Дисциплинарное производство в органах внутренних дел как вид административно-юрисдикционной деятельности

Одним из традиционных средств, направленных на повышение уровня служебной дисциплины в ОВД, является институт дисциплинарной ответственности. Неотъемлемым атрибутом дисциплинарной ответственности, без которого абсолютно невозможны его реализация и, соответственно, достижение необходимого уровня служебной дисциплины, является дисциплинарное производство.

По своей природе дисциплинарное производство является одним из видов административных производств, поэтому, как и любое административное производство, рассматривается в теории административного права в качестве составной части административного процесса^[8]. Анализ юридической литературы показывает, что существуют различные научные воззрения, связанные с определением места дисциплинарного производства в административном

процессе, что обусловлено отсутствием единой доктрины самого

административного процесса, его содержания.

Как известно, теория административного процесса представлена двумя основными концепциями: юрисдикционной и управленческой^[9]. Сторонники юрисдикционной концепции связывают административный процесс

с рассмотрением и разрешением административно-правовых споров

и применением мер принуждения^[10], а приверженцы управленческой понимают под административным процессом не только юрисдикционную, но и всю деятельность исполнительно-распорядительных органов, урегулированную административно-процессуальными нормами^[11].

Соответственно, в управленческой концепции структура административного процесса представляется либо как совокупность административных производств (с подразделением их на административно- процедурные и административно-юрисдикционные)^[12], либо как совокупность подвидов процесса (юрисдикционного и неюрисдикционного характера)^[13], состоящих из соответствующих производств.

Вне зависимости от той или иной концепции вывод авторов сводится к тому, что административный процесс является категорией общего порядка, родовым понятием для административного производства, поэтому административное производство рассматривается в структуре административного процесса либо как его самостоятельная часть, либо как составная часть его подвида. В вопросе соотношения категорий «административное производство» и «административный процесс» мы придерживаемся мнений авторов, основанных на позиции В. Д. Сорокина, обосновывающего нецелесообразность дробления административного процесса на самостоятельные процессы^[14], и рассматриваем административный процесс как процессуальную деятельность, имеющую две основные составляющие: административно-процедурную и административно - юрисдикционную, включающие в себя административные производства^[15]. Иными словами, административно-процессуальная деятельность представлена следующими видами: административно-процедурная и административно

юрисдикционная, при этом каждая имеет практическое выражение в различных видах административных производств.

Не вызывает разногласий и позиция, согласно которой административно - юрисдикционная деятельность рассматривается как деятельность, связанная с разрешением споров, возникающих при рассмотрении индивидуальных административных дел; однако содержание самой деятельности, т. е. отнесение к ней тех или иных видов производств, представляется учеными-

административистами по-разному. Это является актуальным и для

дисциплинарного производства.

В юридической науке преобладает точка зрения авторов, выделяющих дисциплинарное производство как вид административно-юрисдикционной деятельности наряду с производством по делам об административных правонарушениях, производством по жалобам^[16].

Некоторые ученые не относят дисциплинарное производство

к административно-юрисдикционной деятельности и связывают

административную юрисдикцию только с производством по делам об административных правонарушениях, с применением мер административного принуждения, а также с деятельностью по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения^[17].

Определяя содержание административно-юрисдикционной деятельности, необходимо исходить из того, что она является практическим выражением административной юрисдикции, а этимологически термин «юрисдикция» произошел от словосочетания jus+dicere, которое означает «разрешение конфликта»^[19], и, как обоснованно отмечает Ю. М. Козлов, именно конфликт является отправным моментом для уяснения сущности административной юрисдикции^[20]. Соответственно, административно-юрисдикционная деятельность непосредственно связана с возникновением правовых конфликтов^[21]. Отсюда следует, что конфликт, лежащий в основе понимания административной юрисдикции, не может быть ограничен лишь рамками внешневластных отношений, поскольку это необоснованно сужает сферу проявления конфликтности, которая может возникать в том числе и во внутриорганизационных отношениях. Соответственно, административная

юрисдикция охватывает своими границами не только производство по делам об административных правонарушениях, но и административное производство, связанное с правовыми конфликтами между сторонами административного правоотношения, находящимися в отношениях служебного подчинения, т. е. дисциплинарное производство.

Все виды административно-юрисдикционных производств, включая и дисциплинарное производство, обладают общими признаками,

подчеркивающими их юрисдикционную природу: особый предмет - административно-правовой спор, или спор о праве^[22], возникающий из конфликта; деятельность специального субъекта административной юрисдикции^[23]; особая процессуальная форма рассмотрения и разрешения административно-правовых споров^[24]; издание по результатам юрисдикционного акта^[25].

I. Особый предмет - административно-правовой спор, или спор о праве. Административно-юрисдикционная деятельность всегда связана с наличием правового конфликта, который может проявляться в двух формах: в форме правового спора и в форме правонарушения^[26], при этом указанные формы взаимосвязаны и не противопоставляются друг другу, оспоримость и противоправность составляют определенное единство, конфликтправонарушение перерастает в конфликт-спор^[27]. А. Б. Зеленцов аргументированно указывает, что «спор о праве отличается от правонарушения наличием определенной процедуры его разрешения, а правонарушение от спора - противоправностью»^[28]. Таким образом, конфликт-правонарушение является предпосылкой спора^[29], а возникающий спор опосредует разрешение конфликта- правонарушения.

Правовой конфликт, проявляющийся в форме дисциплинарного правонарушения (дисциплинарного проступка), совершённого лицом, проходящим службу в ОВД, является юридическим фактом, в результате которого может возникнуть дисциплинарный спор, опосредующий разрешение конфликта, который и будет являться предметом дисциплинарного производства в ОВД. Возникновение дисциплинарного спора связано с тем, что дисциплинарным проступком наносится ущерб интересам государства^[30], и руководитель (начальник), наделённый властными дисциплинарными полномочиями, представляющий интересы государства, обязан разрешить этот правовой конфликт, для чего инициирует дисциплинарный спор.

Существуют и иные точки зрения относительно предмета дисциплинарного производства. Так, О. В. Чекалина рассматривает в качестве предмета дисциплинарного производства не правовой спор, опосредующий разрешение конфликта в форме дисциплинарного проступка, а непосредственно сам дисциплинарный проступок^[31]. Думается, такой взгляд противоречит сути юрисдикции, которая заключается в рассмотрении и разрешении не правового конфликта в форме правонарушения, а правового спора.

Дисциплинарный спор в ОВД обладает определенной спецификой, обусловленной характером общественных отношений, складывающихся в связи с исполнением служебных обязанностей, которая проявляется в предмете, сторонах спора, а также в природе его возникновения.

Предмет спора. В рамках дисциплинарного производства всегда в наличии спор об ответственности. Являясь с внешней стороны спором об ответственности, он, по своей юридической сущности, является спором о праве, т. е. речь идет, как отмечает Ю. М. Козлов, «о праве на защиту своих прав и интересов в ходе административно-процессуального разбирательства по привлечению данного

субъекта к административной либо дисциплинарной ответственности»^[32].

Юридическая ответственность рассматривается в теории права как обязанность правонарушителя претерпевать невыгодные последствия правонарушения, меры государственного принуждения^[33], т. е. ответственность является одной из разновидностей обязанности. Соответственно, факт совершения дисциплинарного проступка является основанием возникновения у государства (интересам которого причинен ущерб проступком) в лице соответствующего руководителя, наделённого полномочиями по наложению дисциплинарных взысканий, права требовать дисциплинарной ответственности служащего, совершившего дисциплинарный проступок, и обязанности виновного лица понести неблагоприятные последствия, ограничения.

Отсюда следует, что дисциплинарный спор в ОВД следует рассматривать как спор о дисциплинарной ответственности, предметом которого является вопрос о правомерной дисциплинарной ответственности лица, проходящего службу в ОВД, совершившего дисциплинарный проступок.

Стороны дисциплинарного спора. Дисциплинарный спор в ОВД характеризуется особым субъектным составом таких правоотношений: это руководитель (начальник), наделённый полномочиями по наложению дисциплинарных взысканий, и сотрудник ОВД или лицо, проходящее в ОВД федеральную государственную гражданскую службу, находящиеся в состоянии подчинённости к первой стороне спора.

В юридической литературе в качестве неотъемлемого атрибута административно-юрисдикционной деятельности указывается наличие «третьей», независимой стороны административно-процессуальных отношений, разрешающей спор и не являющейся стороной спора^[34]. В рамках дисциплинарных правоотношений, возникающих в связи с совершением лицом дисциплинарного проступка, руководитель (начальник), являющийся стороной дисциплинарного спора, обладает определенными юрисдикционными полномочиями по разрешению данного спора, поэтому отсутствие такой «третьей» стороны в дисциплинарном производстве не свидетельствует о неюрисдикционном характере процессуальной деятельности, а лишь подчеркивает особенности данного вида производства.

Природа возникновения дисциплинарных споров в ОВД обусловлена спецификой субъектного состава служебных правоотношений, поэтому особенностью дисциплинарного спора, подчеркивающей его отличие от иных видов административно-правовых споров, является то, что он возникает из внутриорганизационных, субординационных правоотношений. При этом дисциплинарные споры возникают всегда по инициативе руководителя, уполномоченного налагать дисциплинарные взыскания, в связи с тем, что интересы государства нарушаются лицом, находящимся в его прямом подчинении, совершившим дисциплинарный проступок.

II. Деятельность специального субъекта административной юрисдикции. Административно-юрисдикционная деятельность в ОВД по привлечению к дисциплинарной ответственности осуществляется должностными лицами, наделёнными государственно-властными полномочиями по рассмотрению и разрешению дисциплинарных споров (дисциплинарными полномочиями), которые в научной литературе именуются как субъекты дисциплинарной власти^[35], субъекты дисциплинарной практики^[36]. Административно-правовой статус субъекта, наделённого дисциплинарными полномочиями, определяется

совокупностью определенного объема прав по рассмотрению и разрешению конкретных дисциплинарных дел. Как резонно отмечает А. В. Никифоров, реализация субъектом дисциплинарной власти данных полномочий - это не только его права по наложению взысканий на подчинённых сотрудников, но это также и его обязанность перед государством^[37].

Юрисдикционные полномочия по наложению дисциплинарных взысканий в ОВД предоставляются на законодательном уровне должностным лицам, которые являются прямыми руководителями (начальниками) сотрудников или обладают полномочиями представителя нанимателя в отношении подчинённых федеральных гражданских служащих. Таким образом, определяя круг должностных лиц, полномочных налагать дисциплинарные взыскания, законодатель указывает на прямую зависимость статуса субъекта, наделённого правами по наложению дисциплинарных взысканий, от замещаемой должности, которая является предпосылкой распространения на сотрудника определенного объема дисциплинарных полномочий, и от подчинённости ему по службе сотрудников или государственных гражданских служащих.

Объем предоставленных должностным лицам полномочий по наложению дисциплинарных взысканий на подчинённых сотрудников и федеральных гражданских служащих устанавливается руководителем федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, за исключением перевода на нижестоящую должность и увольнения со службы в ОВД сотрудника, замещающего должность, назначение на которую и освобождение от которой осуществляются Президентом Российской Федерации (ст. 51 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»^[38]).

Приказом МВД России от 06.05.2013 № 241^[39] утвержден перечень руководителей (начальников) системы Министерства внутренних дел Российской Федерации и соответствующих им прав по наложению дисциплинарных взысканий в отношении подчинённых сотрудников, в котором определены категории прямых руководителей (начальников), обладающих разным объемом прав по наложению взысканий. Кроме того, приказом МВД России от 27.04.2011 № 335^[40] утвержден перечень должностных лиц системы МВД России, уполномоченных осуществлять дисциплинарные полномочия в отношении федеральных государственных гражданских служащих системы МВД России.

Таким образом, объем прав субъектов, наделённых полномочиями по наложению дисциплинарных взысканий, определяется нормативным правовым актом Министра внутренних дел Российской Федерации, опирается на власть руководителя (начальника) и прямую подчинённость сотрудника или гражданского служащего. Различаются субъекты, обладающие в полном объеме дисциплинарными правами и обладающие ограниченными дисциплинарными правами. Дисциплинарными правами в полном объеме в отношении как сотрудников, так и федеральных гражданских служащих системы МВД России, обладает только министр внутренних дел Российской Федерации.

III. Особая процессуальная форма деятельности по рассмотрению и разрешению административно-правовых споров^[41]. Для всех видов

административно-юрисдикционной деятельности, в том числе и для дисциплинарного производства, характерна административно-процессуальная форма, представляющая собой установленный нормами права порядок совершения процессуальных действий участниками производства, состоящий из определенной последовательности этих действий, условий и сроков их совершения^[42].

Из философских представлений «формы» (как способа внутренней организации чего-либо, способа внешнего выражения содержания^[43]) и из диалектической взаимосвязи формы и содержания следует, что процессуальная форма и процессуальная деятельность неразрывно связаны между собой, посредством предъявляемых процессуальной формой процедурных требований организуется процессуальная деятельность, которая обретает процессуальную форму. Поэтому административно-процессуальную форму целесообразно рассматривать в двух взаимосвязанных аспектах: как способ внутренней организации процессуальной деятельности, осуществляемый посредством предъявления к деятельности определенных требований (общим требованием к процессуальной деятельности является обязательность соблюдения последовательности осуществления ее полномочий^[44]), и как внешнее (видимое, зримое) выражение процессуальной деятельности, характеризующее эту деятельность, поскольку категория «форма» по своей сути неотделима от содержания и служит его выражением.

Административно-процессуальная форма в дисциплинарном производстве регулирует последовательность совершения процессуальных действий, организует внутреннее содержание деятельности субъектов, наделённых полномочиями по наложению дисциплинарных взысканий, процессуально оформляет эту деятельность. Таким образом, посредством процессуальной формы решаются задачи дисциплинарного производства.

Некоторые авторы, не рассматривающие дисциплинарное производство в структуре административно-юрисдикционной деятельности, отмечают, что в нем отсутствует процессуальная форма, что подтверждается теми обстоятельствами, что производство проходит, как правило, в закрытой форме, в отсутствие даже заинтересованных лиц^[45]. На наш взгляд, данные обстоятельства не свидетельствуют об отсутствии процессуальной формы, а лишь подчеркивают относительную упрощенность ее конструкции в сравнении с такими видами производств, как производство по делам об административных правонарушениях, исполнительное производство. Упрощенность процессуальной формы дисциплинарного производства обусловлена спецификой служебных правоотношений, требующих оперативного разбирательства по дисциплинарным делам, а также характером дисциплинарных проступков и проявляется в том, что возбуждение производства осуществляется в условиях отсутствия нормативной регламентации порядка возбуждения и его процессуального оформления; само производство осуществляется обычно в отсутствие лица, привлекаемого к дисциплинарной ответственности, с узким кругом участников; итоговые решения, связанные с прекращением производства, принимаются при отсутствии нормативной регламентации их принятия и оформления.

IV. Издание по результатам юрисдикционного акта. Любая юрисдикционная деятельность характеризуется тем, что по ее результатам принимается юрисдикционный акт, который является одним из видов правоприменительных актов и представляет собой документальную форму внешнего выражения и продукт юрисдикционной деятельности^[46].

По результатам рассмотрения дисциплинарного спора субъект, наделённый дисциплинарными полномочиями, принимает решение о привлечении лица к дисциплинарной ответственности либо о непривлечении к таковой по различным основаниям. Итоговым выражением завершения дисциплинарного производства, в случае принятия решения о привлечении лица к дисциплинарной ответственности, является издание дисциплинарного юрисдикционного акта^[47] - приказа о наложении дисциплинарного взыскания, в котором фиксируются

обстоятельства совершённого проступка и меры дисциплинарной

ответственности.

В отличие от производства по делам об административных правонарушениях, содержащего процессуальную форму акта, издаваемого в случае прекращения производства, действующим законодательством не установлена форма акта, издаваемого по результатам дисциплинарного производства в ОВД в случае принятия решения о непривлечении к дисциплинарной ответственности, что обусловлено, как отмечалось ранее, упрощенностью процессуальной формы, оперативностью производства,

и, соответственно, вряд ли целесообразно усложнять производство изданием такого акта.

Решение о непривлечении лица к дисциплинарной ответственности находит свое выражение в правоприменительных актах-действиях^[48], явно отражающих волю субъекта, принявшего такое решение. К таким актам-действиям можно отнести устное распоряжение о прекращении производства, утверждение заключения служебной проверки с предложениями о непривлечении сотрудника к дисциплинарной ответственности. Как и принятие акта-документа о привлечении к дисциплинарной ответственности, принятие решения о непривлечении к дисциплинарной ответственности в форме акта-действия разрешает дисциплинарный спор. К актам-действиям, помимо

свидетельствующих о принятии решения о непривлечении сотрудника к дисциплинарной ответственности, следует отнести и принятие решения об объявлении дисциплинарного взыскания в виде замечания или выговора публично в устной форме, без его документального оформления.

Таким образом, особенность рассматриваемого признака административноюрисдикционной деятельности применительно к дисциплинарному производству заключается в том, что юрисдикционный акт по результатам дисциплинарного производства издается только в случае принятия решения о привлечении к дисциплинарной ответственности. Иные решения (о непривлечении к дисциплинарной ответственности, о прекращении производства по различным основаниям) выражаются в правоприменительных актах-действиях, не являющихся по своей природе юрисдикционными.

Анализ общих признаков административно-юрисдикционной деятельности применительно к дисциплинарному производству, осуществляемому в ОВД, подчеркивает, что ему присущи все обозначенные признаки, а потому позволяет рассматривать его в качестве самостоятельного вида административноюрисдикционного производства. Поскольку дисциплинарное производство является видом административного производства, определение его понятия и сущности, на наш взгляд, невозможно и без обращения к наиболее близкому, основополагающему для него определению «административное производство».

Понятие «административное производство» рассматривается в теории административного права в различных аспектах: и как вид процессуальной деятельности, основанный на административно-процессуальных нормах, по рассмотрению определенных индивидуальных административных дел^[49], и как нормативно установленный порядок совершения процессуальных действий по рассмотрению и разрешению индивидуальных административных дел^[50], или в совокупности как вид деятельности, как определенный порядок рассмотрения и разрешения индивидуальных административных дел, и как правовой институт^[51]. Сравнительный анализ предлагаемых определений показывает, что различные трактовки данного понятия в самом общем смысле равнозначны и не противоречат друг другу, а, напротив, дополняют друг друга, чем и раскрывают в совокупности его понятие и сущность как составной части административного процесса. Существующие определения административного производства сходятся в том, что эта правовая категория связана с рассмотрением индивидуальных административных дел, характер которых является отличительной особенностью каждого вида административного производства^[52], в том числе и дисциплинарного.

В научной литературе наиболее распространено мнение, в соответствии с которым индивидуальное административное дело рассматривается как правовой вопрос, т. е. вопрос, связанный с необходимостью применения материальных норм права и подлежащий разрешению компетентными органами, их должностными лицами^[53]. Если придерживаться данной позиции, то под индивидуальным административным делом в рамках дисциплинарного производства следует понимать вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности субъекта, совершившего дисциплинарный проступок. Вместе с тем, как уже ранее обосновывалось автором, вопрос о правомерном привлечении лица к дисциплинарной ответственности составляет предмет дисциплинарного спора; соответственно, такая позиция в дисциплинарном производстве полностью отождествляет понятия «индивидуальное

административное дело» и «дисциплинарный спор» и не отражает различия между данными категориями.

Поэтому более точными, на наш взгляд, являются такие определения индивидуального административного дела, которые позволяют отграничить его от понятия «правовой спор». Например, А. Б. Зеленцов понимает под ним «правовую ситуацию конфликтного или неконфликтного характера, разрешаемую

в документальной форме»^[54]; при этом автор указывает, что «спор о праве приобретает свойство дела с момента его заявления в юрисдикционный орган»^[55]. Ю. А. Тихомиров определяет его как процессуально-структурированный массив документов по предмету административно-правового спора^[56].

Данные определения в своей совокупности наиболее полно подчеркивают взаимосвязь и одновременно отражают различие категорий «индивидуальное административное дело» и «административно-правовой спор» в рамках любого вида административно-юрисдикционного производства, в том числе

и дисциплинарного, и дают основания рассматривать спор о праве как содержание индивидуального административного дела, а индивидуальное административное дело - как правовое оформление спора о праве.

Дисциплинарное дело, рассматриваемое в рамках дисциплинарного производства, является одним из видов индивидуального административного дела^[57] и представляет собой форму инициированного субъектом, наделённым дисциплинарными полномочиями, дисциплинарного спора. Таким образом, дисциплинарный спор приобретает свойство дисциплинарного дела (т. е. оформляется делом) с момента инициирования дисциплинарного спора.

Рассмотрев понятие индивидуального административного дела как отличительной особенности административного производства в рамках административного процесса, характерной и для дисциплинарного производства, полагаем возможным подойти непосредственно к определению понятия «дисциплинарное производство».

Анализ научной литературы показывает большой диапазон мнений и относительно определения понятия дисциплинарного производства. Данная категория рассматривается авторами в разных значениях:

1) правовой институт (так, Ю. С. Адушкин^[58], А. А. Подупейко^[59] определяют дисциплинарное производство как совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения в связи с правоприменительной деятельностью по рассмотрению дел о дисциплинарных проступках);

2) совокупность правоотношений (например, Ю. С. Адушкин, помимо определения дисциплинарного производства как совокупности правовых норм, рассматривает его и как «совокупность правоотношений, связанных с решением вопроса о дисциплинарной ответственности за допущенное или предполагаемое дисциплинарное правонарушение»^[60]; данное определение в таком достаточно узком аспекте не в полной мере раскрывает всю сущность дисциплинарного производства);

3) определенный порядок (А. П. Коренев под дисциплинарным

производством понимает «установленный нормами права порядок привлечения виновного к дисциплинарной ответственности и наложения взыскания, предусмотренного законодательством»^[61]; на наш взгляд, определение

дисциплинарного производства только через категорию «порядок» не в полном объеме передает его содержание, поскольку понятие «дисциплинарное производство» представляется более широким, чем только система правил, процедура; как отмечалось ранее, порядок совершения определенных процессуальных действий - это административно-процессуальная форма производства, т. е. всего лишь один из признаков административноюрисдикционной деятельности; иными словами, дисциплинарное производство осуществляется в соответствии с определенным порядком, но не является таковым в своем определении);

4) процессуальная деятельность (Д. Н. Бахрах определяет дисциплинарное производство как урегулированную правом деятельность уполномоченных субъектов, направленную на привлечение виновных к дисциплинарной ответственности^[62]; с процессуальной деятельностью ассоциируют дисциплинарное производство также В. С. Бялт^[63], И. В. Панова^[64], Я. Л. Ванюшин^[65], Э. Л. Лещина и А. Д. Магденко^[66], Н. Ю. Агафонова^[67], О. В. Гречкина и В. И. Майоров^[68]).

Некоторые определения дисциплинарного производства сводятся лишь к отражению совокупности процессуальных действий, совершаемых на центральной стадии производства - стадии рассмотрения и разрешения дисциплинарного дела, поскольку именно на этой стадии реализуется основная задача административно-юрисдикционной деятельности^[69]. Другие определения охватывают весь спектр действий уполномоченных субъектов, направленных на обеспечение разрешения дисциплинарного дела, т. е. содержат в себе описание деятельности, связанной с решением всех задач в совокупности на всех стадиях производства. К примеру, такое определение предлагает Е. А. Никоноров, который представляет дисциплинарное производство как «вид процессуальной деятельности, в ходе которого обеспечивается всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дисциплинарного проступка, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного решения, а также выявление причин и условий, способствующих совершению дисциплинарного правонарушения»^[70]. Данное определение наиболее полно позволяет отразить содержание данного вида производства.

Применительно к деятельности ОВД дисциплинарное производство определяется как «вид административно-юрисдикционной деятельности органов, осуществляемый в порядке, установленном законодательством о службе в ОВД, по разрешению дисциплинарного дела и применению уполномоченным руководителем дисциплинарных мер в целях соблюдения и укрепления служебной дисциплины»^[71]. Рассматривая данное определение, следует обратить внимание, что службу в ОВД проходят как сотрудники, так и федеральные гражданские служащие, при этом порядок и условия прохождения службы регулируются соответственно законодательством о службе в ОВД и законодательством о государственной гражданской службе. Таким образом, дисциплинарное производство осуществляется не только в соответствии с законодательством о службе в ОВД, как указывается в данном определении, но и в соответствии с законодательством о государственной гражданской службе, в зависимости от правового статуса лица, привлекаемого к дисциплинарной ответственности. В связи с этим полагаем, что указанное определение не в полном объеме характеризует содержание дисциплинарного производства, осуществляемого в ОВД.

Анализ существующих в науке административного права подходов к определению понятия дисциплинарного производства показывает, что данное понятие многозначно, а потому наполняется разным содержанием, и это обусловлено тем, что сам термин «административно-юрисдикционное производство», являющийся родовым для дисциплинарного производства, несет различную смысловую и правовую нагрузку: это и определенные правоотношения с момента возникновения юридического спора и до его разрешения, и процедура рассмотрения юридических дел; кроме того, административно-юрисдикционное производство означает и принятие по делу решения, не сходного с решением в другом производстве^[72]. Вместе с тем, несмотря на это, существующие определения дисциплинарного производства в своей совокупности отражают характер данного вида административного производства в различных смысловых и правовых нагрузках, что позволяет рассматривать его в двух аспектах: 1) как административно-процессуальную деятельность уполномоченных должностных лиц по решению вопроса о дисциплинарной ответственности; 2) как совокупность административно-правовых норм, регулирующих общественные отношения в связи с правоприменительной деятельностью уполномоченных должностных лиц по решению вопроса о дисциплинарной ответственности.

При анализе понятия дисциплинарного производства в различных аспектах становится очевидным, что его исходной категорией является определенная цель, так как ради ее достижения и осуществляется данный вид деятельности.

Нельзя не отметить, что ряд авторов отождествляют понятие целей дисциплинарного производства с его задачами, считая их синонимичными^[73]. Исходя из такого убеждения, Ю. С. Адушкин под целями (задачами) дисциплинарного производства понимает его определенные результаты, ради достижения которых направлена данная деятельность^[74].

Вместе с тем из определения «цели» как категории философской, обозначающей заранее мыслимый результат, ради достижения которого предпринимаются те или иные действия^[75], сознательную установку на оптимальное решение конкретной задачи^[76], следует, что категории «цель» и «задача» не тождественны; достижение цели, т. е. желаемого результата деятельности, невозможно без решения определенных задач. Обосновывая разграничения понятия «цель» и «задача», можно исходить из того, что цель - «идеальная модель будущего, к которой следует стремиться, а задача - это требование (предложение) установить искомые данные на основе исходных данных путем нахождения нужного алгоритма»^[77].

Таким образом, под целью дисциплинарного производства представляется необходимым понимать желаемый результат процессуальной деятельности, связанной с возбуждением, рассмотрением и разрешением дисциплинарного дела, а также с исполнением принятого решения. Несомненно, цель дисциплинарного производства, в самом общем своем представлении, производна от цели административно-юрисдикционной деятельности, которая заключается

в обеспечении юрисдикционными средствами беспристрастного и справедливого разрешения административно-правовых споров, в гарантии законности этих решений, в применении к виновным мер юридической ответственности за совершённые проступки^[78], и связана с целью дисциплинарной ответственности. Как отмечалось ранее, дисциплинарная ответственность не может быть реализована без дисциплинарного производства, а дисциплинарное производство не может осуществляться без инициирования дисциплинарного спора о правомерной дисциплинарной ответственности. Иными словами, цель использования дисциплинарного наказания, как указывает А. Г. Николаев, достигается процедурой и содержанием применения^[79], т. е. посредством осуществления дисциплинарного производства.

Соответственно, реализуя свое предназначение и решая вопрос о дисциплинарной ответственности, дисциплинарное производство в ОВД выступает средством достижения цели дисциплинарной ответственности, состоящей в выработке у лиц, проходящих службу в ОВД, высокого уровня правосознания и самодисциплины. Чем выше уровень понимания своих обязанностей и необходимости соблюдения правовых норм, как справедливо отмечает А. В. Пятаков, тем меньше случаев ответственности за противоправное поведение^[80].

Поэтому утверждения о том, что цель дисциплинарного производства в ОВД состоит в обеспечении и укреплении служебной дисциплины^[81], в недостаточной мере, на наш взгляд, отражают назначение дисциплинарного производства как средства достижения цели дисциплинарной ответственности. В связи с этим, основываясь на общетеоретических представлениях о целях административно-юрисдикционной деятельности и дисциплинарной

ответственности, считаем возможным обозначить цель дисциплинарного производства в ОВД как формирование позитивного поведения лиц, проходящих службу в ОВД.

Цель любого правового явления, отмечает Н. В. Витрук, позволяет более точно определить его задачи и обнаружить принципы^[82]. Задачи дисциплинарного производства, осуществляемого в ОВД, могут быть определены исходя из его цели; иными словами, цель производства конкретизируется в задачах. На наш взгляд, к ним следует отнести: 1) реагирование субъекта, наделённого дисциплинарными полномочиями, на каждый факт нарушения служебной

дисциплины; 2) выяснение обстоятельств совершённого правонарушения, необходимых для правильного рассмотрения и принятия законного и обоснованного решения по дисциплинарному делу; 3) объективное рассмотрение и разрешение дисциплинарного дела; 4) обеспечение

своевременного исполнения принятого решения о привлечении к дисциплинарной ответственности.

Решение задач дисциплинарного производства (а соответственно, и достижение его цели) производится посредством осуществления процессуальных действий, базирующихся на определенных принципах, т. е. на его исходных, «основных правовых началах»^[83]. На дисциплинарное производство распространяются основные принципы административного процесса, которые, в свою очередь, базируются на основных принципах государственного управления. В юридической науке к общим принципам административного процесса, присущим всем видам юридического процесса, относят следующие принципы: принцип законности, принцип равенства всех лиц перед законом, принцип гласности, принцип всестороннего, полного и объективного рассмотрения дела (с вынесением обоснованного решения), принцип ответственности органов государственного управления и их должностных лиц за ненадлежащее ведение процесса и др.^[84] К специальным принципам, присущим только административному процессу, относят принципы быстроты (оперативности) и экономичности (малозатратности)^[85], принцип строгого соблюдения правил процесса, принцип сочетания общественных и личных интересов^[86].

Основные принципы административного процесса (как общие, так и специальные), несомненно, присущи и дисциплинарному производству. В науке административного права нет единого представления не только относительно системы принципов административного процесса, но и относительно дисциплинарного производства. Так, Ю. С. Адушкин систему принципов дисциплинарного производства рассматривает в качестве совокупности двух групп: конституционных принципов (законность, публичность, обеспечение привлекаемого к ответственности правом на защиту, уважение личности, гласность, участие общественности) и иных (объективная истина, процессуальная экономия, целесообразность). А. П. Алехин, А. А. Кармолицкий выделяют такие принципы дисциплинарного производства, как презумпция невиновности, гласность, уважение права и достоинства лица, в отношении которого ведется производство^[87]. Маюров Н. П., Бялт В. С. среди специальных принципов дисциплинарного производства в ОВД выделяют принцип недопустимости удвоения ответственности^[88].

Анализ принципов дисциплинарного производства, осуществляемого в ОВД, достаточно детально отражен в исследованиях А. В. Никифорова^[89] и Е. А. Шуруповой^[90]. А. В. Никифоров к их числу относит: законность, гласность, публичность, объективность и всесторонность, презумпцию невиновности и принцип автокоррекции или коррегирования управленческих решений^[91]. Е. А. Шурупова дифференцирует принципы на общеправовые (законность, справедливость, объективность, обеспечение лицу, привлекаемому к дисциплинарной ответственности права на защиту) и специальные (принцип вины, дифференцированности производства, осуществление производства с соблюдением тайны исследования доказательств и конфиденцильности информации, ставшей известной при рассмотрении дисциплинарного дела)^[92].

На наш взгляд, представляется не бесспорным отнесение Е. А. Шуруповой принципа вины к специальным принципам дисциплинарного производства, а не к общеправовым. Полагаем целесообразным в данном вопросе придерживаться позиции ученых, обосновывающих общеправовой, универсальный характер принципа виновности (некоторые авторы именуют данный принцип презумпцией невиновности)^[93] и, соответственно, выделять рассматриваемый принцип в качестве общеправового, свойственного всем видам юридической ответственности.

В предлагаемых А. В. Никифоровым и Е. А. Шуруповой системах принципов отсутствует принцип целесообразности, с чем, на наш взгляд, трудно согласиться, поскольку значение данного принципа достаточно велико для правильного применения дисциплинарной ответственности и неразрывно связано с исходной категорией дисциплинарного производства - его целью. Принцип целесообразности предполагает обязательность соотнесения всех процессуальных действий с целью дисциплинарного производства и воплощается в требовании соблюдения сроков давности привлечения к дисциплинарной ответственности, учета личностных индивидуальных характеристик сотрудника, привлекаемого к дисциплинарной ответственности, в возможности досрочного снятия дисциплинарного взыскания в порядке поощрения, а также в возможности освобождения от дисциплинарной ответственности при малозначительности проступка в случае отсутствия необходимости наложения взыскания.

Основываясь на сформировавшихся в теории административного права принципах административного процесса в целом и принципах дисциплинарного производства в частности, а также на нормах законодательства, регулирующих порядок осуществления дисциплинарного производства в ОВД, полагаем возможным в качестве общеправовых принципов дисциплинарного производства, характерных для всех видов юрисдикционных производств, выделить следующие принципы: законности и обоснованности, субъективной беспристрастности рассмотрения и разрешения дисциплинарного дела, презумпции невиновности, справедливости, целесообразности. В связи с тем, что общеправовые принципы достаточно детально исследованы специалистами в теории административного права, обратим внимание на содержание только специальных принципов дисциплинарного производства в ОВД.

В качестве специальных принципов дисциплинарного производства, осуществляемого в ОВД, автором предлагается выделить следующие принципы: 1) принцип ранжирования объема полномочий по наложению дисциплинарных взысканий; 2) принцип дисциплинарного усмотрения.

Принцип ранжирования^[94] объема полномочий по наложению дисциплинарных взысканий выражается в возможности наложения субъектом, наделённым дисциплинарными полномочиями, определенных видов дисциплинарных взысканий на подчинённых сотрудников или федеральных гражданских служащих исключительно в пределах предоставленных дисциплинарных прав и основан на разграничении полномочий по наложению определенных видов дисциплинарных взысканий. Объем совокупности прав по наложению дисциплинарных взысканий определенных видов напрямую зависит от уровня замещаемой должности. Приказами МВД России от 06.05.2013 № 241 и от 27.04.2011 № 335 утверждены перечни руководителей (начальников) системы Министерства внутренних дел Российской Федерации и соответствующих им прав по наложению дисциплинарных взысканий, т. е. определены категории должностных лиц, обладающих разным объемом прав по наложению взысканий. Соблюдение данного принципа способствует усилению ответственности субъектов, наделённых дисциплинарными полномочиями, за совершение ими процессуальных действий.

Принцип дисциплинарного усмотрения состоит в предоставлении субъекту, наделённому дисциплинарными полномочиями, возможности самостоятельно принимать решения на всех стадиях дисциплинарного производства, основываясь на своем внутреннем убеждении. Принцип вытекает из правовых норм, регулирующих отношения в связи с осуществлением дисциплинарного производства, является неотъемлемым атрибутом дисциплинарных полномочий, вместе с тем его следует рассматривать комплексно в двух аспектах: в позитивном и негативном, поскольку дисциплинарное усмотрение может и должно способствовать, с одной стороны, оперативности дисциплинарного производства, а с другой - может приводить к росту произвола и провоцированию новых дисциплинарных проступков^[95]. Как отмечает С. П. Матвеев, одним из субъективных факторов нарушений законности в области дисциплинарной практики в ОВД является превышение правоприменителями пределов усмотрения^[96].

Значительное число судебных решений, аннулирующих правовые акты о наложении дисциплинарных взысканий, как указывает Л. М. Колодкин, объясняется тем, что принятые решения осуществлены должностными лицами в «ситуациях злоупотребления правом или административного усмотрения с нарушением разумности и добросовестности»^[97].

Очевидно, что данный принцип не всегда приемлем для реализации и дискреционные полномочия руководителей (начальников) в дисциплинарных отношениях в ОВД целесообразно ограничить пределами тех дозволений, которые специально установлены в законодательстве.

Предлагаемая система принципов является базовой и значимой для дисциплинарного производства в ОВД, поскольку именно принципы являются основным вектором направления процессуальной деятельности на достижение его цели. Выделенные принципы не находят своего прямого закрепления в отдельных правовых нормах, как, например, принцип равенства всех перед законом производства по делам об административных правонарушениях, закрепленный в ст. 1.4 КоАП РФ, а вытекают из смысла ряда правовых норм, и позволяют, в случае неурегулированности того или иного вопроса, принять верное решение, руководствуясь общим смыслом правовых норм.

Определение дисциплинарного производства в структуре административного процесса, рассмотрение применительно к нему признаков административно-юрисдикционной деятельности, анализ определений понятия «дисциплинарное производство», характеристика его исходной категории (цели) и формируемых на ее основе задач и принципов в совокупности раскрывают его сущность, поскольку сущность какого-либо предмета в философском понимании - это место данного предмета в системе других предметов, определяющих все его специфические особенности^[98].

К специфическим особенностям дисциплинарного производства в ОВД, отражающим его сущность, в научной литературе относят следующие: источниками правового регулирования являются специальные нормы; основанием производства является дисциплинарное или административное правонарушение; привлечение к дисциплинарной ответственности возможно и за совершение проступка во внеслужебное время; круг участников производства включает должностное лицо, привлекаемое к ответственности, руководителя, налагающего взыскание, и иных субъектов; меры дисциплинарного воздействия применяются не работодателем, а государством; привлечение сотрудника или гражданского служащего осуществляется лицом, которому он подчинён по службе; широкий перечень взысканий дает возможность жесткого реагирования на проступки; негативные последствия применения дисциплинарных взысканий; результатом производства является разрешение вопроса о привлечении к дисциплинарной ответственности либо освобождении от нее, профилактика нарушений дисциплины и законности; результатом является властное решение; право на обжалование наложенного взыскания во внесудебном порядке ограничено субординацией^[99].

На наш взгляд, данный перечень необходимо дополнить следующими особенностями, позволяющими в полном объеме подчеркнуть специфику данного производства в ОВД: предметом дисциплинарного производства является дисциплинарный спор, т. е. спор о правомерности привлечения сотрудника или федерального гражданского служащего к дисциплинарной ответственности; дисциплинарное производство всегда инициируется субъектом, наделённым дисциплинарными полномочиями, в связи с нарушением подчинённым интересов государства; дисциплинарное производство регулируется исключительно нормативными правовыми актами федерального уровня; субъект, наделённый дисциплинарными полномочиями, всегда сочетает в себе процессуальные функции и обвинения, и разрешения дисциплинарного спора; в системе субъектов дисциплинарного производства отсутствуют участники, защищающие и представляющие интересы субъекта, в отношении которого осуществляется производство.

Раскрытие сущности дисциплинарного производства (интеграция его особенностей) позволяет рассматривать дисциплинарное производство, осуществляемое в ОВД, как самостоятельный вид административно - юрисдикционной деятельности внутриорганизационного характера и сформулировать его определение.

Дисциплинарное производство в ОВД - особый вид административноюрисдикционной деятельности специально уполномоченных должностных лиц, регулируемой материальными и процессуальными нормами, направленной на решение вопроса о привлечении к дисциплинарной ответственности субъекта, проходящего службу в ОВД, совершившего дисциплинарный проступок, осуществляемой в целях формирования позитивного поведения личного состава ОВД.

Дисциплинарное производство осуществляется в рамках административного права и является его неотъемлемой составляющей. Оно также выступает в роли процессуального механизма, способствующего реальному достижению его целей посредством применения материальных норм права. В данном случае это дисциплинарная ответственность.

В современных условиях сущность дисциплинарного производства в ОВД имеет ярко выраженную превентивную (гуманистическую) направленность в отличие от ранее доминирующей карательной направленности.

1.2.