Понятие и принципы организационно-управленческой судебной деятельности по профилактике коррупции.
Для определения понятия профилактики коррупции в судебной системе необходимо прежде уточнить, что представляет собой судебная деятельность и какие именно ее стороны предполагают организацию и применение профилактических мер.
Понятием «судебная деятельность» охватывается комплекс вопросов, связанных с ее правовыми, социальными и организационными условиями, ряд которых выходит за рамки судебной власти и не относится к ее компетенции. Особенно тогда, когда речь идет о таких вопросах, в решении которых задействованы не только органы судебной власти, но и другие субъекты, не относящиеся к ней. Например, Правительство, вырабатывающее и принимающее федеральные целевые программы развития судебной системы, квалификационные коллегии судей, участвующие в отборе и назначении судей, то есть в организации кадрового обеспечения судебной деятельности.
Ученые по-разному определяют и классифицируют судебную деятельность. По мнению И. Ю. Носкова, судебная деятельность - это способ существования судебной власти, выражающийся в деятельности судов по осуществлению правосудия (непосредственно судебная деятельность) и деятельности судов по повышению эффективности своего функционирования (вспомогательная судебная деятельность)[46].
Н.А. Власенко отмечает, что понятием «деятельность» охватывается комплекс проблем, связанных с ее правовыми, социальными, этическими и организационными условиями[47]. Как следствие, справедливо разделяет судебную деятельность на два вида. Первый включает в себя собирание, исследование и оценку доказательств, то есть представляет собой деятельность суда по осуществлению правосудия, а второй вид судебной деятельности - организационный, включает в себя мероприятия, направленные на создание необходимых условий для нормального функционирования, полного и независимого осуществления правосудия.
Таким образом, судебную деятельность можно подразделить на процессуальную и внепроцессуальную обеспечивающую правосудие организационно-управленческую деятельность.
Вместе с тем, представляется, что в юридической литературе, посвященной судебной деятельности, раскрытию содержания понятия «организационно-управленческая деятельность» уделяется недостаточное внимание. В основном речь идет об организационном обеспечении деятельности судов, под которым в одних источниках понимают мероприятия финансового, материально-технического и иного характера[48], в других - меры по созданию условий, необходимых для судебной деятельности, ее ресурсному обеспечению[49], относя к ним, в частности, 1) материально-техническое обеспечение судов, в том числе своевременную постановку вопроса о выделении необходимых финансовых средств для своевременной выплаты заработной платы работникам судов, строительства или ремонта зданий, приобретения оборудования и инвентаря; 2) обеспечение судов законодательными и иными нормативными материалами, необходимыми для их деятельности; 3) повышение квалификации судей и работников аппаратов судов. Перечисленные мероприятия непосредственно к организационно-управленческой деятельности судов не относятся.
Важность исследования организации деятельности судебной системы подтверждается тем, что законодательством о судоустройстве определяются не только цели, принципы деятельности тех или иных судов, их назначение, юрисдикция, но и устанавливаются требования, предъявляемые к кандидатам в судьи, порядок назначения судей, прекращения их полномочий, гарантии неприкосновенности судей, меры профилактики коррупции в судебной системе, основные запреты и ограничения, применяемые к судьям и работникам аппаратов судов, а также правовые, информационные, кадровые и другие условия деятельности судов, от которых в значительной степени зависит нормальное функционирование судебной системы.
В конечном счете, оптимальная организация работы суда направлена на достижение целей и задач эффективного правосудия, то есть своевременное, качественное рассмотрение и разрешение дел, завершающееся постановлением законных и обоснованных судебных актов (М.С.
Шалумов).Проанализировав деятельность судов различных уровней, научную литературу по вопросам организации работы судов, можно сделать вывод о том, что организацию работы по профилактике коррупции в суде следует рассматривать в качестве одного из основных направлений организационноуправленческой судебной деятельности наряду с организацией правового и информационно-аналитического обеспечения деятельности суда, работы по подбору и расстановке кадров аппарата суда, организацией ведения делопроизводства и архива, и др. Все перечисленные виды организации работы суда носят характер внепроцессуальной, обеспечивающей правосудие деятельности.
Таким образом, организация работы по профилактике коррупции в суде является неотъемлемой составляющей организационно-управленческой деятельности, обеспечивающей правосудие. Отчасти это подтверждается тем, что в структуре Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации создано Управление по вопросам противодействия коррупции, на которое возложены задачи по реализации и проведению государственной политики по вопросам противодействия коррупции, организации работы по профилактике коррупционных правонарушений в федеральных судах общей юрисдикции. Согласно Приказу Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации от 06.03.2015 № 58 Управление по вопросам противодействия коррупции в пределах своей компетенции проводит на постоянной основе анализ организации работы по профилактике коррупционных правонарушений в части, касающейся соблюдения государственными гражданскими служащими федеральных судов общей юрисдикции антикоррупционных стандартов, осуществляет методическое сопровождение порядка исполнения норм антикоррупционного законодательства, принимает меры по выявлению и устранению причин и условий, способствующих возникновению конфликта интересов на государственной гражданской службе[50].
К функциям территориальных управлений Судебного департамента в субъектах Российской Федерации отнесены следующие: 1) проведение организационных и иных мероприятий по противодействию коррупции в районных судах; 2) проведение проверок по каждому случаю несоблюдения ограничений, запретов и неисполнения обязанностей в целях противодействия коррупции; 3) иные функции в сфере профилактики коррупции[51], для чего в их структуре могут создаваться соответствующие подразделения по вопросам противодействия коррупции.
Работа по профилактике коррупции в судах, в конечном счете, призвана обеспечить независимость суда и судей, вынесение судьями справедливых и беспристрастных решений, повысить уровень доверия общества к судебной власти.
Тем не менее, несмотря на всю важность организации работы по профилактики коррупции в судебной системе, в современной юридической литературе данному направлению посвящено немного научных исследований. Научной задачей настоящего диссертационного исследования является разрешение противоречия между объективной необходимостью совершенствования организационно-управленческой деятельности по профилактике коррупции в судебной системе, в том числе в районных судах Российской Федерации, и отсутствием научно обоснованных подходов к совершенствованию данного направления организационно-управленческой судебной деятельности. В таких условиях требуется разработка соответствующей теоретической базы, в частности изучение понятия, содержания, принципов организационно-управленческой деятельности по профилактике коррупции в судебной системе в целом и в районных судах в частности.
Федеральный закон «О противодействии коррупции» в п. 2 ст. 1 рассматривает противодействие коррупции как деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий:
а) по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции);
б) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией);
в) по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений[52].
Закрытый перечень направлений противодействия коррупции целесообразнее было бы сформулировать как открытый, например, продолжив его «иными действиями», препятствующими коррупции, так как
данное социальное явление очень многогранно и заранее предусмотреть все направления противодействия достаточно сложно[53].
Следовательно,надлежит дополнить пункт 2 ст.1 Федерального закона «О противодействии коррупции» подпунктом «г» следующего содержания: «по совершению иных действий, препятствующих коррупции».
Исходя из приведенной нормы Федерального закона, противодействие коррупции в судебной системе должно осуществляться по трем указанным в ней основным направлениям.
При этом следует иметь в виду, что эти составные части взаимосвязаны: профилактика коррупции осуществляется, в том числе, и посредством борьбы с коррупционными правонарушениями, а ликвидация последствий коррупции может происходить, помимо всего прочего, и в рамках такой борьбы (например, возмещение имущественного ущерба, причиненного в результате совершения коррупционного преступления, возможно посредством подачи гражданского иска в уголовном деле) и, одновременно, выполняет профилактическую функцию.
Внимания в данной дефиниции также заслуживает понятие «борьба с коррупцией», которое в полной мере корреспондирует понятию «борьба с преступностью». Если вести борьбу с преступностью, в том числе преступлениями коррупционной направленности, могут только специально уполномоченные на то законом правоохранительные органы, то в борьбе с иными коррупционными правонарушениями могут участвовать и другие субъекты.
Некоторые исследователи, в частности Н.А. Лопашенко, указывают на необходимость расширения понятия борьбы с коррупцией путем добавления в него стадии рассмотрения судом уголовных дел и назначения наказания за совершение коррупционных правонарушений. Данная позиция
представляется неверной. Как отмечает М.С. Шалумов, в узком смысле борьба с преступностью предполагает деятельность специально
уполномоченных законом государственных органов по выявлению, пресечению, раскрытию и расследованию преступлений, а также их предупреждению путем установления в процессе данной деятельности и принятия мер по устранению причин конкретных преступлений и условий, способствующих их совершению[54]. Даже если согласиться с тем, что судебный контроль в досудебном производстве и отправление правосудия по уголовным делам являются в определенной мере правоохранительной деятельностью, способствующей сдерживанию (предупреждению) преступности, нет никаких юридических или фактических оснований относить эту деятельность к борьбе с преступностью[55].
Также следует отметить, что профилактика преступлений и иных правонарушений должна предшествовать борьбе с преступностью, так как важнее предупредить преступление, чем потом устранять его последствия, а потому профилактика имеет более широкий характер. Так П.Н. Кобец, справедливо замечает, что предупреждение преступности является одним из основных направлений деятельности государства и общества по искоренению причин, порождающих саму преступность, и вследствие этого предупредительная деятельность по своему содержанию, масштабам мероприятий и количеству субъектов, участвующих в ней, гораздо шире деятельности по борьбе с преступностью[56].
Р.В. Жубрин отмечает, что эффективнее, да и дешевле с точки зрения затрат сил и средств общества и государства не расследовать преступления, а предупреждать их, выявляя и устраняя причины, условия, иные детерминанты преступности и связанных с нею правонарушений. Это выражается в закреплении в нормативных правовых актах, направленных на противодействие отдельным видам преступлений, различных профилактических мер[57].
Понятие минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений в законодательстве практически не раскрыто, в связи с чем, еще только предстоит разработать эффективные правовые и экономические механизмы минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений, например, посредством механизма страхования или другими способами.
С учетом изложенного следует подчеркнуть, что такие направления противодействия коррупции в судебной системе, как борьба с коррупцией, минимизация или ликвидация последствий коррупционных правонарушений, находятся за пределами темы настоящего диссертационного исследования, поскольку не охватываются его целями и задачами.
Применительно же к рассматриваемой теме научный и практический интерес представляет изучение вопросов профилактики коррупции в судебной системе, предполагающее комплексное исследование организационных, правовых и иных мер в данной сфере.
Как отмечает А.Г. Головкина, профилактика правонарушений на протяжении многих лет была и остается одной из основных задач, стоящих перед государством и обществом в целом.
Профилактика правонарушений - это особый вид социальной практики, обеспечивающий целенаправленное воздействие на общественные отношения с целью предупреждения нравственно-правовой деформации личности, формирования правомерного поведения и ресоциализации лиц, которые уже допустили социально-негативные проявления в поведении.
При этом в качестве правовой категории профилактика определяется как совокупность организационных, правовых, экономических, социальных, культурно-воспитательных и иных мер по выявлению и устранению причин и условий совершения правонарушений, выявлению лиц, склонных к совершению правонарушений, и оказанию на них корректирующего воздействия, противодействию совершению правонарушений[58].
Профилактика коррупции представляет собой совокупность мер упреждающего воздействия, цель которых заключается в недопущении появления новых форм коррупции, их количественного и качественного изменения. Цель профилактики коррупции состоит в обеспечении превалирования общественного, служебного интереса над личным, корыстным в процессе реализации публичных функций.
Т.Л. Козлов определяет профилактику коррупции как систему мер общего, специального и индивидуального предупреждения, реализуемых государственными и муниципальными органами, государственными и негосударственными организациями, институтами гражданского общества, гражданами, направленных на противодействие процессам детерминации коррупционной преступности и иных коррупционных правонарушений[59]. И.П. Шокот также отмечает, что деятельность по профилактике коррупции
~70
сводится именно к определению и устранению ее причин и условий[60].
Меры по профилактике коррупции отличаются значительным разнообразием содержания, предполагают реализацию широкого перечня мероприятий различного характера. Все это обуславливает участие обширного круга субъектов в деятельности по профилактике коррупции. Р.В. Жубрин, раскрывая понятие субъекта профилактической деятельности, указывает, что в научной литературе существует несколько точек зрения относительно круга субъектов профилактики преступлений. Некоторые ученые включают в число субъектов профилактики не только органы государственной власти и общественные формирования, но и всех граждан. Для другой точки зрения характерно ограничение субъектов предупреждения, в том числе профилактики, совокупностью государственных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, наделенных общей либо специальной компетенцией в сфере противодействия преступлениям. Обе точки зрения заслуживают внимания, но не лишены определенных недостатков. В частности, граждане обладают правами и свободами, но не могут принуждать других лиц к совершению каких-либо действий, если это не предусмотрено законом[61]. Иные лица также могут участвовать в реализации общих мер профилактики в добровольном порядке, не нарушая права и законные интересы других субъектов. Однако для этих лиц противодействие преступлениям не является обязательным, они не несут ответственность за неисполнение требований закона о противодействии коррупции, что исключает их из числа непосредственных субъектов профилактики[62].
К субъектам профилактики коррупции в судебной системе для целей настоящего исследования следует отнести таких участников данных правоотношений, которые организуют работу по непосредственному применению в судах Российской Федерации и совершенствованию соответствующих мер профилактики вне пределов процессуальной деятельности по судебному рассмотрению дел о правонарушениях коррупционной направленности. Такими субъектами, прежде всего, являются председатели судов, органы судейского сообщества, Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации, управления Судебного департамента в субъектах Российской Федерации. Подробнее деятельность указанных субъектов по профилактике коррупции в судебной системе раскрыта в последующих главах настоящего диссертационного исследования.
Таким образом, профилактику коррупции в судебной системе, в том
числе в районных судах Российской Федерации, можно определить как внепроцессуальную деятельность председателей судов, органов судейского сообщества, Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации и его управлений в субъектах Российской Федерации по применению организационных, правовых, воспитательных мер, направленных на предупреждение коррупции среди судей и работников аппаратов судов, в том числе на выявление и последующее устранение причин коррупции и способствующих ей условий.
Важное место в системе исходных начал профилактики коррупции принадлежит принципам, на которых должна строиться и осуществляться указанная организационно-управленческая деятельность. Правовые принципы объективно обусловлены экономическим, социальнополитическим строем общества, характером господствующего в стране политического и государственного режима, основных принципов построения и функционирования политической системы общества[63]. Принципы имеют системообразующее значение, формируя нормы и направляя правоприменение, они обеспечивают его единообразие. Проанализировав положения Федерального закона, научную литературу по данному вопросу можно сделать вывод о том, что профилактика коррупции в Российской Федерации, в том числе и в судебной системе, базируется на следующих ключевых принципах:
1) признание, обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина;
2) законность;
3) открытость и прозрачность деятельности судебной системы;
4) неотвратимость ответственности за совершение коррупционных правонарушений;
5) комплексное применение организационных, политических, экономических, социальных и иных мер;
6) взаимодействие государства с международными организациями, институтами гражданского общества и физическими лицами.
Обеспечение прав граждан определяется Конституцией Российской Федерации как первостепенная задача государственных институтов. Данное положение предусматривает его реализацию в процессе осуществления любых видов деятельности государства, в том числе по предупреждению коррупционных проявлений. Кроме того, статья 18 Конституции Российской Федерации закрепляет: «Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием»74. Таким образом, данный принцип приобретает особый смысл, поскольку коррупция как негативное социальное явление приводит к нарушению прав граждан, к дискредитации правоохранительной системы в целом и правосудия в частности.
Законность как принцип профилактики коррупции в судебной системе проявляется в придании надлежащей правовой формы положениям в сфере предупреждения коррупции. Положения, которые позволяют квалифицировать различные действия в качестве коррупционных, определяют запреты, ограничения, меры ответственности, должны быть закреплены в нормативно-правовых актах, принятых уполномоченным государственным органом соответствующего уровня. Законность в данном случае подразумевает правовую регламентацию самой деятельности по профилактике коррупции.
Принцип открытости и прозрачности деятельности судебной системы закреплен в ст. 123 Конституции Российской Федерации, которая предусматривает, что разбирательство дел во всех судах открытое75. Открытость судебной системы выступает важнейшей гарантией профилактики коррупционного поведения. Данный принцип несет превентивную антикоррупционную нагрузку - во-первых, открытость и прозрачность деятельности судов сокращает коррупционные возможности, во-вторых, высвечивает любые отклонения и нарушения, помогая работе правоохранительных органов, в-третьих, позволяет гражданам и организациям включиться в процесс противодействия коррупции.
Принцип неотвратимости ответственности означает, что за каждый факт коррупционного нарушения должно назначаться адекватное наказание. Данный принцип используется с целью подчеркнуть серьезность антикоррупционной политики и ориентированность на конкретные итоги деятельности в данной сфере. Не в последнюю очередь неотвратимость наказания гарантируется атмосферой общественной нетерпимости к различным проявлениям коррупционного поведения, осуждением служебной нечистоплотности, возведением коррупции в степень аморального, безнравственного поведения.
Неотвратимость ответственности за совершение коррупционных правонарушений - это показатель доверия власти и общества. Только в обстановке общественного доверия, уверенности в торжестве справедливости
граждане будут обращаться в правоохранительные органы, а не предпочтут навязанные им коррупционные схемы в качестве оптимальных путей реализации собственных интересов[64].
Принцип комплексного применения организационных, политических, экономических, социальных и иных мер отражает специфику коррупции как явления, требующего адекватного и системного реагирования. Комплексность использования указанных мер ориентирована, прежде всего, на профилактическую работу. Вдумчивое отношение к реализации данного принципа на практике в виде системного подхода к применению правовых, экономических и иных мер может снизить вероятность коррупционных проявлений в судебной системе.
Принцип взаимодействия государства с международными организациями, институтами гражданского общества и физическими лицами подчеркивает общесоциальный характер проблемы коррупции. Коррумпированность судебной власти - проблема не только государства, ее решение требует активного участия всех членов общества, общественного обсуждения, обмена положительным опытом предупреждения коррупционного поведения. Также вполне очевидно, что для подлинного сотрудничества государства и общества необходимо немало условий, многие из которых не до конца сложились в нашей стране. К таким условиям следует отнести: высокий уровень развития демократических институтов,
политическую и гражданскую активность населения, подлинный плюрализм мнений, настоящую свободу и независимость прессы, реальную прозрачность действий судебной власти. Там, где речь идет о сотрудничестве, не может диктовать условия только один субъект. Необходимо проработать механизмы, ориентированные на население, способные поощрять общественность и отдельных граждан в таком сотрудничестве, собирать объективную информацию о масштабах и способах коррупции в судебной системе. К примеру, обеспечение функционирования в судах телефонов доверия; проведение мониторинга общественного мнения (анкетирования) об уровне доверия к правосудию, об организации деятельности судов и фактах проявления коррупции.
Таким образом, необходимо отметить, что в сегодняшних условиях противодействие коррупции в судебной системе осуществляется, прежде всего, посредством профилактики, которая предполагает вне пределов процессуальной деятельности по рассмотрению судами дел о коррупционных правонарушениях широкое применение организационных, правовых, воспитательных и иных мер, реализуемых различными субъектами. Профилактика коррупции в судебной системе, являясь одним из важных направлений организационно-управленческой судебной деятельности, в конечном счете, призвана обеспечить законность, объективность, беспристрастность, а значит, и справедливость правосудия, что является важным условием стабильности развития государства, укрепления гражданского мира, упрочения цивилизованных правовых отношений. Однако значимым критерием эффективности профилактики коррупции в судебной системе является уровень правового обеспечения этой деятельности. Данный вопрос будет рассмотрен в следующем параграфе.
1.3.