§1. Административная деятельность милиции, как сфера применения правовых презумпций

В отечественной юридической науке административную деятельность милиции принято рассматривать как категорию масштабную и универсальную. Она всегда самым непосредственным образом связана с правами и обязанностями граждан.

Согласно традиционной точке зрения административная деятельность милиции, наряду с оперативно-розыскной или, терминологически точнее, сыскной (далее ‑ сыск) и дознавательской (уголовно-процессуальной) деятельностью, представляет собой самостоятельную функцию милиции^[176]. Основным критерием административной деятельности в этом случае выступает ее опосредованность нормами административного права.

Действительно, доминирование данной отрасли права в сфере нормативного обеспечения административной деятельности милиции имеет место, признается в научном мире и в значительной мере определяет существенные признаки рассматриваемой категории (такие, как исполнительно-распорядительный характер, подзаконность и т.д.). Тем не менее названный критерий вряд ли стоит переоценивать. Все, казалось бы, естественные попытки свести административную деятельность милиции к совокупности административных правоотношений не выдерживают критики.

Прежде всего, использование в качестве критерия функции ее связь с конкретной отраслью права представляется оторванным от совокупности общественных отношений, в которых приходится работать сотрудникам милиции. Его использование закономерно приводило бы к выводу о необходимости выделения гражданской, трудовой и множества иных функций, соответствующих отраслям права, с которыми милиция сообразует свою деятельность^[177]. Кроме того, совершенно очевидно, что административная деятельность милиции регулируется не только нормами административного права, и, наоборот, нормы административного права применяются милицией при осуществлении сыска и дознавательской деятельности^[178].

Наконец, нельзя забывать, что опосредованность нормами административного права как абсолютный критерий административной деятельности не позволяет убедительно отграничить ее от сыска. Превалирование предписания в регулировании сыскной деятельности, разрешительный порядок ее правового регулирования и т.п. указывают именно на административно-правовую сущность рассматриваемого явления. Следовательно, сыск не может противопоставляться административно-правовым отношениям, поскольку сам является институтом административного права^[179].

Приходится констатировать, что всякое определение административной деятельности милиции посредством перечисления ее существенных признаков обречено на значительную условность. Вместе с тем необходимость подобного определения объективна и обусловлена, в частности, задачами учебного курса «Административная деятельность органов внутренних дел», не одно десятилетие преподаваемого в образовательных учреждениях системы МВД России. Эти задачи требуют рассмотрения административной деятельности милиции как единого целого в системе всей милицейской деятельности.

Как единое целое административная деятельность милиции представляет собой одно из направлений осуществляемого милицией государственного управления в области внутренних дел.

Содержание государственного управления в сфере внутренних дел составляет деятельность по реализации целей, задач и функций государства в данной области, осуществляемая в установленных формах и соответствующими методами.

Основная цель государственного управления в сфере внутренних дел, а значит, всей деятельности милиции и ее административной деятельности в частности имеет неоднородное содержание и может, на наш взгляд, быть сведена к трем составляющим:

1. Сдерживание преступности, установление контроля над ее уровнем^[184], обеспечение посредством этого надежной защиты прав и свобод человека и гражданина, собственности от противоправных посягательств.

2. Поддержание надлежащего общественного порядка.

3. Обеспечение общественной безопасности.

Таким образом, административная деятельность милиции может быть определена как «целенаправленная, организующая исполнительная и распорядительная деятельность, состоящая в непосредственном, повседневном, практическом осуществлении задач и функций государства в сфере внутренних дел»^[185]. Приведенное определение, данное одним из ведущих современных административистов России А.П. Кореневым, объемно, доступно и одновременно корректно. Оно заключает в себе такие признаки административной деятельности, как государственно-властный и организующий характер, подчиненность и подконтрольность в процессе осуществления соответствующим государственным органом исполнительной власти, сочетание элементов централизованного руководства с оперативным (непосредственным) управлением, подзаконность, профилактическая направленность^[186].

