<<
>>

2.2. Административно-правовые процедуры прохождения службы в органах внутренних дел

В действующем российском законодательстве о государственной службе отсутствует единое понятия «прохождение государственной службы». Статья 12 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации»[215] определяет «поступление на государственную службу, ее прохождение и прекращение».

В свою очередь, Федеральный закон «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» содержит статью 17, определяющую право поступления на службу в органы внутренних дел, статью 21, регламентирующую заключение контракта о прохождении службы в органах внутренних дел, статью 25, определяющую замещение должностей в органах внутренних дел по конкурсу, однако, указанные статьи не входят в содержание главы, устанавливающей порядок прохождения службы в органах внутренних дел[216] [217] [218]. Все это, естественно является результатом того, что административноправовая доктрина не имеет единого подхода к дефиниции «прохождение государственной службы».

Опубликованные и известные научно-теоретические подходы к искомому определению часто отличаются своей оригинальностью и

4

содержательностью , но в рамках заявленного исследования, нам необходимо, в первую очередь, представить оптимальный набор стадий в

процессе прохождения службы в органах внутренних дел и определить место административных процедур в их составе.

Прохождение службы в органах внутренних дел включает различные этапы, которые в целом ряде случаев влекут за собой изменение служебноправового статуса сотрудника. Системный поиск в научных источниках, посвященных процессу прохождения государственной службы в органах внутренних дел России, уже в третьем параграфе[219] [220] [221] [222] первой главы, позволил нам, опираясь на мнение Н.А.

Суслова , взять за классификационную основу, пять этапов: поступление на службу; присвоение специального звания; перемещение, профессиональная подготовка, переподготовка; аттестация; прекращение службы, в тоже время, значительно сложнее обстоит решение вопроса о понимании административно-правовой процедуры.

Как отмечают А.И. Стахов и И.А. Нестеренко: «впервые в истории отечественной административистики формально выделены

унифицированные государственные (административно-правовые) функции органов исполнительной власти, связанные с правомерным поведением физических и юридических лиц, в Указе Президента Российской Федерации «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 09.03.2004 № 314 , на основание чего Правительством Российской Федерации была установлена нормативная дефиниция административной процедуры»4. Однако, как оказывается, данная категория (административная процедура) напрямую связана с исполнением государственной функции органа исполнительной власти, и сведена к логической последовательности административных действий при исполнении функции, предполагающих конечный результат[223] [224] или определяется как логическая последовательность административных действий при предоставлении государственных услуг, имеющих конечный результат . Из этого очевидно, что Правительство Российской Федерации не признаются, в качестве административных процедур, действия, направленные на внутреннюю организацию органов исполнительной власти, которые разрабатываются и закрепляются в регламентах федеральных органов исполнительной власти.

Стахов А.И. и Нестеренко И.А. разделяя необходимость мер по регламентации административных процедур, оспаривают подход Правительства Российской Федерации к пониманию административной процедуры, так как: «он не в полной мере соответствует Указу Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», в котором деятельность органа исполнительной власти по оказанию государственных услуг рассматривается в качестве одной из возлагаемых на данный орган функций.

Исполнение любой государственной (административно-правовой) функции органом исполнительной власти, по сути, всегда носит комплексный характер, так как связано не только с поведением физических и юридических лиц, но также зависит от уровня внутренней организации органа исполнительной власти»[225] [226] [227].

Наличие данной коллизии, как нам представляется, образовано тем, что учреждение института административных регламентов носит подзаконный, фрагментарный характер, но является значимым результатом проводимой в стране административной реформы. В то время как в Российской Федерации отсутствует федеральный закон, посвященный административным процедурам, а специалисты не выработали общего подхода к пониманию административных процедур. Так, например О.С. Рогачева отмечает, что: «Мы в полной мере можем говорить о формировании некой совокупности нормативных правовых актов, именуемой регламентным правом»2.

Анализ специальной литературы показывает, что административная процедура рассматривается специалистами в нескольких вариациях:

а) как специально обусловленный порядок. Например, Ю.А. Тихомиров и Э.В. Талапина считают, что: «процедура - нормативно определенный порядок совершаемых одно за другим действий субъектом права в целях реализации его правового статуса» ; И.Н. Барциц полагает, что: «административная процедура представляет собой нормативно

установленный порядок последовательного осуществления

уполномоченными субъектами права согласованных действий по реализации их компетенции, законодательных и иных правовых актов»[228]; Хазанов С.Д. утверждает, что: «под административной процедурой следует понимать нормативно определенный последовательный порядок исполнения

административно-властных полномочий, нацеленный на разрешение юридического дела либо реализацию управленческих функций»[229];

б) как специальный вид деятельности органов государственной власти и их должностных лиц. В частности, Н.Г.

Салищева определяет: «административные процедуры как нормативно определенные действия органов исполнительной власти и уполномоченных государственных учреждений, которые нацелены на разрешение индивидуальных дел по реализации прав и законных интересов граждан и организаций»[230] [231] [232]; как «нормативно урегулированную, ориентированную на достижение конкретного результата документируемую деятельность различных субъектов, которая состоит из последовательно сменяющих друг друга актов поведения, в ходе которой реализуется компетенция указанных субъектов, применяются нормы различных отраслей права и принимаются различные акты управления), по содержанию не связанные ни с судебным рассмотрением споров о субъективном публичном праве, ни с применением мер административного принуждения», административную процедуру определяет А.А. Никольская ; Беркутова О.С. утверждает, что: «административные процедуры это регламентированная административнопроцессуальными нормами практическая деятельность органов

исполнительной власти, которая направлена на исполнение своих полномочий во взаимодействии с не подчиненными им гражданами и их организациями и не связанная с рассмотрением споров или применением мер

4

государственного принуждения» и др.;

в) как систему административно-процессуальных норм, предлагают понимать административную процедуру Ю.Н. Старилов[233], А.И. Стахов и И.А. Нестеренко[234] [235] [236], которые оценивая имеющиеся доктринальные и нормативные подходы к пониманию административной процедуры, отстаивают мнение о том, что: «Не стоит буквально понимать под административной процедурой порядок или последовательность осуществления деятельности административных органов или органов исполнительной власти, иных органов публичной власти»3.

Опираясь на смысл представленных выше мнений, считаем возможным согласиться с А.В. Филатовой, которая доказывает, что: «Административные процедуры есть самостоятельный институт административного права, целью которого выступает упорядочение совершения исполнительнораспорядительных действий органами публичной власти (должностными лицами) в связи с реализацией прав и законных интересов физических и юридических лиц в сфере государственного управления»4.

Более того, под административно-правовыми процедурами возможно рассматривать упорядоченную административным правом деятельность компетентных субъектов, не только внешнего властного воздействия, но и реализовываемую внутри «публичной организации»[237], что предполагает ожидаемые юридические результаты в ходе реализации их компетенции.

Учитывая, свойственность административной процедуре, как составной части административного процесса, таких характерных признаков как: направленность на достижение определенного правового результата; включение последовательных сменяющихся актов; регламентацию преимущественно в нормах административно-процессуального характера, считаем достаточным признать административно-правовую процедуру в качестве комплексной процессуальной совокупности административных правовых норм, устанавливающих последовательность предопределенных действий уполномоченных органов и должностных лиц.

При избранном подходе необходимо заметить, что в административноправовой процедуре определяется не всякая последовательность, а лишь та которая обусловлена в применении типовых правовых мер (нормативно зафиксированных характерных способов и приемов) исполнения унифицированных административных правовых функций, определенных в законах и актах Президента и Правительства Российской Федерации[238].

Обобщая изложенное, мы считаем, что любая административноправовая процедура, свойственная для процесса прохождения службы в органах внутренних дел, представляет собой процессуальную совокупность административно-правовых норм, регламентирующих последовательность действий компетентных структурных подразделений и их должностных лиц по реализации типовых правовых мер для исполнения возложенных на данные подразделения законом, указом Президента Российской Федерации, постановлением Правительства Российской Федерации или приказом МВД России унифицированных административно-правовых функций, направленных на принятие резолютивных и (или) промежуточных решений по вопросам, влекущим возникновение, изменение или прекращение права граждан России на службу в органах внутренних дел.

Для состоятельности сформулированного определении, по нашему мнению, в данном исследовании, принципиально необходимо

констатировать последовательность элементов структуры административноправовой процедуры. Не отвергая, сложившиеся на сегодня, научнотеоретические подходы[239] [240] возьмем за основу нормативно опосредованные требования Правительства Российской Федерации и выделим в структуре административно-правовой процедуры:

а) повод к проведению административно-правовой процедуры;

б) последовательность административно-правовых действий, длительность и (или) предельные сроки их выполнения;

в) данные об исполнителе (специалист, должностное лицо), исполняющем каждое административно-правовое действие;

г) критерии для формирования решения;

д) итоги административно-правовой процедуры и режим направления результатов;

е) способ фиксации результата выполнения административно-правовой процедуры.

Существенная роль в повышении экономического и социального уровня жизни нашего общества принадлежит органам внутренних дел. Их сотрудники исполняют свойственные им функции в очень сложных, порой даже опасных обстоятельствах. С учетом этого, В.С. Бялт справедливо отмечает, что «современная концепция прохождения службы в органах внутренних дел предполагает замещение должностей на основе механизма отбора, комплектования, расстановки кадров в органах внутренних дел в соответствии с принципами объективности, состязательности и антикоррупционности»[241].

Опираясь на ранее определенную нами последовательность этапов прохождения службы в органах внутренних дел, обратимся к административноправовым процедурам, свойственным для этапа «поступления на службу». В целях единообразного понимания и применения данного термина А.М. Бобровым были предприняты значительные научно-исследовательские усилия в которых автор доказывает что: «такие понятия, как: прием, зачисление, комплектование, отбор, подбор, рекрутирование (recruitment), селекция (selection), скрининг (screening) являются конкретизированными составляющими общей собирательной категории «поступление»»[242]. А когда речь идет о поступлении граждан в образовательные учреждения системы МВД России, то используют понятие «набор»[243].

Хотя в федеральных законах, принятых по результатам осуществления важнейших векторов административной реформы, уже применяется понятие «право поступления на службу»[244], мы совершенно согласны с автором в том, что поступление на службу в органы внутренних дел - это непрерывная административная процедура, результатом которой выступает принятое решение, закрепляющее прием гражданина на службу в органы внутренних дел или его отказ. Данная административная процедура не обладает свойствами одномоментной стадии и в свою очередь, состоит из нескольких относительно самостоятельных стадий в число которых, по мнению А.М. Боброва входят: «Анализ текущей и перспективной потребности в кадрах, планирование комплектования кадров, поиск и выявление кандидатов на государственную службу в органы внутренних дел Российской Федерации и учебу в образовательных учреждениях МВД России, их изучение и проверка, прохождение испытания в целях проверки соответствия замещаемой должности, заключение служебного контракта, замещение должности (зачисление на учебу) и присвоения специального звания»[245] [246].

Нам импонирует детальность первых, выше указанных автором стадий, однако обращение к мнению Н.И. Разуваевой, позволяет заметить, что присвоение специального звания не охвачено рамками исследуемой административно-правовой процедуры. На основе анализа действующего законодательства и правоприменительной практики Н. И. Разуваева посчитывала что: «условно, возможно выделить в рассматриваемой административной процедуре: поиск кандидатов; изучение кандидатов, оценка их личных, деловых и профессиональных качеств; рассмотрение вопроса о назначении кандидата или о допуске к участию в конкурсе на замещение должности в органах внутренних дел по итогам проведенных мероприятий; проведение конкурсной процедуры для выявления наиболее

достойных кандидатов для назначения на должности в органах внутренних

2

дел» .

Автор, в свою очередь видит доводы, позволяющие рассуждать об определении в самостоятельную процедуру действий по присвоению специального звания сотруднику органов внутренних дел. Во-первых, присвоение специального звания свойственно не только для периода поступления на службу, но и для других периодов карьерного роста, во- вторых, это юридический акт, который завершается не промежуточным, а резолютивным решением компетентного руководителя, в-третьих, напомним, что присвоение специального звания обладает статус-образующим эффектом. Так, например, статьей 24 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе»[247] [248] в подп. «з» п. 1 гражданам, поступившим на службу в органы внутренних дел, предоставляется отсрочка от призыва на военную службу, при условии наличии у них высшего образования и присвоения специального звания.

Нормативным основанием, для начала данной административной процедуры выступает Приказ МВД России от 18.07.2014 № 595, которым утверждена Инструкция о порядке отбора граждан России и приема документов для поступления на службу в органы внутренних дел2. Соответственно, анализ текущей и перспективной потребности в кадрах, планирование комплектования кадров, поиск и выявление кандидатов на государственную службу в органы внутренних дел (информационно-организационные мероприятия), указанные выше как самостоятельные элементы в этапе поступления на службу, охватываются такой общей категорией как «подбор кадров».

Именно на данном этапе, с учетом того, что основными источниками комплектования кадровым составом являются: высшие и средние учебные заведения системы МВД России, выпускники которых направляются в территориальные подразделения МВД по распределению; высшие и средние специальные, средние учебные заведения общего профиля, колледжи, гимназии, по нашему мнению, потребность в подготовке сотрудников органов внутренних дел может быть удовлетворена с использованием административно-правовой процедуры государственного заказа. То есть, учитывая цели и задач службы, предполагаемых изменений в организационной структуре и штатном расписании подразделения органов внутренних дел, ДГСК МВД России на основании заявок территориальных (региональных) органов внутренних дел формируется государственный заказ на подготовку специалистов.

В силу того, что действия по подбору кадров не обусловлены процессуальными особенностями и, по нашему мнению, во многом предполагают творческий подход, административно-правовая процедура поступления на службу начинается с действий по отбору кадров. Основной целью отбора граждан России на службу в органы внутренних дел является прием на службу в органы внутренних дел граждан, способных выполнять служебные обязанности сотрудника органов внутренних дел добросовестно, на высоком профессиональном уровне. Отбор кандидатов заключается в первую очередь в сборе информации о качествах, необходимых для лиц, вновь поступающих на службу в органы внутренних дел. Первичные действия в административно-правовой процедуре, предполагают предварительное изучение данных о кандидате на поступление и осуществляется как путем проведения собеседования, так и путем изучения документов, представленных кандидатом для поступления на службу.

Собеседование, как правило, проводится руководителем структурного подразделения, на службу в которое планирует кандидат. Основной смысл такого общения направлен на выяснение мотива поступления на службу и разъяснения характера предстоящей службы. Прогрессия первого или второго смыслового направления не образует резонанса. 48 %,

проанкетированных нами сотрудников указали на выяснение основного мотива поступления на службу, а 45 %, остались во мнении о разъяснении характера предстоящей государственной службы. Что же касается основного мотива поступления на службу в органы внутренних дел, то для респондентов в равной степени (44 %) приемлемо желание выполнять задачи, поставленные обществом перед МВД России и материальное содержание сотрудников, плюс социальные гарантии. 7 % получила мотивация, основанная на желании подчеркнуть свое достоинство через выполнение властных полномочий и только 5 % - продолжение династии.

Согласно п. 20 Инструкции, материалы предварительного изучения, должностное лицо, уполномоченное принимать документы, докладывает руководителю, уполномоченному принимать решение по документам[249], который поручает подразделению по работе с личным составом провести в течение трех месяцев со дня принятия заявления мероприятий по проверке достоверности, представленных сведений, по проверке физической подготовки и направлению кандидата на медицинское обследования и профессиональный психологический отбор, по допуску к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую законом тайну[250].

Учитывая, что практически одновременно с медицинским обследованием кандидат на службу подвергается тестированию по вопросам выявления употребления без медицинской рекомендации наркотических средств или психотропных веществ и злоупотребления алкоголем, нами в содержание анкеты был включен вопрос о достаточности времени, необходимого для проверки достоверность сведений, представленных кандидатом, проверки физической подготовки и проверки на допуск к сведениям, составляющим государственную тайну. Отметим, что исследованием также были охвачены 107 сотрудников, включенных в кадровый резерв МВД России и его территориальных органов и подразделений. Большинство респондентов (84 %) выразили уверенность в достаточности двух месяцев для проведения указанных контрольных мероприятий.

Результаты обследования, отбора и тестирования, сотрудником подразделения по работе с личным составом должны быть отражены во втором разделе решения по рассмотрению документов, представленных гражданином, с указанием номера и даты заключения ВВК и заключения о профессиональной психологической пригодности.

В ходе исследования стало очевидным, что данная административноправовая процедура является преемницей недостатков, содержащихся в ранее действующем приказе МВД России от 19 мая 2009 г. № 386, «О порядке отбора граждан на службу в органы внутренних дел Российской Федерации». В частности, А.М. Бобров, в своем исследовании приказа МВД России № 386 отметил: «множественность и статусную неопределенность субъектов, принимающих участие в поступлении граждан на службу в органы внутренних дел Российской Федерации»[251]. В самом деле, данная Инструкция не определила участников процесса отбора претендентов на поступление среди представителей образовательного учреждения МВД России. В тоже время Инструкция определяет требование о том, что лица, рекомендованные для прохождения обучения, обязательно проходят полную проверку, что в значительной степени связано с работой приемной комиссии.

По результатам рассмотрения документов, представленных кандидатом на службу, возможно заключение, на период испытательного срока, договора обусловленного трудовым законодательством Российской Федерации. Также возможны решения, определяющие допуск к конкурсу по замещению должности, либо по заключению контракта с лицом, претендующим на должность. Аналогично заключению контракта, возможно направление лица в определенное образовательное учреждение Министерства внутренних дел, на очную форму обучения. Не исключено решение, содержащее отказ, как в приеме на службу, так и на обучение.

Представленные выше виды решений, позволяют сделать некоторые промежуточные выводы, согласно которым автор исследования считает возможным утверждать, что решение о направлении кандидата для поступления в образовательную организацию системы МВД России и решение об отказе кандидату в приеме на службу в органы внутренних дел, по своей сути являются резолютивными и указывают на фактическое завершение, исследуемой административно-правовой процедуры. По-нашему убеждению, решение о заключении с кандидатом на службу трудового договора на срок прохождения испытаний является промежуточным, а заключение трудового договора основывается на трудовом законодательстве, соответственно данные действия компетентных должностных лиц органов внутренних дел остаются за рамками административно-правовой процедуры.

Что же касается решений о допуске к участию в конкурсе на замещение должности в органах внутренних дел и о заключении с кандидатом контракта, то, по нашему мнению, есть все предпосылки для более детального и последовательно изучения, содержащихся в них признаков административно-правовой процедуры.

Конкурс по замещению должностей в органах внутренних дел, по обоснованному мнению Ю.А. Зенцовой: «продиктован необходимостью строгого отбора достойных кандидатов на замещение должностей в органах внутренних дел при предъявлении повышенных требований как к уровню их профессиональной и физической подготовки, так и к моральнонравственному состоянию, которая позволяет обеспечить состязательность при замещении должностей и их комплектование объективно лучшими кандидатами»[252]. Конкурс имеет своей целью оценку профессиональных качеств каждого претендента на должность в органе внутренних дел, их соответствие определенным квалификационным требованиям на

комплектуемую должность. Последовательность и требования по

проведению конкурсной процедуры на вакантную должность установлены в

Приказе МВД России от 29.03.2013 № 174[253] [254], в этом же приказе определены должности замещаемые по конкурсу.

Конкурс при замещении государственных должностей, тем более в системе органов внутренних дел, процедура для российского общества принципиально свидетельствующая об изменении порядка формирования службы органов внутренних дел. Однако, как отмечает в своем диссертационном исследовании Н.И. Разуваева: «в нашей стране конкурсный порядок замещения должностей государственной службы, в том числе должностей в органах внутренних дел, приживается достаточно медленно и сложно» , в то время как отметил А.М. Бобров: «в США, Великобритания, Германия, Франция, конкурсный порядок формирования персонала полиции в настоящее время является преобладающим при комплектовании кадров»[255].

В результате последовательного реформирования государственной службы и реформы системы МВД России последних лет возникли правовые, организационные и, что немаловажно, экономические условия для замещения должностей в органах внутренних дел по конкурсу. Данная констатация позволила нам использовать в процессе, проводимого анкетирования вопрос: «Как Вы оцениваете конкурсный порядок комплектования вакантных должностей в органах внутренних дел?». С утверждением, что конкурсный порядок способствует выявлению и назначению наиболее подготовленных кандидатов, развитию справедливой конкуренции согласились 63 %, анкетируемых сотрудников. Для 31 %, конкурс является формальной процедурой, а вот для 6 % респондентов, конкурсный порядок сохраняет проявление протекционизма.

Конкурс возможен открытый, либо закрытый. При соответствии квалификационным требованиям, любое лицо может участвовать в открытом конкурсе. Второй, как правило, ограничен рамками ведомства. В своем научном исследовании Н.И. Разуваева утверждает, что: «для органов внутренних дел, предпочтительно использовать закрытые, т. е. внутренние конкурсы, которые позволят обеспечивать должностной рост перспективным сотрудникам»[256]. Но, на следующем этапе своего исследования, указанный специалист, начинает сомневаться и предлагает, более пространную «смешанную» форму конкурса, с чем, по нашему мнению, нет оснований согласиться, так как статья 25 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» определяет только общие правовые позиции конкурса. В тоже время, в п. 18. Приказа МВД № 174, предусмотрено право на участие в конкурсе претендентов, не являющиеся сотрудниками органа внутренних дел. Здесь, следует отметить известные еще с 1953 г тенденции, когда были введены некоторые конкурсные начала при комплектовании профессорско-преподавательских кадров высших учебных заведений и кадров научных сотрудников научно-исследовательских институтов[257].

В целях проведения конкурса, согласно структуре административноправовой процедуры, должна быть образована конкурсная комиссия, что сопровождается решением руководителя органа внутренних дел. Состав и порядок работы конкурсной комиссии определяются приказом руководителя органа внутренних дел и действуют комиссия на постоянной основе.

Процессуальное наполнение, данная процедура получает уже из того, что решение об объявлении конкурса принимает руководитель органа внутренних дел на основе мотивированного доклада руководителя кадрового подразделения, который готовится кадровым подразделением в инициативном порядке или на основании обращения руководителя структурного подразделения органа внутренних дел, в котором имеется соответствующая должность. Детальное содержание доклада, также подчеркивает наличие признаков процедуры.

В итоге проведения административно-правовой процедуры с лицом, признанным победителем конкурса заключается контракт, и принимается итоговое решение (приказ) о его назначении на должность, за исключением случаев отказа победителя конкурса от заключения контракта.

Гарантией состоятельности, данного вида административно-правовой процедуры выступают условия, предусмотренные в п.п. 38 и 39 Приказа МВД России № 174, согласно которым: «при обнаружении обстоятельств, препятствующих поступлению гражданина, признанного победителем конкурса, на службу в органы внутренних дел результаты конкурса решением конкурсной комиссии подлежат аннулированию», а лицо, претендовавшее на участие в конкурсе, имеет право обжаловать решение конкурсной комиссии.

Более пристальное изучение правоотношений, возникающих на службе в органах внутренних дел на основании контракта, позволило констатировать, что: «контракт - соглашение между руководителем федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел или уполномоченным руководителем и гражданином, поступающим на службу в органы внутренних дел, или сотрудником органов внутренних дел о прохождении службы в органах внутренних дел и замещении должности в органах внутренних дел»[258]. Принятие Министерством внутренних дел России

приказа, определяющего примерную форму контракта о прохождении службы в органах внутренних дел[259] [260], позволило в первом приближении заметить определенную процессуальную составляющую, что характерно для административно-правовой процедуры. Однако, более пристальное обращение к содержанию контракта, предусмотренного в статье 23 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», позволяет убедиться в том, что это один из видов административных договоров (соглашение), порождающий государственнослужебные отношения для конкретного гражданина. Так как служебный контракт не содержит норм права соответственно не обладает признаками административно-правовой процедуры.

Очередной раз, учитывая ранее принятую нами последовательность этапов прохождения службы в органах внутренних дел перейдем к исследованию административно-правовой процедуры, характерной для этапа присвоение специального звания. Общие условия и специфика присвоения специальных званий при прохождении службы в органах внутренних дел определены в статьях, содержащихся в главе 6 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Кроме того, более детальный порядок подзаконной регламентации данного этапа, представлен в Приказе МВД России от 09.01.2013 № 3 , в первой статье которого, принципиально указано, что: «Настоящий Порядок определяет процедуру присвоения очередных специальных званий, соответствующих должностям среднего и старшего начальствующего состава, а также первых и очередных специальных званий, соответствующих должностям рядового состава и младшего начальствующего состава, сотрудникам органов внутренних дел и гражданам Российской Федерации, поступающим на службу в органы внутренних дел.. .»\

Присвоение специальных званий это одно из условий эффективной организации прохождения службы сотрудниками органов внутренних дел. Как отмечает Н.П. Маюров и В.С. Бялт: «их наличие создает необходимые предпосылки для устойчивого служебно-правового положения сотрудников. По специальным званиям в органах внутренних дел устанавливаются отношения подчиненности и старшинства между сотрудниками»2. В свою очередь, в первом параграфе первой главы, нами, по смыслу исследования было отмечено что: «Наличие у сотрудников органов внутренних дел специальных званий - это обязательный признак, обеспечивающий ясность и четкость во взаимоотношениях и субординации», а также, по нашему мнению - специальное звание отражает служебный стаж и служебное положение сотрудника органов внутренних дел. Первое специальное звание присваивается гражданину с даты назначения на должность в органах внутренних дел, а в случае установления испытания при поступлении на службу в органах внутренних дел - с даты вступления в силу контракта о прохождении службы в органах внутренних дел. Специальное звание присваивается сотруднику органов внутренних дел пожизненно, с условием, [261] [262] что при увольнении со службы, по позитивным основаниям, к заслуженному специальному званию сотрудника добавляются слова «в отставке».

Принципиально важными для административно-правовой процедуры являются позиции, которые закреплены в статье 41 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Закон определяет полномочия Президента Российской Федерации, Министра внутренних дел Российской Федерации, руководителей органов внутренних дел, уполномоченных присваивать первые специальные звания гражданам, поступающим на службу, очередные специальные звания действующим сотрудникам, в соответствии с занимаемыми должностями рядового, младшего, среднего и старшего начальствующего состава, а также высшего начальствующего состава. В тоже время порядок присвоения очередных специальных званий, соответствующих должностям среднего и старшего начальствующего состава, до подполковника включительно, а также первых и очередных специальных званий, соответствующих должностям рядового состава и младшего начальствующего состава утвержден Приказом МВД России от 9 января 2013 года № 3. Например, в п.3 Приказа конкретизируется, что первые специальные звания рядового состава, а также специальные звания младшего начальствующего состава присваиваются руководителями, имеющими право назначения на должность.

Первой процессуальной особенностью данной административноправовой процедуры выступает указание на то, что срок выслуги в специальном звании исчисляется со дня присвоения сотруднику органов внутренних дел соответствующего специального звания, а в случае необоснованной задержки в представлении сотрудников к очередному специальному званию соответствующее специальное звание должно быть присвоено со следующего дня по истечении срока пребывания в предыдущем специальном звании. При этом, основное процедурное правило, сводится к тому, что: «Очередные специальные звания, присваиваются сотруднику органов внутренних дел последовательно по истечении срока, установленного для прохождения службы в органах внутренних дел в предыдущем специальном звании, и при условии, что сотрудник замещает должность в органах внутренних дел, по которой предусмотрено специальное звание, равное специальному званию, присваиваемому сотруднику, или более высокое, чем специальное звание, присваиваемое сотруднику»[263].

При присвоении очередного специального звания, не позднее чем за 10 дней до дня истечения срока выслуги в имеющемся специальном звании составляется представление, на основание которого должен быть подготовлен проект приказа о присвоении специальных званий (за исключением первых специальных званий рядового состава и среднего начальствующего состава, присваиваемых курсантам и слушателям очной формы обучения). Соответственно административно-правовая процедура по присвоению специального звания завершается оформлением приказа, который объявляется непосредственным или прямым руководителем на совещании, собрании или перед строем личного состава.

Содержание п.4 статьи 33 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», в котором указано, что при решении вопросов о переводе сотрудника органов внутренних дел на вышестоящую или нижестоящую должность, в обязательном порядке проводится внеочередная аттестация. Это указывает на то, что, обоснованная нами ранее последовательность этапов прохождения службы в органах внутренних дел, в данном случае несколько смещается и нам следует перед действиями по перемещению по службе рассмотреть аттестацию сотрудников органов внутренних дел.

Это вполне самостоятельная процедура, регулируемая административным правом, целью которой является определение соответствия сотрудником органов внутренних дел занимаемой должности и как отмечают большинство специалистов: «аттестация дает возможность снизить уровень субъективизма в оценке кадров органов внутренних дел, освободиться от сотрудников, не соответствующих занимаемой должности, выявить сотрудников, работающих эффективно и дать рекомендации об их поощрении, перемещении на вышестоящую должность и т. п.»[264].

Н.И. Разуваева отмечает, что: «ряд авторов относят аттестацию к процедурам, другие - к производствам»[265]. Но это, дискуссия о форме, в то время как, для продолжения данного исследования принципиально важно оптимальное содержание.

Согласно статье 33 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», аттестация может быть двух видов: плановая, которая проводится один раз в 4 года и внеочередная. В тоже время, заслуживает внимания мнение некоторых специалистов, которые считают, что аттестация возможна как отдельного сотрудника, так и целого подразделения, которое осуществляет единую функцию[266]. Это, действительно, актуально, когда под конкретный проект создается специальное подразделение, в котором оценить индивидуально каждого достаточно сложно. Отметим, что пример, который приводит А.А. Подзин, обращая внимание на случай аттестации целого подразделения ОМВД «Дальний»[267] [268], не связан с анализируемым вопросом, так как в марте 2012 г. в ОМВД «Дальний» проводила работу специальная комиссия по переаттестации, которой был подвержен каждый из 80 сотрудников отдела.

Основная цель в проведении аттестации заключается в непрерывном совершенствовании кадрового ресурса Министерства внутренних дел России, определение степени служебной подготовленности, профессиональных и моральных качеств сотрудника, определение перспектив и возможностей служебного роста. Главные критерии определения качеств связаны со способностью сотрудника исполнять порученные ему задачи. Алгоритм проведения и форма документов аттестации определяются Приказом МВД России от 14 марта 2012 г. № 170 «О порядке проведения аттестации сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации» .

Прохождению аттестации сотрудника органа внутренних дел свойственны элементы структуры административно-правовой процедуры, в которой просматривается повод к проведению аттестации, ее содержание, длительность и сроки ее осуществления, данные о субъектах (должностных лицах), исполняющих каждое административно-правовое действие, критерии для формирования решения, итоги процедуры и способ его фиксации.

Важнейшими задачами аттестации выступают:

- беспристрастная и всесторонняя оценка личностных и профессиональных качеств. Оценивая личностные качества, необходимо понимать, что сотрудники - это не просто оптимальные штатные единицы. Это представители современного общества, обладающие собственными качествами, которые тоже оцениваются в ходе исследуемой административно-правовой процедуры;

- выявление уровня необходимого аттестуемым сотрудникам для замещения должности и перспектив их профессионального роста. Детализация квалификационных требований к должностям в органах внутренних дел дана в Приказе МВД России от 18 мая 2012 года № 521[269] [270].

Во время работы аттестационной комиссии установлено, что аттестуемое лицо должно обязательно присутствовать. По этому поводу, в ходе анкетирования, нами обращено внимание на проблему, которая нашла отражение в вопросе: «Как, по Вашему мнению, следует поступить, если сотрудник органов внутренних дел без уважительной причины не является на процедуру его аттестации?». Ответы респондентов распределились следующим образом: идею перенести процедуру аттестации на другой день не поддержал не один из опрошенных сотрудников; возможное привлечение сотрудника к дисциплинарной ответственности, отметили 24 % опрошенных, а 74 %, посчитали возможным поставить вопрос об увольнении нарушителя из органов внутренних дел.

В соответствии с Приказом МВД России № 170, процедура аттестации может выглядеть значительно объективнее, так как возможность участия в ней появилась у членов Общественных советов при МВД России и его территориальных органах. Однако, результаты анкетирования сотрудников органов внутренних дел, представленные в диссертационном исследовании Н.И. Разуваевой показывают - 45% анкетируемых, указали, что «включение членов общественных советов в состав аттестационных комиссий является необоснованной мерой», а 14,6% - «включение членов общественных советов в состав аттестационных комиссий не повлияет на аттестационное производство» 2.

Рекомендации аттестационной комиссии отражаются в протоколе заседания аттестационной комиссии, который подписывается всем составом аттестационной комиссии и в двухдневный срок передается кадровым подразделением руководителю территориального органа МВД России.

Известно, что руководитель подразделения МВД России в течении двух недель должен принять соответствующее решение, однако аналитический подход, позволяет усомнится в состоятельности п. 17 статьи 33 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», согласно которому аттестуемый сотрудник имеет право обжаловать рекомендации аттестационной комиссии. На наш взгляд, рекомендательный характер результатов работы аттестационной комиссии, без последующего утверждения уполномоченным руководителем федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел не может вызывать юридических последствий. Другими словами, в п. 14 статьи 33 должна быть представлена возможность обжаловать не рекомендации аттестационной комиссии, а решение уполномоченного руководителя.

Этап перемещения, профессиональной подготовки и переподготовки во многом строится по модели карьерной службы, суть которой сводится к плановым и организованным перемещениям сотрудников в рамках системы, как по горизонтали, - на равнозначные, так и по вертикали - на вышестоящие должности. Как подчеркнул Д.А. Медведев: «Именно в таком аспекте концепция ротации, в полной мере распространяется и на руководителей министерств, управлений внутренних дел. Те, кто хочет, службу продолжит, то нужно перемещаться - у некоторых по горизонтали, а у некоторых - по вертикали. Но не вниз, а вверх»[271]. В тоже время, ротацию рассматривают, преимущественно как качественную меру противодействия коррупционным проявлениям, а не прием кадровой работы.

Необходимость замещения должности по принципу ротации основана на статье 30 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», именно в ней содержатся исходные положения для перевода сотрудника на равнозначную должность. Однако, данная статья указанного Федерального закона определяет возможным, а не обязательным перемещение руководителей в системе органов внутренних дел. Кроме того, ротация предусмотрена только по отдельным должностям в службе органов внутренних дел, обусловленным коррупционным риском.

Все сказанное, плюс анализ, основанный на экстраполяции принципов организации и осуществления ротации в таможенных органах, проведенный В.В. Солодовым и Е.В. Михайловой[272], позволяет нам утверждать, что отсутствие, на современном этапе, материальной и нормативно-правовой базы проведения ротации, эпизодический и бессистемный характер ее проведения, а так же отсутствие четкой регламентации порядка, условий и сроков, не позволяет рассматривать ротацию как самостоятельную административно-правовую процедуру.

В тоже время, на этапе перемещения, профессиональной подготовки и переподготовки отчетливо просматриваются последовательные элементы структуры административно-правовой процедуры по формированию кадрового резерва МВД Российской Федерации и его территориальных органов и подразделений. В проекте Концепции кадровой политики МВД Российской Федерации в органах внутренних дел (на период до 2020 г.) закреплен такой термин, как «кадровый резерв»[273].

Не смотря на то что ответственность за формирование кадровых резервов, возложена на руководителей органов, подразделений МВД и кадровые подразделения, практика его реализации как отмечает один из помощников заместителя министра, МВД России, показывает, что: «в соответствующем резерве стоят одни сотрудники, а на руководящие должности назначаются совершенно иные. Это снижает значение кадрового резерва, делает его пустой, а также ни чем не обеспеченной формальностью»[274]. В связи с этим, по нашему мнению, действия по формированию кадрового резерва следует осуществлять, опираясь на текущую и перспективную потребность замещения руководящей должности. Численность кандидатов, включаемых кадровый резерв, не должно ограничиваться, их отбор сопровождается изучением и оценкой результатов, достигнутых в службе, личностных качеств.

Процессуальной составляющей в данной процедуре являются четкие сроки и формы документов. Согласно Приказу МВД России № 827: «в срок до 1 декабря, ежегодно непосредственные руководители представляют руководителю имеющему право назначать сотрудников на должности представление, справку-объективку, рапорт с согласием на включение в кадровый резерв и перемещение в интересах службы в другую местность, справку об отсутствии медицинских противопоказаний, копии документов об образовании, а также информацию о подчиненных сотрудниках, состоящих в кадровом резерве, с оценкой их служебной деятельности и выводом о целесообразности дальнейшего нахождения в кадровом резерве»[275].

Решение о включении сотрудника в кадровый резерв принимает руководитель, имеющий право назначения на должность, для замещения которой сотрудник планируется к включению в кадровый резерв.

Также, как и поступление на службу, административно-правовая процедура прекращения службы не обладает свойствами одномоментной стадии и охватывает несколько относительно самостоятельных стадий, ее итогом являться принятие решения о прекращении службы сотрудника органов внутренних дел. В соответствии с ранее принятой нами структурой административно-правовой процедуры, следует указать, что основанием для начала данного вида процедуры являются нормативно-правовые позиции содержащиеся в главе 12 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»[276], а также в Федеральном законе «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел... .»[277] [278]. Подзаконная детализация преимущественно обеспечивается Приказом МВД России № 1065, в приложении № 2 которого, четко определено, что он представляет собой процедуру представления сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации к увольнению со службы в органах внутренних дел России и оформлении документов, связанных с прекращением или расторжением контракта о прохождении службы в органах внутренних дел, увольнением со службы в органах внутренних дел и

3

исключением из реестра сотрудников .

Значительный перечень административных действий, обладающих соответствующей продолжительностью (сроком) выполнения, предполагает их последовательную, смысловую классификацию, изначально опосредованную в статье 80 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», согласно которой служба в органах внутренних дел может быть прекращена в случаях: «увольнения сотрудника; гибели (смерти) сотрудника; признания сотрудника безвестно отсутствующим или объявления его умершим»[279].

Действия по увольнению сотрудника со службы в связи с прекращением или расторжением контракта определены по 34 основаниях, среди которых в 23 случаях (п.2,4 ч.2 и п.16 ч.2 ст. 82) расторжение контракта возможно по инициативе сотрудника органов внутренних дел и в 8 случаях, только по инициативе уполномоченного руководителя. Единственным видом основания увольнения, как отмечают Н.П. Маюров и Г.Л. Константинов: «наименование и текст которого не дает никаких представлений о существе тех обстоятельств, которые по замыслу законодателя должны влечь применение этого основания»[280] [281] является - утрата доверия. По этому поводу Федеральный закон дополнен специальной статьей 82.1 , определившей случаи, когда сотрудник может быть уволен в связи с утратой доверия.

Порядок расторжение контракта как по инициативе сотрудника, так и по инициативе уполномоченного руководителя получил детальную

процессуальную регламентацию в статьях 84 и 85 Федерального закона. Процессуальную составляющую, данной административно-правовой

процедуры дополняют, утвержденные отдельными приказами, форма представления к увольнению из органов внутренних дел[282] и форма уведомления о прекращении или расторжении контракта и увольнения со службы в органах внутренних дел[283] [284].

Детальный анализ оснований для увольнения сотрудников,

проведенный Маюровым Н.П. и Г.Л. Константиновым показал, что: «в современном законодательстве о службе в органах внутренних дел сегодня имеется гораздо более точная квалификации юридических фактов, определяющих применение того или иного основания увольнения, в сравнении с ранее действующим законодательством»3. Это совершенно самостоятельные типовые ситуации, влекущие применение соответствующих оснований для увольнения со службы.

Таким образом, в содержании основных этапов прохождения государственной службы сотрудниками органов внутренних дел, по теоретически обособленным признакам и характерным элементам структуры, проведенное исследование позволило обосновать следующие административно-правовые процедуры:

1) поступления на службу в органы внутренних дел (в качестве производной содержит процедуру проведения конкурса на замещение вакантной должности в органах внутренних дел);

2) присвоения специального звания;

3) аттестации сотрудников органов внутренних дел;

4) формирования кадрового резерва МВД России;

5) прекращения службы в органах внутренних дел.

В связи с чем, следует отметить еще два принципиальных обстоятельства: во-первых, учитывая то, что большинство оснований увольнения, вытекающие из Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» обусловлены прекращением действия служебного контракта и опираясь на позиции статьи 20 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», согласно которым правоотношения на службе в органах внутренних дел между Российской Федерацией и гражданином возникают и осуществляются на основании контракта, считаем необходимым, разработать и представить в приложении № 1 к данному диссертационному исследованию, проект приказа МВД России «Об утверждении административно-правовой процедуре заключения контракта о службе в органах внутренних дел Российской Федерации»; во вторых, в следствии того, что ротация в системе органов внутренних дел предусмотрена только по отдельным должностям, обусловленным коррупционным риском, все выше сказанное и результат экстраполяции принципов организации и осуществления ротации в других видах службы, позволяет отстаивать мнение о том, что отсутствие, на современном этапе, материальной и нормативно-правовой базы проведения ротации, эпизодический и бессистемный характер ее проведения, а так же отсутствие четкой регламентации порядка, условий и сроков, не позволяет рассматривать ротацию как самостоятельную административно-правовую процедуру.

В качестве самостоятельного вывода отметим также, что любая административно-правовая процедура, свойственная для прохождения службы в органах внутренних дел, представляет собой процессуальную совокупность административно-правовых норм, регламентирующих последовательность действий компетентных структурных подразделений и их должностных лиц по реализации типовых правовых мер для исполнения возложенных на данные подразделения законом, указом Президента Российской Федерации, постановлением Правительства Российской Федерации или приказом МВД России унифицированных административно-правовых функций, направленных на принятие резолютивных и (или) промежуточных решений по вопросам, влекущим возникновение, изменение или прекращение права граждан России на службу в органах внутренних дел.

Не отвергая, сложившиеся на сегодня, научно-теоретические подходы, считаем возможным выделить в структуре административно-правовой процедуры:

а) повод к проведению административно-правовой процедуры;

б) последовательность административно-правовых действий, длительность и (или) предельные сроки их выполнения;

в) данные об исполнителе (специалист, должностное лицо), исполняющем каждое административно-правовое действие;

г) критерии для формирования решения;

д) итоги административно-правовой процедуры и режим направления результатов;

е) способ фиксации результата выполнения административно-правовой процедуры.

2.3.

<< | >>
Источник: Евстафиади Янис Константинович. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ СОТРУДНИКОВ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Краснодар - 2017. 2017

Еще по теме 2.2. Административно-правовые процедуры прохождения службы в органах внутренних дел:

  1. Глава II. Совершенствование правовых и организационных основ взаимодействия органов внутренних дел на транспорте с территориальными органами внутренних дел по вопросам борьбы с преступностью и охраны общественного порядка
  2. §4. Правовые особенности проверок налогоплательщиков, проводимых органами внутренних дел.
  3. Евстафиади Янис Константинович. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ СОТРУДНИКОВ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Краснодар - 2017, 2017
  4. ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВАЯ ОСНОВА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ СОТРУДНИКОВ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  5. Понятие и сущностная характеристика государственной службы в органах внутренних дел
  6. Тенденции современной доктрины административно-правового регулирования государственной службы в органах внутренних дел
  7. Нормативное правовое обеспечение государственной службы сотрудников органов внутренних дел
  8. 2.1. Административно-правовой статус сотрудника органов внутренних дел как государственного служащего
  9. 2.2. Административно-правовые процедуры прохождения службы в органах внутренних дел
  10. Совершенствование законодательства, регламентирующего государственную службу сотрудников органов внутренних дел
  11. ГЛАВА I. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДИСЦИПЛИНАРНОГО ПРОИЗВОДСТВА В ОРГАНАХ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  12. Правовое регулирование дисциплинарного производства в органах внутренних дел
  13. § 2. Правовая характеристика производства по дисциплинарным делам в органах внутренних дел
  14. Глава I. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДИСЦИПЛИНАРНОГО ПРОИЗВОДСТВА В ОРГАНАХ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -