<<
>>

§ 1.1. Правоохранительная функция в системе функций Российского государства и иных видов юридической деятельности: понятие, сущность и формы осуществления

В современной юридической литературе под функциями государства понимают, как правило, основные направления деятельности государства, соответствующие стоящим перед ним задачам[1].

Это общее определение, применяемое в теории права, дополняется различными уточняющими характеристиками задач, целевой сущности государства, которые выделяются в рамках той или иной научной школы. Так, представители либеральных течений понимают функции государства в контексте примеряющей социальные страты парадигмы, общечеловеческого характера государственных механизмов управления. Сторонники марксистской школы доказывают классовый характер функций государства. В русле консервативных отечественных течений функции государства рассматриваются в неразрывной связи с национальными интересами. Приверженцы социологической и исторической школ содержание функций государства связывают с конкретным обществом (этносом).

Однако в современной теории наибольшее распространение получило синтетическое определение функций государства, которое соединило в себе наработки вышеобозначенных научных школ. Например, достаточно развернутую дефиницию указанной категории формулирует В.А. Затонский: «Обязательные, определяющие направления внутренней и внешней деятельности, которую государство непременно должно осуществлять, обусловленные его сущностью и социальным назначением, а также необходимостью осуществления действий, направленных на преимущественную реализацию как общесоциальных, так и конкретных классовых, иных групповых, национальных, религиозных и других интересов на данном этапе либо на всем протяжении развития общества»[2].

Несмотря на многоаспектность подходов к рассматриваемой нами категории, общим для всех авторов является признание того, что функции государства выражают его сущность и назначение. Исследователи также сходятся в мнении о том, что функции государства устанавливаются в зависимости от основных задач, стоящих перед ним в тот или иной период, представляя собой средство реализации данных задач.

Таким образом, функции государства зависят от иерархии его задач.

При этом основные характеристики функций государства состоят в том, что:

- содержание каждой функции позволяет определить однородную деятельность различных органов государства;

- в отличие от функций органов государства, функции государства охватывают его деятельность в целом;

- функции государства носят комплексный, собирательный характер;

- функции государства необходимо отличать от видов государственной деятельности;

- функции государства - это не формы и методы их реализации.

Однако в вопросе о том, какие конкретно функции по сфере приложения или осуществления выполняет государство, единства не достигнуто, по крайней мере в отношении правоохранительной сферы деятельности госу-

дарственного аппарата. Если в советский период функции определялись исходя из марксистско-ленинской доктрины государства и права, то в настоящее время выделяются самые разнообразные из них. Так, В.Н. Хропанюк и

B. М. Сырых рассматривают экономическую, социальную, финансовоконтрольную, функцию охраны правопорядка, природоохранительную[3]. М.Н. Марченко отмечает политическую, идеологическую, социальную, экономическую функции[4], а П.П. Баранов и А.Н. Соколов относят к ним правотворческую, управленческо-обеспечительную и охранительную[5]. Г.А. Борисов в их число включает функцию всемерного обеспечения реализации основных прав и свобод человека и гражданина, социальную, экономическую, упрочения законности и охраны правопорядка, экологической безопасности, демографическую[6] [7]. Как видно из приведенных классификаций, далеко не каждый исследователь признает правоохранительную функцию самостоятельной. Между тем даже в советские годы функция охраны прав и свобод граждан, правопорядка определялась как основа социалистического государства , то есть играла в нем ведущую и самостоятельную роль. Вместе с тем современные исследователи, например, функцию охраны прав и свобод нередко относят к социальной функции государства[8], что, на наш взгляд, является не совсем верным, поскольку это занижает ее значение и ретуширует правоохранительную природу самого государства.

Правоохранительную функцию рассматривает также М.Н. Марченко, но относя ее к классификации, в которой критерием выделения становится форма реализации[9]. Об этой функции пишет и В.М. Сырых: «Функция охра-

ны правопорядка и укрепления законности логически вытекает из правотворческой деятельности государства, принятия им обязательных нормативноправовых актов»[10]. Тем самым автор подчеркивает вторичный характер правоохранительной деятельности как обеспечительной функции правотворчества. Таким образом, в настоящий момент не достигнуто единства мнений среди современных теоретиков государства и права относительно наличия правоохранительной функции государства и ее места в системе классификации функций государства.

Между тем в Конституции Российской Федерации 1993 года прямо указывается, что высшей ценностью в государственной жизни являются права и свободы человека и гражданина. Следовательно, поскольку государство создается для обеспечения высшей ценности, главной его функцией выступает охрана прав и свобод человека и гражданина, что достигается через внутреннюю безопасность и правопорядок, то есть раскрывается правоохранительная сущность государства. Этот тезис позволяет нам утверждать, что правоохранительная функция государства все же занимает самостоятельное и центральное место в классификации государственных функций. Более того, несмотря на то, что классически данную функцию принято относить к группе внутренних функций государства, в современном мировом правопорядке можно вести речь уже о ее внешней форме. Раскрывается данная форма в связи с возрастающей ролью международного права, расширением влияния транснациональных преступных сообществ, террористических организаций и трансграничной классической преступности. Как справедливо отмечает Р.В. Нагорных, «особенно ярко это проявляется в случаях возникновения террористической угроз, которые зачастую имеют как внутригосударственные, так и внешние признаки»[11]. Данные факты побуждают государства к созданию

международной правоохранительной системы (например, Интерпола) для обеспечения правоохранения национальных интересов государства в международном пространстве.

Очевидно, указанные нами тенденции являются основанием для пересмотра классических представлений о классификации государственных функций на внешние и внутренние.

Характерно, что единства в определении понятия правоохранительной функции также не достигнуто. Так, Н.А. Недоцук правоохранительную функцию разделяет на правоохранительную деятельность по предупреждению, выявлению и пресечению правонарушений и применение государственного принуждения - насильственных методов, необходимых для поддержания порядка в обществе[12]. Однако важным моментом в установлении сущностного характера правоохранительной функции выступает анализ содержания деятельности правоохранительных органов, определенного действующим законодательством. В этом плане обращает на себя внимание тот факт, что правоохранительными органами осуществляется не только «противодействие преступности и иным правонарушениям или социальный контроль над преступностью и иными противоправными деяниями»[13], но и сопутствующая деятельность. Например, разрешительная деятельность по лицензированию использования огнестрельного оружия, спецтехники, выдача водительских удостоверений и т. п., разрешение споров хозяйствующих субъектов в суде сами по себе не являются деятельностью по противодействию правонарушениям, но тем не менее они обеспечивают общественную безопасность и правопорядок в обществе. Исходя из этого А.В. Мелехин правовую сущность правоохранительной функции раскрывает следующим образом: «Правоохранительная функция, или функция по установлению и охране правопорядка, представляет собой деятельность государства по обеспечению неукоснительного выполнения своих предписаний гражданами и

государственными органами» .

Думается, что правовое государство уже в качестве своей главной цели предполагает защиту права, правопорядка, законности, прав и свобод граждан. Правоохранительная функция государства вытекает из юридического подхода к нему: государство как множество людей, подчиненных законам, является правоохранительным по определению.

Схожей позиции придерживаются и авторы, считающие деятельность современного государства правовой по определению. Как справедливо отмечает А.Ю. Гулягин, «тезис о правовом характере деятельности государства в целом, независимо от сферы приложения, является основополагающим в определении правоохранительной деятельности государства. Поскольку предопределяет ее как характерную, неотъемлемую и в то же время всеобъемлющую деятельность государства по обеспечению такого его состояния, которое было бы желательным во всех проявлениях государственного регулирования - качественного состояния законности и правопорядка»[14] [15].

Аналогичную точку зрения высказывает также А.М. Артемьев, который, рассматривая вопросы о месте государственной правоохранительной службы в системе деятельности государства, указывает, что сущность деятельности государства состоит в ее правовом характере. Это значит, что правоохранительная служба является не областью деятельности государства, а ее имманентной и универсальной формой. Кроме того, исследователь отмечает, что «в рамках развития институтов и средств организации, характерных для правового государства, содержанием правоохранительной функции становится деятельность, связанная, с одной стороны, с реализацией всего комплекса социальных задач на основе органического сочетания мер охранительного, превентивного и защитного порядка, а с другой

стороны, с объективной необходимостью обеспечения прав и свобод человека и гражданина как приоритетной задачи»[16] [17] [18]. Однако, на наш взгляд, нельзя считать правильным проводимое им отождествление правоохранительной функции с формой реализации функций государства. По мнению А.М. Артемьева, система гарантий является узловым компонентом содержания правоохранительной функции как формы осуществления деятельно-

17

сти государственных органов . Получается, что правоохранительная функция выступает формой осуществления деятельности государственных органов, а не самостоятельной сферой его деятельности.

В качестве еще одного важного элемента в инновационном взгляде на содержание правоохранительной функции государства следует выделить не только государственный, но и социальный элемент правоохранительной деятельности. При этом необходимо отметить, что правоохранительная деятельность даже с точки зрения истории ее развития осуществлялась не только органами публичной власти, но и институтами общества. В этой связи развернутое определение правоохранительной функции формулирует С.А. Шелепова: «Данная деятельность представляет собой опирающиеся на устои законности и правопорядка функции по охране прав и свобод человека и гражданина, собственности и общественного порядка, конституционного строя Российской Федерации от преступных посягательств и правонарушений, а также предупреждению (профилактике) преступлений, где данные функции присущи как государственным органам, так и общественным объединениям» . Следует обратить внимание на то, что автор относит к субъектам правоохранительной деятельности и институты гражданского общества. Представляется, что это сделано не случайно, поскольку в ряде субъектов Россий-

ской Федерации активно привлекаются к охране правопорядка народные дружины, казачьи патрули, джамааты[19]. Зарубежный либеральный опыт правоохранительной деятельности также фиксирует различные формы частной правоохранительной деятельности, например частной полиции. Близкую к приведенной выше позиции высказывает и А.М. Артемьев, отмечая, что системообразующим элементом содержания правоохранительной функции государства является правопорядок, но понимаемый в широком смысле слова - как порядок, сформированный гражданским обществом, и именно в этом своем качестве воспроизводимый и обеспечиваемый государством[20]. Таким образом, следует констатировать, что определение понятия «правоохранительная функция государства» включает в себя не только направления деятельности системы органов государственной власти, но и общественных институтов, участие которых, в том числе в правоохранительной деятельности, значительно обогащает теоретические представления в сравнении с политико-правовой и социальной реальностью.

Еще одна грань правоохранительной функции государства выражается в том, что его деятельность направлена не только на права и свободы человека и гражданина, но и на режим законности и правопорядка. При этом следует учесть, что обозначенные элементы правоохранительной деятельности взаимосвязаны и взаимообусловлены. В частности, на этот факт обращает внимание А.Ю. Гулягин, указывая, что «качественное обеспечение законности и правопорядка делает гарантированными права и свободы человека и гражданина, охраняемые законом интересы общества и государства»[21]. В самом деле, сущность государственной деятельности пронизана идеей охраны права исходя из того, что государство неразрывно с ним связано, а само право выступает эффективным инструментом управления социальными процессами, которые и призвано упорядочивать государство. При этом разграничение правоохранительной и правозащитной деятельности, о которой ведут речь Д.В. Ирошников и С.Л. Гайдук , хотя и представляется обоснованным, но лишь в узком смысле правоохранительной деятельности - как водораздела между общественной и частной правозащитной деятельностью. В широком же смысле - как правоохранительной функции государства - такая дифференциация вряд ли является оправданной, о чем свидетельствовало определение правоохранительной службы, закрепленное в ст. 7 (утратила силу с 1 января 2016 года) Федерального закона от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» . Так как между правозащитной и правоохранительной деятельностью наблюдается устойчивая взаимообусловленность, которая связывает защитные механизмы естественных прав и свобод человека с государственной защитой позитивного права, оба ее вида осуществляются органами власти и определяются как правоохранительная деятельность.

Отсюда вытекает взаимосвязь правоохранительной функции государства с иными его внешними и внутренними функциями. Она характеризуется как охранительная по отношению к любой легальной государственной деятельности. Так, например, экономическая функция государства не могла бы полноценно реализовываться государственным аппаратом, если экономическая система не была бы, во-первых, регламентирована правом, а во-вторых, обеспечена защитными правоохранительными механизмами. Отсюда можно утверждать, что правоохранительная функция государства является не вторичной (обслуживающей), а центральной (основной) и первичной. Поскольку любое управляющее воздействие госаппарта в современном мире замкнуто [22] [23] рамками закона, реализация любой публичной деятельности подчинена легальному началу, в основе которого лежит правоохранительная деятельность. Качество реализации правоохранительной функции в государстве позволяет судить об эффективности экономической, политической, культурнодуховной, социальной и других его систем.

В понятийном аппарате теории права также существует проблема смешения категорий «охранительной функция права» и «правоохранительная функ-

24

ция», что, по справедливому замечанию О.С. Лапшиной, является неверным .

Методологически важным и значимым в раскрытии сущности правоохранительной функции государства представляется вопрос о формах ее реализации. Рассмотрим юридические формы, которые выступают способами правового осуществления государственной власти. К их признакам относят следующие: 1) предполагается разбирательство юридического дела; 2) существует связь с использованием норм материального или процессуального права; 3) осуществляется исключительно уполномоченными субъектами; 4) закрепляется в официальных процессуальных документах; 5) складывающиеся в ходе разбирательства дела отношения регламентируются системой норм процессуального права;

25

6) при разбирательстве дел используются правила юридической техники .

Институциональные формы реализации зависят от того, какие органы относят в юридической доктрине к правоохранительным, а также каким органам и общественным организациям разрешено сотрудничество с ними. Следует учитывать, что правоохранительную функцию осуществляют не только правоохранительные органы. Согласно ст. 5 Федерального закона от 19 мая 1995 года № 82-ФЗ (в редакции от 20 июля 2012 года) «Об обще- [24] [25]

ственных объединениях» под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения. Как справедливо отмечает Е.В. Киричек: «При этом, если общественное объединение ставит целью, например, охрану общественного порядка, содействие полиции в борьбе с преступлениями и иными правонарушениями, браконьерством, нарушениями правил лесопользования, охоты и рыболовства и т. д., оно,

26

непременно, правоохранительной направленности» .

Вышесказанное позволяет сделать вывод о том, что все общественные объединения правоохранительной направленности объединяет заинтересованность в личной и общественной безопасности, участие в охране общественного порядка, содействие правоохранительным органам в их законной деятельности . Их свойствами являются: добровольность и самоуправляемость формирования; некоммерческий характер деятельности; создание по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей (если хотя бы одна из них правоохранительного толка), указанных в уставе; отсутствие государственно-властных функций. Среди таких организаций можно выделить: добровольные народные и казачьи дружины, оперативные отряды и отряды содействия полиции, в том числе молодежные, внештатные подразделения дорожно-патрульной службы и т. д., например, в Свердловской, Тюменской, Кировской, Курганской областях функционируют дружины по охране общественного порядка, специализированные отряды дружинников (по линии ГИБДД), казачьи дружины («Казачья полиция»), студенческие отряды охраны общественного порядка; в Ко- [26] [27] стромской, Архангельской, Пензенской областях - советы общественности, добровольные народные дружины, молодежные оперативные (поисковые) отряды, внештатные сотрудники полиции; в Самарской, Белгородской, Томской, Воронежской, Псковской областях - добровольные народные дружины, студенческие оперативные отряды, круглосуточные посты и группы патрулирования в местах массового пребывания граждан, общественные пункты охраны порядка, советы (группы) профилактики правонарушений; в Красноярском крае, Новосибирской, Тульской, Ульяновской областях - добровольные молодежные дружины. Именно с их помощью ежегодно раскрываются десятки тысяч преступлений, выявляются сотни тысяч админи-

- 28

стративных правонарушений .

В юридической литературе нет единства мнений относительно понятия «правоохранительные органы». Например, А.П. Рыжаков правоохранительным органом считает учреждение, а в некоторых случаях - должностное или иное лицо (к примеру, судья, следователь, оказывающий юридическую помощь гражданин), которое согласно закону обязано и вправе защищать права, свободы, законные интересы физических (юридических) лиц, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, государства в целом, обеспечивать законность и правопорядок и (или) бороться с преступностью . При этом к правоохранительным органам он относит широкий перечень государственных и негосударственных органов, в том числе адвокатуру и нотариат.

Согласно иному подходу, правоохранительный орган - это «государственный орган, наделенный правами и обязанностями по осуществлению правоохраны путем специфических действий принудительного характера, проводимых в определенной процессуальной форме. В основе такого опре- [28] [29] деления находятся следующие существенные признаки: права и обязанности правоохранительного органа урегулированы нормами права; каждый правоохранительный орган осуществляет свою деятельность путем проведения специфических действий; принудительный характер специфических действий правоохранительного органа; определенная процессуальная форма осуществления специфических действий»[30]. Однако охрану прав и свобод выполняют не только правоохранительные, но и иные государственные органы, а также общественные организации.

В.П. Божьев в свою очередь указывает, что к существенным признакам правоохранительной деятельности авторы относят: во-первых, осуществление этой деятельности не любым способом, а лишь с помощью применения юридических мер воздействия; во-вторых, соответствие применяемых в ходе ее осуществления юридических мер воздействия предписаниям закона или иного правового акта; в-третьих, реализацию правоохранительной деятельности в установленном законом порядке с соблюдением определенных процедур; в-четвертых, возложение реализации правоохранительной деятельности на специально уполномоченные государственные органы[31].

В Федеральном законе от 27.05.2003 № 58-ФЗ (в редакции от 23.05.2016) «О системе государственной службы Российской Федерации» правоохранительная служба определяется как вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина[32]. Таким образом, если рассматривать

правоохранительную функцию государства в широком контексте, то ее можно представить как деятельность государственных органов и сотрудничающих с ними общественных организаций по обеспечению безопасности, законности, правопорядка, защите прав и свобод граждан, борьбе с преступностью, осуществляемую правовыми и организационными средствами.

И.Л. Честнов отмечает, что сегодня отсутствуют достаточные теоретические и законодательные основания для корректной в научном отношении классификации правоохранительных органов, а само понятие «правоохранительные органы» - это лишь собирательный операциональный служебный термин . Между тем Р.И. Загидуллин указывает, что правоохранительную деятельность могут осуществлять только лица, состоящие на службе в соответствующих правоохранительных органах. Следовательно, для сотрудников и военнослужащих, осуществляющих правоохранительную деятельность, должен быть установлен особый порядок прохождения службы[33] [34] [35].

Таким образом, исследование признаков правоохранительных органов имеет практическое юридическое значение, так как без него невозможно определение правового статуса лиц системы правоохранительных органов, который должен устанавливаться нормативными правовыми актами. Например, Н.М. Хесина считает, что под термином «правоохранительный орган» подразумевается не только функциональное предназначение той или иной структуры, но и особый правовой статус сотрудников правоохранительной системы . Поэтому следует согласиться с В.К. Нехайчиком в том, что здесь возникает проблема, «касающаяся единого правового статуса правоохранительных служащих, который непосредственно связан с формированием всей правоохранительной системы и си-

стемы ее правоохранительных органов» .

В этой связи некоторые исследователи предлагают заменить понятие «правоохранительная функция» на термин «правозащитная функция». «Тогда правоохранительная деятельность (функция) государства, став понятием второго уровня, будет выступать в роли одной из правовых форм реализации правозащитной функции (заметим, что указанными правовыми формами могут быть, например, правовосстановительная деятельность и правообеспечение безопасности)»[36] [37] [38].

Другие авторы предлагают вообще отказаться от использования термина «правоохранительные органы». Так, М.А. Краснов в своем докладе, ставшем частью диагностического раздела проекта «Концепция реформы правоохранительной функции государства в России», который осуществлялся фондом ИНДЕМ и Институтом проблем правоприменения Европейского университета в Санкт-Петербурге, предлагает отказаться от этого понятия в силу его «тоталитарности» и неопределенности. Он считает, что исходя из такой неопределенности, но главное - из необходимости особого общественного контроля над институтами, осуществляющими функцию государственного принуждения (в узком смысле этого слова), целесообразно отказаться от советской терминологии . Автор предлагает выделить органы гражданской защиты и органы государственной защиты в силу привычки чиновников руководствоваться верховенством государственной защиты над защитой человека.

Таким образом, фактически поднимается все тот же ранее упомянутый вопрос о пересмотре понятия «правоохранительная функция государства». Насколько обоснованно категориальное изменение группы государственной деятельности, классически именуемой правоохранительной? Вряд ли здесь можно

считать оправданным терминологическое изменение по основанию «тоталитарности», при этом и сам термин «правоохранение» не сужает фактического состояния институтов, осуществляющих охрану права. Между тем следует признать, что в теории права давно назрела необходимость в уточнении содержания правоохранительной деятельности, которая как в либеральной, так и в отечественной практике значительно шире, нежели деятельность государственного аппарата по обеспечению законности и правопорядка в государстве.

Еще одним важным аспектом при рассмотрении категории «правоохранительная функция» выступает дифференциация в теории права созвучных понятийных категорий. Так, применяемый в законодательной практике термин «правоохранительная функция» имеет несколько значений. В самом широком смысле - это функция государства по обеспечению правопорядка и законности как одно из направлений деятельности государства в целом, в более узком понимании - деятельность отдельно взятого правоохранительного органа власти.

Однако эволюция понятийного аппарата теории государства и права на этом не исчерпывается, привнося с законодательными новеллами новую дифференциацию государственной деятельности на «государственные услуги» и «государственные функции».

Вопрос о разделении государственных услуг и функций является непраздным, поскольку он не только обусловливает теоретическое поле полемики, но и важен с точки зрения практической законодательной политики. При этом в теории административного права осмысление различий между «услугами», имеющими договорную природу гражданско-правовых отношений, и «функциями», выражающими естественную публичную природу надзора и контроля государственной деятельности, не находит однозначного решения. Не существует единства мнений по данной проблеме также в законодательной среде, что выражается в бесконечной путанице при отнесении федеральными, региональными и местными законодателями той или иной конкретной деятельности органа власти к услуге или функции. Отсутствует оно и при определении понятийного аппарата на федеральном уровне, так

как, например, в Бюджетном кодексе Российской Федерации и Федеральном законе от 27.07.2010 № 210-ФЗ выявляется различное понимание государственной услуги, о чем неоднократно упоминалось исследователями . В частности, в ст. 6 Бюджетного кодекса РФ «государственные (муниципальные) услуги (работы)» определяются как «услуги (работы), оказываемые (выполняемые) органами государственной власти (органами местного самоуправления), государственными (муниципальными) учреждениями и в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, иными юридическими лица- ми»[39] [40]. В Федеральном законе от 27.07.2010 № 210-ФЗ под государственной услугой понимается «деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги»[41]. По смыслу приведенного выше текста нормативных правовых актов в первом случае законодатель отражает частноправовую природу участия государства, лежащую в плоскости гражданско-правовых отношений. Во втором случае речь идет уже о публичной сущности государственных услуг и, соответственно, правообязывающей сфере административного права.

Еще более острую научную полемику и практическую проблему вызывает попытка законодателя дифференцировать государственную деятельность на «государственные (муниципальные) услуги» и «государственные

(муниципальные) функции». В качестве основания для такой дифференциации выделяют, например, субъекта инициирования взаимодействия. Если процедуру инициирует частный субъект, то речь идет об «услуге», а если орган власти - то эта публичная деятельность относится к «функции». Однако указанный критерий сам по себе не обеспечивает точности разделения. Так, скажем, инициатива подконтрольного субъекта в разрешительных и лицензируемых процедурах не означает, что данная деятельность классифицируется как «услуга», поскольку подобная функция органа власти принадлежит к

-42

группе контрольно-надзорных полномочий , хотя эта процедура инициируется именно физическим или юридическим лицом.

Еще одним предполагаемым критерием выступает публичный и частный интересы, реализуемые в рамках конкретных государственных полномочий органа власти. В этом плане представляется также несколько неверной позиция С.А. Белова, который формулирует постулат о том, что «контрольно-надзорная деятельность осуществляется в общественных (государственных) интересах, а не в интересах гражданина»[42] [43], а государственная услуга должна носить добровольный, предоставляющий характер и, соответственно, если в отношении предоставления государственной услуги речь идет о реализации частного интереса, то в ситуации контрольно-надзорной деятельности - об интересах государственном и общественном. Опровергая данные критерии дифференциации как абсолютные, в рамках деятельности органов МВД России в качестве примера приведем функцию правоохранительного органа по выдаче разрешения на хранение и использование охотничьего оружия. Указанная функция органа власти совмещает в своем результате реализацию как личного интереса гражданина (связанного с видом спортивно-

охотничьего развлечения, добычи), так и интереса общества (общественной безопасности по предотвращению предоставления оружия лицам, находящимся в зоне риска его незаконного или неосторожного применения). При этом следует отметить, что разъединить природу такой деятельности на две составляющие не представляется возможным. Соответственно, при наличии юридического факта владения охотничьим оружием у гражданина возникает юридическая обязанность на получение лицензии. В этом случае не может иметь места никакой «добровольный характер обращения», закон предоставляет гражданину лишь право выбора: получить разрешительные документы или прекратить владение имуществом, ограниченным в гражданском обороте. Тем не менее в настоящий момент данная функция органа власти отнесена к группе «услуг».

Одной из теоретических попыток устранения подобного противоречия становится выделение особой группы «принудительных государственных услуг», что, на наш взгляд, является противоречием смыслов. Это объясняется тем, что концепция разделения функций органов государственной власти на «услуги» и «функции» предполагает прежде всего размежевание подходов к государственному управлению и выделение видов государственной деятельности, построенных на рыночных механизмах и принципах, а также государственной деятельности, которая в силу своей природы и назначения может быть реализована исключительно командно-административными механизмами самого государства. Именно в реализации этого концептуального подхода «сервисного государства» и заключается смысл дифференциации функций органов государственной власти на рассматриваемые нами группы. Соответственно, оперируя данной целью административной реформы, проводимой в России, можно сделать вывод о том, что «услуги» выступают признаком наличия рыночных механизмов в построении деятельности органов власти и не могут рассматриваться в качестве «гибрида» принципа государственного принуждения и частноправовой свободы договора.

Таким образом, скрещение контрольно-надзорной деятельности (функций) и деятельности органов власти по предоставлению услуг оказывается концептуально недопустимым. Как справедливо отмечает О.С. Минченко, «абсо-

44

лютное разграничение настоящих понятий является неверным» и даже невозможным. В то же время существует объективная потребность в рамках законодательной техники провести четкое разграничение государственной функции и услуги, прекратив складывающуюся «чехарду» законодательного беспорядка,

45

создаваемого в силу этой путаницы самим законодателем .

Возможно, что в подобной антиномии заложен подход к разрешению научного спора о полноценном разделении государственных услуг и государственных функций. В этой связи представляется целесообразным в качестве рабочей гипотезы разрешения проблемного вопроса выдвинуть предположение о том, что в ситуации невозможности отнесения функции органа исполнительной власти по однозначности вышеназванных критериев к государственной услуге данная деятельность должна быть отнесена к государственной функции, так как в ее рамках существуют неотделимые контрольно-надзорные полномочия, обеспечивающие общественный и государственный интерес. При этом попытка законодателя перенесения подобной деятельности в разряд «государственных услуг» приводит, по мнению исследователей, к таким негативным последствиям, как коммерциализация государственных функций и необоснованное обременение граждан дополнительными расходами, а также резкое увеличение коррупционных рисков, снижение государственного контроля в общественно значимых областях и сфере государственной безопасности.

Вместе с тем объективным основанием для дифференциации на услуги [44] [45]

и функции становится тезис А.А. Шулакова о том, что «если реализация функций предполагает двусторонние обязанности государства в лице его компетентных органов власти и граждан или организаций, то оказание государственных услуг предполагает одностороннюю обязанность государства в

46

лице уполномоченных представителей оказать государственную услугу» .

На основании вышеизложенного возникает вопрос о том, насколько оправданным является выделение каких-либо видов деятельности правоохранительных органов в качестве государственных услуг, поскольку по общему правилу правоохранительная деятельность носит двухстороннее обязывание в силу своей природы и целевого назначения.

Например, по мнению А.Н. Садкова, сегодня меняется сама модель государственной власти, отражая черты частноправового характера, что позволяет в системе социального государства выделить такую разновидность предоставляемых публичных услуг, как «правоохранительные услуги» . При этом характерно, что указанный термин все чаще используется научным сообществом при исследовании характеристик правоохранительной деятельности .

Очевидно, что ответ на обозначенный нами проблемный вопрос лежит в плоскости анализа сущности функций правоохранительных органов и выделения их целевого назначения. В этом смысле правоохранительная деятельность, хотя и может включать в себя сегмент частного интереса, гражданско-правовых отношений, гражданского участия в правоохранительных процессах, но ее целевое назначение всегда направлено на охранение обще- [46] [47] [48] ственных и государственных интересов. Так, например, функция по выдаче водительских удостоверений призвана не только удовлетворить частный интерес автолюбителя, но и гарантировать общественную безопасность всем участникам дорожного движения. Особый формализованный и контролируемый государственным аппаратом порядок предоставления права на управление транспортным средством обеспечивает объективность оценки знаний и навыков будущих водителей. В свою очередь, можно предположить в качестве критерия, определяющего допустимость отнесения функции органа власти к категории госуслуги, оценку деструктивных последствий передачи данной группы полномочий частной компании. Так, предоставление частным корпорациям контрольно-разрешительной функции, если она является для государства основной, не только сократит торговлю функциональным результатом, но и, напротив, приведет к системной теневой коммерциализации таких «услуг». В то же время это не означает, что правоохранительные функции не могут иметь вспомогательного элемента в форме, например, гражданского участия в обеспечении правопорядка, гражданского правоохранительного контроля посредством сбора информации и предоставления ее компетентным органам власти.

Естественно, что функция органа власти, не предусматривающая контроля и надзора, может быть фактически полностью передана на исполнение субъектам экономических рынков, а ее реализация - основана на конкурентных началах без ущерба для общественного и государственного интересов. Более того, полагаем, что существование таких функций органов власти свидетельствует о вторжении и чрезмерном участии государства в жизни общества. Однако если в цепочке функции органа власти присутствуют контрольно-надзорные механизмы, то их передача частным компаниям неизбежно влечет за собой нарушение законных интересов общества и государства в силу самой природы частных компаний, цель создания которых состоит в максимизации прибыли (коммерческих организаций) либо выражении интересов отдельных узких социальных групп (некоммерческих организаций). Отсюда вполне понятной является практика аутсорсинга отдельных цепочек государственных услуг при сохранении контроля государства за основными механизмами ее предоставления как средства привлечения частнопартнерских механизмов, позволяющих государству увеличить свою эффективность ресурсами саморегулируемых рынков без риска сокращения контрольнонадзорных полномочий.

Очевидно, что правоохранительная деятельность отражает не частный, а общественный интерес, даже когда речь идет о защите личности и его материальных и нематериальных прав. Услуга же носит характер частноправового отношения и направлена на удовлетворение законных интересов отдельного лица. Отсюда возникает вопрос об обоснованности отнесения законодателем к государственным услугам таких функций МВД России, как выдача разрешения (лицензирование) на владение и использование спортивного и охотничьего оружия; предоставление сведений об административных правонарушениях в области дорожного движения; выдача справок о наличии (отсутствии) судимости и (или) факта уголовного преследования либо о прекращении уголовного преследования; выдача лицензии на частную охранную деятельность и т. п.

Так, система лицензирования на приобретение, хранение и использование огнестрельного оружия гражданами напрямую связана с общественной безопасностью. Разрешительно-контрольная функция государства здесь является фактом, а право гражданина сопряжено с его статусными (судим или не судим, совершеннолетний или несовершеннолетний) и психоличностными характеристиками (доказанность психической адекватности, отсутствие фактов применения психотропных веществ и злоупотребления алкоголем и другие), соответствие которым определяется уполномоченным федеральным органов власти.

Вполне естественно, что передача подобных полномочий частным организациям не представляется возможной и допустимой, так как она сопряжена с резко возрастающими коррупционными рисками. Не является возможным и платный характер таких «услуг» в связи с тем, что данная деятельность обеспечивается налоговым бременем государства, а возмездная модель отношений неизбежно также будет порождать коррупционные риски. Так, выдача удостоверений личности (паспорт, водительское удостоверение) также имеет правоохранительное назначение по обеспечению контроля за исполнением гражданами действующего законодательства. Передача этой функции в частный сектор экономики немыслима по своей сути и может повлечь за собой не только укрепление криминальной активности, но и способствовать развитию терроризма на территории России, ослаблению самого государства.

Таким образом, в данных примерах присутствуют одновременно признаки государственной функции и услуги, которые носят неразделимый характер. Но поскольку в такой бинарности доминирующим признаком является правоохранительный (публичный интерес по обеспечению общественной безопасности), он поглощает менее значимый частноправовой интерес отдельной личности[49]. Следовательно, отнесение всего перечня государственных услуг правоохранительных органов, определенного соответствующим госреестром, не может быть поставлено под сомнение, если речь идет о классической государственной парадигме. Тем не менее в ряде государев, например в США, «приватизация» некоторых государственных функций, в том числе в правоохранительной сфере, практикуется достаточно давно и широко. Так, в частный сектор передан ряд правоохранительных функций по обеспечению общественного порядка, расследования преступлений и т. п., хотя это и вызывает острую дискуссию правозащитников, в том числе в США[50].

Еще одна интересная категория правоохранительных услуг относится к информированию граждан (о штрафах, состоянии судебных дел) и т. п. Очевидно, что указанная группа подфункций правоохранительных органов может быть включена в перечень государственных услуг, поскольку предоставление информации является лишь продуктом контрольно-надзорной деятельности. В то же время можно утверждать, что в подобных услугах присутствует публичный интерес, а именно «государственная тайна», «тайна следствия», «права граждан на персональные данные», «коммерческая тайна» и т. п. Если такую группу государственных услуг и можно признать в правоохранительной деятельности, то лишь с условием невозможности передачи ее в частный сектор.

Наконец, одним из значительных аспектов правоохранительной функции выступает проблема ее пределов.

Исходя из выше сказанного можно заключить, что правоохранительная функция государства в системе государственных функций занимает центральное место и является базовой по отношению к остальной внешней и внутренней государственной деятельности. От содержания и качества реализации правоохранительной функции зависит стабильность, эффективность и динамика развития регулирующего воздействия государственного аппарата на экономическую, политическую, социальную, духовно-культурную и иные сферы жизнедеятельности государства.

Правоохранительную функцию можно понимать в широком и узком смыслах. В широком смысле под правоохранительной функцией понимается деятельность государства и институтов гражданского общества по охранению права и сформированного на его основе правопорядка. В широком смысле правоохранительная функция охватывает направления деятельности по защите национальной и международной системы которое реализуется как органами публичной власти, так и гражданскими организациями.

В узком смысле правоохранительная функция государства - это направление деятельности специально уполномоченных органов государственной власти по обеспечению законности и правопорядка в обществе и международных сношениях.

<< | >>
Источник: Хажироков Валерий Ахиедович. ОСОБЕННОСТИ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВА В УСЛОВИЯХ ПОЛИЭТНИЧНОСТИ ОБЩЕСТВА В СЕВЕРО-КАВКАЗСКОМ РЕГИОНЕ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Ростов-на-Дону - 2018. 2018

Еще по теме § 1.1. Правоохранительная функция в системе функций Российского государства и иных видов юридической деятельности: понятие, сущность и формы осуществления:

  1. § 3. Формы осуществления функций государства
  2. 69. Функции и форма современного российского государства.
  3. 20. Функции современного Российского государства
  4. 36. Эволюций функций Российского государства на современном этапе.
  5. 45. Политическая система современного российского государства: основные черты
  6. 1.1. Правоохранительная служба в системе государственной службы Российской Федерации
  7. 1.1. Правоохранительная служба в системе государственной службы Российской Федерации
  8. БАЛКОВАЯ Валентина Григорьевна. ТАМОЖЕННАЯ СЛУЖБА В СИСТЕМЕ УПРАВЛЕНИЯ РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА (XVI-XVIII вв.): ИСТОРИКО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ. ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени доктора юридических наук. Москва-2017, 2017
  9. Оглавление
  10. § 1.1. Правоохранительная функция в системе функций Российского государства и иных видов юридической деятельности: понятие, сущность и формы осуществления
  11. § 1.2. Исторический и национальный опыт реализации правоохранительной функции государства в России
  12. § 1.3. Реализация правоохранительной функции в федеративном государстве: зарубежный опыт
  13. § 2.1. Реализация правоохранительной функции государства в субъектах Северного Кавказа: сравнительный аспект
  14. § 2.3. Правовые формы реализации правоохранительной функции государства иправовая политика России в сфере борьбы с экстремизмом
  15. ГЛАВА 3. МЕХАНИЗМ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВА ОРГАНАМИ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ
  16. Глава I. Противодействие незаконному обороту наркотиков как объект реализации правоохранительной функции современного государства: сравнительно-правовой анализ
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -