<<
>>

Актуальные проблемы обеспечения законности в деятельности участковых уполномоченных полиции

Основу деятельности полиции в подавляющем большинстве государств определяет ее территориальная «привязка», заключающаяся в формировании полицейских учреждений таким образом, чтобы они осуществляли свое функционирование в пределах определенной административной

территориальной единицы, на которую поделена территория

государственного образования.

В конечном итоге иерархия такого деления сводится к появлению некоего полицейского чина, единолично надзирающего за деятельностью граждан, проживающих или осуществляющих экономическую или иную деятельность на относительно небольшом участке местности. В Российской империи такие функции в городах исполняли участковые приставы и околоточные надзиратели, в сельской местности - становые приставы, урядники, а также сотские (низшие агенты сельской полиции, выбираемые в селениях, как правило, крестьянами из своей среды на основании устава о службе по выборам[81]).

Данный институт был в определенной мере воспринят и советской властью, в результате чего в 1919-1920 гг. были учреждены должности старших милиционеров, волостных милиционеров, которые заменили околоточных надзирателей и урядников. Впоследствии данные должности именовались участковыми надзирателями, участковыми уполномоченными милиции, участковыми инспекторами милиции. Федеральным законом от 29.12.2000 № 163-ФЗ[82] категория «участковый инспектор милиции» была заменена категорией «участковый уполномоченный милиции». В настоящее время, в связи с переименованием милиции в полицию, в Российской Федерации действует институт участковых уполномоченных полиции, которые подразделяются на старших участковых уполномоченных полиции и собственно участковых уполномоченных полиции.

Как следует из «Наставления по организации деятельности участковых уполномоченных полиции», утвержденного приказом МВД России от 31.12.2012 № 1166[83] (п.

3) участковый уполномоченный полиции при несении службы на закрепленной части территории муниципального образования, обслуживаемой территориальным органом Министерства внутренних дел Российской Федерации на районном уровне, выполняет задачи по защите жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, по противодействию преступности, охране общественного порядка, собственности и обеспечению общественной безопасности.

Из данной нормы следует, что общая служебная задача участкового уполномоченного полиции охватывает собой большинство направлений деятельности полиции, определенных Законом о полиции, что накладывает на его деятельность под углом зрения соблюдения законности определенный отпечаток.

Уникальность данной полицейской должности подчеркивается в том числе и перечислением совокупности актов, которыми участковый уполномоченный полиции должен руководствоваться при исполнении служебных обязанностей (п. 6 Наставления): Конституция Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, федеральные конституционные законы, Федеральный закон «О полиции», другие федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, правовые акты Министерства внутренних дел Российской Федерации. Помимо указанных норм права, участковый уполномоченный обязан руководствоваться также законами субъектов Российской Федерации по вопросам охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, «изданными в пределах компетенции».

Совокупность перечисленных правовых актов, нормы которых должны быть для участкового уполномоченного полиции основанием для деятельности, требуют от сотрудника полиции, занимающего данную должность, серьезных юридических знаний.

Одним из самых существенных моментов, необходимых для понимания того, каким образом участковый уполномоченный полиции реализует свои должностные обязанности и вытекающие из них властные полномочия, является понятие «административный участок».

Размеры такого участка и его границы определяются и пересматриваются начальником территориального органа МВД России «с учетом численности населения, в том числе сезонно проживающего на территории садоводческих, огороднических или дачных некоммерческих объединений граждан, а также в местах массового отдыха населения, состояния оперативной обстановки, особенностей территории, деления района, города и иного муниципального образования» (п. 11). Приказом начальника территориального органа МВД России может создаваться административный участок, с включением в него только общежитий, административных зданий образовательных учреждений, организаций, предприятий и прилегающих к ним территорий. Административному участку приказом начальника территориального органа МВД России присваивается порядковый номер.

Из данных норм вытекает, что административный участок - это условное ведомственное деление территории, его границы определяются, исходя из целого ряда факторов, доминирующим среди которых является численность людей. В отличие от официального административнотерриториального деления, принятого в Российской Федерации, точные границы административных участков топографически не определяются.

На каждый административный участок заводится паспорт, который содержит существенное количество сведений, характеризующих данную территорию и расположенные на ней объекты и организации, а также перечень физических лиц, представляющих профилактический интерес, к более подробному анализу содержания которого автор обратится позже.

Институт участковых уполномоченных полиции в настоящее время не формируется только из совокупности одинаковых должностей. Как следует из положений п.п. 14-16 Наставления, на каждые две должности участкового уполномоченного полиции вводится должность старшего участкового уполномоченного полиции, а также может вводиться должность помощника участкового уполномоченного полиции (в городах - одна должность помощника на одну должность старшего участкового уполномоченного полиции, в сельских поселениях - одна должность помощника на одну должность помощника на одну должность участкового уполномоченного полиции).

Анализ положений Наставления показал, что в рамках основных обязанностей участкового уполномоченного полиции между старшим участковым и собственно участковым различий немного. Помощник участкового также выполняет основной комплекс обязанностей участкового уполномоченного полиции, за исключением обязанности по принятию мер, предусмотренных законодательством Российской Федерации, по заявлениям и сообщениям о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях (п. 37 Наставления). Таким образом, анализ системы прав и обязанностей всех трех вышеуказанных категорий сотрудников полиции в части обеспечения законности в их деятельности может быть сведен к анализу такой системы, определенной для участковых уполномоченных полиции.

Система обязанностей участкового уполномоченного полиции подразделяется на две части, первая из которых носит общий характер и имеет целью обеспечить успешное выполнение данным сотрудником полиции поставленных перед ним задач. Из них, по мнению автора настоящего диссертационного исследования, с проблемой обеспечения законности соприкасаются в большей степени следующие:

а) знать и соблюдать требования законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, составляющих правовую основу деятельности участкового уполномоченного полиции;

б) знать и использовать формы и методы предупреждения преступлений и иных правонарушений, порядок производства и оформления неотложных следственных действий, производства по делам об административных правонарушениях.

Анализ первой из указанных обязанностей в совокупности с требованиями п. 6 Наставления, показывает, что участковый уполномоченный полиции должен обладать широкими (если не сказать, что более) знаниями в сфере законодательства и постоянно их совершенствовать, так как в законодательство в настоящий период времени постоянно вносятся изменения и дополнения. Обеспечение законности при исполнении данной обязанности требует периодической проверки знания участковым уполномоченным полиции новелл российского законодательства и ведомственной нормативной правовой базы, что должно найти отражение в данном нормативном правовом акте.

В отношении исполнения второго положения дело обстоит существенно сложнее. Если в отношении предупреждения преступлений в нормативном плане деятельность участковых уполномоченных полиции обеспечена - в системе МВД России действует «Инструкция о деятельности

органов внутренних дел по предупреждению преступлений», утвержденная приказом МВД России от 17.01.2006 № 19[84], в которой существенное место отведено перечислению комплекса обязанностей участковых уполномоченных полиции по предупреждению преступлений, то в отношении административных правонарушений такого рода нормативные предписания отсутствуют, хотя участковые уполномоченные существенным образом вовлечены в сферу предупреждения и пресечения

административных правонарушений.

Еще более сложная ситуация возникает в отношении неотложных следственных действий, которые подпунктом 19 статьи 5 УПК РФ определяются как «действия, осуществляемые органом дознания после возбуждения уголовного дела, по которому производство предварительного следствия обязательно, в целях обнаружения и фиксации следов преступления, а также доказательств, требующих незамедлительного закрепления, изъятия и расследования». Ключевым юридическим понятием в данном случае является то, что вышеуказанные действия осуществляются только после возбуждения уголовного дела.

Сложность данного положения связана прежде всего с тем, что в соответствии с п. 75.3 Наставления участковый уполномоченный полиции «в случае невозможности прибытия на место происшествия следственнооперативной группы территориального органа МВД России самостоятельно проводит неотложные следственные действия в целях обнаружения и фиксации следов преступления, требующих незамедлительного закрепления, изъятия и исследования, в порядке, установленном уголовнопроцессуальным законодательством». А этот порядок, как следует из положений статьи 157 УПК РФ как раз и начинается с возбуждения уголовного дела. В противном случае полученные доказательства и зафиксированные факты не будут иметь юридической силы.

Но в УПК РФ нет упоминания об участковом уполномоченном полиции - в статье 40 в качестве органа дознания указана только категория «органы внутренних дел Российской Федерации». Соответственно, в качестве дознавателя УПК РФ признает «должностное лицо органа дознания, правомочное либо уполномоченное начальником органа дознания осуществлять предварительное расследование в форме дознания, а также иные полномочия, предусмотренные настоящим Кодексом». Каким образом участковый уполномоченный полиции получит от начальника органа дознания полномочия, позволяющие ему осуществить такой юридический акт как возбуждение уголовного дела путем вынесения соответствующего постановления, если из контекста процитированного выше п. 75.3 Наставления следует, что оперативно-следственная группа (действительно уполномоченные лица) прибыть на место происшествия не может?

Учитывая особый статус участкового уполномоченного полиции, который в ряде случаев вынужден действовать самостоятельно, иногда в существенном территориальном отрыве от коллектива территориального органа внутренних дел, его правомочия по возбуждению уголовного дела и проведению неотложных следственных действий должны быть нормативно регламентированы более детально. В противном случае это должностное лицо постоянно балансирует на грани превышения должностных полномочий и вытекающих из данного факта негативных последствий как для самого участкового уполномоченного, так и для интересов правосудия.

В производстве по делам об административных правонарушениях участковый уполномоченный полиции как должностное лицо задействован более системно. В соответствии с нормами подпункта 9 статьи 23.3 КоАП РФ не только вправе составлять протоколы об административных правонарушениях по значительному количеству составов, но и рассматривать дела об административных правонарушениях, то есть привлекать лиц к административной ответственности, выступая в качестве уполномоченного лица. К таким правонарушениям, в частности, относятся

нарушение запрета курения табака на отдельных территориях (статья 6.24) в части таких правонарушений, совершенных в общественных местах; целого ряда правонарушений в области дорожного движения, а также при совершении умышленного повреждения или срыва печати (пломбы), наложенной правомочным должностным лицом (статья 19.2); проживания гражданина Российской Федерации без документа, удостоверяющего личность гражданина (статья 19.15); проживания гражданина Российской Федерации по месту пребывания или по месту жительства в жилом помещении без регистрации (статья 19.15.1); нарушения правил регистрации гражданина Российской Федерации по месту пребывания или по месту жительства в жилом помещении (статья 19.15.2); невыполнения лицом, в отношении которого установлен административный надзор, обязанностей, предусмотренных федеральным законом, если эти действия (бездействие) не содержат уголовно наказуемого деяния (часть 2 статьи 19.24); мелкого хулиганства (статья 20.1); потребления наркотических средств или психотропных веществ без назначения врача (часть 2 статьи 20.20); появления в общественных местах в состоянии опьянения (статья 20.21).

Учитывая характер указанных административно-наказуемых деяний, практика участковых уполномоченных полиции по привлечению граждан к административной ответственности является достаточно широкой и требует от них глубоких и системных знаний в области административно-деликтного материального и процессуального права.

Одним из наиболее значимых с точки зрения обеспечения законности в деятельности участковых уполномоченных полиции является их комплекс обязанностей, связанных с приемом заявлений, сообщений и иной информации о преступлениях, административных правонарушениях и происшествиях. Обязанность приема заявлений, сообщений и иной информации о преступлениях, административных правонарушениях и происшествиях у участкового уполномоченного полиции возникает как информационно-фиксирующая: он должен такую информацию принять и незамедлительно транслировать в дежурную часть территориального органа МВД России, а затем зафиксировать ее в журнале учета приема граждан, их обращений и заявлений, который ведется им непосредственно.

Описанный подход следует признать рациональным, так как он имеет два контрольных момента: 1) фиксация полученной от участкового уполномоченного полиции информации в учетных формах дежурной части территориального органа МВД России; 2) непосредственная фиксация полученной информации в персональном информационном ресурсе участкового уполномоченного полиции. Факт сообщения и объем переданной информации возможно проверить путем сверки указанных учетов.

При этом остается полемическим вопрос о том, является ли факт фиксации участковым уполномоченным полиции в ведущимся им журнале учета приема граждан, их обращений и заявлений фактом регистрации заявления о преступлении или административном правонарушении. Как представляется автору настоящего исследования, данная процедура является вспомогательной, так как существует императивная норма, согласно которой «регистрация заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях - присвоение каждому принятому (полученному) заявлению (сообщению) очередного порядкового номера Книги учета явлений и общений о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях и фиксация в ней кратких сведений по существу заявления (сообщения)»[85]. Данная Книга учета (КУСП) является документом строгой отчетности, исправления внесенных в нее записей не допускаются, ошибочные записи зачеркиваются и удостоверяются подписью оперативного дежурного дежурной части.

В пользу вышеизложенной позиции автора также свидетельствует тот факт, что участковый уполномоченный полиции при получении сведений о совершении противоправных действий, сообщив о них в дежурную часть территориального органа МВД России, обязан незамедлительно прибыть на место совершения преступления, административного правонарушения, место происшествия, пресечь противоправные деяния, устранить угрозы безопасности граждан и общественной безопасности, задокументировать в пределах компетенции обстоятельства совершения преступления, административного правонарушения, происшествия (п. 37.5 Наставления). Таким образом, от него сначала требуются конкретные действия, а уже затем фиксация полученной информации.

Рассмотрим еще несколько обязанностей участкового уполномоченного полиции. Среди них особое место занимает обязанность изымать у граждан и должностных лиц документы, имеющие признаки подделки, а также вещи, изъятые из гражданского оборота или ограниченно оборотоспособные, находящиеся у них без специального разрешения, а также при наличии иных оснований, предусмотренных законодательством Российской Федерации, с составлением протокола и вручением его копии указанным гражданам и должностным лицам. Данная обязанность является полной трансляцией в рассматриваемое Наставление нормы, содержащейся в п. 37 части 1 статьи 12 Закона о полиции. Однако, если в данном Законе указанная норма в такой общей формулировке вполне приемлема, то на уровне подзаконного акта, который детализует и конкретизирует обязанности определенной группы должностных лиц полиции, столь общая формулировка не совсем уместна.

Следует отметить, что формулирование данного положения именно как обязанности ставит участкового уполномоченного полиции в крайне сложную правовую ситуацию. Дело в том, что в соответствии с п. 2 статьи 129 Гражданского кодекса Российской Федерации «законом или в установленном законом порядке могут быть введены ограничения оборотоспособности объектов гражданских прав, в частности могут быть предусмотрены виды объектов гражданских прав, которые могут принадлежать лишь определенным участникам оборота либо совершение сделок с которыми допускается по специальному разрешению». Проблема здесь не столько в факте признания той или иной вещи ограниченной в гражданском обороте, а сколько в характеристиках самой вещи. Например, в соответствии с частью 2 статьи 5 Федерального закона «О навигационной деятельности»[86] космические аппараты и объекты наземной космической инфраструктуры, относящиеся к спутниковым навигационным системам и создаваемые за счет средств федерального бюджета, являются собственностью Российской Федерации, изымаются и оборота и не подлежат отчуждению. Представим теперь участкового уполномоченного полиции, изъявшего у гражданина космический аппарат с составлением соответствующего протокола. Или другой, более приземленный пример: в соответствии с частью второй статьи 3 Федерального закона «О безопасности обращении с пестицидами и агрохимикатами»[87] не допускается оборот пестицидов и агрохимикатов, которые не внесены в Государственный каталог пестицидов и агрохимикатов, разрешенных к применению на территории Российской Федерации. Допустим, участковый уполномоченный полиции данный факт обнаружил, емкость с запрещенными пестицидами изъял, но каков дальнейший порядок хранения данной вещи, а равно других вещей, имеющих некоторые ограничения в оборотоспособности? Каков дальнейший порядок обращения с изъятыми вещами, так как факт изъятия не является фактом конфискации, кому и каким образом участковый уполномоченный полиции должен передать изъятую вещь? К сожалению, данные вопросы, которые могут быть обращены не только к Наставлению, но и в целом к Закону о полиции, пока остаются без ответа.

В связи с тем, что вышеуказанная обязанность участкового уполномоченного полиции прямо затрагивает конституционные права граждан, имеет смысл остановиться на данном вопросе несколько более подробно. В ГК РФ включена статья 243 под названием «Конфискация». В соответствии с пунктом первым данной статьи в случаях, предусмотренных законом, имущество может быть безвозмездно изъято у собственника по решению суда в виде санкции за совершение преступления или иного правонарушения. Таким образом, мы можем утверждать, что конфискация - это необратимое безвозмездное изъятие имущества (в том числе вещи), применяемое в виде кары.

Однако, пункт второй данной статьи устанавливает, что в случаях, предусмотренных законом, конфискация может быть произведена в административном порядке. Решение о конфискации, принятое в административном порядке, может быть оспорено в суде. Однако административный порядок конфискации пока на законодательном уровне не определен, данный вопрос до сих пор вызывает острую научную полемику, а также влечет в достаточной мере противоречивые судебные решения.

Если подходить строго формально, то изъятие участковым уполномоченным полиции вещи, ограниченной в обороте и даже изъятой из гражданского оборота, без формализации дальнейших действий по отношении к ней является фактической конфискацией, что создает для данного должностного лица излишние, ничем не оправданные правовые риски. В силу указанного, необходима скорейшая и предельно детальная регламентация оснований для изъятия таких вещей, порядка дальнейшего обращения с ними в территориальном органе МВД России, а также порядка и сроков возврата вещей гражданину в случае подтверждения его права на владение данными вещами.

Одной из важных составляющих в деятельности участкового уполномоченного полиции является комплекс мероприятий, именуемый как «профилактический обход административного участка», который включает в себя в том числе посещение лиц, состоящих на профилактических учетах в органах внутренних дел, а также ознакомление с жильцами квартир (жилых домов, комнат). Профилактический обход осуществляется ежедневно и в течение года им должны быть охвачены все объекты, расположенные на административном участке.

Как установлено п. 44 рассматриваемого Наставления, при посещении квартиры (жилого дома, комнаты), объекта участковый уполномоченный полиции обязан представиться, называя свою должность, звание, фамилию, предъявить по требованию гражданина в развернутом виде служебное удостоверение, сообщить цель посещения, вручить визитную карточку, проинформировать о местонахождении участкового пункта полиции, комнаты приема населения, днях и часах приема граждан. В Наставлении также детально регламентируется то, что он должен быть в форме, с нагрудным знаком, огнестрельным оружием в кобуре с протиркой и страховочным ремешком, свистком и так далее. Регламентируется также, что он во время проведения профилактического обхода должен получать информацию о квартирах, сдаваемых в аренду, о лицах, потребляющих наркотические или психотропные вещества без назначения врача, о лицах, распространяющих экстремистские материалы, о жалобах на противоправное поведение соседей и других жильцов дома и т.д. Но, однако, в Наставлении ни слова не сказано о том, как должен распорядиться участковый уполномоченный полиции огромным количеством персональных данных, которые он получает во время такого профилактического обхода.

Автор позволит себе напомнить, что соответствии с нормами статьи 3 Федерального закона «О персональных данных»[88] персональные данные - это любая информация, относящаяся к прямо или косвенно определенному или определяемому физическому лицу (субъекту персональных данных), а оператор персональных данных - государственный орган, муниципальный орган, юридическое или физическое лицо, самостоятельно или совместно с другими лицами организующие и (или) осуществляющие обработку персональных данных, а также определяющие цели обработки персональных данных, состав персональных данных, подлежащих обработке, действия (операции), совершаемые с персональными данными.

Исходя из указанных определений, участкового уполномоченного полиции вполне возможно признать оператором персональных данных, так как он осуществляет целенаправленный сбор разнородной информации о гражданах, проживающих или пребывающих по иным основаниям на вверенном ему административном участке. При этом, как мы увидим ниже, только часть этой информации формализуется, а в отношении оборота остальной какое-либо нормативное правовое регулирование отсутствует. При этом никто не ограничивает участкового уполномоченного полиции осуществлять в том числе автоматизированную обработку такой информации, что должно накладывать на данную деятельность дополнительные ограничения. А между тем, субъект персональных данных имеет целый комплекс прав, корреспондирующих к обязанностям оператора персональных данных (п. 7 статьи 14 Закона о персональных данных), среди которых такие как:

- подтверждение факта обработки персональных данных оператором;

- правовые основания и цели обработки персональных данных;

- сроки обработки персональных данных, в том числе сроки их хранения.

Автор полагает, что факт признания участкового уполномоченного полиции оператором персональных данных граждан и вытекающие из данного факта обязанности должны найти отражение в рассматриваемом Наставлении, либо по данному вопросу должен быть принят отдельный нормативный правовой акт.

Основным информационным ресурсом, в котором накапливается формализованная часть персональных данных, является раздел VII паспорта на административный участок, именуемого как «Лица, представляющие профилактический интерес». В данном разделе паспорта накапливаются сведения следующего характера:

- о лицах, имеющих в личном пользовании зарегистрированное в установленном порядке огнестрельное и газовое оружие;

- о лицах, освобожденных из мест лишения свободы, в отношении которых судом установлены ограничения в соответствии с федеральным законом;

- о лицах, больных алкоголизмом или наркоманией, состоящих на учете в медицинской организации;

- о лицах, допускающих административные правонарушения против порядка управления и (или) административные правонарушения, посягающие на общественный порядок или общественную безопасность при проведении общественно-политических, спортивно-массовых, культурномассовых, религиозных и иных общественно значимых мероприятий;

- о лицах, входящих в неформальные молодежные объединения противоправной направленности, допустивших административные правонарушения против порядка управления и (или) административные правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность;

- о лицах, привлеченных к административной ответственности за незаконный оборот наркотических средств, психотропных веществ или их аналогов, а также за их потребление без назначения врача;

- о лицах, осужденных к мерам наказания, не связанным с лишением свободы, или которым назначено наказание в виде лишения свободы условно;

- о несовершеннолетних лицах, состоящих на учете в подразделении по делам несовершеннолетних;

- о лицах, ранее судимых;

- о лицах, страдающих психиатрическими расстройствами, состоящих на учете в медицинской организации и представляющих опасность для окружающих.

Как видно из данного перечисления, участковый уполномоченный полиции накапливает весьма значительное количество конфиденциальной информации, в том числе относящимся к специальным категориям персональных данных (статья 10 Закона о персональных данных). Единственным ограничивающим моментом для доступа к данной информации является то, что она относится к категории сведений ограниченного распространения, однако правовое регулирование отношении в части оборота такой информации в органах внутренних дел находится на столь низком уровне, что ни коим образом не препятствует ее произвольному распространению.

В Правилах, определяющих порядок ведения паспорта на административный участок (приложение № 3 к Наставлению), к сожалению, не определено, какие именно должностные лица, кроме тех, кто обязан периодически проверять содержание данного информационного ресурса, имеют право доступа к разделу VII паспорта и каким образом должен фиксироваться факт ознакомления с его содержанием в полном объеме либо частично. Автор считает необходимым устранить данный правовой пробел.

Следующим вопросом, который необходимо рассмотреть в рамках настоящего раздела диссертационного исследования, является совокупность правовых проблем, связанных с порядком проведения участковым уполномоченным полиции индивидуальной профилактической работы с гражданами, состоящими на профилактическом учете.

Начнем с перечисления категорий граждан, подлежащих постановке на так называемый профилактический учет. Наставление содержит следующее перечисление таких лиц:

1) освобожденные из мест лишения свободы и имеющие непогашенную или неснятую судимость за совершение тяжкого или особо

тяжкого преступления, преступления при рецидиве преступлений,

умышленного преступления против несовершеннолетнего, в отношении которых судом установлены временные ограничения прав и свобод и обязанности, предусмотренные федеральными законами (поднадзорные лица);

2) освобожденные из мест лишения свободы и имеющие

непогашенную или неснятую судимость за совершение тяжкого и особо тяжкого преступления, преступления при рецидиве преступлений,

умышленного преступления против несовершеннолетнего;

3) больные алкоголизмом или наркоманией, состоящие на учете в медицинской организации и представляющие опасность для окружающих;

4) совершившие правонарушения в сфере семейно-бытовых отношений и представляющие опасность для окружающих;

5) совершившие административные правонарушения против порядка управления и (или) административные правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность при проведении общественно-политических, спортивно-массовых, культурно-массовых, религиозных и иных общественно значимых мероприятий;

6) входящие в неформальные молодежные объединения противоправной направленности, совершившие административные правонарушения против порядка управления и (или) административные правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность;

7) лица, которым назначено административное наказание за незаконный оборот наркотических средств, психотропных веществ или их аналогов, а также из их потребление без назначения врача.

Попробуем более подробно рассмотреть легитимность отнесения каждой категории лиц к разряду подлежащих профилактическому учету.

Формулировка первой из перечисленных категорий лиц является, по мнению автора, не в полной мере юридически корректной. Существует легальное определение категории «административный надзор», приведенное в Федеральном законе «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы»[89], согласно которому данная деятельность есть «осуществляемое органами внутренних дел наблюдение за соблюдением лицом, освобожденным из мест лишения свободы, установленных судом в соответствии с настоящим Федеральным законом временных ограничений его прав и свобод, а также за выполнением им обязанностей, предусмотренных настоящим Федеральным законом».

В соответствии со статьей 6 вышеуказанного законодательного акта, административный надзор устанавливается судом на основании заявления исправительного учреждения или органа внутренних дел, продлевается судом на основании заявления органа внутренних дел, досрочно прекращается судом на основании заявления органа внутренних дел или поднадзорного лица либо его представителя, прекращается по ряду объективных оснований, перечень которых устанавливается данным Законом.

Как следует из положений статьи 270 Кодекса административного судопроизводства, с инициативой об установлении административного надзора в виде подачи административного искового заявления перед судом ходатайствуют:

- исправительные учреждения - в отношении лиц, освобождаемых из мест лишения свободы;

- органы внутренних дел - в отношении лиц, освобожденных из мест лишения свободы, а также в отношении лиц, отбывающих наказание в виде ограничения свободы, назначенного в качестве дополнительного вида наказания, или при замене неотбытой части наказания в виде лишения свободы ограничением свободы.

Поэтому вряд ли необходимо какое-то дополнительное решение начальника территориального органа внутренних дел о постановке на профилактический учет (п. 65 Наставления) граждан, в отношении которых легально установлен административный надзор - такое действие должно быть осуществлено, так сказать, автоматически.

В соответствии с п. 8 «Порядка осуществления административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы», утвержденного приказом МВД России от 08.07.2011 № 818[90] участковые уполномоченные полиции, участвуя в осуществлении административного надзора:

- вносят сведения о поднадзорных лицах в паспорт на административный участок (в разделе VII Паспорта на административный участок данная категория лиц как «представляющих профилактический интерес» обозначена как «лица, освобожденные из мест лишения свободы, в отношении которых судом установлены ограничения в соответствии с федеральным законом»);

- осуществляют наблюдение за поднадзорными лицами, ежемесячно докладывают рапортом начальнику территориального органа о соблюдении ими установленных судом ограничений и выполнения возложенных на них Федеральным законом обязанностей, возможности совершения ими преступлений и иных правонарушений, в том числе связанных с уклонением от административного надзора (автор позволит себе отметить, что это явно не профилактика - это участие в исполнение дополнительного законодательно определенного и назначенного судом обременения, накладываемого на гражданина, совершившего преступление);

- запрашивают в целях получения сведений о поведении поднадзорного лица информацию по месту работы и (или) месту его жительства (пребывания);

- вносят записи в маршрутный лист о поведении поднадзорного лица по окончании срока его временного пребывания на обслуживаемом административном участке;

- знакомятся с записями в маршрутном листе по возвращении поднадзорного лица к месту жительства (пребывания), принимают меры к установлению его места нахождения;

- докладывают начальнику территориального органа о фактах неприбытия поднадзорного лица в установленный срок к избранному месту жительства (пребывания), убытия с места жительства (пребывания) без разрешения территориального органа либо невозвращения поднадзорного лица к установленному сроку без уважительных причин к месту жительства (пребывания), принимают меры к установлению его места нахождения;

- при выявлении фактов проживания (пребывания) на обслуживаемых административных участках поднадзорных лиц, освободившихся из мест лишения свободы и не прибывших без уважительных причин в определенный администрацией исправительного учреждения срок к избранному ими месту жительства (пребывания), а равно лиц, самовольно оставивших место жительства (пребывания, в целях уклонения от административного надзора, обеспечивают их задержание и доставление в территориальные органы;

- посещают не реже одного раза в месяц поднадзорных лиц по месту жительства (пребывания) в определенное время суток, в течение которого этим лицам запрещено пребывание вне указанных помещений и оформляют актом результаты такого посещения;

- проводят по указанию начальника территориального органа сбор материалов в отношении лиц, уклоняющихся от административного надзора;

- взаимодействуют с оперативными дежурными дежурных частей территориальных органов, сотрудниками полиции строевых подразделений патрульно-постовой службы, вневедомственной охраны и ДПС ГИБДД, подразделений, уполномоченных осуществлять оперативно-розыскную деятельность, сотрудниками полиции линейных управлений, отделов МВД России на железнодорожном, водном и воздушном транспорте по вопросам предупреждения и пресечения преступлений и иных правонарушений со стороны поднадзорных лиц.

И только один пункт из данного большого перечисления, содержащего в себе комплекс конкретных служебных действий, осуществляемых участковым уполномоченным полиции по отношению к лицам, на которых распространен индивидуальный режим административного надзора, касается профилактической работы, причем в виде опять же конкретных действий, заключающихся в получении от них объяснений в устной или письменной форме и других сведений по вопросам нарушения ими установленных судом административных ограничений и невыполнения возложенных на них федеральным законодательством обязанностей.

Как представляется автору настоящего исследования, деятельность участкового уполномоченного полиции в сфере реализации индивидуального режима административного надзора за лицами, отбывшими наказание за совершение преступления или условно-досрочно освобожденными от такого наказания, является обособленным и конкретным элементом общей системы обязанностей участкового уполномоченного полиции и должна быть выделена из общей профилактической деятельности данного должностного лица полиции.

Следующая категория лиц, с которыми участковый уполномоченный полиции должен осуществлять профилактическую работу, являются больные алкоголизмом или наркоманией, состоящие на учете в медицинской организации и представляющие опасность для окружающих. В соответствии с «Инструкцией о порядке диспансерного учета больных хроническим алкоголизмом, наркоманиями, токсикоманиями и профилактического наблюдения лиц, злоупотребляющих алкоголем, замечены в немедицинском потреблении наркотических и других одурманивающих средств без клинических проявлений заболевания», утвержденной приказом Минздрава

СССР от 12.09.1988 № 704[91] диспансерному учету и динамическому наблюдению в амбулаторных наркологических учреждениях (подразделениях) подлежат все лица, которым установлены диагнозы: хронический алкоголизм, наркомания, токсикомания. На всех наркологических больных и лиц группы риска (лиц, обратившихся за наркологической помощью самостоятельно или по направлению различных общественных организаций, лечебно-профилактических учреждений, предприятий и организаций, органов внутренних дел, у которых злоупотребление алкоголем, наркотическими и другими одурманивающими средствами не сопровождается клиническими проявлениями заболевания) в установленном порядке заполняется медицинская карта амбулаторного наркологического больного и контрольная карта диспансерного наблюдения за психическим больным. В случае выполнения больным всех назначений лечащего врача, соблюдения сроков явок в наркологические учреждения и наступления после лечения стойкой, объективно подтвержденной ремиссии устанавливаются следующие сроки диспансерного учета: а) для больных хроническим алкоголизмом - 3 года; б) для больных наркоманиями и токсикоманиями - 5 лет; в) для группы риска - 1 год.

Анализ данных правоположений показывает, что участковый уполномоченный полиции должен получать доступ к сведениям, содержащимся в контрольных картах диспансерного наблюдения, так как его интересует факт постановки на диспансерный учет, а не динамика лечения. Причем, к сожалению, нигде не сказано, должен ли он инициировать получение доступа к такой информации, либо получать к ней доступ только при определенных обстоятельствах (например, при выдаче им рекомендации гражданину осуществить лечение и последующем контроле за выполнением его рекомендации). Нигде также не определено, какого рода профилактическую работу должен осуществлять участковый уполномоченный полиции по отношению к данной категории граждан. Позволим себе также отметить, что профилактическая деятельность данного должностного лица распространяется не на всех лиц, поставленных на диспансерный учет (попутно отметим, что следовало бы внести поправку в текст Наставления и заменить «учет в медицинской организации» на «диспансерный учет»), а только с теми, кто представляет опасность для окружающих. Каким образом участковый уполномоченный полиции будет определять степень опасности такого лица для иных граждан, остается загадкой. Он должен фиксировать факты агрессивного поведения, факты нанесения телесных повреждений или что-то иное? И в чем, собственно, заключается эта самая опасность для окружающих? И кто такие эти окружающие? Данные вопросы, к сожалению, не имеют ответа в правовом поле.

При буквальном толковании данных правоположений получается, что профилактическая работа с лицами, поставленными на диспансерный учет в связи с диагнозом «алкоголизм», «наркомания» или «токсикомания», которые не представляют опасности для окружающих, со стороны участкового уполномоченного полиции является незаконной. Наверное, это не совсем правильно.

Следующая категория лиц является не менее загадочной. Это: лица, совершившие правонарушения в сфере семейно-бытовых отношений и представляющие опасность для окружающих. На обыденном уровне мы, конечно, понимаем, о ком именно идет речь - это граждане, как правило, злоупотребляющие алкоголем, страдающие бытовым хамством и на данной почве применяющие физическую силу в отношении членов своей семьи. Но с чисто юридической точки зрения под категорию «правонарушения в семейно-бытовой сфере» подпадает большая совокупность гражданскоправовых деликтов, которые не должны порождать такие административно - правовые последствия, как постановка на профилактический учет участковым уполномоченным полиции. Как говорится, выражаться на уровне ведомственного акта общероссийского масштаба следует грамотно.

Следующая категория - лица, совершившие правонарушения против порядка управления и (или) административные правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность при проведении общественно-политических, спортивно-массовых, культурномассовых, религиозных и иных общественно значимых мероприятий.

Категорию «правонарушения против порядка управления» можно подразделить на две составляющие: 1) преступления против порядка управления (22 статьи); 2) административные правонарушения против порядка управления (более 60 статей). Если подойти предметно, то значительная часть взрослого населения нашей страны будет субъектами «правонарушений против порядка управления», которые в части административных правонарушений имеют устойчивую тенденцию к расширению и дроблению составов. Для профилактической деятельности участкового уполномоченного полиции, особенно в условиях крупного города, это совершенно неподъемная задача.

Перейдем теперь к рассмотрению второй составляющей - административных правонарушений, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность при проведении массовых мероприятий. Здесь уже сравнительно меньше составов, привлечение к административной ответственности за которые влечет постановку на профилактический учет у участкового уполномоченного полиции. Автор насчитал их всего три. Это статья 20.2 «Нарушение установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования», статья 20.2.2 «Организация массового одновременного пребывания и (или) передвижения граждан в общественных местах, повлекших нарушение общественного порядка» и статья 20.31 «Нарушение правил поведения зрителей при проведении официальных спортивных соревнований»

Из вышесказанного следует вывод о том, что административные правонарушения против порядка управления следует для целей обоснованности постановки на профилактический учет снабдить дополнительными признаками, позволяющими оптимизировать количество составов, являющихся основанием для осуществления такого административного действия.

Следует также отметить, что формулировка п. 63 Наставления в целом и пункта 63.5, в частности, допускает двоякое толкование. Пункт 63 устанавливает, что «участковый уполномоченный полиции проводит индивидуальную профилактическую работу со следующими категориями граждан, состоящих на профилактическом учете». Буквальное толкование данного положения означает, что первичным административным действием участкового уполномоченного полиции является постановка на профилактический учет, а затем уже проведение индивидуальной профилактической работы. Пункт 63.5 характеризует определенные категории лиц, а именно входящих в неформальные молодежные объединения противоправной направленности, совершившие административные правонарушения против порядка управления и (или) административные правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность. Данное положение можно трактовать по- разному: 1) постановке на профилактический учет подлежат лица, которые входят в молодежные объединения противоправной направленности, независимо от того, совершили они административные правонарушения, либо нет; 2) постановке на профилактический учет подлежат лица, которые состоят в неформальных молодежных организациях, совершившие административные правонарушения. По мнению автора, данное положение следует уточнить.

Теперь обратимся к категории «молодежное объединение противоправной направленности». Следует отметить, что в такой формулировке молодежные объединения представлены только в рассматриваемом нами акте. В других нормативных правовых актах и научной литературе употребляется категория «молодежные объединения экстремистской направленности» (приказ Г енпрокуратуры России от 16.01.2012 № 7 «Об организации работы органов прокуратуры Российской Федерации по противодействию преступности), либо «молодежные объединения радикальной направленности». Как представляется автору, употребление термина «противоправный» в данном случае более оправдано, так как радикализм и производный от него термин экстремизм являются скорее философско-политическими, чем юридическими категориями. Участковому уполномоченному полиции необходимо в данном случае установить, что намерения членов молодежного объединения направлены на совершение запрещенных законом проступков, но не просто преследуют пропаганду каких-то радикальных взглядов, если, конечно, такая идеология не запрещена законом.

Нахождение лиц на профилактическом учете имеет определенные сроки. Для лиц, освобожденных из мест лишения свободы, которым установлены ограничения в соответствии с федеральным законом, - до истечения срока. установленного решением суда, для больных алкоголизмом или наркоманией - до срока снятия их с учета в медицинской организации, для лиц, допускающих правонарушения в сфере бытовых отношений и лиц, входящих в неформальные молодежные объединения - один год с момента постановки на профилактический учет. По мнению автора, наличие конкретных сроков для нахождения на профилактическом учете свидетельствует о том, что это не формальное действие, а дополнительная мера административного воздействия на гражданина с целью позитивной корректировки его поведения.

Постановка на профилактический учет осуществляется решением начальника территориального органа МВД России при наличии либо внешних оснований (например, решения суда при освобождении лица из мест лишения свободы), либо на основании рапорта участкового уполномоченного полиции, согласованного с начальником отдела участковых уполномоченных полиции данного территориального органа МВД России., т.е. для постановки на профилактический учет основанием является индивидуальный административный акт уполномоченного должностного лица определенного уровня.

Основным видом административного воздействия участкового уполномоченного полиции на лиц, состоящих на профилактическом учете является беседа, которую он обязан проводит не реже одного раза в квартал с самим гражданином, членами его семьи и другими гражданами, которые могут оказать на него профилактическое воздействие, направленное на предупреждение преступлений и иных правонарушений. Результаты профилактической работы докладываются участковым уполномоченным полиции вышестоящему руководству ежеквартально рапортом.

Добавим также, что при перемене места жительства лицом, состоящим на профилактическом учете, все накопленные в отношении него материалы передаются в территориальный орган МВД России по его новому месту жительства.

Автором настоящего диссертационного исследования не случайно было уделено столь значительное внимание профилактической работе участкового уполномоченного полиции. Несмотря на то, что внешне в ней трудно выявить потенциальную опасность нарушения законности, но тем не менее она весьма тесным образом связана с обеспечением прав и свобод человека и гражданина, в том числе таких прав как неприкосновенность частной жизни, личная и семейная тайна, защита своей чести и доброго имени (часть 1 статьи 23 Конституции Российской Федерации), а также части 1 статьи 24 Основного закона, согласно которой сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия не допускается.

Внешне довольно невинная мера в виде профилактического учета, имеющая ярко выраженную направленность на предупреждение противоправных действий, может оказать гражданину, особенно юноше или девушке, в дальнейшем весьма плохую службу: им может быть ограничен доступ к государственной службе, существенно затруднено поступление на работу, связанную с допуском к сведениям, составляющим государственную тайну, поступлению в ряд высших учебных заведений и так далее, т.е. к тем социальным благам, получение которых требует предварительной оценки благонадежности гражданина и возможность доступа к которым определяется исключительно желанием принимающей стороны.

Все вышеуказанное настоятельно требует дополнительной правовой регламентации оснований и порядка передачи информации о факте нахождения лица на профилактическом учете заинтересованным лицам и организациям с целью их упорядоченности и ужесточения, однако решение данного вопроса выходит за рамки настоящего диссертационного исследования.

В качестве заключения к данном разделу работы автор хотел бы сказать следующее.

1. Деятельность участковых уполномоченных полиции в настоящий период времени имеет достаточно детальное правовое регулирование. Центральное место в системе этого регулирования занимает «Наставление по организации деятельности участковых уполномоченных полиции», утвержденное приказом МВД России от 31.12.2012 № 1166.

2. Широта полномочий участкового уполномоченного полиции предопределяет наличие у него достаточно системных знаний законодательства Российской Федерации, которым он руководствуется или с которым соприкасается в процессе исполнения своих служебных обязанностей. Интересы обеспечения законности в деятельности участкового уполномоченного полиции требуют периодической проверки знания данными должностными лицами новелл российского законодательства и ведомственной нормативной базы, что, по мнению автора, должно найти отражение в вышеуказанном Наставлении в качестве конкретной обязывающей нормы.

3. Действующие ведомственные нормативные правовые акты МВД России, регулирующие отношения в области предупреждения и пресечения административных правонарушений, в отличие от тех, которые направлены на работу по предупреждению преступлений, не содержат необходимого комплекса обязанностей участковых уполномоченных полиции в данном вопросе, хотя в реальной действительности они существенным образом вовлечены в сферу предупреждения и пресечения административных правонарушений.

4. Интересы обеспечения законности в деятельности участкового уполномоченного полиции требуют более детального регулирования его правомочий по возбуждению уголовных дел и проведению неотложных действий в тех случаях, когда он вынужден действовать самостоятельно, в существенном территориальном отрыве от места дислокации органа внутренних дел. Существующая правовая неопределенность в данном вопросе вынуждает участкового уполномоченного полиции постоянно балансировать на грани превышения должностных полномочий.

5. Определенную озабоченность с точки зрения соблюдения законности вызывает слабость в правовом регулировании такого правомочия участкового уполномоченного полиции как изъятие у граждан и должностных лиц вещей, изъятых из гражданского оборота или ограниченно оборотоспособных. Буквальная трансляция данного общего правомочия полиции, установленного Федеральным законом «О полиции», в качестве конкретного правомочия конкретного института должностных лиц полиции без должной правовой детализации создает реальную почву для обвинения участковых уполномоченных полиции в превышении должностных полномочий. В связи с указанным необходима скорейшая и предельно четкая детализация оснований для изъятия вещей у граждан и должностных лиц, порядка дальнейшего обращения с ними в органе внутренних дел, а также порядка и сроков возврата вещей гражданам и должностным лицам в случае в случае подтверждения их права на владение данными вещами.

6. Участковые уполномоченные полиции в процессе своей служебной деятельности аккумулируют значительное число информации о гражданах, в том числе сведений, составляющих личную и семейную тайну. В целях упорядочения отношений, связанных с обращением с данными сведениями, их хранением и своевременным уничтожением, необходимо официально, на уровне нормативного правового акта признать участкового уполномоченного полиции оператором персональных данных с возложением на него комплекса обязанностей, вытекающих из данного правового статуса. Необходимо также установить более четкий порядок доступа должностных лиц органов внутренних дел и других государственных органов из числа проверяющих к разделу VII паспорта на административный участок.

7. По мнению автора, в ведомственных нормативных актах МВД России, в том числе в Наставлении по организации деятельности участковых уполномоченных полиции, необходимо более четко определить основания для постановки на профилактический учет у участкового уполномоченного полиции граждан, а также правовые последствия, которые влечет за собой данный юридический факт.

8. В целях устранения выявленных недостатков в правовом обеспечении деятельности участковых уполномоченных полиции автором настоящего диссертационного исследования предлагается внесение следующих изменений в «Наставление по организации деятельности участковых уполномоченных полиции», утвержденное приказом МВД России от 31.12.2012 № 1166:

1) пункт 36.1 изложить в следующей редакции: «Знать и соблюдать требования законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, составляющих правовую основу деятельности участкового уполномоченного полиции, своевременно знакомиться со всеми изменениями в указанные акты»;

2) дополнить Наставление пунктом 36.7 следующего содержания: «Обеспечивать сохранность полученной при осуществлении служебной деятельности информации о гражданах (персональных данных) от противоправного распространения в пределах обязанностей оператора персональных данных, установленных Федеральным законом от 27.07.2006 № 152-ФЗ «О персональных данных»;

3) пункт 37.18 изложить в редакции: «Изымать у граждан и должностных лиц документы, имеющие признаки подделки. Изымать у граждан и должностных лиц вещи, в отношении которых имеются веские основания полагать, что они изъяты из гражданского оборота или ограничены в гражданском обороте, находящиеся у указанных лиц без специального разрешения, путем перенесения (перевозки) их в служебное помещение территориального органа внутренних дел, а исключительных случаях - служебное помещение участкового уполномоченного полиции либо принятия мер по исключению дальнейшего пользования указанными вещами в месте их нахождения. Факт изъятия оформляется протоколом с обязательным указанием в нем правового основания для изъятия. Копия протокола вручается гражданину или должностному лицу, у которого находилась изъятая вещь.»;

4) пункт 75.3 изложить в редакции: «В случае невозможности прибытия на место происшествия следственно-оперативной группы территориального органа МВД России самостоятельно проводит неотложные следственные действия в целях обнаружения и фиксации следов преступления, требующих незамедлительного закрепления, изъятия и исследования, в порядке, установленным уголовно-процессуальным законодательством, действуя в пределах прав, предоставленных уголовнопроцессуальным законодательством дознавателю.»;

5) пункт 63.2 изложить в следующей редакции: «Больными алкоголизмом или наркоманией, состоящими на диспансерном учете.»

6) в связи с тем, что деятельность участкового уполномоченного полиции в сфере реализации индивидуального режима административного надзора за лицами, отбывшими наказание за совершение преступления или условно-досрочно освобожденными от такого наказания, является обособленным и конкретным элементом общей системы обязанностей участкового уполномоченного полиции, необходимо выделить нормы, касающиеся участия участкового уполномоченного полиции в указанной деятельности, в самостоятельный раздел Наставления.

<< | >>
Источник: Куликова Наталья Сергеевна. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЗАКОННОСТИ И ДИСЦИПЛИНЫ В АДМИНИСТРАТИВНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПОЛИЦИИ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Воронеж - 2016. 2016

Еще по теме Актуальные проблемы обеспечения законности в деятельности участковых уполномоченных полиции:

- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -