД СССР от 25 мая 1970 г. № 107 и от 16 июня 1977 г. № 106, приказом МВД СССР от 22 июня 1977 г. № 196, а также приказом от 22 августа 1977 г. № 261 предложено шире практиковать передачу материалов об административных правонарушениях на рассмотрение общественных организаций. Указанием МВД СССР от 30 июня 1977 г. № 118 сотрудникам ГАИ разрешено в порядке исключения допускать остановку автомобилей «такси» по просьбе пассажиров, независимо от наличия запрещающих знаков, кроме случаев, когда такие остановки могут создать угрозу безопасности дорожного движения. К слову, этот пример свидетельствует о связи экономики и административно-правовой политики: как подчеркивается в указанном нормативном акте, он издан «в целях улучшения обслуживания населения и повышения экономических показателей таксомоторного транспорта».

Ориентирование на выбор того или иного варианта решения производится и путем корректирования административной практики, «увлекающейся» реализацией одного из возможных решений в ущерб другим, а также определением порядка применения той или иной меры.

В-третьих, формулирование собственно критериев

административного усмотрения и определение их значимости. В частности, ст. 155 УППССМ требует от нарядов милиции обращать особое внимание во время несения патрульно-постовой службы на граждан, часто появляющихся у объектов, где хранятся материальные ценности; на граждан, проявляющих повышенный интерес к состоянию окон, дверей, запоров, ограждений, к режиму работы и организации охраны; на людей, которые проявляют подозрительную настороженность и беспокойство, одетых не по сезону или в одежду, не соответствующую росту или комплекции, а также имеющих повязки и травмы и т. п.

Нормативные акты МВД СССР запрещают в процессе выбора решения учитывать обстоятельства, не относящиеся к делу, но способные повлиять на его исход. Например, Наставление по дорожно-патрульной службе ГАИ содержит пункт, согласно которому инспектор не должен ужесточать или изменять налагаемые меры взыскания, руководствуясь личными неприязненными чувствами к участнику дорожного движения, который высказывает свое несогласие с принятым решением и выражает недовольство. Статья 186 УППССМ запрещает патрульным и постовым в своих действиях руководствоваться личными неприязненными чувствами к тем или иным лицам.

В-четвертых, разъяснение оценочных понятий путем уточнения критериев, на основе которых они должны применяться, либо путем установления примерного перечня фактов, подпадающие под эти понятия. Так, например, в п. «и» ст. 7 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 8 июня 1973 г. записано право милиции доставлять в соответствии с установленным порядком в медицинские вытрезвители лиц, находящихся на улицах и в других общественных местах «в состоянии сильного опьянения»[170] [171]. Критерии этого оценочного понятия уточнены приказом МВД СССР от 10 августа 1973 г. № 232.

В-пятых, детализация условий и существа реализации функций управления. Важная роль здесь отводится инструкциям, положениям, наставлениям, уставам и правилам, издаваемым МВД СССР на основе и во исполнение законов и подзаконных актов.

Детализации подвергаются юридические факты. Например, п. «м» ст. 7 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 8 июня 1973 г. предоставляет милиции право останавливать в необходимых случаях транспортные средства . В Наставлении по дорожно-патрульной службе

ГАИ конкретно указывается, в каких случаях возникает необходимость остановки транспортного средства.

Детализируются и юридические последствия, установленные первичной правовой нормой. Например, отстраняя от управления транспортным средством лицо, находящееся в нетрезвом состоянии, работник милиции обязан выполнить предписания ст. 130 УППССМ, согласно которым необходимо отобрать у водителя ключ от замка зажигания или ручку контролера.

И, наконец, в-шестых, установление нормативными актами МВД СССР новых прав и обязанностей милиции. Например, ст. 205 УППССМ содержит предписания о производстве наружного осмотра нарядом милиции одежды и вещей, находящихся у задержанного. Пункт 38 Положения о медицинских вытрезвителях при органах внутренних дел, утвержденного приказом МВД СССР от 22 июля 1970 г. № 275, обязывает милиционеров производить поверхностный осмотр одежды и вещей лиц, доставляемых в медицинский вытрезвитель, с целью возможного обнаружения огнестрельного или холодного оружия, а также принимать меры предосторожности, исключающие нанесение пьяным телесных повреждений. Можно было бы назвать и другие полномочия милиции в отношении граждан, о которых нет упоминания ни в одном из нормативных актов высших органов государственной власти и управления, регулирующих административную деятельность милиции.

В связи с этим нельзя согласиться с мнением Г.Г. Курагина о том, что нормативные акты МВД СССР, организуя исполнение законов, не затрагивают вопрос о праве, что они регламентируют не «что», а «как», то есть только процедуру организации работы органов по исполнению законов[172]. Упомянутый автор прав лишь в том, что полномочия,

устанавливаемые в ведомственном порядке, «всецело находятся в сфере выполнения возложенных законом на органы внутренних дел задач, реализации предоставленных их должностным лицам прав и возложенных обязанностей»[173].

Подобного рода нормотворческая практика вызвана недостатками законодательного регулирования административной деятельности милиции. Законодатель иногда, как бы «забегая вперед», не упоминает о каких-либо полномочиях, без которых невозможно ответственно выполнить возложенные задачи. Как отмечает Б.М. Лазарев, в таких случаях или частично «застопоривается» управление, или орган начинает действовать в отдельных ситуациях без соответствующей правовой основы, и возникает сомнение, законно ли он действует[174].

Разумеется, МВД СССР не вправе своими актами устранять пробелы в законодательстве, это дело законодателя[175]. Однако оно вправе преодолевать их. Причем преодоление Министерством внутренних дел пробелов в законодательстве сужает пределы усмотрения или даже устраняет их, а, следовательно, содержит в себе несравненно больше гарантий соблюдения социалистической законности в сравнении с соответствующей деятельностью отдельных сотрудников милиции. В этом аспекте усмотрение МВД СССР должно по возможности заменять усмотрение конкретных должностных лиц.

Вместе с тем регламентация обязанностей граждан и некоторых прав милиции ведомственными актами «не всегда обеспечивает должную

информированность о них населения и в известной мере снижает специальное значение таких актов. Кроме того, при регулировании вопросов, касающихся прав, свобод и ответственности граждан, посредством актов ведомственного правотворчества в некоторых случаях ведомственные интересы, - справедливо отмечает П.А. Олейник, - могут возобладать над общесоюзными»[176]. Поэтому следует поддержать всех тех авторов, которые выступают за то, чтобы вопросы, связанные с установлением обязанностей граждан, их ответственности и т. д., решались на уровне высших органов государственной власти и управления Союза ССР и союзных республик - в законах, указах, постановлениях правительства[177].

Сказанное позволяет констатировать, что нормативные акты МВД СССР, направляя административно-правовую политику в области охраны общественного порядка и структурируя пределы усмотрения, установленные законами и подзаконными актами, играют важную роль в управлении процессом реализации усмотрения. Они призваны обеспечивать соответствие административной практики милиции потребностям общественного развития, выраженным в партийных документах и общих нормах законодательства. МВД СССР посредством принятия нормативных актов создает возможность эффективного внутриведомственного контроля за правильностью осуществления административного усмотрения. Изданные на основе и во исполнение закона нормативные акты МВД СССР представляют собой практическое руководство, способное устранить возможную противоречивость в принятии правоприменительных решений сотрудниками милиции.

<< | >>
Источник: СОЛОВЕЙ Юрий Петрович. УСМОТРЕНИЕ В АДМИНИСТРАТИВНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СОВЕТСКОЙ МИЛИЦИИ. Д и с с е р т а ц и я на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва - 1982. 1982

Еще по теме § 2. Понятие и виды нормативной основы усмотрения в административной деятельности милиции:

- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -