<<
>>

1.2. Формы и методы контрольно-надзорной деятельности при осуществлении инспектирования подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами

Охрана жизни, здоровья материальных и других ценностей физических и юридических лиц является одной из самых важных задач государства1. Реализация этой задачи осуществляется (в пределах своей компетенции) всеми государственными органами исполнительной власти, в том числе правоохранительными; хозяйствующими субъектами, независимо от форм их

1 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ).

Ст. 2, 8, 10 // СЗ РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.

60

собственности; предприятиями, учреждениями, общественными организациями (объединениями) и гражданами. Непосредственная защита личности, общества и государства в целом от противоправных посягательств, предупреждение и пресечение преступлений, административных правонарушений, обеспечение правопорядка в общественных местах, контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации, в том числе и в области охранной деятельности, возлагается на Министерство внутренних дел Российской Федерации, в структуру которого входят и подразделения вневедомственной охраны органов внутренних дел. В соответствии с п. 25 ч.1 ст. 12 ФЗ «О полиции»1 и п. 2 Правил инспектирования полицией подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами и подразделений ведомственной охраны на полицию возложена обязанность по проведению плановых и внеплановых проверок2 охранной деятельности вышеуказанных субъектов. Вместе с тем в законе отсутствует закрепление такого вида деятельности, как государственный контроль (надзор3), что на практике приводит к нарушению статьи 2 закона № 294-ФЗ, так как сотрудники вневедомственной охраны фактически выполняют функции должностного лица органа государственного контроля. Необходимо закрепить данный вид деятельности в качестве государственного контроля (надзора) путем внесения изменений в соответствующий нормативно-правовой акт (с данным выводом автора согласны 90% опрошенных респондентов).

С необходимостью внесения уточнений в Федеральный закон «О полиции» (п. 25, ст. 12) о том, что инспектирование подразделений охраны является государственным контролем (надзором) в области охранной деятельности, согласилось 226 респондентов (90%), а 25 респондентов (10%) считают подобную регламентацию необоснованной (Приложение № 1).

1 О полиции: Федеральный закон РФ от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ (ред. от 12.02.2015) // Рос. газ. 08.02.2011. № 25.

2 Автор, в данном случае, понимает под проверкой вид контрольно-надзорной деятельности.

3 О полиции: Федеральный закон РФ от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ (ред. от 12.02.2015). Ст. 12. ч. 1. п.п. 19, 24, 26 // Рос. газ. 08.02.2011. № 25.

61

Кроме того, практическая деятельность (в частности, выносимые органами прокуратуры РФ предостережения о недопустимости нарушения закона) подтверждает обоснованность и необходимость подобной регламентации.

В Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 – 2013 годы, отмечена необходимость детализации законодательства Российской Федерации о порядке осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в части установления перечня всех видов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в законодательных актах, в соответствии с которыми такие виды государственного (муниципального) контроля и надзора осуществляются1. Несмотря на позитивные сдвиги в данной сфере2, отсутствуют правовые основы организации такой деятельности в части разграничения ее на контрольную и надзорную.

В специальной литературе отмечается, что стабильность власти напрямую зависит от эффективности государственного контроля (надзора)3. Именно поэтому государство оставляет за собой право осуществления контроля и надзора с целью обеспечения защиты жизненно важных интересов общества, граждан и юридических лиц. Охранная деятельность связана с применением и хранением изделий, являющихся источниками повышенной опасности.

Поэтому контроль за осуществлением такой деятельности объективно необходим.

Контроль в форме проверки отражает реальное состояние, выясняет причины и условия, которые способствовали отклонению от соблюдения

1 Об утверждении Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 годы и Плана мероприятий по реализации указанной Концепции: распоряжение Правительства РФ от 10 июня 2011 г. № 1021-р // СЗ РФ. 2011. № 26. Ст. 3826.

2 В частности, ведется работа по принятию Концепции повышения эффективности контрольно-надзорной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления на 2014-2018 годы.

3 Хомерики Г.В. Вопросы совершенствования организации государственного контроля за производством и реализацией алкогольной продукции в РФ: дисс. …д-ра экон. наук: 08.00.05 / Хомерики Гиви Вениаминович – М., 2001. С. 34.

62

заданных параметров, служит своеобразным катализатором для принятия, внесения изменений и коррекции нормативной базы. В данном случае акцентируется внимание на функциональном назначении контроля, его востребованности на определенном этапе управленческого процесса. Функция контроля (надзора) осуществляется на различных этапах управленческой деятельности (обобщения, анализа, планирования), что говорит о сквозном характере контроля (надзора). Но в основном в качестве элемента функции управленческой деятельности контроль (надзор) возникает на завершающем этапе и позволяет субъекту контроля сопоставить полученные результаты с законодательно установленными требованиями. Эффективность контрольно-надзорной деятельности зависит от многих факторов: от направленности, систематичности, полноты контрольно-надзорных мероприятий и прочной правовой базы1.

В юридической науке до сих пор не сложилось однозначного подхода к контрольно-надзорной деятельности как к функции государственного управления. Одни ученые относят такую деятельность к постоянной функции публичной власти, при помощи которой периодически или постоянно проверяется или оценивается выполнение законов и иных правовых актов, технико-юридических документов2.

Другие отмечают, что это – такая функция управления, которая предполагает оценку и анализ эффективности результатов работы организации, после чего производится степень оценки достижения целей и необходимая корректировка намеченных действий. Контроль связывает воедино все функции управления и позволяет выдерживать нужное направление деятельности и своевременно корректировать неверные решения3. Согласно мнению третьих, государственный контроль – это особый вид деятельности органов государства,

1 Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. Полный курс. – М., 2001. С. 508-509.

2 Тихомиров Ю.А. Современное публичное право: монографический учебник. – М., 2008. С. 362-369.

3 Бровкина Н.Д. Контроль и ревизия: учеб. пособие / под ред. М.В. Мельник. – М., 2009. С. 6-7.

63

имеющих контрольные полномочия, осуществляемый путем особых процедур и завершающийся определенным результатом, даже если это лишь составление акта проверки, ревизии или установление общей картины состояния жизни страны при мониторинге1. По мнению некоторых ученых, контроль, как и надзор, является уже «вторичной» задачей и касается лишь той деятельности, которая уже осуществляется и нуждается в проверке правильности ее исполнения. При этом контролирующий субъект не имеет права принимать решения об изменении направления деятельности объектов2. Несмотря на то, что данная точка зрения представляет определенный интерес, возникает ряд возражений. Если для значительного числа субъектов контрольно-надзорная деятельность является основной или даже единственной, то вторичности деятельности здесь не будет. Автору представляется, что при перечислении функций управления речь идет не о второстепенности контроля как вида деятельности, а о последовательности действий в процессе управленческой деятельности. Автор придерживается мнения М.С. Студеникиной, которая считает, что «производный» характер контрольной деятельности не означает несамостоятельности вида деятельности. «Сущность его как относительно самостоятельного вида управленческой деятельности заключается в наблюдении за соответствием деятельности подконтрольного объекта тем предписаниям, установленным нормам, которые он должен выполнять надлежащим образом»3.

Вместе с тем хотелось бы отметить, что функция контроля (надзора) в рассматриваемой нами теме гораздо шире. Объединяя мнения и предлагаемые классификации ученых4, автор считает, что при осуществлении контроля в форме инспектирования присутствуют следующие функции управленческой деятельности:

1 Чиркин В.Е. Контрольная власть. – М.: Юристъ, 2008. С. 100.

2 Старосьцяк Е. Элементы науки управления. – М.: Прогресс, 1965. С. 197-199.

3 Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. – М., 1974. С. 7.

4 Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. – М., 1974.; Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. Полный курс. – М., 2001.;Четвериков В.С. Административное право. – М.: Феникс, 2004.

64

1) предупредительная – недопущение отклонений в деятельности объекта с целью недопущения совершения правонарушений;

2) пресекательная – обнаружение несоответствия деятельности объекта нормативному эталону – влечет применение санкций с выдачей предписаний по устранению допущенных отклонений;

3) информационно-аналитическая – предоставление информации и ее анализ, позволяющий определить причины и условия, способствовавшие отклонению в деятельности объекта от нормативно закрепленных; информации о количестве совершенных отклонений; информации о несовершенстве нормативного регулирования и ее анализ;

4) прогнозирующая – перечень мер, которые требуется предпринять, чтобы не допустить отклонений от нормативно закрепленных эталонов поведения;

5) политическая – соблюдение баланса между регламентацией и защитой прав и свобод юридических лиц, граждан, недопущение наступления вредных последствий;

6) социальная – нормальное функционирование общества и государства в целом;

7) коррекционная – своевременное реагирование на допущенные отклонения и устранение последствий выявленных нарушений.

С функцией контроля неразрывно связана и функция надзора. Четких критериев для их разграничения в теории и законодательстве не существует, что является предметом спора среди ученых-административистов.

Одни считают контроль и надзор равнозначными, несоподчиненными дефинициями (Р.И. Денисов1, Ф.С. Разаренов2, А.Л. Прозоров3, А.Т. Дмитриев1), другие

1 Денисов Р.И. Административный надзор в сфере дорожного движения. – М., 1991.

2 Разаренов Ф.С. О сущности и значении административного надзора в советском государственном управлении. – М.,1963. С. 69-78.

3 Прозоров А.Л. Административный надзор в советском государственном управлении: автореф. дисс. …канд. юр. наук: 12.00.02 / Прозоров Александр Леонидович – М., 1986.

65

определяют надзор как разновидность контроля, так называемый «суженный контроль» (М.С. Студеникина2, Д.Н. Бахрах3, Ю.М. Козлов4, В.Г. Бессарабов5), а третьи считают, что надзор и контроль – это одноименные понятия (А.П. Гуляев6). Автор присоединяется ко второй точке зрения и считает, что надзор является разновидностью контроля. Дискуссионность вопроса о соотношении понятий «контроль» и «надзор» связана с многомерностью понятия «контроль». С одной стороны, он представляет организационно-правовой способ обеспечения законности, с другой – является видом управленческой деятельности государственной власти. Соответственно, нуждается в оценке с позиции эффективности экономичности и результативности деятельности органов исполнительной власти7. В данном случае этот вид контроля будет существенно отличаться от судебного, общественного и других.

Правовое насыщение, формы и методы контроля зависят от конкретного предметного содержания, области осуществления контрольной деятельности, места органа, осуществляющего контрольные полномочия, в общей системе государственного механизма. Автор согласен с мнением В.Е. Чиркина о том, что

1 Дмитриев А.Т. Правовые и организационные проблемы административного надзора ОВД: автореф. дисс. …канд. юр. наук: 12.00.02 / Дмитриев Андрей Томмиевич – М., 1998.

2 Студеникина М.С. Государственные инспекции в СССР. – М., 1987.

3 Бахрах Д.Н. Административное право России: учебник для вузов. – М., 2000. С. 609.

4 Козлов Ю.М. Административное право в вопросах и ответах: учебное пособие. – М., 2001. С. 193.

5 Бессарабов В.Г. Прокуратура в системе государственного контроля Российской Федерации: автореф. дисс. …докт. юр. наук: 12.00.02. / Бессарабов Владимир Григорьевич – М., 2001. С. 17.

6 Контрольные органы и организации России: учебник / под ред. А.П. Гуляева. – М.,2000. С. 7.

7 Об оценке эффективности деятельности руководителей федеральных органов исполнительной власти и высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации по созданию благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности: Указ Президента Российской Федерации от 10 сентября 2012 г. № 1276 (ред. от 04.11.2014) // СЗ РФ. 2012. № 38. Ст. 5068.

66

контроль осуществляется в двух формах: в форме государственного контроля и в форме государственного надзора1. В настоящее время законодатель не дает отдельных определений понятий «контроль» и «надзор»2. Федеральным законом № 294-ФЗ3, в статье 2, контроль (надзор) определяется как деятельность уполномоченных органов власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими и должностными лицами требований, установленных федеральными законами и иными нормативно-правовыми актами. Такая деятельность осуществляется посредством организации и проведения проверок, принятием предусмотренных законодательством мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении определенных видов деятельности. Порядок такой деятельности устанавливается Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации в случае, если указанный порядок не установлен федеральным законом.

Следует отметить тот факт, что о необходимости законодательного разграничения таких дефиниций отмечалось еще в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах. В данной Концепции надзор рассматривался как деятельность специально уполномоченных государственных органов, а контроль как функция по проведению испытаний, экспертиз, измерений, переданная аккредитованным в органах исполнительной власти

1 Чиркин В.Е. Контрольная власть. – М.: Юристъ, 2008.

2 О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: Федеральный закон РФ от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ (ред. от 31.12.2014) // СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6249; О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 (ред. от 22.06.2010) // СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945.

3 О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: Федеральный закон РФ от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ (ред. от 31.12.2014) // СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6249.

67

субъектам рынка1. Такая трактовка дефиниций, безусловно, не отражала их правовой сущности, но разграничивала понятия.

По мнению Д.Н. Бахраха, в зависимости от объема и происходит разделение на, собственно, контроль, в процессе которого осуществляется проверка не только законности, но и целесообразности деятельности подконтрольных объектов, и надзор, при котором проверяется только законность действий2. Надзор представляет собой надведомственный, специализированный и систематический контроль государственной администрации за соблюдением технико-правовых и правовых норм гражданами и организациями3. Автор придерживается подобной точки зрения. Общий контроль ведется в отношении деятельности проверяемого объекта в целом и осуществляется органами общей компетенции. А.М. Тарасовым в работе «Государственный контроль в России» выделяются следующие виды общего контроля: президентский, правительственный, парламентский, судебный и два вида надзора: прокурорский и административный. «Административный надзор .... широко применяется … федеральными органами исполнительной власти, именуемыми федеральными службами»4. Такой подход логически обоснован. Указом Президента Российской Федерации № 314 от 09.03.2004 г.5 предусмотрено, что «федеральная служба – это орган исполнительной власти, который осуществляет функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной

1 О концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах: распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789 // СЗ РФ. 2005. № 46. Ст. 4720.

2 Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право России: учебник для вузов. – М., 2005. С. 744.

3 Там же. С. 439.

4 Тарасов А.М. Государственный контроль в России. – М.: Континент, 2008. С. 104.

5 О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314. (ред. от 22.06.2010) Ст. 4. // СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945.

68

безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, обеспечению общественной безопасности».

Вместе с тем указанные функции возлагаются и на иные органы, в том числе на органы исполнительной власти1, а также на вновь создаваемые инспекторские комиссии, объединяющие служащих различных структур или подразделений одной службы (если это одно ведомство). Это говорит как о гибкости системы управления, так и о недостаточности правового урегулирования указанного вопроса на законодательном уровне, отсутствии четкой структуры контрольно-надзорных органов. При инспектировании органами внутренних дел Российской Федерации подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами в состав комиссий по проведению проверок входят сотрудники подразделений вневедомственной охраны полиции, лицензионно-разрешительной работы МВД России и подразделений территориальных органов МВД России на транспорте при проведении проверок подразделений охраны транспортной инфраструктуры. Рассматривая контроль и надзор с точки зрения функции управления, также следует обратить внимание на игнорирование законодателем «условных» границ между ними2. Указом Президента Российской Федерации № 314 от 9 марта 2004 г.3 функции по контролю и надзору определены следующим образом:

1 О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: Федеральный закон РФ от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ (ред. от 31.12.2014) // СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6249.

2 О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: Федеральный закон РФ от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ (ред. от 31.12.2014) // СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6249; О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 (ред. от 22.06.2010) // СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945.

3 О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 (ред. от 22.06.2010) // СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945.

69

1) «осуществление непосредственных действий по контролю и надзору за исполнением общеобязательных правил поведения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения; 2) выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам; 3) регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов1».

Такое положение, во-первых, подтверждает мнение о том, что контрольная функция реализуется в форме надзора, то есть соотносится с ним как часть и целое (надзор представляет «суженный контроль»2), и в рассматриваемом сегменте административный надзор выступает лишь в качестве самостоятельного направления деятельности органов исполнительной власти. Во-вторых, это свидетельствует о меняющихся правоотношениях между субъектами, осуществляющими определенные виды управленческой деятельности, а соответственно, расширении функций надзора за счет постепенного сужения контроля. Например, в КоАП РФ правонарушения, предусмотренные статьями 19.4 (неповиновение законному распоряжению должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (контроль); 19.4.1 (воспрепятствование законной деятельности должностного лица органа государственного контроля (надзора); 19.5 (невыполнение в срок законного

1 Там же.

2 Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. – М., 1974; Административное право: учебник / Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. – 4-е изд., пересмотр. и доп. – М.: НОРМА: ИНФРА-М, 2010. С. 525-530.

70

предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), отнесены в особенной части кодекса к главе «Административные правонарушения против порядка управления»1.

Таким образом, административный надзор является способом реализации контрольной функции управления, направленной на соблюдение законности и обеспечения безопасности общества.

В отличие от надзора, при осуществлении контроля осуществляется также и проверка целесообразности принимаемых решений. Контролирующий орган наделен правом отменять решения контролируемого, вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность и привлекать к дисциплинарной ответственности2. Автор не претендует на аксиоматичность суждения, но при осуществлении надзора в сфере охранной деятельности также существует не только возможность, но и обязанность проверяющих органов вмешиваться в организационно-хозяйственную деятельность и привлекать юридические лица и (или) должностные лица к ответственности, но уже к административной, осуществляя такой вид надзора, как административный3. Такие виды административного

1 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: Федеральный закон Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (ред. от 12.02.2015) // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.

2 Демин А.А. Административное право Российской Федерации: учеб. пособие. – М., 2002; Дмитриев Ю.А., Евтеева А.А., Петров С.М. Административное право: учебник. – М., 2005; Козлов Ю.И. Административное право. – М., 2005. С. 364; Погодина Н.А., Карелин К.В. Соотношение контроля и надзора в российской правовой системе // Российская юстиция. – 2012. - № 3.

3 См. ч. 2 ст. 20.8 КоАП РФ – за грубое нарушение лицензионных требований и условий производства, продажи, хранения или учета оружия и патронов к нему, если эти действия не содержат уголовно наказуемого деяния, применяется такая мера административной ответственности, как дисквалификация должностных лиц на срок от шести месяцев до одного года, а также административное приостановление деятельности юридических лиц на срок от десяти до шестидесяти суток; согласно ст. 19.5 КоАП РФ невыполнение в установленный срок законного предписания органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства влечет наложение административного штрафа на юридическое лицо или

71

наказания, как приостановление деятельности юридического лица и дисквалификация должностного лица являются объективно необходимым пределом вмешательства в организационно-хозяйственную деятельность, так как приостановление деятельности практически парализует определенный участок работ, а дисквалификация влечет за собой отстранение от должности и назначение иного лица. Следовательно, одним из критериев отличия административного надзора от контроля является целенаправленное воздействие на проверяемый субъект. Например, административный надзор комиссии по инспектированию за подразделениями охраны юридических лиц с особыми уставными задачами с целью охраны защищаемых интересов общества и государства. Соответственно, целенаправленным воздействием административного надзора комиссии по инспектированию является недопущение общественно-опасных последствий. Это положение не противоречит ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации, в которой сказано, что права и свободы могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства1. Поэтому можно сделать вывод о том, что главным отличительным признаком надзора является целевое назначение надзора, в том числе и административного, а именно – обеспечение безопасности.

В исследуемой нами теме также необходимо обратить внимание на то, что, осуществляя надзор в отношении функционально неподчиненных субъектов, органы надзора осуществляют контрольно-надзорную деятельность надведомственного уровня. Соответственно, в такой деятельности присутствует вид надведомственного надзора. Автор согласен с мнением Б.В. Россинского,

должностных лиц, либо дисквалификацию должностного лица на срок до трех лет.

1 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ). // СЗ РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.

72

который отличает понятие надведомственного надзора от административного надзора по объему прав и обязанностей надзирающего органа. Только при осуществлении административного надзора в форме внешнего инспектирования надзорному органу предоставлены компетенционные права и обязанности по привлечению к административной ответственности виновных лиц, в то время как при надведомственном надзоре проверяющие органы таких полномочий лишены и вправе лишь обратиться в вышестоящий по отношению к проверяемому субъекту орган либо в органы прокуратуры для дальнейшего принятия решения правомочным органом по привлечению к ответственности. «Надведомственный контроль следует отличать от административного надзора. Последний состоит в проверке исполнения действующих в различных сферах и отраслях управления специальных норм и общеобязательных правил (правил дорожного движения, правил пожарной безопасности, санитарных правил и т.д.). Надзорные органы, в отличие от контрольных, вправе предупреждать и пресекать правонарушения, привлекать к ответственности виновных лиц, обладая для выполнения стоящими перед ними задач и функций соответствующими административно-властными полномочиями»1. Таким образом, инспектирование данного вида имеет надведомственный характер и осуществляется в форме административного надзора. Формирование взглядов на соотношение понятий контроля и надзора относится к наиболее сложным проблемам. Это обусловлено принятием новых законов, правоприменительной практикой и, соответственно, приводит к развитию различных научных взглядов и мнений. Законодательные нормы в области оборота оружия определяют такую форму, как контроль (надзор не указывается2) с

1 Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учебник для вузов. – 4-е изд. – М., 2010. С. 867. 2 Об оружии: Федеральный закон РФ от 13 декабря 1996 г. № 150-ФЗ. (ред. от 31.12.2014). Ст. 28 // СЗ РФ. 1996. № 51. Ст. 5681; О полиции: Федеральный закон РФ от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ (ред. от 12.02.2015) // Рос. газ. 08.02.2011. № 25; О лицензировании отдельных видов деятельности: Федеральный закон РФ от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ (ред. от 31.12.2014) // СЗ РФ. 2011. № 19. Ст. 2716; Вопросы частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности:

73

целью осуществления разрешительного механизма государственного регулирования (именно регулирования, а не управления неподчиненными субъектами1) путем установления особого государственного контроля за видами деятельности, связанными с обеспечением и реализацией наиболее важных публичных интересов неограниченного круга лиц, не участвующих в их осуществлении2. Контроль не ограничивается наблюдением за правильной реализацией обязательных нормативных требований, за правомерностью деятельности. Здесь происходит также оценка правильности, эффективности и целесообразности использования при этом подконтрольным субъектом предоставленных ему полномочий и ресурсов3. Анализ вышеперечисленной нормативно-правовой базы позволяет сделать вывод о постоянстве и непрерывности данного вида контроля. Осуществление охранной деятельности подразделений юридических лиц с особыми уставными задачами, не относящимся к ведомственным подразделениям, вообще невозможно без выдачи соответствующих лицензий, то есть лицензионно-разрешительного производства

постановление Правительства РФ от 14 августа 1992 г. № 587 (ред. от 24.12.2014) // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1992. № 8. Ст. 506; О мерах по регулированию оборота гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории Российской Федерации: постановление Правительства РФ от 21 июля 1998 г. № 814 (ред. от 19.02.2015) // СЗ РФ. 1998. № 32. Ст. 3878; Об утверждении Административного регламента исполнения Министерством внутренних дел Российской Федерации государственной функции по контролю за оборотом гражданского, служебного и наградного оружия, боеприпасов, патронов к оружию, сохранностью и техническим состоянием боевого ручного стрелкового и служебного оружия, находящегося на временном пользовании у граждан и организаций, а также за соблюдением гражданами и организациями законодательства Российской Федерации области оборота оружия: приказ МВД России от 29 июня 2012 г. № 646 (ред. от 30.12.2014) // Рос. газ. 12.10.2012. № 236, и ряд других нормативно-правовых актов в сфере оборота оружия.

1 Манохин В.М., Адушкин Ю.С. Российское административное право: учебник. – изд. 2-е, испр. и доп. – Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Сарат. гос. академия права», 2003. С. 12.

2 Спектор Е.И. Лицензирование в Российской Федерации: правовое регулирование. – М.: Юстицинформ, 2007. С. 28.

3 Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учебник для вузов. – 4-е изд. – М., 2010. С. 762.

74

(в ведомственных подразделениях охраны возможность, право и порядок пользования специальными средствами и оружием, в том числе боевым, регламентируется на уровне постановлений Правительства Российской Федерации и ведомственных нормативно-правовых актов, а контроль осуществляется как со стороны подразделений МВД России, в том числе при проведении проверок или выдаче разрешений на оружие непосредственному лицу – охраннику, так и со стороны собственного ведомства). Контроль за использованием юридическими лицами с особыми уставными задачами, не являющимися ведомственными, оружия и специальных средств осуществляется на начальном этапе – в процессе выдачи соответствующих лицензий; в текущей деятельности – ведением наблюдательных дел, в которых накапливается вся необходимая информация в отношении проверяемых субъектов охранной деятельности; проведением плановых и внеплановых проверок и в определенном в ст. 13 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» механизме аннулирования лицензии решением суда по соответствующим основаниям по заявлению лицензирующего органа. Таким образом, контроль за видами деятельности, связанными с оборотом оружия, возникает на стадии наделения определенной право- и дееспособностью подразделений охраны и заканчивается с прекращением охранной деятельности предприятием. В данном случае происходит постоянное непрерывное управление процессами оборота оружия различными субъектами (законодательные органы, прокуратура, суды) и органами исполнительной власти (сотрудниками лицензионно разрешительной работы, вневедомственной охраной и др.). Вместе с тем инспектирование охранной деятельности осуществляется в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 16 апреля 2011 г. № 2741 в форме плановых и внеплановых проверок. Предметом инспектирования является вся охранная деятельность, и в данном случае

1 Об утверждении правил инспектирования полицией подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами и подразделений ведомственной охраны: постановление Правительства РФ от 16 апреля 2011 г. № 274 (ред. от 20.07.2011) // СЗ РФ. 2011. № 17. Ст. 2409.

75

возникает фрагментарное дублирование проверок организации хранения и учета оружия, патронов и специальных средств в подразделениях охраны, проводимых подразделениями лицензионно-разрешительной работы органов внутренних дел в соответствии с законодательством Российской Федерации, регулирующим оборот оружия и специальных средств. Такие проверки проводятся в отношении одного подразделения охраны, функционально не подчиненного проверяющему органу, не чаще одного раза в 3 года, а продолжительность их проведения не должна превышать 20 рабочих дней. Фрагментарное дублирование проверок происходит из-за того, что проверяется вся охранная деятельность, в том числе связанная с использованием, хранением, применением оружия и спецсредств. Данное положение подтверждает ранее заявленное мнение автора об административном надзоре как «суженном контроле». Кроме того, автор пришел к выводу о том, что административный надзор имеет систематичность и периодичность осуществления и отличается от постоянства и непрерывности контроля, который реализуется различными субъектами управления (законодательными, исполнительными, судебными, внутренней администрацией) по временно?му критерию. Вместе с тем в будущем, по мнению диссертанта, инспектирование соблюдения нормативных требований, стандартов, правил следует заменить на механизм самоконтроля хозяйствующих субъектов, ограничившись лишь наиболее важными для целей обеспечения общественной безопасности субъектами. Таким образом, на основании изложенного можно сделать вывод о том, что инспектирование подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами относится к внешней контрольной деятельности, носящей надведомственный характер и осуществляемой в форме административного надзора в отношении неподчиненных подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами. Респондентам было предложено ответить на вопрос: «в Вашем понимании инспектирование подразделений охраны это (возможно несколько вариантов ответа)»:1) комплексная деятельность – ответило 156 респондентов - 62%; 2) внешняя административная деятельность,

76

носящая надведомственный характер и осуществляемая в форме административного надзора в отношении неподчиненных подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами – 146 респондентов - 58%; 3) внутренняя контрольная деятельность, в отношении структурных подразделений МВД России, направленная на своевременное, четкое, эффективное и целесообразное осуществление возложенных функций по инспектированию с правом применения к виновным лицам мер дисциплинарной ответственности – 58 респондентов - 23%; 4) деятельность, направленная для дальнейшего анализа – 30 респондентов - 12%; 5) деятельность, направленная для принятия управленческого решения – 7 респондентов - 2,6%. (Приложение №1).

Основная цель контрольно-надзорной деятельности заключается в выявлении отклонений для поддержания необходимого состояния функционирования государства и общества, в реализации нормативных целей в жизни и возможности внесения необходимых корректировок в поставленные нормативно закрепленные цели, исходя из сложившихся реалий. Именно цели определяют направленность, содержание и последовательность действий при осуществлении контроля (надзора), а соответственно и функций управления в целом. По результатам инспектирования ставится вопрос об актуальности тех или иных требований норм и правил, выясняется, почему и в результате чего произошли отклонения от заданных параметров, какие корректировки необходимо внести в нормативную базу в соответствии с изменяющейся обстановкой, какие способы воздействия на поднадзорный объект необходимо предпринять. С целью устранения выявленных отклонений, препятствий на пути нормального функционирования системы, а также предупреждения отклонений в будущем. В противном случае ставится вопрос о консерватизме и формализме контрольной деятельности и снижении эффективности управления в целом.

Автор полагает, что наличие четко определенной цели и задачи в контрольно-надзорной деятельности ведет к достижению управленческого результата. Но содержание этой деятельности, методы оценивания и

77

корректировка результата различны и зависят от сферы проверяемой деятельности и компетенции органов, осуществляющих инспектирование. Данный вид инспектирования проводится в сфере охранной деятельности. Вместе с тем на настоящий момент законодательного понятия «охранная деятельность» не существует, что приводит к неоднозначному пониманию предмета такой деятельности. В юридической литературе отсутствует единообразное теоретическое понимание терминов «охранная деятельность» («охрана») и «защита», что приводит к неоднозначности их понимания в законотворческой и правоприменительной деятельности. Рядом ученых понятия рассматриваются как тождественные, часть ученых считает, что понятие «охрана» является общим по отношению к частному понятию «защита», другие полагают, что это самостоятельные дефиниции. По мнению С.Е. Донцова, понятия «охрана» и «защита» до нарушения права субъекта не совпадают, однако после нарушения (поскольку и наделение правом и его восстановление имеют общую цель – охрану отношений от потенциального или действительного нарушения) охрана и защита выполняют тождественные функции и могут рассматриваться как синонимы. К.С. Бельский определяет охрану как ограждение, защиту кого-либо или чего-либо от чьих-либо нападений, посягательств, защиту от опасностей социального, природного, биологического или техногенного характера. По мнению ряда авторов, термин «охрана» может пониматься двояко: в узком и широком смысле. Узкое понимание – это защита жизни или собственности от конкретных, явных угроз. При этом предполагается, что объект защиты не обладает достаточными средствами для обеспечения безопасности и нуждается в кооперации с носителем силового потенциала. Иногда такая кооперация принимает форму коммерческих отношений, то есть предоставление оплачиваемых услуг по обеспечению безопасности. В широком понимании «охрана» – это защита интересов безопасности совокупностью мер и способов. По мнению О.И. Маликовой, «охрана по признаку несходства относится к конкретному понятию, поскольку обозначает форму вместе с субъектом охраны, в значении объединения людей, в определенную организационно-правовую форму. Защита, наоборот, относится к

78

абстрактному понятию, поскольку обозначает форму без субъекта1». В.У. Хатуаев считает, что термин «охранять» «не означает обеспечения сохранности имущества. А «защитить», «обеспечить состояние защищенности» трактуется как «охраняя, оградить от посягательств, от опасности, то есть обеспечить сохранность чего-либо...2» и автор присоединяется к его мнению. Понятие «охранной деятельности» более широкое и включает в себя такие определения, как «защита», «безопасность», «защищенность». Проанализировав нормативно-правовую базу, регламентирующую осуществление охранной деятельности проверяемых субъектов (Приложения № 2, № 3) автор пришел к выводу о том, что правовая сущность «охраны» или «охранной деятельности» определяется исходя из цели ее осуществления. Такой целью является обеспечение общественной безопасности (и как одной из ее составляющей – имущественной безопасности), то есть достижение и поддержание необходимого «уровня защищенности» прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов организаций и общественных объединений, материальных и духовных ценностей общества от угроз криминального характера. «Уровень защищенности» относится к производной, качественной характеристике результата охранной деятельности, которая заключается в совокупности скоординированных и объединенных единым замыслом действий субъектов, определенных действующим законодательством, направленных на превентивную защиту, то есть на выявление, предупреждение и устранение угроз безопасности и укрепление режима безопасного функционирования организаций. Такая деятельность осуществляется с использованием определенных средств, методов и на основе определенных принципов соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов организаций и общественных объединений, материальных и

1 Маликова О.И. Административно-правовое регулирование охраны имущества в России: автореф. дис. …канд. юр. наук: : 12.00.14 / Маликова Ольга Ивановна – М., 2009. С. 12.

2 Хатуаев В.У. Административно-правовая система обеспечения имущественной безопасности: автореф. дисс. …докт. юр. наук: 12.00.14 административное право, финансовое право, информационное право / Хатуаев Владимир Умарович — М., 2005. С.26.

79

духовных ценностей общества. Близкое к понятию «уровень защищенности», однако не тождественное ему «состояние защищенности» представляет собой конечный результат и качественную характеристику охранной деятельности, то есть отсутствие недопустимого риска и незаконного вмешательства в деятельность. Правовая сущность охранной деятельности рассматривается и через такие понятия, как: «угрозы безопасности», которые определяются как совокупность фактов, создающих реальную (прямая угроза1) или предполагаемую (косвенная угроза) возможность противоправных действий на охраняемом объекте. Термин «защита» охраняемого объекта представляет собой уже форму активного противодействия «угрозам безопасности» через систему обеспечения безопасности – совокупность средств, методов, мероприятий и сил. Кроме того, понятие «защита», выражаясь в форме активного противодействия противоправным посягательствам на охраняемые объекты, предупреждения, пресечения преступлений и административных правонарушений на таких объектах, имеет свою противоположность – «нападение». Более того, в охранной деятельности используются источники повышенной опасности – специальные средства и различные виды огнестрельного оружия – и в данном случае правовая сущность такой деятельности будет представляться как деятельность, создающая повышенную опасность для окружающих. Само же понятие «охрана» имеет двойственную структуру. С одной стороны оно соотносится с организационно-правовой формой и определено в названии подразделения полиции, подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами, а с другой стороны «охрана» определена как деятельность по обеспечению безопасности и защиты объектов.

Таким образом, специфика предмета инспектирования (охранной деятельности проверяемых субъектов) предполагает наличие определенных специфичных форм и методов реализации контрольно-надзорной деятельности.

Научные исследования показывают, что как в теории, так и в практике зачастую понятия форм и методов контрольно-надзорной деятельности

1 Автор использует терминологию, предложенную профессором В.У. Хатуаевым.

80

подменяются друг другом. В.С. Четвериков считает формами контрольно-надзорной деятельности заслушивание отчетов, проверки, экспертизы, рассмотрение жалоб и т.д.1. Ю.А. Тихомиров относит к методам контрольной деятельности тематические проверки, рейды, материалы средств массовой информации, контрольно-информационные материалы, доклады и т.п.2. А.В. Мартынов характеризует как методы контрольно-надзорной деятельности наблюдение, проверку, ревизию, учет, лицензирование, сертификацию, регистрацию, аккредитацию и т.п., результатом которых должно стать определение юридического факта соответствия деятельности подконтрольного объекта заданным параметрам (законам, правилам, процедурам, стандартам и т.п.3). Согласно мнению Е.В. Охотского, формами контрольной деятельности являются: инспектирование, оперативные и плановые ревизии, комиссионное изучение положения дел на местах и т.д.4. Таким образом, ученые относят одни и те же действия как к формам, так и к методам контрольно-надзорной деятельности.

Форма и метод – взаимосвязанные понятия. Являясь первичной по отношению к методу, форма обуславливает в конкретной ситуации выбор определенных способов управленческого воздействия субъекта управления на объекты управления. Такое понимание не противоречит философскому подходу к пониманию формы как способа существования и выражения содержания предметов и явлений. Внешнее выражение содержания отражается, прежде всего, в совершении конкретных управленческих действий по применению приемов и способов для установления фактов объективной действительности и закреплению результатов в документах контроля, принятию установленных нормами права мер пресечения и (или) устранению последствий таких нарушений. Автор согласен с

1 Четвериков В.С. Административное право. – М.: Феникс, 2004. С. 293.

2 Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. – М., 1998. С. 510.

3 Мартынов А.В. Административный надзор в России: теоретические основы построения. –М.: Закон и право, 2010. С. 64.

4 Охотский Е.В. Государственное управление в современной России: учебно-методический комплекс. – М., 2008. С. 132-133.

81

мнением О.И. Маликовой, которая определяет правовую форму с точки зрения правового регулирования как «административно-правовой способ регулирования» или «способ административно-правового существования и выражения содержания»1. Форма обуславливает выбор конкретных методов (способов) управленческого воздействия субъекта управления на объект управления в определенной управленческой ситуации. Метод – это правовое средство или прием, служащий для решения конкретных задач и достижения определенных целей.

Инспектирование охранной деятельности юридического лица с особыми уставными задачами представляет собой организационное единство ряда стадий, конкретных мероприятий, облеченных в правовую форму, объединенных для достижения конкретной цели – предупреждения, выявления и пресечения нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами требований норм права2.

В части 1 статьи 2 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ3 государственный контроль (надзор) определен как деятельность уполномоченных органов государственной власти, в том числе посредством организации и проведения проверок. Таким образом, законодателем закреплена такая форма контрольно-надзорной деятельности, как проверка. В зависимости от оснований

1 Маликова О.И. Административно-правовое регулирование охраны имущества в России: автореф. дис. …канд. юр. наук: : 12.00.14 / Маликова Ольга Ивановна – М., 2009. С. 16-17.

2 Автор придерживается широкого понимания административного процесса, который «отождествляется в специальной литературе с так называемой управленческой концепцией, или процедурной концепцией, административно-процессуальной деятельности, в которой рассматривается процедурная сторона деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц». См. Административное право: учебник / Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. – 4-е изд., пересм. и доп. – М.:НОРМА: ИНФРА-М, 2010. С. 657; Солдатова О.Е. К вопросу о соотношении понятий «юридический процесс» и «юридическая процедура» // Молодой ученый. – 2014. – № 15. – С. 332-335.

3 О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: Федеральный закон РФ от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ (ред. от 31.12.2014) // СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6249.

82

проведения, предусмотренных Правилами инспектирования, инспекторские проверки осуществляются в форме плановых и внеплановых проверок охранной деятельности. Вышеуказанным законом предусмотрены проверки в документарной и выездной форме. Учитывая то обстоятельство, что проверяется как служебная документация подразделений охраны, так и фактическая охранная деятельность, инспектирование осуществляется в трех формах: 1) плановая выездная проверка (с выездом на место осуществления непосредственной охранной деятельности и проверкой необходимой служебной документации); 2) внеплановая (контрольная) выездная проверка (с выездом на место при осуществлении контроля за устранением выявленных нарушений в охранной деятельности; проверка на основании информации о возникновении угрозы причинения вреда жизни, здоровью, правам граждан противоправными действиями либо неисполнением (ненадлежащим исполнением) работниками подразделений охраны своих должностных обязанностей; проверка по поручениям и указаниям Президента Российской Федерации, поручениям Правительства Российской Федерации); 3) внеплановая (контрольная) документарная проверка (в случае контроля за устранением выявленных нарушений при несоответствии служебной документации обязательным требованиям).

Многочисленность форм инспектирования позволяет автору сделать следующий вывод: необходима оптимизация контрольных проверок, что соответствует парадигме государственной власти в этой сфере. В форме внеплановых проверок необходимо проводить инспектирование лишь в двух случаях: при осуществлении контроля за устранением выявленных нарушений в охранной деятельности и на основании информации о возникновении угрозы причинения вреда жизни, здоровью, правам граждан при осуществлении такой деятельности.

В ч. 6 ст. 2 вышеуказанного закона под проверкой понимается совокупность мероприятий, необходимых для оценки соответствия осуществляемой деятельности или действий (бездействия), производимых и реализуемых товаров

83

(выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным нормам и правилам1. Внешнее выражение такого административно-правового содержания может быть осуществлено следующими методами (способами, приемами): экспертное рассмотрение документов; обследование территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств и перевозимых грузов; отбор образцов продукции, объектов окружающей среды, объектов производственной среды; проведение исследований, испытаний, проведение экспертиз и расследований. Задачей при реализации таких методов является установление причинно-следственной связи выявленного нарушения обязательных требований с фактами причинения вреда, а целью – предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами нормативно-правовых требований2.

В статье 28 закона «Об оружии» говорится, что органы внутренних дел и органы, уполномоченные Правительством Российской Федерации выдавать лицензии на производство гражданского и служебного оружия, органы государственного надзора за соблюдением государственных стандартов Российской Федерации осуществляют контрольно-надзорную деятельность в порядке, предусмотренном Правительством РФ. Таким образом, в отношении формы контроля (надзора) норма имеет бланкетный характер и предусматривает его осуществление в порядке, определенном Правительством Российской Федерации. Методами выражения содержания формы являются: осмотр оружия в местах его хранения и уничтожения; безвозмездное изъятие и уничтожение оружия, запрещенного к обороту на территории Российской Федерации;

1 О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: Федеральный закон РФ от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ (ред. от 31.12.2014) // СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6249.

2 О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: Федеральный закон РФ от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ (ред. от 31.12.2014) // СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6249.

84

истребование документов или копий, письменной или устной информации, необходимых для выполнения контрольных функций и т.д. В указанной статье говорится о таком методе, как требование представления документов или копий, письменной или устной информации, необходимых для выполнения контрольных функций1. Вместе с тем указанный метод, хотя и является одним из основных и универсальных при осуществлении контроля (надзора), в Федеральном законе № 294-ФЗ не закреплен. По мнению автора, данный пробел в законе необходимо устранить путем внесения дополнений в часть 5 статьи 2 данного нормативного акта, так как именно получение информации является каналом обратной связи для принятия решения о корректировке норм действующего законодательства в рассматриваемых правоотношениях.

Согласно статье 9 постановления Правительства Российской Федерации от 16 апреля 2011 г. № 2742 и статье 12 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ3, основным методом является инспекционная проверка:

• учредительных документов (в том числе Устава организации), а также разрешительных документов на осуществление охранной деятельности, наличия у подразделения охраны лицензий на приобретение служебного и гражданского оружия, разрешений на хранение и использование оружия, а также наличия разрешений на хранение и ношение оружия у работников подразделения охраны;

• наличия законных оснований деятельности, предусмотренных Федеральными законами, постановлениями Правительства Российской Федерации, утверждающих, в том числе Положения о ведомственной охране (для подразделений ведомственной охраны), о службе, о специализированных отрядах 1 Об оружии: Федеральный закон РФ от 13 декабря 1996 г. № 150-ФЗ. (ред. от 31.12.2014). Ст. 28 // СЗ РФ. 1996. № 51. Ст. 5681.

2 Об утверждении правил инспектирования полицией подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами и подразделений ведомственной охраны: постановление Правительства РФ от 16 апреля 2011 г. № 274 (ред. от 20.07.2011) // СЗ РФ. 2011. № 17. Ст. 2409.

3 О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: Федеральный закон РФ от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ (ред. от 31.12.2014) // СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6249.

85

и т.д. (для подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами, не являющимися ведомственными);

• служебной документации, определяющей порядок организации деятельности предприятия, а также документов, определяющих порядок организации охраны объектов и обеспечения его безопасности, инструкций по организации пропускного и внутриобъектового режимов;

• наличия служебной документации по утверждению форменной одежды, удостоверений и жетонов;

• служебной документации, утверждающей организационную структуру и численность работников подразделений охраны;

• приказа об утверждении перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 20.17 КоАП РФ, и осуществлять административное задержание (для подразделений ведомственной охраны);

• наличия законных оснований для выполнения работниками подразделения охраны функций (должностных обязанностей) по охране объектов;

• наличия перечня охраняемых объектов (для подразделений ведомственной охраны) и договоров на охрану объектов, соответствие содержащихся в них положений действующему законодательству, Уставу организации;

• соблюдения требований законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регламентирующих охранную деятельность;

• осуществления работниками деятельности по охране объектов, в том числе согласно дислокации нарядов охраны, годности к действиям в условиях, связанных с применением физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия, знания ими своих должностных обязанностей, требований документов, регламентирующих организацию охраны объекта;

• соответствия проводимых подразделением охраны и его работниками мероприятий по обеспечению учета оружия и патронов, их сохранности, безопасности хранения и использования требованиям нормативных правовых

86

актов Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, на которые возложен контроль за оборотом оружия;

• документов, подтверждающих прохождение работниками подразделения охраны профессиональной подготовки с установлением обстоятельств, при которых им запрещается иметь статус работника подразделения охраны, прохождения ежегодных медицинских осмотров;

• наличия программы обучения профессиональной подготовки работников охраны;

• исполнения ранее выданных предписаний об устранении выявленных нарушений.

В ходе инспектирования также обследуются используемые при осуществлении деятельности территории, места хранения оружия, проверяется техническая укрепленность и антитеррористическая защищенность зданий, сооружений, помещений; проводится осмотр оружия, специальных средств, автомобильного транспорта и других видов техники; истребуются документы или копии, письменная или устная информация, необходимая для выполнения контрольных функций; проводятся экспертизы и расследования, направленные на установление причинно-следственной связи выявленного нарушения обязательных требований с фактами причинения вреда.

Таким образом, законодателем употребляется понятие проверки как формы и проверки как метода при осуществлении инспектирования.

Кроме того, в юридической литературе обычно выделяют универсальные методы: убеждение и принуждение. Метод убеждения занимает определенное место в осуществлении инспектирования – это рекомендации, разъяснения, предоставление информационных материалов, встречи с руководителями подразделений охраны по согласованию вопросов проведения инспектирования, распространение положительного опыта в охранной сфере и т.д. Однако в силу властной природы государственного контроля превалирующее место занимает метод принуждения (в случае неисполнения либо ненадлежащего исполнения

87

вынесенных предписаний – привлечение к административной ответственности). Интересным, на взгляд автора, являются и обозначенные Е.В. Трегубовой такие методы как методы запретов, разрешений и дозволений1.

Автор согласен с мнением Н.Н. Федосеевой, которая отмечает и такие виды методов, как метод проверки и метод реагирования2. Под методом проверки в данном случае будет пониматься метод получения информации о предмете и объекте контроля (надзора), а метод реагирования – это способы и приемы воздействия на поведение проверяемых объектов.

Кроме того, в инспекционной деятельности присутствуют и общенаучные методы (анализ и синтез, индукция и дедукция, аналогия и моделирование, абстрагирование и конкретизация, системный анализ и наблюдение).

Как уже отмечалось ранее, формы и методы контроля (надзора) существуют в органической взаимосвязи. В рамках реализации такой формы контрольно-надзорной деятельности, как инспектирование могут применяться различные методы контроля, в некоторых случаях совпадающие по наименованию с формой (проверка документов, комнат хранения оружия и т.д. будет являться одним из методов реализации внешнего выражения такой формы, как проверка).

Таким образом, инспектирование охранной деятельности представляет собой совокупность форм и методов, применяемых органами внутренних дел для установления объективной информации об исполнении возложенных на подразделения охраны обязательных требований и условий в сфере охранной деятельности, а также способов реагирования субъектами контроля (надзора) на нарушения в данной сфере. Их система представляет собой самостоятельный вид юридической тактики – контрольную (надзорную) тактику.

1 Трегубова Е.В. Административные запреты в сфере осуществления полицейской деятельности // Российское полицейское право. – 2013. – № 1. – С.25-44. Дозволение и запрет в административном праве // Административное право и практика администрирования. – 2013. – № 8. – С.25-56.

2 Федосеева Н.Н. Методы государственного контроля деятельности в виртуальном пространстве // Администратор суда. – 2009. – № 2. – С. 33-37.

88

Сам же контроль за охранной деятельностью реализуется в форме административного надзора в отношении неподчиненных подразделений охраны и в форме контроля в отношении структурных подразделений МВД России. В свою очередь реализация контрольно-надзорной деятельности осуществляется в форме инспектирования, а инспектирование проводится в форме плановых и внеплановых проверок соответствующими методами. Иными словами: каждая последующая форма реализации внешне выраженного содержания соотносится с предыдущей как часть и целое и представляет собой взаимосвязанные, логически обусловленные категории.

Вывод. Поддерживая позиции известных ученых-административистов (В.У. Хатуаева, М.С. Студеникиной, Р.И. Денисова, Ф.С. Разаренова, Ю.М. Козлова, В.Е. Чиркина и др.), с учетом положений нормативно-правовых актов относительно функциональности подразделений полиции в исследуемой сфере, а также анализа мнений респондентов, диссертант определяет инспектирование подразделений охраны как контрольно-надзорную деятельность, осуществляемую в форме административного надзора со стороны органов внутренних дел путем проведения плановых (внеплановых) проверок на соответствие осуществляемой охранной деятельности неподчиненных подразделений охраны обязательным нормативным требованиям, стандартам и правилам с правом применения к последним мер административного принуждения. С другой стороны – это контрольная деятельность в отношении структурных подразделений МВД России, направленная на своевременное, четкое, эффективное и целесообразное осуществление возложенных функций по инспектированию с применением в отношении виновных лиц мер дисциплинарной и административной ответственности. В будущем, по мнению диссертанта, эту деятельность следует заменить на механизм самоконтроля хозяйствующих субъектов за соблюдением нормативных требований, стандартов, правил.

В ходе диссертационного исследования также было установлено, что предметом инспектирования подразделений охраны является деятельность

89

законодательно определенных субъектов, обладающих право- и дееспособностью на осуществление определенных видов охранной деятельности; фактическое соблюдение законодательных требований, стандартов, норм, правил и технических регламентов, обязательных для исполнения в сфере охранной деятельности; соответствие внутренней служебной документации подразделений охраны законодательству и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, регламентирующим охранную деятельность.

Детальное исследование форм и методов позволило автору сделать вывод о том, что инспектирование подразделений охраны реализуется в трех формах:

- плановой выездной проверки (с выездом на место осуществления непосредственной охранной деятельности и проверкой необходимой служебной документации);

- внеплановой (контрольной) выездной проверки (с выездом на место при осуществлении контроля за устранением выявленных нарушений в охранной деятельности; проверки на основании информации о возникновении угрозы причинения вреда жизни, здоровью, правам граждан противоправными действиями либо не исполнением (ненадлежащим исполнением) работниками подразделений охраны своих должностных обязанностей; проверки по поручениям и указаниям Президента Российской Федерации, по поручениям Правительства Российской Федерации);

- внеплановой (контрольной) документарной проверки (в случае контроля за устранением выявленных нарушений при несоответствии служебной документации обязательным требованиям).

Многочисленность форм инспектирования позволяет автору сделать вывод о необходимости оптимизации контрольных проверок, что соответствует парадигме государственной власти в этой сфере. В форме внеплановых проверок необходимо проводить инспектирование лишь в двух случаях: при осуществлении контроля за устранением выявленных нарушений в охранной деятельности и на основании информации о возникновении угрозы причинения вреда жизни, здоровью, правам граждан при осуществлении такой деятельности.

90

В юридической литературе сложилось неоднозначное понимание и соотношение понятий инспектирования и проверки. Анализ нормативной базы в данной сфере и мнения респондентов позволили автору сделать вывод о том, что основным методом инспектирования подразделений охраны является инспекционная проверка. Было также установлено, что проверка включает в себя: определение соответствия учредительных документов, служебной документации по охранной деятельности подразделений охраны обязательным требованиям; обследование используемых при осуществлении деятельности территорий, зданий, сооружений, помещений, оборудования; проверку технической укрепленности мест хранения оружия; осмотр оружия, специальных средств, автомобильного транспорта и других видов техники; определение соответствия фактически осуществляемой охранной деятельности нормативно регламентированному; проведение экспертиз и расследований, направленных на установление причинно-следственной связи выявленных нарушений обязательных требований с фактами причинения вреда.

Кроме того, в такой деятельности присутствуют и универсальные методы (убеждение и принуждение), общенаучные методы (анализ и синтез, индукция, дедукция, аналогия и моделирование, абстрагирование, конкретизация, системный анализ, наблюдение), а также специфические контрольные методы (получение информации о предмете и объектах контроля и реагирование на поведение проверяемых лиц). Метод убеждения занимает определенное место в осуществлении инспектирования – это рекомендации, разъяснения, предоставление информационных материалов, встречи с руководителями подразделений охраны по согласованию вопросов проведения инспектирования, распространение положительного опыта в охранной сфере и т.д. Однако в силу властной природы государственного контроля превалирующее место занимают методы принуждения (в случае неисполнения либо ненадлежащего исполнения вынесенных предписаний – привлечение к административной ответственности).

91

<< | >>
Источник: Вечерникова Дина Васильевна. АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ВНЕВЕДОМСТВЕННОЙ ОХРАНЫ ПОЛИЦИИ ПО ИНСПЕКТИРОВАНИЮ ПОДРАЗДЕЛЕНИЙ ОХРАНЫ ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ С ОСОБЫМИ УСТАВНЫМИ ЗАДАЧАМИ. Диссертация на соискание ученой степени. Москва ‒ 2015. 2015

Еще по теме 1.2. Формы и методы контрольно-надзорной деятельности при осуществлении инспектирования подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами:

- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -