Дисциплинарное производство в отношении сотрудников органов внутренних дел, совершивших деяния, содержащие признаки административного правонарушения

Особое место в системе общественных отношений, формирующихся в сфере прохождения службы в ОВД, занимает институт юридической ответственности за совершение сотрудниками административных правонарушений.

правонарушений, представленная в виде административной и дисциплинарной ответственности, а также сходство некоторых составов административных правонарушений с дисциплинарными проступками предполагают рассмотрение особенностей дисциплинарного производства в отношении сотрудника, совершившего: 1) административное правонарушение, за которое установлена дисциплинарная ответственность в соответствии с ч. 1 ст. 2.5 КоАП РФ; 2) деяние, предусматривающее кумуляцию административной и дисциплинарной ответственности.

Дисциплинарное производство в отношении сотрудника ОВД, совершившего административное правонарушение, за которое установлена дисциплинарная ответственность в соответствии с ч. 1 ст. 2.5 КоАП РФ.

В соответствии с ч. 1 ст. 2.5 КоАП РФ за совершение сотрудниками ОВД административных правонарушений установлена дисциплинарная ответственность, за исключением совершения административных правонарушений, предусмотренных ч. 2 ст. 2.5 КоАП РФ, когда они подлежат административной ответственности на общих основаниях. Данной нормой законодатель относит лиц, имеющих специальные звания сотрудников ОВД, к особым субъектам административной ответственности, обладающим определенным иммунитетом от привлечения к административной ответственности в рамках производства по делам о некоторых видах административных правонарушений.

Каждый вид юридической ответственности за совершение сотрудником административного правонарушения имеет самостоятельное значение и играет свою определенную роль; дисциплинарная ответственность в этом случае по своей сути «заменяет» административную, является ее «эквивалентом»^[286] и, с учетом «повышенной значимости морально-правового аспекта в дисциплинарном взыскании по сравнению с административным наказанием»^[287], по своей предупредительной функции традиционно и оправданно считается наиболее эффективной мерой государственного принуждения.

Существуют и противоположные научные воззрения по вопросу дифференциации юридической ответственности особых субъектов. Так, Ю. М. Буравлев считает «подмену» административной ответственности отдельных субъектов дисциплинарной с юридической точки зрения нежелательной, поскольку она не согласуется с провозглашенным в КоАП РФ принципом равенства всех перед законом, так как выбор меры дисциплинарного наказания к такому субъекту полностью зависит от усмотрения руководителя^[288]. Аналогичные суждения высказывает и Е. Г. Бабелюк, утверждая, что такое предусмотренное законом исключение для определенных государственных служащих не гарантирует отсутствие ведомственной и личной заинтересованности должностного лица, привлекающего служащего к дисциплинарной ответственности за совершение административного правонарушения, зачастую не связанного с исполнением должностных обязанностей^[289].

Действительно, дисциплинарное производство в ОВД сопряжено с высокой долей административного усмотрения со стороны должностных лиц, принимающих решение по дисциплинарному делу. Вместе с тем при сочетании совершенствования правового регулирования общественных отношений, возникающих в связи с привлечением к дисциплинарной ответственности особых субъектов административной ответственности за совершение ими административных правонарушений, и повышения правовой культуры должностных лиц, обладающих дисциплинарными полномочиями, дисциплинарная ответственность, как «эквивалент» административной ответственности, способна и должна выполнять в полном объеме свои социально полезные функции, выражающиеся в стимулировании у сотрудников ОВД позитивного поведения.

По мнению М. Б. Добробаба, расширение законодателем перечня оснований дисциплинарной ответственности особых субъектов за счет административных правонарушений является необоснованным, поскольку при этом происходит смешение двух самостоятельных видов ответственности, каждый из которых характеризуется собственным основанием ее наступления^[290].

На наш взгляд, дифференциацию юридической ответственности сотрудников ОВД за совершение административных правонарушений следует рассматривать с позиции разграничения понятий «основания дисциплинарной ответственности», «основания административной ответственности», «основания дисциплинарного производства» и «основания производства по делам об административных правонарушениях»; при этом к основаниям дисциплинарной ответственности следует относить только дисциплинарные проступки, а к основаниям дисциплинарного производства в отношении сотрудников ОВД необходимо относить и дисциплинарные проступки, и отдельные виды административных правонарушений.

Иными словами, в случае совершения сотрудником ОВД отдельных видов административных правонарушений, за которые установлена дисциплинарная ответственность, в отношении него может быть возбуждено дисциплинарное производство, но к дисциплинарной ответственности он может быть привлечен не за совершение административного правонарушения, а за совершение дисциплинарного проступка.

Таким образом, представляется неточным содержание ст. 2.5. КоАП РФ, определяющей в качестве основания дисциплинарной ответственности особых субъектов отдельные виды административных правонарушений. В связи с этим автор считает рациональным скорректировать данную норму, предусмотрев в качестве основания дисциплинарной ответственности не административные правонарушения, а противоправные, виновные действия (бездействие), содержащие признаки административных правонарушений. Данное уточнение, по мнению автора, позволит устранить существующее смешение двух

самостоятельных видов юридической ответственности.

Правовая норма, содержащаяся в ч. 1 ст. 2.5 КоАП РФ, устанавливающая дисциплинарную ответственность за совершение административного

правонарушения, является отсылочной. Ч. 2 ст. 15 Федерального закона о службе в ОВД определяет, что за совершение административного правонарушения сотрудник привлекается к дисциплинарной ответственности в соответствии с Федеральным законом о службе в ОВД и Дисциплинарным уставом ОВД. Вместе с тем в указанных нормативных правовых актах отсутствует достаточная регламентация порядка осуществления дисциплинарного производства в случае совершения сотрудником административного правонарушения.

Содержание дисциплинарного производства в отношении сотрудников, совершивших административные правонарушения, за которые установлена дисциплинарная ответственность, полагаем возможным охарактеризовать последовательно, в рамках выделенных нами стадий.

Особенность предварительной стадии дисциплинарного производства, связанной с оценкой поступившей информации о совершённом сотрудником административном правонарушении, за которое установлена дисциплинарная ответственность, обусловлена тем, что изначально возбуждается дело об административном правонарушении специально уполномоченными на то должностными лицами и органами. КоАП РФ достаточно детально регламентирует порядок возбуждения дел об административных правонарушениях, в том числе совершённых особыми субъектами административной ответственности. В соответствии с ч. 2 ст. 24.5 КоАП РФ возбужденное производство по делу об административном правонарушении, совершённом сотрудником как особым субъектом административной ответственности, после выяснения обстоятельств совершения правонарушения подлежит прекращению. Ч. 2 ст. 28.9 КоАП РФ устанавливает обязанность субъекта, вынесшего постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении по данному основанию, в течение суток с момента вынесения решения направлять постановление со всеми материалами по месту службы сотрудника, совершившего административный деликт.

Таким образом, лишь после прекращения дела об административном правонарушении и при поступлении материалов по делу об административном правонарушении с установленными обстоятельствами соответствующему субъекту, наделённому дисциплинарными полномочиями, фактически берет свое начало предварительная стадия дисциплинарного производства. Соответственно, переход из производства по делам об административных правонарушениях в дисциплинарное производство происходит в момент поступления по месту службы постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении.

На стадии возбуждения дела об административном правонарушении между сотрудником, совершившим административное правонарушение, и государством в лице уполномоченных должностных лиц или органов возникают административно-процессуальные отношения^[292], которые прекращаются в момент прекращения производства по делу об административном правонарушении. В этом случае при поступлении субъекту, наделённому дисциплинарными полномочиями, материалов по делу об административном правонарушении между сотрудником, совершившим правонарушение, и государством в лице соответствующего руководителя возникают и в дальнейшем развиваются дисциплинарно-процессуальные отношения. Иными словами, административно - процессуальные правоотношения между сотрудником, совершившим административное правонарушение, и государством в лице должностных лиц или органов, возбудивших дело об административном правонарушении, не являются составной частью дисциплинарного производства.

При поступлении материалов по делу об административных правонарушениях в отношении сотрудника ОВД по месту службы субъект, наделённый дисциплинарными полномочиями, на предварительной (условной) стадии дисциплинарного производства рассматривает данную информацию уже в качестве повода для возбуждения дисциплинарного производства.

После принятия решения о возбуждении дисциплинарного производства субъект, наделённый дисциплинарными полномочиями, квалифицирует совершённое подчинённым сотрудником противоправное деяние, содержащее признаки административного правонарушения, уже в качестве дисциплинарного проступка, поскольку сотрудники ОВД при совершении административных правонарушений, за которые установлена дисциплинарная ответственность, не являются субъектами административных правонарушений, т.

Специфика стадии возбуждения дисциплинарного производства в отношении сотрудников ОВД, совершивших административные правонарушения, состоит в том, что такие процессуальные действия, являющиеся обязательным этапом данной стадии, как установление фактических обстоятельств по делу, сбор доказательств, фактически осуществляются до стадии возбуждения дисциплинарного производства должностным лицом или органом, возбудившим производство по делу об административном правонарушении (ч. 2 ст. 24.5 КоАП РФ), на стадии возбуждения дела об административном правонарушении. Иными словами, предварительная квалификация деяния фактически осуществляется должностным лицом или органом, возбудившим производство по делу об административном правонарушении.

Таким образом, содержание стадии возбуждения и установления фактических обстоятельств совершённого дисциплинарного проступка

заключается в принятии субъектом, наделённым дисциплинарными

полномочиями, решения о возбуждении дисциплинарного производства в отношении сотрудника, совершившего административное правонарушение, в квалификации деяния как дисциплинарного проступка и подготовке материалов для рассмотрения и принятия решения.

В отличие от законодательства, детально регламентирующего порядок возбуждения дела об административном правонарушении, совершённом особым субъектом административной ответственности (ч. 2 ст. 24.5, ч. 2 ст. 28.9 КоАП РФ), в законодательстве, регулирующем дисциплинарное производство в ОВД, отсутствуют нормы, определяющие порядок возбуждения дисциплинарного дела в отношении сотрудника, совершившего административный деликт, что создает большую свободу для реализации дисциплинарного усмотрения со стороны уполномоченного должностного лица при принятии им решения о возбуждении или невозбуждении дела. На взгляд автора, необходимо предусмотреть норму, обязывающую возбуждать дисциплинарное производство во всех случаях поступления материалов по делу об административном правонарушении в отношении сотрудников ОВД.

На стадии рассмотрения и принятия решения по дисциплинарному делу субъектом, наделённым дисциплинарными полномочиями, осуществляются процессуальные действия в форме анализа поступивших материалов по делу об административном правонарушении, а также материалов дисциплинарного дела, собранных на основе квалификации деяния как дисциплинарного проступка, и принятия на основе данного анализа соответствующего решения, т. е. дается правовая оценка и делается вывод в результате сопоставления фактических обстоятельств дела с соответствующей нормой права.

Вместе с тем недостаточная регламентация дисциплинарного производства, возбужденного в отношении сотрудника, совершившего административные правонарушения, приводит к ряду проблем в правоприменительной практике и на стадии рассмотрения и принятия решения. К примеру, в ч. 2 ст. 24.5 КоАП РФ определено, что прекращение производства по делу об административном правонарушении в отношении сотрудника ОВД, совершившего административное правонарушение, для привлечения указанного лица к дисциплинарной ответственности, осуществляется после выяснения всех обстоятельств совершения административного правонарушения. Вместе с тем не определен порядок возврата материалов дела об административном правонарушении должностному лицу, органу, возбудившему дело и направившему постановление о прекращении по месту службы сотрудника, в случае выявления процессуальных нарушений при возбуждении дела об административном правонарушении или неполноты собранных материалов. Отсутствие законодательно установленной возможности возврата материалов должностному лицу или органу, направившему материалы по делу об административном правонарушении, нарушает, на наш взгляд, принцип законности и обоснованности дисциплинарного производства. В связи с этим, по мнению диссертанта, Дисциплинарный устав ОВД следует дополнить положением, предусматривающим право субъекта, наделённого дисциплинарными полномочиями, выносить определение о возврате поступивших материалов по делу об административном правонарушении должностному лицу или органу, составившему протокол об административном правонарушении. Это необходимо в случае составления протокола и оформления материалов с нарушениями, а также в случае неполноты собранных материалов (которую невозможно восполнить в рамках дисциплинарного производства), не позволяющих субъекту, обязанному рассмотреть дисциплинарное дело, основываясь только на установленных фактах и доказательствах по делу, достичь объективной истины по делу и принять законное и обоснованное решение.

В настоящее время законодательство не вносит ясности и в решение вопроса о выяснении в рамках дисциплинарного производства обстоятельств совершённого сотрудником административного правонарушения и проведении служебной проверки в случае неполноты представленных материалов, которую необходимо восполнить в рамках проводимого дисциплинарного производства.

Проведя сравнительно-правовой анализ законодательства, регулирующего дисциплинарное производство в отношении сотрудников ОВД и военнослужащих, можно отметить, что административное правонарушение, за которое военнослужащие в соответствии с КоАП РФ несут дисциплинарную ответственность, относится Федеральным законом «О статусе военнослужащих»^[293] к грубым дисциплинарным проступкам (ч. 2 ст. 28.5); соответственно, это определяет и особый порядок привлечения военнослужащего к дисциплинарной ответственности. В отношении военнослужащего, совершившего административное правонарушение, за которое установлена дисциплинарная ответственность, по результатам разбирательства составляется протокол о грубом дисциплинарном проступке по форме, установленной Дисциплинарным уставом Вооруженных Сил Российской Федерации, в котором фиксируются все обстоятельства совершённого правонарушения (п. 2 и 3 ст. 28.4 Федерального закона от 27.05.1998 № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих»). Командир воинской части (начальник органа военной полиции) рассматривает протокол и принимает решение по делу о грубом дисциплинарном проступке. При этом, если обстоятельства совершения грубого дисциплинарного проступка установлены ранее проведенным административным расследованием или материалами дела об административном правонарушении, дисциплинарное разбирательство может не назначаться. В таком случае командир воинской части (начальник органа военной полиции) назначает офицера для составления протокола о грубом дисциплинарном проступке и определяет срок его составления, после чего рассматривает в течение двух суток протокол вместе с материалами об административном правонарушении, переданными лицом, прекратившим производство по делу об административном правонарушении (ст. 81

Дисциплинарного устава Вооруженных Сил Российской Федерации, утв. Указом Президента Российской Федерации от 10.11.2007 № 1495). Таким образом, законодательство, регулирующее дисциплинарное производство в отношении военнослужащих, в отличие от законодательства, регламентирующего дисциплинарное производство в ОВД, содержит детальный порядок осуществления процессуальных действий в случае совершения военнослужащим административного правонарушения, за которое установлена дисциплинарная ответственность.

Дисциплинарное производство в отношении сотрудника ОВД, совершившего деяние, предусматривающее кумуляцию административной и дисциплинарной ответственности. Ст. 2.5 КоАП РФ установлено, что за совершение определенных видов административных правонарушений^[294],

указанных в ч. 2 ст. 2.5 КоАП РФ, сотрудники ОВД несут административную ответственность на общих основаниях. Вместе с тем, как показывает практика, при совершении сотрудником противоправного деяния, содержащего признаки административного правонарушения, указанного в ч. 2 ст. 2.5 КоАП РФ, он может быть, помимо административной ответственности, одновременно привлечен и к дисциплинарной ответственности.

В рамках исследования полагаем необходимым рассмотреть вопрос о допустимости наложения на сотрудника ОВД, совершившего деяние, содержащего признаки как административного правонарушения, так и дисциплинарного проступка, одновременно административного наказания и дисциплинарного взыскания, т. е. вопрос кумуляции административной и дисциплинарной ответственности^[295], что обусловлено отсутствием четкого нормативного урегулирования порядка «двойного» привлечения сотрудника к различным видам юридической ответственности.

Относительно кумуляции административной и дисциплинарной ответственности М. С. Студеникина считает, что «двойное» наказание целесообразно вводить лишь за некоторые виды правонарушений, если их социальная вредность является весьма существенной и если об этом имеется специальная правовая норма^[296]. А. П. Шергин утверждает, что привлечение к дисциплинарной ответственности за совершение административного правонарушения нарушает принцип bis in idem (не дважды за то же) и представляет собой нерациональное использование по одному делу двух видов юрисдикции^[297]. Аналогичного мнения о нецелесообразности кумуляции двух видов ответственности придерживается и А. В. Сухинин^[298].

Анализ судебной практики свидетельствует о возможности наложения дисциплинарного взыскания за деяния, квалифицированные ранее как административные правонарушения. Как отмечается в судебных решениях, возможность оценки действий сотрудника в рамках КоАП РФ на общих основаниях, т. е. привлечения его к административной ответственности за совершение административного правонарушения, а также одновременной оценки его действий работодателем на предмет наличия дисциплинарного проступка законодательством не исключается. В этой связи привлечение сотрудника к административной и дисциплинарной ответственности не является двойным привлечением к ответственности за одно и то же правонарушение^[299]. Принцип однократности привлечения к ответственности за конкретное правонарушение, по мнению суда, «действует в той части, в которой исключает привлечение сотрудника к административной ответственности на общих основаниях, если за совершение административного правонарушения в силу закона он несет только дисциплинарную ответственность»^[300]. Также суд отмечает, что «законодательство РФ не содержат норм, освобождающих лицо, подвергнутое административному наказанию, от иных видов ответственности, в том числе вызванных негативными последствиями, связанными с привлечением лица к административной ответственности»^[301]. Таким образом, из анализа судебных решений следует, что привлечение к дисциплинарной ответственности возможно за совершение деяния, квалифицированного ранее как административное правонарушение, при квалификации указанного деяния как дисциплинарного проступка.

Для рассмотрения вопроса о квалификации деяния, одновременно содержащего признаки как административного правонарушения, так и дисциплинарного проступка, необходимо понимать природу данных видов правонарушений, правила их квалификации, т. е. установить между ними различие. В научной литературе выделяются признаки административных правонарушений и дисциплинарных проступков, совокупность которых подчеркивает различие между ними и позволяет отнести конкретное деяние к какому-либо виду правонарушения: административному или дисциплинарному. Отсутствие какого-либо признака свидетельствует о том, что данное деяние не относится к определенному виду правонарушения.

К признакам административного правонарушения относятся следующие: противоправность, виновность и совершение действий (бездействия), предусмотренных нормами КоАП РФ или законами субъектов Российской Федерации об административной ответственности; к признакам дисциплинарного проступка, исходя из нормативно закрепленного определения дисциплинарного проступка (ст. 49 Федерального закона о службе в ОВД), можно отнести: противоправность деяния, совершённого при выполнении основных обязанностей и реализации предоставленных прав по замещаемой должности, виновность, наличие нормативно установленной возможности наложения дисциплинарного взыскания за совершение противоправного деяния.

Основное, существенное различие между административным правонарушением и дисциплинарным проступком заключается в проявлении такого признака, как противоправность, т. е. в характере общественных отношений, которым причинен вред.

Отношения служебной дисциплины не охватываются объектами административных правонарушений. Противоправность дисциплинарных проступков проявляется в действиях (бездействии), нарушающих служебную дисциплину. Противоправность же административных правонарушений отличается от противоправности иных видов правонарушений тем, что всегда направлена на нарушение норм публичного права, предусмотренных законодательством об административных правонарушениях.

Деяния, квалифицированные одновременно и как административные правонарушения, и как дисциплинарные проступки, посягают и на круг общественных отношений, относящийся к объекту административного правонарушения («государственный и общественный порядок, собственность, права и свободы граждан, установленный порядок управления и другие общественные отношения, урегулированные нормами права и охраняемые мерами административной ответственности»^[302]), и на круг общественных отношений, относящийся к объекту дисциплинарного проступка (т. е. общественные отношения, связанные с соблюдением служебной дисциплины).

Квалификация дисциплинарного проступка, как определенного вида правонарушения, является, по сути, безальтернативным способом установления

в конкретной ситуации основания дисциплинарной ответственности, поскольку именно квалификация, под которой понимается установление соответствия признаков определенного вида правонарушения признакам совершённого деяния, т. е. их сопоставление, определяет наличие юридического факта (события дисциплинарного проступка). Результат такого сопоставления - правовая оценка совершённого деяния и соответствующий вывод: относится деяние

к дисциплинарному проступку или не относится. Как отмечается судами, не является юридически значимым факт привлечения или непривлечения сотрудника к административной ответственности за совершение деяния, содержащего признаки как дисциплинарного проступка, так и административного правонарушения, поскольку основанием для привлечения к дисциплинарной ответственности служит дисциплинарный проступок^[303].

Анализ сложившейся в ОВД практики показывает, что дисциплинарное производство в отношении сотрудника, совершившего деяние, содержащее признаки как административного правонарушения, так и дисциплинарного проступка, возбуждается в двух случаях.

1. В случае совершения сотрудником противоправных деяний, содержащих признаки как административного правонарушения, так и проступка, порочащего честь сотрудника ОВД. Совершение таких деяний квалифицируется как дисциплинарный проступок, что в соответствии с п. 9 ч. 3 ст. 82 Федерального закона о службе в ОВД является безусловным основанием расторжения служебного контракта и его увольнения^[304].

Характерными примерами таких деяний являются грубые правонарушения в области безопасности дорожного движения (управление транспортным средством лицом, находящимся в состоянии алкогольного опьянения (ст. 12.8 КоАП РФ); невыполнение водителем транспортного средства требования о прохождении медицинского освидетельствования на состояние опьянения (ст. 12.26 КоАП РФ); невыполнение обязанностей в связи с дорожно-транспортным происшествием (ст. 12.27 КоАП РФ).

Объектом посягательства рассматриваемых деяний, содержащих составы указанных административных правонарушений, являются общественные отношения в области безопасности дорожного движения, а объектом посягательства этих же деяний, образующих состав дисциплинарного проступка, являются общественные отношения служебной дисциплины.

Дисциплинарная противоправность деяний выражается в несоблюдении сотрудником добровольно принятых на себя обязательств, связанных со службой в ОВД. Законодатель устанавливает определенные требования к сотруднику ОВД как к специальному субъекту административного права, в том числе связанные с его поведением, как в служебное, так и во внеслужебное время. Нормативно установлено, что сотрудник ОВД как в служебное, так и во внеслужебное время обязан заботиться о сохранении своих чести и достоинства, не совершать поступки, вызывающие сомнение в объективности, справедливости и беспристрастности сотрудника, наносящие ущерб его репутации, авторитету ОВД (ст. 13 Федерального закона о службе в ОВД). Сотрудник полиции как в служебное, так и во внеслужебное время обязан воздерживаться от любых действий, которые могут вызвать сомнение в его беспристрастности или нанести ущерб авторитету полиции (ч. 4 ст. 7 Федерального закона от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции»).

Как указывает Конституционный Суд Российской Федерации, служба в органах внутренних дел Российской Федерации является особым видом государственной службы, направленным на реализацию публичных интересов, что предполагает наличие у сотрудников специального правового статуса, поэтому законодатель, определяя правовой статус сотрудников органов внутренних дел, вправе устанавливать для этой категории граждан особые требования, в том числе и к их личным и деловым качествам, и особые обязанности, обусловленные задачами, принципами организации и функционирования органов внутренних дел, а также специфическим характером деятельности указанных лиц^[305].

Таким образом, деяния, квалифицированные как административные правонарушения, предусмотренные ст.12.8, 12.26, 12.27, 20.1, 20.21 КоАП РФ, могут содержать признаки проступка, порочащего честь сотрудника ОВД, т. е. дисциплинарного проступка. Дисциплинарная противоправность в случае совершения проступка, порочащего честь сотрудника ОВД, проявляется в несоблюдении сотрудником добровольно принятых на себя обязательств, предусмотренных законодательством.

Принятию решения о наложении дисциплинарного взыскания в виде увольнения сотрудника со службы в ОВД за совершение проступка, порочащего честь сотрудника, т. е. за несоблюдение им добровольно принятых на себя обязательств, предусмотренных законодательством, предшествует объективная оценка совершённого им деяния^[306], т. е. квалификация совершённого деяния как дисциплинарного проступка, и отсутствие такой оценки может явиться основой для признания решения о наложении дисциплинарного взыскания незаконным. Данный вывод подтверждается судебной практикой^[307].

2. В случае совершения сотрудником административных правонарушений, связанных с неисполнением или ненадлежащим исполнением своих должностных обязанностей. На практике нередки случаи привлечения к дисциплинарной ответственности сотрудников, уже привлеченных к административной ответственности за совершение некоторых видов административных правонарушений, связанных с исполнением своих должностных обязанностей.

Наиболее типичным примером таких деяний является нарушение Правил дорожного движения при эксплуатации служебного транспорта сотрудниками, замещающими должности водителей. Должностная инструкция водителя предусматривает обязанность соблюдать Правила дорожного движения. Таким образом, неправомерные действия сотрудника, замещающего должность водителя, связанные с нарушением Правил дорожного движения в служебное время на служебном транспорте, свидетельствуют о ненадлежащем исполнении сотрудником своих должностных инструкций, что квалифицируется как дисциплинарный проступок и является основанием для привлечения сотрудника к дисциплинарной ответственности.

Правомерность такого «двойного» привлечения к административной и дисциплинарной ответственности не вызывает в специальной литературе сомнений и подтверждается судебной практикой^[308].

Таким образом, в случае совершения сотрудником противоправных деяний, содержащих признаки как административного правонарушения, так и дисциплинарного проступка, кумуляция административной и дисциплинарной ответственности является правомерной. Соответственно, привлечение к административной (на общих основаниях) и дисциплинарной ответственности за совершение противоправного деяния, содержащего признаки только административного правонарушения, по мнению автора, является неправомерным и не способствующим реализации таким принципам дисциплинарного производства, как законность и обоснованность.

Вместе с тем необходимо отметить, что на практике зачастую возникают вопросы, связанные с возбуждением дисциплинарного производства в отношении сотрудников ОВД, совершивших административные правонарушения, не связанные с исполнением должностных обязанностей, не содержащие в деяниях признаки проступка, порочащего честь сотрудника, но затрагивающие этические правила поведения. Актуальность данного вопроса обусловлена высокими требованиями общества к моральному облику сотрудника ОВД как в служебное, так и во внеслужебное время.

Наиболее характерным примером на практике в данной сфере является совершение сотрудником административного правонарушения в области безопасности дорожного движения, в том числе на личном транспорте. Рассмотрение вопроса о возбуждении дисциплинарного производства и о привлечении к дисциплинарной ответственности сотрудников, привлеченных к административной ответственности за совершение административных правонарушений в области дорожного движения, обусловлено особым вниманием к укреплению дорожно-транспортной дисциплины среди личного состава ОВД. Как верно отмечается в научной литературе, любые противоправные действия с участием сотрудников ОВД вызывают определенный негативный общественный резонанс, в связи с чем проблемы обеспечения служебной дисциплины (в том числе дорожно-транспортной дисциплины и законности) всегда находятся в центре внимания^[309]. Факты нарушений дорожно-транспортной дисциплины с участием сотрудников ОВД отражаются и в средствах массой информации, влияющих на формирование общественного мнения^[310]. Именно поэтому в МВД России значительное внимание уделено вопросам укрепления дорожнотранспортной дисциплины среди личного состава ОВД. Как отмечает министр внутренних дел Российской Федерации, необходимость в укреплении дорожно - транспортной дисциплины обусловлена также и тем, что аварии по вине сотрудников отрицательно влияют на имидж ведомства^[311].

В рамках реализации задачи укрепления служебной дисциплины и законности среди личного состава в ряде регионов территориальными органами и подразделениями ОВД разрабатываются планы мероприятий по укреплению служебной дисциплины, дорожно-транспортной дисциплины и законности, в ходе которых проводятся проверки сотрудников по централизованным базам данным ГИБДД с целью выявления фактов привлечения к административной ответственности за нарушения Правил дорожного движения. При выявлении в ходе таких проверок фактов совершения сотрудниками нарушений административного законодательства в области дорожного движения проводится анализ правонарушений и рассматривается вопрос о принятии мер воздействия, соответствующих тяжести правонарушения.

Например, в территориальных органах внутренних дел МВД по Удмуртской Республике помимо работы по выявлению сотрудников, допустивших грубые нарушения Правил дорожного движения, проводится работа по выявлению сотрудников, систематически нарушающих правила дорожного движения^[312], и в случае установления системности по решению соответствующего руководителя проводится служебная проверка, по результатам которой применяются такие меры воздействия, как заслушивание на совещаниях при начальнике.

В территориальных органах ГУ МВД по Пермскому краю при выявлении сотрудников, привлеченных к административной ответственности за нарушения Правил дорожного движения и не оплативших штрафы, организуется индивидуально-воспитательная работа^[313].

При выявлении сотрудников, привлеченных к административной ответственности за нарушение Правил дорожного движения, в территориальных органах УМВД России по Ивановской области проводится анализ совершения сотрудниками правонарушений и принимаются меры в зависимости от тяжести правонарушения, вплоть до увольнения со службы^[314].

Как обосновывалось ранее, привлечение к дисциплинарной ответственности за совершение противоправных деяний, содержащих только признаки административных правонарушений и не содержащих признаков дисциплинарных проступков, является неправомерным. Вместе с тем нарушение сотрудниками ОВД Правил дорожного движения связано с вопросами этических принципов, нравственного поведения сотрудников^[315]. С нравственной точки зрения

сотрудник ОВД - это «человек с особым типом мышления (обостренным правосознанием), отличающим его от других, с особым душевным призванием (нравственным долгом)»^[316]. Необходимость сотрудника заботиться о сохранении служебного имиджа, не совершать поступки, наносящие ущерб его репутации, авторитету государственной власти, и при осуществлении служебной деятельности, и во внеслужебное время предусмотрена ст. 13 Федерального закона о службе в ОВД. Систематическое, злостное нарушение сотрудником Правил дорожного движения сопряжено с нарушением этических норм и принципов, в связи с этим, на взгляд автора, возбуждение дисциплинарного производства в отношении сотрудника, допускающего нарушение Правил дорожного движения, допустимо только в случае, если сотрудник злостно, сознательно, принципиально, грубо и систематически нарушает Правила дорожного движения.

Под систематическим нарушением Правил дорожного движения представляется, по мнению автора, рациональным понимать совершение сотрудником трех и более однородных административных правонарушений в течение 6 месяцев. В случае установления систематического, злостного нарушения сотрудником Правил дорожного движения целесообразным является применение такой меры дисциплинарного воздействия, как обсуждение сотрудника на специально созданных комиссиях с участием представителей ГИБДД и сотрудников кадровых служб.

Кроме того, учитывая специфику правового статуса сотрудника ОВД, повышенные требования к его поведению, в том числе и во внеслужебное время, связанные с вопросами этических правил поведения, нравственно-этического воспитания, существует необходимость создания в ОВД специальных профессиональных коллективных образований сотрудников, основная функция которых должна заключаться в рассмотрении материалов о нарушении сотрудником этических, нравственных принципов, если в действиях отсутствуют признаки правонарушения, и принятии по ним решений, заключающихся в применении мер дисциплинарного воздействия, не связанных с привлечением к дисциплинарной ответственности, т. е. предоставить права по принятию решения морально-нравственного, а не правового характера. Порядок образования и функционирования таких профессиональных коллективных образований, их правовой статус, по мнению автора, должны регламентироваться ведомственным правовым актом.

Резюмируя изложенное в параграфе, можно сделать следующие выводы.

1. Необходимо отграничивать категории «основание дисциплинарного производства» и «основание дисциплинарной ответственности». Административное правонарушение, совершённое сотрудником ОВД как особым субъектом административной ответственности, является одним из оснований дисциплинарного производства в ОВД наряду с дисциплинарным проступком. Основанием же дисциплинарной ответственности сотрудника, совершившего административное правонарушение, по результатам такого производства является только дисциплинарный проступок.

В связи с этим видится неточным содержание нормы ст. 2.5. КоАП РФ, определяющей в качестве основания дисциплинарной ответственности особых субъектов административные правонарушения; автор считает рациональным скорректировать данную норму, предусмотрев в качестве основания дисциплинарной ответственности не административные правонарушения, а противоправные, виновные действия (бездействия), содержащие признаки административных правонарушений. Автор полагает, что данное уточнение позволит устранить существующее смешение двух самостоятельных видов юридической ответственности.

2. Дисциплинарное производство в отношении сотрудника ОВД, совершившего административное правонарушение, за которое КоАП РФ установлена дисциплинарная ответственность, характеризуется следующими особенностями:

- фактически свое начало дисциплинарное производство берет при переходе из производства по делам об административных правонарушениях, в момент поступления субъекту, наделённому дисциплинарными полномочиями, постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении;

- предварительная квалификация деяния как административного правонарушения осуществляется должностным лицом или органом, возбудившим производство по делу об административном правонарушении, т. е. до начала дисциплинарного производства;

- после принятия решения о возбуждении дисциплинарного производства субъект, наделённый дисциплинарными полномочиями, квалифицирует совершённое подчинённым сотрудником противоправное деяние, содержащее признаки административного правонарушения, уже в качестве дисциплинарного проступка.

3. Анализ действующего законодательства позволил выявить отсутствие четкой, достаточной регламентации порядка осуществления дисциплинарного производства в случае совершения сотрудником ОВД административного правонарушения, за которое КоАП РФ установлена дисциплинарная ответственность. Необходимость детальной регламентации порядка дисциплинарного производства подтверждается результатами проведенного социологического исследования среди сотрудников ОВД из числа руководящего состава по вопросам дисциплинарного производства. Проведенный анализ показал, что из числа опрошенных 57,4 % считают необходимым закрепление в нормативных правовых актах особого порядка привлечения сотрудников к дисциплинарной ответственности за совершение административных правонарушений. В связи с этим автором предлагается внести изменения и дополнения в нормативные правовые акты:

- целесообразно в Дисциплинарном уставе ОВД закрепить обязанность руководителя принимать решение о привлечении подчинённого, в отношении которого прекращено дело об административном правонарушении по основанию, предусмотренному ч. 2 ст. 24.5 КоАП РФ, и вина которого установлена поступившими материалами дела, к дисциплинарной ответственности, с уведомлением в трехдневный срок об этом органа, должностного лица, вынесших постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении; закрепить право субъекта, наделённого дисциплинарными полномочиями, выносить определения о возврате поступивших материалов по делу об административном правонарушении должностному лицу или органу, составившему протокол об административном правонарушении. Это необходимо в случае составления протокола и оформления материалов с нарушениями, а также в случае неполноты собранных материалов, которую невозможно восполнить в рамках дисциплинарного производства. Данное определение предлагается направлять в пятидневный срок со дня поступления соответствующего постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении. Несущественными предлагается считать такие недостатки протокола, которые могут быть восполнены при рассмотрении дисциплинарного дела по существу, а также нарушения установленных ст. 28.5 и 28.8 КоАП РФ сроков составления протокола об административном правонарушении и направления его по месту службы либо составление протокола в отсутствие лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, если этому лицу было сообщено о времени и месте его составления, но оно не явилось и не уведомило о причинах неявки или причины неявки были признаны неуважительными;

- на взгляд автора, целесообразно в приказе МВД России от 26.03.2013

№ 161 предусмотреть, что при проведении служебной проверки в отношении сотрудника, совершившего административное правонарушение, за которое установлена дисциплинарная ответственность, не осуществляются

процессуальные действия, направленные на установление факта совершения административного правонарушения, поскольку такой факт уже установлен материалами дела об административном правонарушении и зафиксирован в протоколе.

4. Кумуляция административной и дисциплинарной ответственности возможна только в случае совершения сотрудником противоправных деяний, содержащих признаки как административного правонарушения, так и дисциплинарного проступка. Таким образом, если деяние квалифицировано как административное правонарушение, при наличии признаков в деянии дисциплинарного проступка возможна и его квалификация как дисциплинарного проступка, что будет являться одновременно основанием и административной, и дисциплинарной ответственности. Наложение же дисциплинарного взыскания за совершение деяния, содержащего признаки только административного правонарушения, является неправомерным, поскольку единственным основанием дисциплинарной ответственности является дисциплинарный проступок.

5. Специфика правового статуса сотрудника ОВД, повышенные требования к его поведению, в том числе связанные с соблюдением этических правил поведения, нравственно-этическим воспитанием, вызывают, по мнению автора, необходимость в создании в ОВД специальных профессиональных коллективных образований сотрудников, основная функция которых должна заключаться в рассмотрении материалов о нарушении сотрудником этических, нравственных принципов, если в действиях сотрудника отсутствуют признаки правонарушения, и принятии по ним решений, не связанных с привлечением к дисциплинарной ответственности, т. е. предоставить права по принятию решений моральнонравственного, а не правового характера. Порядок образования и функционирования таких профессиональных коллективных образований, их правовой статус, на наш взгляд, должны регламентироваться ведомственным правовым актом.