<<
>>

Актуальные проблемы обеспечения законности в деятельности полиции по контролю за частной детективной и охранной деятельностью

Обязанности органов внутренних дел по осуществлению лицензионноразрешительной деятельности вытекают из следующих основных направлений деятельности полиции, определенных статьей 2 Федерального закона «О полиции» и в настоящее время касаются осуществления контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации в области частной детективной (сыскной) деятельности.

Отметим также, что на протяжении длительного периода времени органы внутренних дел осуществляли административный надзор за оборотом оружия и соблюдением законодательства в сфере охранной деятельности.

Для целей обеспечения законности существенное значение, по мнению автора, имеет точное определение сущности той деятельности органов внутренних дел в лице полиции, которая в данном случае названа контролем. В доктрине административного права дискуссия о том, являются ли понятия «контроль» и «надзор» синонимами или имеют различное содержание, ведется давно и, как представляется, нашла свое разрешение. Однако в законодательстве (и Закон о полиции, к сожалению, не является в данном случае исключением) к различению данных понятий довольно часто относятся пренебрежительно.

Один из классиков современной науки административного права в России, Ю.М. Козлов, определял понятие «административный надзор» следующим образом:

«Административный надзор - это такой вид контрольной (в широком смысле) деятельности, для которого характерно следующее: во-первых, осуществление соответствующих полномочий в отношении объектов (органов, предприятий, учреждений), организационно не подчиненных субъектам надзора; во-вторых, проверка исполнения специально установленных правил и норм. Тем не менее ограничиться этим нельзя, так как чаще всего первый признак характерен в настоящее время почти для всех органов исполнительной власти. Констатации лишь второго признака также явно недостаточно.

Поэтому важное значение приобретают дополнительные признаки, характеризующие конструкцию административного надзора, и позволяющие все же провести грань между ним и ведомственным контролем.

Суть дела заключается в получении правильного ответа на вопрос: какие юридические последствия вызывают действия по контролю и надзору? Анализ соответствующего нормативно-правового материала позволяет получить следующий ответ.

По результатам контроля возможно применение к должностным лицам подконтрольных исполнительных органов, предприятий и учреждений, виновных в совершении неправомерных действий, мер дисциплинарной ответственности. Именно она полностью соответствует отношениям организационной соподчиненности. Очевидно, что контрольные действия не распространяются на граждан, общественные объединения, иные организации негосударственного характера, на объекты государственной собственности и иного ведомственного подчинения. Вместе с тем контроль может привести к отмене правовых актов подведомственных органов (должностных лиц).

Юридические результаты надзора иные. Они могут найти свое выражение в применении к поднадзорным объектам исключительно мер административного принуждения (предупредительных, пресекательных и наказательных). И это соответствует предмету административного надзора, каковым являются действия по исполнению общеобязательных правил, устанавливаемых государством. Эти правила имеют специальный характер и соответствующее ему целевое назначение. Например, осуществляя надзор за соблюдением противопожарных правил, полномочные органы контролируют не все стороны деятельности поднадзорного объекта, что свойственно ведомственному контролю, а лишь состояние его противопожарной безопасности»[73].

Автор умышленно привел суждение Ю.М. Козлова полностью, чтобы точно передать существо его мыслей. Анализ нормативного материала в рамках данного раздела исследования будет убедительно свидетельствовать о том, что в рассматриваемом направлении административной деятельности органов внутренних дел в лице полиции речь идет не о контроле, а именно об административном надзоре в указанной области общественных отношений со всеми вытекающими из этого правовыми последствиями.

Перейдем к более детальному анализу оставшемуся к настоящему времени сегменту лицензионно-разрешительной деятельности полиции - контролю и надзору за частной детективной деятельностью. Начнем с существа деятельности, именуемой таким образом. Понятие «детектив» имеет английской происхождение, уходящее корнями в латинское понятие detection - раскрытие. У этого понятия имеется аналог в русском языке - сыщик.

Мы все привыкли к тому, что деятельность по выявлению преступлений и розыску преступников является одной из важных государственных задач и государство здесь имеет абсолютную монополию. Однако такой подход был характерен только для советского периода, где государство вообще стремилось к абсолютной монополии. На самом деле всеми нами любимые герои произведений Артура Конан Дойла, Агаты Кристи, Жоржа Сименона и множества других писателей являются частными детективами, выполняющими вышеуказанную деятельность на возмездной основе.