Современная российская наука исходит из того, что деление всей милицейской деятельности на административную, сыскную и дознавательскую имеет исчерпывающий характер. Причем административная деятельность милиции, в отличие от иных, не отличается единством своего содержания. Более того, во многом благодаря разноплановости административно-правовых актов рассматриваемая функция милиции выглядит в меньшей степени оформленной. В результате ее границы зависят от того, «насколько полно и четко успели обособиться, дифференцироваться другие функции милиции»^[187]. В этих условиях наиболее обоснованным способом определения понятия административной деятельности милиции представляется предложенная Ю.П. Соловьем «отрицательная» характеристика. Административная деятельность милиции, таким образом, ‑ «это та деятельность милиции, которая не является сыскной или процессуальной»^[188].

Рассматриваемая категория есть по существу собирательное понятие. Ее содержание, по общему мнению, выражается в таких видах милицейской деятельности, как прогнозирование и планирование, организация, регулирование, учет, контроль; обеспечение личной безопасности граждан и общественной безопасности; защита жизни, чести и достоинства личности; обеспечение безопасности дорожного движения; охрана собственности по договорам; оказание социальной помощи населению; кадровое, финансовое, материально–техническое и иное обеспечение деятельности милиции^[189] и т.д. В юридической литературе подобные явления нередко именуются функциями административной деятельности, что, на наш взгляд, не совсем верно. Поскольку традиционно последняя сама рассматривается как функция милиции, словосочетание функция административной деятельности выглядит излишним.

Нередко в содержание административной деятельности милиции предлагается включать несение наружной службы, обеспечение безопасности движения транспорта и пешеходов^[190], борьбу с наркоманией, борьбу с проституцией^[191], обеспечение контроля за соблюдением правил транзитного проезда через территорию России иностранных граждан и др. Однако «нетрудно видеть, что речь здесь, в основном, не о видах административной деятельности милиции, а о различных сферах милицейского надзора, которыми, если вспомнить об «охране природы», «борьбе с безнадзорностью и правонарушениями несовершеннолетних» и т.п., она не исчерпывается»^[192]. Во всех перечисленных случаях речь идет лишь об одной полиморфной функции милиции – о надзоре.

Вряд ли оправданно указывать в качестве самостоятельных составляющих административной деятельности милиции обеспечение личной безопасности граждан, предупреждение и пресечение преступлений, профилактику и т.д. На наш взгляд, подобные категории могут рассматриваться лишь как задачи милиции, решаемые в самых разных направлениях ее деятельности.

Наиболее последовательной и обоснованной среди всего многообразия подходов к перечислению функций милиции нам представляется позиция Ю.П. Соловья. По его мнению, к функциям милиции следует относить сыск, дознание, надзор, содействие, охрану, юрисдикцию, исполнение наказаний^[193]. Учитывая «отрицательное» определение административной деятельности милиции, содержание последней находит свое выражение в деятельности милиции по реализации пяти последних функций (первые две относятся, соответственно, к сыску (ОРД) и дознавательской деятельности).

Вместе с тем мнение Ю.П. Соловья требует определенного уточнения.

Прежде всего, время внесло некоторые коррективы в функцию исполнения наказания.

Кроме того, нетрудно заметить, что перечисленные функции характеризуют деятельность милиции лишь как властвующего субъекта, субъекта, осуществляющего внешнюю административную деятельность. Для позиции Ю.П. Соловья это вполне закономерно в силу его стремления раскрыть прежде всего социальную роль милиции. Применительно же к настоящему исследованию требуется определенная коррекция подхода, поскольку в центр внимания попадает административная деятельность милиции во всей ее полноте.

Такие проявления внутриорганизационной административной деятельности милиции, как прогнозирование, учет, аттестование, поощрение сотрудников и т.д., несомненно, играют важную роль в обеспечении ее эффективности. Вместе с тем было бы неправильным придавать данным категориям статус самостоятельных функций милиции, поскольку может сложиться впечатление, что милиция существует сама для себя. Очевидно, что названные действия осуществляются «не для оправдания собственного бытия, а для направления и эффективного проявления внешних функций, которые и определяют лицо органов внутренних дел»^[196]. Лишь их совокупность составляет самостоятельное направление деятельности милиции, обеспечивающее решение возложенных на милицию задач. Следовательно, речь идет лишь об одной функции милиции – обеспечении собственной деятельности.

Таким образом, административной деятельностью обозначается, по сути, некая сфера, заключающая в себе целый ряд самостоятельных функций милиции. В рамках настоящего исследования к последним будут относиться:

- надзор;

- содействие;

- охрана;

- административная юрисдикция;

- исполнение административных взысканий;

- обеспечение собственной деятельности.

Содержание административной деятельности милиции может быть охарактеризовано путем анализа составляющих ее функций.

Надзор как функция милиции представляет собой «систематическое наблюдение органов управления за точным и неуклонным выполнением общеобязательных правил в целях предупреждения, пресечения их нарушений, выявления и привлечения нарушителей к ответственности или принятия к ним мер общественного воздействия»^[197]. Он опосредован, в первую очередь, нормами административного права и не относится к дознавательской или оперативно-розыскной деятельности, что с полным правом позволяет включать его в сферу административной деятельности милиции. Осуществление административного надзора составляет обязанность тех органов и лиц, на которых государство возложило проведение в жизнь требований норм права^[198]. Поэтому милицию следует рассматривать лишь как один из многочисленных субъектов, осуществляющих административно-надзорную деятельность.

Основным содержанием административного надзора является систематическое наблюдение за соблюдением определенных правил поведения (деятельности) граждан, должностных лиц, организаций и т.д. В отличие от контроля, надзор не связан с оценкой целесообразности соответствующей деятельности, а ограничивается лишь оценкой ее законности^[199]. Надзор носит надведомственный характер. Соответственно, в его сферу не попадают вопросы технологий производства, выполнения плановых заданий по количественным и качественным показателям, наличия материальных ценностей и денежных средств и др.^[200]

Надзор отнюдь не ограничивается наблюдательными мероприятиями милиции. Он имеет активный характер, и это находит свое выражение в применении мер правового принуждения а) к лицам, допустившим нарушения установленных правовых правил; б) направленных на устранение причин, способствовавших совершению правонарушений.

Кроме того, должна быть отнесена к надзору и значительная часть учетно-регистрационной деятельности милиции, осуществляемая в рамках административного надзора и подчиненная его задачам (например, регистрация правонарушений, транспортных средств и др.).

Несколько сложнее обстоит дело с лицензионно-разрешительной деятельностью милиции. По своему содержанию она в полном объеме соответствует критериям надзорной деятельности и должна рассматриваться как ее составная часть^[201]. Вместе с тем законодательство, как и прежде, во многом непоследовательно. Так, практически не выводится за пределы лицензионно-разрешительной деятельность милиции по приостановлению действия и лишению лицензий. В то же время очевидна юрисдикционная природа подобных мер, что справедливо отражено в наиболее общем нормативном акте указанной сферы – Федеральном законе от 25 сентября 1998 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности»^[202]. Согласно его концепции рассматриваемые вопросы должны быть изъяты из сферы надзора органов исполнительной власти, а соответствующие полномочия переданы судебным органам. В этой связи нельзя не согласиться с мыслью И.Ш. Килясханова о необходимости единой, целостной концепции института лицензирования^[203].

Административный надзор милиции весьма многообразен,^[204] что делает необоснованным ограничение данной категории лишь ее специальным видом^[205]. Ярчайшей особенностью надзорной деятельности милиции является широта ее сферы. Предупреждение, выявление и пресечение преступлений и административных правонарушений милицией не ограничено какой-либо подведомственностью. «Практически это значит, например, что представитель милиции имеет право реагировать на случаи нарушения санитарных правил, а представитель санитарной инспекции не имеет права, действуя как уполномоченный государственного органа, а не как гражданин, надзирать за порядком в общественных местах и давать специальные указания»^[206].

Надзорная деятельность является, несомненно, одной из наиважнейших функций милиции. Она естественным образом отражает полицейскую сущность современной милиции и, так или иначе, связана со всеми задачами, которые перед ней стоят. Не случайно надзор составляет основу деятельности целой группы служб и подразделений милиции ‑ участковых уполномоченных милиции, Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации, подразделений лицензионно-разрешительной работы и контролю за частной детективной и охранной деятельностью, подразделений по борьбе с правонарушениями в сфере потребительского рынка и исполнению административного законодательства и др.

Содействие – традиционная и достаточно известная функция милиции^[207]. Само ее название, возможно, носит несколько условный характер, поскольку Закон о милиции одновременно использует два термина – содействие и помощь. Данные термины, являясь синонимами в русском языке^[208], используются Законом о милиции в различных значениях.

Помощь упоминается в Законе о милиции в связи с защитой прав и законных интересов субъектов (например, ст. 2, ч. 2 ст. 18 Закона о милиции). Речь идет об обязанности милиции помогать в осуществлении уже нарушенного права (текстуально это выражается в обязанности милиции оказывать помощь гражданам, «пострадавшим от преступлений, административных правонарушений и несчастных случаев…» (п. 2 ст. 10 Закона о милиции), а также, когда права гражданина никем не нарушались, но в силу сложившихся обстоятельств он находится в беспомощном или ином состоянии, опасном для его жизни и здоровья (п. 2 ст. 10 Закона о милиции).

Содействие не связывается Законом о милиции с нарушением права (например, п. 27 ст. 10 Закона о милиции), хотя подобная связь может и присутствовать (например, пп. 14, 23 Закона о милиции). Так, возможно и не случайно термин «помогать» в п. 23 ст. 10 Закона был заменен законодателем на термин «оказывать содействие»^[209]. Тем не менее вряд ли указанные обстоятельства дают достаточные основания для противопоставления этих категорий, поскольку еще нельзя с уверенностью сказать, что было причиной подобных законодательных формулировок – закономерность либо случайность.

Возложение на милицию функции содействия отражает гуманистический характер ее деятельности и не позволяет «усомниться в том, что в данном случае она (деятельность. – Н.Ц.) носит непринудительный и некоммерческий характер»^[210]. Важно подчеркнуть, что в рамках выполнения данной функции решается не только задача оказания помощи физическим и юридическим лицам в защите их прав и законных интересов, но и все другие задачи, стоящие перед милицией.

Осуществление милицией функции содействия отнюдь не превращает ее в «систему массового обслуживания населения». Во-первых, при таком подходе вся «некриминальная» деятельность милиции (выдача лицензий, водительских удостоверений, регистрация транспортных средств и др.) начинает рассматриваться как совокупность услуг. При этом обычно забывается, что любая услуга предполагает свободу как ее выбора, так и отказа от нее. В результате создается совершенно превратное представление о характере взаимоотношений милиции с гражданами^[211]. Во-вторых, рассмотрение милиции в подобном ракурсе «подводит теоретическую основу под заслуживающую однозначно отрицательной оценки тенденцию коммерциализации милиции»^[212]. Действительно, если это услуги, то за них следует платить. Деятельность же милиции уже оплачена из бюджета.

Целесообразность рассматриваемой функции обосновывается организационно-правовыми особенностями милиции, такими, как круглосуточный характер работы, способность к быстрой мобилизации, техническая обеспеченность, в том числе и использование значительных информационных ресурсов, широкая представленность милиции в населенных пунктах, наконец, право применения силы^[213].

В целом функция содействия как составная часть административной деятельности милиции осуществляется самыми различными ее подразделениями. Деятельность милиции по осуществлению содействия связана, в первую очередь, с рядом обязанностей (пп. 2, 11, 13, 21, 23, 24, 27, 28 ст. 10, ст. 18 Закона о милиции). Более того, согласно ст. 18 Закона о милиции обязанность в соответствующих случаях оказывать помощь гражданам стоит практически перед каждым милиционером. Однако данная функция реально может осуществляться и вне сферы правоотношений. Речь идет о таких видах помощи, как дача рекомендаций, сопровождение престарелого через проезжую часть, приглашение для беседы возможного ответчика по гражданскому делу и др. Подобная деятельность, хотя и может способствовать улучшению отношений с населением, не должна закрепляться в качестве юридической обязанности милиции, поскольку последняя, несомненно, не в состоянии по объективным причинам выполнить все поступающие запросы об оказании подобной помощи.

Осуществление функции охраны связано с исполнением ряда обязанностей милиции. Прежде всего, речь идет об охране 1) собственности на основе договоров (п. 12 ст. 10 Закона о милиции); 2) имущества, оставшегося без присмотра (п. 13 ст. 10 Закона о милиции); 3) задержанных и лиц, заключенных под стражу (п. 16 ст. 10 Закона о милиции); 4) потерпевших, свидетелей и других лиц, содействующих уголовному судопроизводству, их близких, жизнь, здоровье или имущество которых находится в опасности (п. 24 ст. 10 Закона о милиции). Кроме того, к этой же группе, видимо, следует относить обязанность принятия неотложных мер по обеспечению сохранности бесхозяйного имущества и кладов до передачи их в ведение соответствующих государственных органов и должностных лиц (п. 20 ст. 10 Закона о милиции), обязанность обеспечивать сохранность найденных и сданных в милицию документов, вещей, ценностей и другого имущества (п. 21 ст. 10 Закона о милиции).

Целесообразность возложения на милицию функции охраны обосновывается ее вооруженностью, обладанием правом применения силы, способностью к быстрой мобилизации, круглосуточным характером несения службы, технической обеспеченностью.

Наиболее показательным подразделением милиции, осуществляющим данную функцию, пожалуй, является милицейская служба вневедомственной охраны, хотя возложение на милицию соответствующей обязанности оставляет определенные сомнения.

К реализации рассматриваемой функции непосредственным образом причастны изоляторы временного содержания подозреваемых и обвиняемых, специальные приемники для содержания лиц, арестованных в административном порядке, центры временной изоляции несовершеннолетних правонарушителей, милицейские подразделения охраны и конвоирования подозреваемых и обвиняемых, подразделения милиции по охране дипломатических представительств и консульств иностранных государств и т.д.

Административная юрисдикция относится к категориям неоднородным. Термин «юрисдикция» характерен своей многозначностью. В зависимости от направленности исследовательской мысли это и подведомственность, подсудность разрешаемых дел^[214], и система соответствующих юрисдикционных органов^[215], и определенное тождество правосудию, судопроизводству^[216] и т.п. Содержанием рассматриваемой функции и ее основным формообразующим компонентом является деятельность милиции по разрешению дел об административных правонарушениях^[217].

Современная милиция обладает довольно широкими полномочиями в рассматриваемой сфере. Это она одна из самых многофункциональных структур системы органов административной юрисдикции. По оценке специалистов, органами внутренних дел ежегодно привлекаются к административной ответственности свыше 60 млн. человек, то есть примерно 80% всех привлекаемых в стране к административной ответственности граждан^[218]. Милиция рассматривает дела, предусмотренные третью статей Особенной части КоАП РСФСР. Ее подведомственность расширяется отдельными федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Кроме прочего, милиция вправе применять широкий круг административных взысканий. Подобное положение чаще всего объясняется широтой круга милицейских обязанностей^[219], а сама тенденция расширения юрисдикционных полномочий милиции рассматривается как вполне естественная, требующая дальнейшего развития.

На наш взгляд, существующее распределение административно-юрисдикционной компетенции между органами внутренних дел (милицией) и иными органами в целом не отвечает «назначению милиции в борьбе с административными правонарушениями». Сама концентрация судебных и административных полномочий в руках административного органа выглядит недопустимой, исходя из принципа разделения властей. «Цель всей, в том числе судебной деятельности милиции, как впрочем, и других органов исполнительной власти, пусть и нормированной по аналогии с уголовно-процессуальным законодательством, всегда будет состоять не в установлении истины, а в достижении конкретных результатов в порученной сфере управления»^[220]. А поскольку никто не может быть судьей в собственном деле, «полицейский суд не является судом объективным, и решение такого суда не есть акт правосудия»^[221].

Причастность милиции к разрешению дел об административных правонарушениях может быть объяснена, лишь исходя из участия последней в осуществлении государственного управления. Известно, что, в отличие от уголовного права, имеющего своей основной задачей охрану прав и свобод человека и гражданина и т.д. (ст. 2 Уголовного кодекса Российской Федерации), охранительная функция является не основной, а вспомогательной для административного права (мы исходим из единства природы административного права и производства по делам об административных правонарушениях). С этих позиций можно предположить, что основной задачей КоАП должна бы быть не «..охрана…» (такое название соответствует содержанию действующего КоАП РСФСР, однако охранную функцию должно выполнять уголовное право; подобное положение приводит к противоречивости КоАП РСФСР: с одной стороны, это продолжение уголовного кодекса, с другой же – самостоятельный административно-правовой нормативный акт), а создание условий для эффективного осуществления государственного управления путем охраны прав граждан, порядка управления и т.д. С такой точки зрения понятно, почему правом рассмотрения дел об административных правонарушениях наделены органы исполнительной власти (в частности, милиция). Привлечение к административной ответственности в данном случае ‑ не цель, а средство обеспечения эффективности государственного управления. Таким образом, милиция может и должна рассматривать дела о некоторых правонарушениях^[222], однако совершенно очевидно, что данная деятельность должна носить не судебный (как сегодня), а надзорный характер.

Административная юрисдикция как функция чужда милиции и должна быть с нее снята. По этой причине отторгается милицейской практикой и судебная процедура, навязанная КоАП РСФСР. Вполне закономерно, что осуществление данной функции значительно снижает авторитет милиции. Для того же, чтобы названная функция, наконец, приобрела надзорный характер требуется, как указывает Ю.П. Соловей, «в законе реализовать основные принципы теории о так называемой формальной строгости административного взыскания по сравнению со взысканием, налагаемым в судебном порядке. Эта строгость выражается в том, что, по общему правилу, сам факт совершения проступка является достаточным для наложения штрафа; форма и степень вины для административного органа в отличие от суда значения не имеют; какая-либо судебная процедура наложения взыскания отсутствует; взыскание может налагаться несколько раз до тех пор, пока нарушение не будет устранено»^[223]. «Милиция должна быть вправе налагать штраф только в минимальном размере, указанном в санкции соответствующей статьи. Если лицо оспаривает на месте грозящее ему взыскание или милиция считает необходимым применение к нему более строгих мер ответственности, дело передается в суд. Суд в зависимости от результатов рассмотрения может применить любую, в том числе и наиболее строгую из указанных в статье мер взыскания. Предлагаемый порядок, давно известный странам Западной Европы, лишил бы милицию судебной функции, но вместе с тем, не ущемляя прав граждан, оставил бы в ее распоряжении жесткие правовые средства реагирования на правонарушения в поднадзорной ей сфере социальной жизни»^[224]. Очевидно, что подобные преобразования требуют разработки новых критериев административного (полицейского) проступка, реализации идеи принятия полицейского кодекса и соответствующего ему изменения ряда действующих нормативных актов^[225].

Яркой особенностью административно-юрисдикционной деятельности милиции является наличие юрисдикционных полномочий у относительно широкого круга должностных лиц. Так, в соответствии со ст. 203 КоАП РСФСР данную функцию вправе осуществлять начальники органа внутренних дел и их заместители, начальники Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации (ГИБДД) и их заместители, все сотрудники ГИБДД, имеющие специальные звания, участковые уполномоченные милиции и другие субъекты, наделенные правом самостоятельно рассматривать дела об административных правонарушениях.

Еще более спорной представляется функция исполнения административных взысканий. Закон о милиции отнюдь не охватывает всей широты правомочий милиции в данной области. Помимо административного ареста (п. 15 ст. 10 Закона о милиции), милиция приводит в исполнение постановления о вынесении предупреждения (ст. 284 КоАП РСФСР), возмездном изъятии огнестрельного оружия и боевых припасов и иных предметов, явившихся орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения (ст. 289 КоАП РСФСР), конфискации предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения (ст. 290 КоАП РСФСР), лишении специального права (ст. 294 КоАП РСФСР) и др.

Указанная функция чаще всего осуществляется в деятельности начальников ОВД, их заместителей, начальников ГИБДД, их заместителей (исполнение постановления о вынесении предупреждения), участковых уполномоченных милиции, инспекторов по административной практике, специальных приемников для содержания лиц, арестованных в административном порядке (где их нет, эту функцию выполняют изоляторы временного содержания подозреваемых и обвиняемых) и др.

На наш взгляд, функция исполнения административных взысканий, равно как и функция административной юрисдикции, чужда милицейской природе. Ее выполнение не соответствует целям милицейской деятельности и лишь способствует дальнейшему дистанцированию милиции от населения. Названную функцию, как представляется, должны осуществлять органы исполнения наказаний, т.е. подразделения Министерства юстиции Российской Федерации^[226].

В связи с этим заслуживает внимания предложенная Ю.П. Соловьем идея полицейского кодекса. Согласно ей содержание противоречивого КоАП должно органично вписаться в структуры четырех взаимосвязанных нормативных актов: Уголовного, Уголовно-процессуального, Уголовно-исполнительного и Полицейского кодексов Российской Федерации. Поскольку большинство современных административных правонарушений («уголовных проступков») отошло бы к Уголовному кодексу, функция их исполнения осуществлялась бы органами юстиции. Деятельность же милиции по наложению штрафов в минимальном размере уже не носила бы пенитенциарного характера, поскольку осуществлялась бы в рамках надзора.

Обеспечение собственной деятельности представляет собой одну из наиболее емких и неоднородных функций милиции. Она выражается в определении структуры конкретного подразделения, отборе и расстановке кадров, планировании работы, дисциплинарном производстве, материально-техническом, финансовом и другом обеспечении деятельности милиции.

Данная функция не отражает специфики милицейской деятельности. В то же время ее осуществление является определяющим условием обеспечения слаженной работы милиции и, таким образом, действенности всей милицейской системы. Вполне закономерно, что в научной литературе данной деятельности традиционно и заслуженно уделяется большое внимание^[227].

К субъектам, осуществляющим указанную функцию милиции, относятся, прежде всего, руководители органов внутренних дел, подразделений милиции, их заместители и т.д.

Изложенное позволяет сформулировать следующие выводы:

1. Административная деятельность милиции – собирательное понятие. По сути, это некая оболочка, под которой скрывается целая группа самостоятельных функций милиции, таких, как надзор, содействие, охрана, административная юрисдикция, исполнение административных взысканий, обеспечение собственной деятельности.

2. Опосредованность нормами преимущественно административного права является важнейшей характеристикой административной деятельности милиции, в значительной мере определяющей ее содержание. Вместе с тем подобный критерий не носит абсолютного характера. Он далеко не всегда позволяет эффективно отграничивать административную деятельность от сыскной и дознавательской (уголовно-процессуальной) деятельности милиции. В силу собирательности рассматриваемой категории целесообразней всего определять ее как всю деятельность милиции, регулируемую нормами права и направленную на решение стоящих перед милицией задач, кроме той, которая является сыскной или уголовно-процессуальной.

3. Административная деятельность милиции – неоднородная и многообразная категория. Это не позволяет производить анализ действующих в ее сфере правовых презумпций на основе деления административной деятельности милиции на равнозначные виды. Такой подход неизбежно приводил бы к неоправданному дублированию, поскольку, например, та же презумпция знания закона характерна для всех направлений административной деятельности милиции. В этих условиях дальнейшее исследование роли и значения правовых презумпций в рассматриваемой сфере в рамках настоящей работы будет основано на делении самих презумпций на общеотраслевые и отраслевые.