По природе своей трудовой деятельности частный детектив является фрилансером (от англ. freelancer - свободный работник, частный специалист), то есть лицом, выполняющим заказы от частных клиентов на свой риск. Фриланс особенно распространен в таких областях трудовой деятельности как журналистика, юриспруденция, архитектура, дизайн, фотоуслуги, экспертиза и консультирование.

Бурное развитие рыночной экономики в конце 80-х - начале 90-х годов XX века предопределило развитие потребности в специалистах по частному сыску и охранной деятельности, так как государство было не в состоянии обеспечить адекватную защиту частной собственности граждан и организаций, а также обеспечить розыск утраченного имущества и должников. В силу указанного законодательное регулирование отношений в области частной детективной деятельности было осуществлено практически в самом начале реальных рыночных реформ. Более того, довольно часто возникала и продолжает возникать необходимость в том, чтобы розыск граждан, имущества или установление каких-либо фактов оперативным путем (позволим себе употребить в данном случае этот специфический полицейский термин) осуществлялись без участия соответствующих государственных органов.

Как представляется автору, именно осознание данного факта предопределило принятие законодательного акта с таким предметом регулирования практически на заре формирования новой системы российского законодательства - 11 марта 1992 года.

Закон Российской Федерации «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации»[74] определяет частного детектива как «гражданина Российской Федерации, зарегистрированного в качестве индивидуального предпринимателя, получившего в установленном настоящим Законом порядке лицензию на осуществление частной детективной (сыскной) деятельности и оказывающего услуги, предусмотренные частью второй статьи 3 настоящего Закона». Каких-либо специфических характеристик для данного субъекта в Законе не содержится, только функциональные: гражданин, индивидуальный предприниматель, получивший лицензию на осуществление определенных видов деятельности в виде услуг. Отсюда следует, что существо данной деятельности кроется в перечне услуг. Рассмотрим их более детально.

Как следует из положений части второй статьи 3 Закона о частной детективной и охранной деятельности, «в целях сыска» разрешается предоставление следующих видов услуг:

1) сбор сведений по гражданским делам на договорной основе с участниками процесса;

2) изучение рынка, сбор информации для деловых переговоров, выявление некредитоспособных или ненадежных деловых партнеров;

3) установление обстоятельств неправомерного использования в предпринимательской деятельности фирменных знаков и наименований, недобросовестной конкуренции, а также разглашения сведений, составляющих коммерческую тайну;

4) выяснение биографических и других характеризующих личность данных об отдельных гражданах (с их письменного согласия) при заключении ими трудовых или иных контрактов;

5) поиск без вести пропавших граждан;

6) поиск утраченного гражданами или предприятиями, учреждениями, организациями имущества;

7) сбор сведений по уголовным делам на договорной основе с участниками процесса;

8) поиск лица, являющегося должником в соответствии с исполнительным документом, его имущества, а также поиск ребенка по исполнительному документу, содержащему требование об отобрании или о передаче ребенка, порядке общения с ребенком, требование о возвращении незаконно перемещенного в Российскую Федерацию или удерживаемого в Российской Федерации ребенка или об осуществлении в отношении такого ребенка прав доступа на основании международного договора Российской Федерации, на договорной основе с взыскателем.

Даже беглый анализ вышеуказанных правомочий частных детективов показывает, что в этой деятельности имеется прямое пересечение с теми функциями в сфере оперативно-розыскной деятельности, которые выполняют федеральные органы исполнительной власти и, прежде всего, органы внутренних дел в лице полиции. Однако данный факт не делает эту деятельность незаконной. В то же время, реализуя указанные правомочия, частный детектив может относительно легко заступить, так сказать, «на поле» органов, реализующих задачи уголовной юстиции, может осуществлять свою деятельность в интересах, противоречащих интересам государства и так далее.

Как представляется автору настоящего исследования, имеется необходимость более детального анализа законодательно установленных видов услуг частных детективов для иллюстрации «точек пересечения» с правоохранительными органами. Для этого обратимся к анализу ряда положений Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности»[75]. В данном акте оперативно-розыскная деятельность определяется как «вид деятельности, осуществляемой гласно и негласно оперативными подразделениями государственных органов, уполномоченных на то настоящим Федеральным законом, в пределах их полномочий посредством проведения оперативно-розыскных мероприятий в целях защиты жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина, собственности. обеспечения безопасности общества и государства от преступных посягательств».

Если сравнить указанные задачи с задачами частных детективов, то они конечно же существенно разнятся. Но автора в данном случае интересует не это, а так сказать «технологическая сущность» оперативно-розыскной деятельности, которая заключается в возможности проведения определенного перечня допускаемых законом оперативно-розыскных мероприятий. Вот это и есть те самые «точки пересечения». В соответствии с нормами статьи 6 Закона об оперативно-розыскной деятельности выделяется пятнадцать видов оперативно-розыскных мероприятий:

1. Опрос.

2. Наведение справок.

3. Сбор образцов для сравнительного исследования.

4. Проверочная закупка.

5. Исследование предметов и документов.

6. Наблюдение.

7. Отождествление личности.

8. Обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств.

9. Контроль почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений.

10. Прослушивание телефонных переговоров.

11. Снятие информации с технических каналов связи.

12. Оперативное внедрение.

13. Контролируемая поставка.

14. Оперативный эксперимент.

15. Получение компьютерной информации.

Теперь приведем перечень допустимых действий для частного детектива, определенных частью первой статьи 5 Закона о частной детективной и охранной деятельности:

1. Устный опрос граждан и должностных лиц (с их согласия).

2. Наведение справок.

3. Изучение предметов и документов (с письменного согласия их владельцев).

4. Внешний осмотр строений, помещений и других объектов.

5. Наблюдение для получения необходимой информации в целях оказания услуг, перечисленных в части первой статьи 3 Закона о частной детективной и охранной деятельности.

6. Использование видео- и аудиозаписи, кино- и фотосъемки, технических и иных средств, не причиняющих вреда жизни и здоровью граждан и окружающей среде, в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Анализ приведенных положений показывает, что ряд видов оперативно-розыскных мероприятий и допустимых действий для частного детектива совпадает, однако, с существенными оговорками. Именно для обеспечения указанных законодательных ограничений во-многом и предназначен административный надзор полиции за частной детективной деятельностью.

Очевидно, что возможности оперативных сотрудников полиции и частных детективов не должны совпадать. В противном случае мы получим некие параллельные структуры, активно накапливающих различную информацию о гражданах и организациях, которая затем может быть затем использована им в ущерб. Однако правомочия частных детективов на проведение определенного комплекса оперативных действий в целях безусловного соблюдения законности в их деятельности, а также законности в деятельности органов внутренних дел, осуществляющих за ними административный надзор, по мнению автора, должны быть обозначены четко. Что, к сожалению, в отношении правомочий частных детективов наблюдается не в полной мере.

Например, для частных детективов допустим только внешний осмотр строений, помещений и иных объектов. Отсюда логично следует, что осмотр изнутри не допустим даже с разрешения собственника или иного владельца таких объектов. По мнению автора, это нонсенс. Далее, частным детективам разрешено использование «технических и иных средств» без оговорки о том, какие конкретно виды из них использовать недопустимо. Но ведь средства негласного съема информации также являются техническими средствами. Однако вряд ли частный детектив должен иметь правовую возможность их использования в том же объеме, как и органы, осуществляющие оперативнорозыскную деятельность.

Все указанное требует внесения изменений в законодательство о частной детективной деятельности, конкретизирующих правомочия частных детективов на проведение разрешенных для них оперативных мероприятий.

Все указанное также предопределяет необходимость осуществления постоянного и действенного контроля со стороны уполномоченных государственных органов за деятельностью лиц, реализующих правомочия частных детективов. Наиболее действенным способом осуществления такого контроля за деятельностью субъектов, не находящихся в состоянии линейной подчиненности, является лицензирование.

Лицензирование представляет собой предварительную проверку готовности субъекта к осуществлению определенной деятельности и последующий надзор за соблюдением предписанных для него ограничений, именуемых лицензионными требованиями.

«Положение о лицензировании частной детективной (сыскной) деятельности», утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 23.06.2011 № 498[76], устанавливает всего два таких требования:

- наличие у лицензиата договора на оказание сыскных услуг с каждым заказчиком, составленного в письменной форме, соответствующего требованиям статьи 9 Закона Российской Федерации «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации»;

- уведомление лицензиатом в письменной форме о заключении договора на оказание услуг лица, производящего дознание, следователя или суд, в производстве которого находится уголовное дело, в течение 1 суток с момента его заключения.

Помимо вышеуказанных условий, статья 6 Закона о частной детективной и охранной деятельности выделяет ряд грубых нарушений осуществления сыскной деятельности, совершение которых может иметь следствием приостановление действия лицензии. Таких нарушений выделяется четыре:

- совершение лицензиатом в ходе оказания сыскных услуг действий, которые повлекли за собой нарушение прав граждан на неприкосновенность жилища, тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений;

- оказание лицензиатом сыскных услуг с использованием запрещенных к применению технических средств;

- оказание лицензиатом в целях сыска услуг, не предусмотренных частью второй статьи 3 Закона о частной детективной и охранной деятельности либо оказываемых без заключения соответствующего договора;

- необеспечение доступа должностных лиц лицензирующего органа при проведении ими проверочных мероприятий в места хранения технических средств и (или) служебной документации.

Первые три из перечисленных нарушений могут быть выявлены только при проведении соответствующими органами оперативных и следственных мероприятий (в основном, случайно). В отношении последнего нарушения может возникнуть коллизия: в связи с тем, что частный детектив имеет гражданско-правовой статус индивидуального предпринимателя, он вправе зарегистрироваться в данном качестве по месту своего жительства, следовательно, вправе хранить служебную документацию и технические средства дома. Требование о свободном доступе в жилище неправомерно. Поэтому более правильным было бы указание в Законе на необходимость предоставления имеющихся технических средств и служебной документации по требованию лицензирующих органов.

Помимо вышеуказанного, частным детективам запрещается (статья 7):

1) скрывать от правоохранительных органов ставшие им известными факты готовящихся, совершаемых или совершенных преступлений;

2) выдавать себя за сотрудников правоохранительных органов;

3) собирать сведения, связанные с личной жизнью, с политическими и религиозными убеждениями отдельных лиц;

4) осуществлять видео- и аудиозапись, фото- и киносъемку в служебных или иных помещениях без письменного согласия на то соответствующих должностных или лиц;

5) прибегать к действиям, посягающим на права и свободы граждан;

6) совершать действия, ставящие под угрозу жизнь, здоровье, честь, достоинство и имущество граждан;

7) фальсифицировать материалы или вводить в заблуждение клиента;

8) разглашать собранные в ходе выполнения договорных обязательств сведения о заказчике, в том числе сведения, касающиеся вопросов обеспечения защиты жизни и здоровья граждан и (или) охраны имущества заказчика, использовать их в каких-либо целях вопреки интересам заказчика или в интересах третьих лиц, кроме как на основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

9) передавать свою лицензию для использования ее другими лицами;

10) использовать документы и иные сведения, полученные в результате осуществления оперативно-розыскной деятельности, органами, уполномоченными в данной сфере деятельности;

11) получать и использовать информацию, содержащуюся в специальных и информационно-аналитических базах данных органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, в нарушение порядка, установленного законодательством Российской Федерации.

Если сокрытие от правоохранительных органов сведений о преступлениях со стороны частного детектива действительно является существенным проступком, равно как и попытка выдать себя за сотрудника правоохранительных органов, то как возможно принять меры к розыску без вести пропавшего лица без сбора сведений, связанных с его личной жизнью, в том числе с политическими и религиозными убеждениями? Не менее странным выглядит запрет на техническую фиксацию информации в помещениях без письменного согласия «должностных и иных лиц». А каким образом получать доказательственную базу? Не менее настораживающей выглядит расплывчатая формулировка запрета «прибегать к действиям, посягающим на права и свободы граждан». Посредством небольших усилий вполне можно обвинить любого частного детектива в таком посягательстве, так как конституционно-закрепленный перечень прав и свобод действительно всеобъемлющ.

Отдельную проблему составляет запрет на получение и использование информации, содержащейся в специальных и информационно-аналитических базах данных органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность в нарушение определенного порядка. Проблема заключается в том, что такой порядок в настоящее время отсутствует и легального доступа у частных детективов к банкам данных полиции попросту нет. Естественно, ко всем информационным ресурсам у них доступа и не должно быть в принципе, но к некоторым (например, к банкам данных о похищенном имуществе, о лицах, склонных к рецидиву преступлений и ряду других) такой доступ может быть осуществлен без ущерба для интересов государства.

Весьма примечательными в указанным смысле являются также «Правила подготовки заключения о невозможности допуска гражданина Российской Федерации к осуществлению частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности в связи с повышенной опасностью нарушения прав и свобод граждан, возникновением угрозы общественной безопасности», утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 14.08.1992 № 587[77]. В данном акте содержится перечень оснований, препятствующих допуску гражданина Российской Федерации к осуществлению частной детективной (сыскной) деятельности «в связи с повышенной опасностью нарушения прав и свобод граждан, возникновением угрозы общественной безопасности». Такими основаниями является полученная от «соответствующих государственных органов» информация:

а) о причастности гражданина Российской Федерации к организованной преступной группе (организации, группировке), в том числе экстремистской или террористической направленности;

б) о намерении гражданина Российской Федерации использовать полномочия частного детектива в противоправных (преступных) целях;

в) о намерении гражданина Российской Федерации получить доступ к служебному оружию, охраняемым объектам и (или) имуществу в противоправных (преступных) целях.

Причастность гражданина к преступной группировке вполне возможно установить достоверно (например, частое или постоянно нахождение в одной компании с другими членами такой группировки). Однако достоверно установить намерение гражданина использовать полномочия частного детектива в противоправных целях вряд ли возможно, здесь недалеко и до домыслов или превышения полномочий, когда в основу решения из корыстных или личных неприязненных отношений со стороны сотрудников правоохранительных органов ставится сообщение некоего конфидента, который в разговоре с проверяемым лицом якобы установил такое намерение. В реальной практике, в особенности в небольших городах, где высокая конкуренция на рынке подобных услуг, реализация такого сценария вполне возможна.

Порядок приостановления действия лицензии частного детектива и ее аннулирования как административную процедуру следует признать, в основном, урегулированным. В 2008 году в текст Закона о частной детективной и охранной деятельности была включена статья 11.5, которая установила общие правила для таких действий. С этого момента органы внутренних дел стали вправе приостанавливать действие лицензии в случае выявления неоднократных нарушений или грубого нарушения лицензиатом лицензионных требований. При этом приостановление действия лицензии за не являющиеся грубыми неоднократные нарушения лицензионных требований стало невозможным без предварительных письменных предупреждений лицензиата и без предоставления ему времени для устранения указанных нарушений. В случае, если в месячный срок лицензиат не устранил нарушение лицензионных требований, орган внутренних дел обязан обратиться в суд с заявлением о приостановлении действия лицензии на срок до шести месяцев либо об аннулировании лицензии.

Указанные выше неопределенности в законодательном регулировании, по мнению автора, отрицательно сказываются на обеспечении законности в деятельности полиции по осуществлению административного надзора за частной детективной деятельностью, давая ее соответствующим должностным лицам излишние дискреционные полномочия по трактовке нарушений частными детективами лицензионных требований. А ведь речь идет фактически о трудовой деятельности многих людей, оказывающих в том числе содействие правоохранительным органам в борьбе с преступностью, обеспечении правопорядка и законности. При этом нельзя утверждать, что законодатель «забыл» о данном законодательном акте - последние изменения в разделы, посвященные деятельности частных детективов, были внесены в 2015 году.

По мнению автора, необходимо дальнейшее совершенствование законодательного регулирования в части формулирования четких оснований для отказа в выдаче лицензии частного детектива, ее приостановлении или аннулировании.

За тот период времени, пока автор проводил исследование, произошли определенные изменения в статусе правоприменительных органов, осуществляющих лицензионно-разрешительную работу, а именно - образована Федеральная служба войск национальной гвардии, которая в соответствии с нормами Указа Президента Российской Федерации от 05.04.2016 № 157[78] «Вопросы Федеральной службы войск национальной гвардии» является «федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере деятельности войск национальной гвардии Российской Федерации, в сфере оборота оружия, в сфере частной охранной деятельности и в сфере вневедомственной охраны».

Таким образом, в структуру нового федерального административного ведомства вошли следующие подразделения МВД России:

- внутренние войска;

- система вневедомственной охраны;

- специальные отряды быстрого реагирования;

- отряды мобильные особого назначения;

- часть лицензионно-разрешительной системы в виде административного надзора за оборотом оружия, а также осуществлением частной охранной деятельности.

Данным Указом на Федеральную службу войск национальной гвардии возложено решение следующих основных задач:

1) участие совместно с органами внутренних дел Российской Федерации в охране общественного порядка, обеспечении общественной безопасности и режима чрезвычайного положения;

2) участие в борьбе с экстремизмом;

3) участие в территориальной обороне Российской Федерации;

4) охрана важных государственных объектов и специальных грузов в соответствии с перечнем, утвержденным Правительством Российской Федерации;

5) оказание содействия пограничным органам федеральной службы безопасности в охране государственной границы Российской Федерации;

6) осуществление федерального государственного контроля (надзора) за соблюдением законодательства Российской Федерации в сфере оборота оружия и в сфере частной охранной деятельности, а также осуществление вневедомственной охраны.

Дальнейший анализ данного нормативного правового акта показывает, что система прохождения федеральной государственной службы в новом административном ведомстве в ближайшей перспективе не будет смешиваться, то есть войска национальной гвардии остаются войсками и проходящие там службу лица будут являться военнослужащими, а лица, имеющие специальные звания полиции, проходившие службу в органах управления и подразделениях, а также специальных отрядах, переведенные в Федеральную службу войск национальной гвардии, сохраняют ранее присвоенные специальные звания. Таким образом, на данном этапе строительства нового федерального органа исполнительной власти можно говорить о том, что равно как и системе МВД России, в нем будет сохраняться двойная система - звания полиции и воинские звания. Соответственно, при наличии специального звания полиции сотрудник нового ведомства должен сохранять систему прав и обязанностей, которые определены Федеральным законом «О полиции».

Подразделения органов внутренних дел, которые переданы в новый федеральный орган исполнительной власти, от этого не перестают быть полицейскими по своей сущности, так как их деятельность по-прежнему направлена на обеспечение общественной безопасности, являющейся второй основной задачей для органов внутренних дел в целом и полиции, в частности.

В рассматриваемом нами Указе установлено, что Федеральная служба войск национальной гвардии является правопреемником МВД России в отношении передаваемых ей органов управления, подразделений, специальных отрядов, в том числе по обязательствам, возникшим в результате исполнения судебных решений. В данном случае речь идет и о гражданско-правовых обязательствах, и об обязательствах административного плана, т.е. о соблюдении сроков выдачи лицензий на осуществление охранной деятельности, на приобретение, ношение и хранение огнестрельного оружия, а также об обязательствах смешанного типа - гражданско-правовых и административных одновременно, характерных для вневедомственной охраны.

Здесь автор хотел бы позволить себе некоторое отступление от рассматриваемой темы и обращение к истории. Формирование нового государственного устройства после того как Российская Федерация обрела суверенитет, потребовала пересмотра множества ранее сложившихся стереотипов в отношении системы государственного управления, в том числе ликвидации целого ряда административных ведомств и изменения структуры и состава оставшихся. Наряду ведомствами, ответственными за экономическую деятельность государства, существенной реформации подверглись и ведомства, связанные с правоохранительной и специальной деятельностью государства: был демонтирован КГБ СССР и не его основе сформировано несколько самостоятельных федеральных ведомств, существенно сужены полномочия МВД России - из его ведения в Минюст России передана служба исполнения уголовных наказаний, в МЧС России - служба пожарной охраны. Далее из органов внутренних дел последовательно выделялись оперативные подразделения, ответственные за борьбу с налоговыми преступлениями, с незаконным оборотом наркотиков, ведомство, ответственное за выработку и реализацию миграционной политики. Но даже обретя административную самостоятельность, данные службы по-прежнему находятся в тесном взаимодействии, обмениваются информацией, издают совместные нормативные правовые акты, между ними облегчен переход сотрудников на службу, многие хозяйственные и бытовые вопросы они решают совместными усилиями и т.д. И все это связано с тем, что они участвуют в обеспечении единых государственных функций. Более того, отдельные направления государственной деятельности, которые ранее были организационно обособлены от органов внутренних дел, в ряде случае возвращаются обратно. Так в свое время было с функцией борьбы с налоговыми преступлениями, а ныне, в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 05.04.2016 № 156[79], принято решение «в целях совершенствования государственного управления в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в сфере миграции» об упразднении Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков и Федеральной миграционной службы с передачей их функций и полномочий Министерству внутренних дел. Указанное свидетельствует о том, что оптимизация государственного управления происходит под влиянием доминирования глобальной государственной функции, именуемой борьба с преступностью и обеспечение общественной безопасности, исполнение которой традиционно обеспечивается органами внутренних дел.

Вернемся к нашей теме. Пунктом 14 Указа Президента Российской Федерации от 05.04.2016 № 157 установлено, что до вступления в силу соответствующего федерального закона порядок осуществления федерального государственного контроля (надзора) за соблюдением законодательства Российской Федерации в сфере оборота оружия и в сфере частной охранной деятельности сохраняется в прежней форме. Это означает, что все те проблемы в правовом обеспечении данной деятельности, которые автор поднял в рамках данного параграфа диссертационного исследования, сохраняют свою актуальность.

Процесс формирования нового административного ведомства не может быть быстрым - это в том числе постепенное наращивание ведомственной нормативной правовой базы, регулирующей соответствующие отношения. Таким образом, выводы и обобщения автора, представленные в данном параграфе, могут быть полезны при совершенствовании ведомственной нормативной правовой базы Федеральной службы войск национальной гвардии в части осуществления административного надзора за оборотом оружия и осуществлением частной охранной деятельности, так как проблемы, которые стояли перед органами внутренних дел, теперь в том же ключе встали и перед новым федеральным органом исполнительной власти.

Более того, органы внутренних дел по-прежнему будут задействованы в решении многих вопросов легального оборота гражданского и служебного оружия, а также контроля за осуществлением частной охранной деятельности. Во всяком случае из этой деятельности не могут быть исключены территориальные органы МВД России и служба участковых уполномоченных полиции, о которой речь пойдет в следующем параграфе данного диссертационного исследования.

Неизбежным остается и иное взаимодействие, а также переплетение полномочий. В 2016 году принят Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О войсках национальной гвардии Российской Федерации»[80] пункт 10 статьи 1 которого вносит изменения в статью 15.2

Закона Российской Федерации «О частной детективной и охранной деятельности», излагая ее в следующей редакции:

«Указанные в настоящей статье организации должны иметь на основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, стрелковые объекты для проведения занятий по огневой подготовке. Порядок проведения занятий по огневой подготовке с частными детективами устанавливается федеральным органом исполнительной власти, в ведении которого находятся вопросы внутренних дел, а занятий по огневой подготовке с частными охранниками - федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в сфере частной охранной деятельности».

В настоящий период времени в соответствии с вышеуказанной статьей Закона о частной детективной и охранной деятельности профессиональное обучение для работы в качестве частных детективов, частных охранников и дополнительное профессиональное образование руководителей частных охранных организаций, осуществляется в организациях, осуществляющих образовательную деятельность по основным программам профессионального обучения и дополнительным профессиональным программам. Говоря по- другому, обучение и частных детективов и частных охранников в настоящий период времени осуществляется в едином режиме, по единой системе правил и разрешений. Для того, чтобы сделать данную деятельность раздельной, потребуется значительный промежуток времени. К тому же не совсем ясно, целесообразно ли изменять созданную систему обучения частных детективов и частных охранников. Может быть сохранить ее в неизменном виде и регулировать путем издания нормативных актов, принимаемых совместно МВД России и Федеральной службой войск национальной гвардии?

Проведенный автором анализ указанного законопроекта сформировал у него убеждение в том, что на данный момент времени происходит не системная, а скорее механическая замена субъекта рассматриваемых в рамках данного параграфа исследования государственных функций. Говоря по-другому, там, где та или иная задача законодательно была возложена на орган внутренних дел, она становится возложенной на федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в сфере частной охранной деятельности.

Кстати говоря, впервые в практике один и тот же федеральный орган исполнительной власти в законодательный актах стал употребляться, так сказать, бинарно: в той части законопроекта, которая связана с внесением изменений в законодательство об обороте оружия, новое административное ведомство фигурирует как федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в сфере оборота оружия, а в той части, которая связана с внесением изменений в законодательство о частной детективной и охранной деятельности - как федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в сфере охранной деятельности. Как представляется автору, такой дуализм еще более усложнит правоприменение.

В качестве заключения к данному разделу диссертационного исследования автор хотел бы отметить следующее.

1. Происшедшие в последний период времени изменения в структуре федеральных органов исполнительной власти и предполагаемые в связи с этим изменения в законодательство Российской Федерации не устраняют тех проблем и противоречий, которые выявлены и обозначены автором в рамках настоящего раздела диссертационного исследования. Поэтому приведенные ниже выводы и предложения сохраняют свою актуальность и для деятельности нового федерального административного ведомства - Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации.

2. Необходимо четко определиться с терминологией в деятельности подразделений лицензионно-разрешительной системы органов внутренних дел, так как в одних и тех же актах используются категории «контроль», государственный контроль», хотя предусмотренная их нормами деятельность по своей правовой природе является административно-надзорной. Далее, необходимо отказаться от практики, согласно которой действие норм ведомственных приказов распространяется на граждан, не имеющих отношения к системе того или иного административного ведомства.

3. В целях безусловного обеспечения законности в

правоприменительной практике полиции необходимо обеспечить более детальное сопряжение норм Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и норм иных актов, определяющих различные аспекты оборота оружия, в части конкретизации содержания последних относительно определенных элементов оборота оружия. Так, в частности, если КоАП РФ устанавливает ответственность за нарушение правил хранения оружия, то должны существовать четкие и однозначные правила хранения, не содержащие правовых неопределенностей. Такие правила легче выполнять и легче контролировать их выполнение. Любое отклонение от данной логики в конечном итоге ведет к нарушению законности прежде всего со стороны органов, осуществляющих административный надзор.

4. Правомерную деятельность частных детективов следует признать

общественно полезной деятельностью, имеющей общую направленность на укрепление правопорядка в нашей стране. Данная деятельность является как разновидностью предпринимательской деятельности (так сильно опекаемого в настоящий период времени на государственном уровне малого и среднего бизнеса), так и разновидностью трудовой деятельности, в которой преимущественно задействованы граждане, ранее являвшиеся сотрудниками правоохранительных органов. Автором настоящего исследования выявлена правовая неопределенность в отношении оснований для прекращения лицензии частного детектива, а также оснований для отказа в выдаче такой лицензии, в результате которых возможны злоупотребления со стороны отдельных сотрудников лицензионно-разрешительных подразделений

органов внутренних дел, отрицательно сказывающиеся на обеспечении законности в данной деятельности.

5. Вышеуказанное диктует необходимость дальнейшего совершенствования законодательного регулирования деятельности частных детективов. Как показал анализ норм Закона о частной детективной и охранной деятельности, объединение этих видов предпринимательской деятельности в единый законодательный акт произошло, в основном, из-за того, что в качестве надзорной структуры выступали органы внутренних дел. В настоящий период времени, в связи с разделением полномочий по осуществлению лицензионно-разрешительной деятельности в отношении частных детективов и организаций, выполняющих охранные функции, между МВД России и Росгвардией, по мнению автора, возникает необходимость в принятии двух новых федеральных законов, один из которых регулировал бы деятельность частных детективов и определял бы лицензионноразрешительные полномочия федеральных органов исполнительной власти в данной сфере общественных отношений, а второй бы регулировал аналогичные отношения в части осуществления охранной деятельности. Однако для реализации такого предложения (если оно вообще будет воспринято законодателем) требуется определенное время. Поэтому автор, в целях обеспечения законности в деятельности органов внутренних дел в части реализации ими лицензионно-разрешительных функций в отношении частных детективов, а также скорейшего упорядочения отдельных аспектов правового регулирования деятельности этой категории лиц предлагает внести следующие изменения в Закон Российской Федерации «О частной детективной и охранной деятельности»:

1) в части 1 статьи 5 слова «внешний осмотр строений, помещений и других объектов» заменить на слова «осмотр строений, помещений и других объектов (с согласия их собственников или иных владельцев)»;

2) часть 2 статьи 5 после слов «технических и иных средств» дополнить словами «, перечень которых определяется Правительством Российской Федерации»;

3) пункт 4 части 9 статьи 6 изложить в следующей редакции: «Непредставление должностным лицам лицензирующего органа при проведении ими проверочных мероприятий, предусмотренных статьей 20 настоящего Закона, имеющихся у лицензиата технических средств, используемых им для осуществления профессиональной деятельности и (или) служебной документации в полном объеме».

3.1.

<< | >>
Источник: Куликова Наталья Сергеевна. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЗАКОННОСТИ И ДИСЦИПЛИНЫ В АДМИНИСТРАТИВНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПОЛИЦИИ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Воронеж - 2016. 2016

Еще по теме Актуальные проблемы обеспечения законности в деятельности полиции по контролю за частной детективной и охранной деятельностью:

  1. СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
  2. ПРИЛОЖЕНИЯ
  3. СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
  4. 3.1. Место и роль полиции в организационно-правовом механизме обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации
  5. 5.2. Взаимодействие полиции с общественными объединениями и иными институтами гражданского общества при обеспечении конституционных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации
  6. СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
  7. ОГЛАВЛЕНИЕ
  8. ВВЕДЕНИЕ
  9. 1.2. Теоретические проблемы обеспечения законности в административной деятельности полиции
  10. Актуальные проблемы обеспечения законности в деятельности полиции по контролю за частной детективной и охранной деятельностью
  11. 1.2. Формы и методы контрольно-надзорной деятельности при осуществлении инспектирования подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами
  12. СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ:
  13. Приложения
  14. § 3. Основы правового регулирования деятельности полиции Эстонской Республики
  15. Библиографический список
  16. § І.Концепция «совместного производства» безопасности и ее реализация
  17. СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
  18. ПРИЛОЖЕНИЯ
  19. Список литературы
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -