2.3. Юридична відповідальність працівників поліції за невиконання чи неналежне виконання своїх посадових обов’язків
Поліцейський, як посадова особа Національної поліції України, здійснює покладені на нього службові обов’язки, що є частиною державно- владної компетенції. Їх виконання має важливе правоохоронне та правозахисне значення.
Тому за невиконання або неналежне виконання поліцейським цих обов’язків законодавством передбачається застосування юридичної відповідальності. Новий Закон України «Про Національну поліцію» визначає особливий порядок притягнення поліцейського до юридичної відповідальності, а також здійснення службового розслідування та дисциплінарного провадження щодо нього. Це зумовлює необхідність проведення ґрунтовного дослідження питань, пов’язаних із притягненням поліцейського до юридичної відповідальності за невиконання або неналежне виконання своїх посадових обов’язків.Притягнення працівника поліції до юридичної відповідальності з підстав, визначених законодавством, виступає своєрідною гарантією забезпечення законності його діяльності та належного виконання покладених на нього обов’язків.
В науковій літературі юридична відповідальність визначається як передбачений законом обов’язок правопорушника зазнати в процесуально- визначеному порядку державно-владного примусового впливу, кінцевим наслідком якого є позбавлення особи, яка вчинила правопорушення, благ особистого, майнового або організаційного характеру [100, с. 147].
Основні риси юридичної відповідальності посадової особи, на думку Л. В. Крупнової, полягають в тому, що вона: по-перше, є засобом охорони правопорядку, засобом здійснення державної влади; по-друге, нормативно визначена і проявляється в застосуванні, реалізації санкцій правових норм; по-третє, є наслідком винного антигромадського діяння; по-четверте, супроводжується державним і громадським осудом проступку; по-п’яте, забезпечується державним примусом; по-шосте, пов’язана з несприятливими для правопорушника наслідками, які він і зобов’язаний перетерпіти, фактично зазнає; по-сьоме, реалізується у відповідних процесуальних формах [101, с.
99].Отже, юридична відповідальність посадових осіб, до яких належать і працівники поліції, характеризується тим, що, по-перше, до таких осіб законодавством пред’являються додаткові вимоги та обмеження, внаслідок чого виникають і додаткові підстави для застосування юридичної відповідальності; по-друге, порядок притягнення до юридичної відповідальності, особливо це стосується дисциплінарної відповідальності, суттєво відрізняється.
В. В. Гончарук визначає юридичну відповідальність працівників органів внутрішніх справ як об’єднані правові відносини між самим органом внутрішніх справ і правопорушником [126, с. 151].
Таким чином, юридична відповідальність, що застосовується до працівника поліції, слугує передусім засобом забезпечення службового порядку та дисципліни. Слід вказати, що характерною рисою юридичної відповідальності є наявність чітко визначених підстав для її застосування. Такою підставою виступає вчинення злочину, правопорушення або дисциплінарного проступку.
Відповідно до ст. 19 Закону України «Про Національну поліцію», у разі вчинення протиправних діянь поліцейські несуть кримінальну, адміністративну, цивільно-правову та дисциплінарну відповідальність відповідно до закону. Підстави та порядок притягнення поліцейських до дисциплінарної відповідальності, а також застосування до поліцейських заохочень визначаються Дисциплінарним статутом Національної поліції України, що затверджується законом [1]. Наразі до затвердження Дисциплінарного статуту Національної поліції на поліцейських розповсюджується дія Закону України «Про Дисциплінарний статут органів внутрішніх справ України» [87].
Невиконання або неналежне виконання поліцейським своїх посадових обов’язків може мати ознаки як адміністративного правопорушення, дисциплінарного проступку, так і злочину. Це залежить від наслідків та характеру вчиненого діяння або бездіяльності. Для характеристики даної підстави юридичної відповідальності необхідно виходити із ознак належного виконання посадових обов’язків.
При цьому, відсутність такої неналежності або повна відсутність виконання обов’язку в усіх випадках, коли такий обов’язок мав бути виконаний, є підставою для притягнення поліцейського до юридичної відповідальності.Серед найбільш тяжких наслідків невиконання або неналежного виконання службових обов’язків є притягнення поліцейського до кримінальної відповідальності. Відповідно, підставою для цього може бути лише таке невиконання або неналежне виконання обов’язків, що містить ознаки злочину. Тобто це діяння (дія або бездіяльність) з найбільш тяжкими наслідками.
З аналізу положень Кримінального кодексу України (далі — КК України) слідує, що до кримінальних правопорушень, пов’язаних з невиконанням або неналежним виконанням посадових обов’язків поліцейським, можуть відноситись: розголошення державної таємниці (ст. 328); незаконне перешкоджання організації або проведенню зборів, мітингів, походів і демонстрацій (ст. 340); зловживання владою або службовим становищем (ст. 364); перевищення влади або службових повноважень працівником правоохоронного органу (ст. 365); службове підроблення (ст. 366); декларування недостовірної інформації (ст. 366-1); службова недбалість (ст. 367); примушування давати показання (ст. 373), тощо [61].
За статистичними даними Генеральної прокуратури України, за 3 місяці 2016 р. було відкрито 600 кримінальних справ щодо застосування поліцейськими під час виконання своїх службових обов’язків катувань та іншого жорсткого поводження. Причому найбільше фактів зафіксовано у відношенні вчинення поліцейськими кримінального правопорушення, відповідальність за яке передбачена ст. 365 КК України (перевищення влади або службових повноважень працівником правоохоронного органу). За цим фактом відкрито 564 кримінальні справи [127].
За цей же період 2015 р. було відкрите 569 кримінальних справ за вчинення катування та іншого жорсткого поводження під час виконання посадовою особою органів внутрішніх справ своїх службових обов’язків. За фактом вчинення службовцем кримінального правопорушення, відповідальність за яке передбачена ст.
365 КК України, було відкрито 546 кримінальних справ [128]. Співставлення даних за 3 місяці 2016 р. та аналогічний період 2015 р. показує, що суттєвої відмінності у кількості порушених кримінальних справ щодо поліцейських (співробітників органів внутрішніх справ) немає. Тобто спостерігається відносна стабільність, відсутні тенденції до скорочення даного негативного явища (навіть відбулось зростання на 6%), що само по собі є тривожним сигналом та підставою для пошуку та усунення причин та умов, що сприяють вчиненню цих злочинів.Притягнення працівника поліції до кримінальної відповідальності здійснюється в загальному порядку, визначеному КПК України. При цьому, в ч. 8. ст. 62 Закону України «Про Національну поліцію» зазначається, що у разі затримання поліцейського за підозрою у вчиненні кримінального правопорушення або обрання щодо нього тримання під вартою як запобіжного заходу його тримають у призначених для цього установах окремо від інших категорій осіб. А в ч. 3 ст. 70 визначено, що поліцейський, щодо якого здійснюється кримінальне провадження, може бути відсторонений від посади в порядку, визначеному КПК України [1].
Також необхідно врахувати, що згідно з п.п. 2-4 ч. 2 ст. 61 Закону «Про Національну поліцію», не може бути поліцейським особа, засуджена за умисне вчинення тяжкого та особливо тяжкого злочину, у тому числі судимість якої погашена чи знята у визначеному законом порядку, та особа, яка має непогашену або не зняту судимість за вчинення злочину, крім реабілітованої; особа, щодо якої було припинено кримінальне провадження з нереабілітуючих підстав [1]. Тому якщо поліцейського визнають винним у вчиненні кримінального правопорушення, він підлягає негайному звільненню із займаної посади.
Іншим видом юридичної відповідальності за невиконання або неналежне виконання поліцейським своїх посадових обов’язків є адміністративна відповідальність.
A. С. Матіос пропонує визначити адміністративну відповідальність в
широкому і вузькому розумінні: адміністративна відповідальність в широкому розумінні — це відповідальність за вчинення адміністративного проступку; адміністративна відповідальність у вузькому розумінні означає застосування, реалізацію адміністративних стягнень [129, с.
16-17]. За такого підходу адміністративну відповідальність поліцейського за невиконання або неналежне виконання своїх посадових обов’язків, у вузькому розумінні, можна визначити як закріплену нормами Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі — КупАП) та іншимадміністративним законодавством процедуру застосування до поліцейського адміністративного стягнення за вчинення ним адміністративного правопорушення у службовій сфері, що у встановлених випадках супроводжується обов’язковим звільненням його із займаної посади.
B. В. Мозоль виокремлює правопорушення, які безпосередньо пов’язані з невиконанням або неналежним виконанням посадовою особою обов’язків, що входять до її адміністративно-правового статусу (порушення встановлених правил; невжиття заходів для забезпечення дотримання правил підлеглими їй особами, тощо) [98, с. 154]. Отже, фактично будь-яке адміністративне правопорушення, внаслідок якого здійснено посягання на встановлений порядок несення служби в органах поліції, слід вважати таким, що вчинене шляхом невиконання або неналежного виконання своїх службових (посадових) обов’язків поліцейським.
Невиконання або неналежне виконання поліцейським своїх посадових обов’язків може бути підставою притягнення його до адміністративної відповідальності, якщо в його діях (бездіяльності) є ознаки правопорушень, передбачених главою 13-А «Адміністративні правопорушення, пов’язані з корупцією» (ст. 172-4 — Порушення обмежень щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності, ст. 172-6 — Порушення вимог фінансового контролю, тощо) або главою 15 «Адміністративні правопорушення, що посягають на встановлений порядок управління» (ст. 185-8 — Ухилення від виконання законних вимог прокурора, ст. 18511 — Розголошення відомостей про заходи безпеки щодо особи, взятої під захист, та ін.) або інших [131]. На жаль, відсутня офіційна статистична інформація з приводу кількості випадків застосування адміністративних стягнень до працівників поліції за дані види правопорушень.
Однак, за інформацією, що міститься в Єдиному державному реєстрі судових рішень, за 2015-2016 рр. не було жодного випадку притягнення поліцейського до адміністративної відповідальності за вчинення адміністративних правопорушень, пов’язаних з корупцією. При цьому, відповідно до п. 5 ч. 2 ст. 61 Закону України «Про Національну поліцію», особа, до якої були застосовані заходи адміністративної відповідальності за вчинення адміністративного правопорушення, пов’язаного з корупцією, не може бути поліцейським. Відповідно, вчинення такого правопорушення є підставою для звільнення з посади.Якщо поліцейський не виконав або неналежним чином виконав свій посадовий обов’язок, але при цьому відсутні ознаки адміністративного правопорушення, то це може бути підставою для його притягнення до дисциплінарної відповідальності. В такому разі фактично поліцейським допускається порушення службової дисципліни. Саме таке визначення дисциплінарного проступку міститься в ст. 2 чинного Закону «Про Дисциплінарний статут органів внутрішніх справ України», зокрема, зазначається, що це невиконання чи неналежне виконання особою рядового або начальницького складу службової дисципліни. В свою чергу, службова
дисципліна — це дотримання особами рядового і начальницького складу Конституції і законів України, актів Президента України і Кабінету Міністрів України, наказів та інших нормативно-правових актів Міністерства
внутрішніх справ України, підпорядкованих йому органів і підрозділів та Присяги працівника органів внутрішніх справ України [131].
В проекті Закону «Про Дисциплінарний статут Національної поліції України» міститься більш ґрунтовне визначення. Зокрема, відповідно до ст. 12 проекту, дисциплінарним проступком визнається протиправна, винна дія чи бездіяльність поліцейського, що полягає у невиконанні чи
неналежному виконанні ним обов’язків поліцейського або виході за їх межі, порушенні обмежень та заборон, визначених законодавством для
поліцейських, а також вчиненні дій, що підривають авторитет поліції.
Умисна дія чи бездіяльність поліцейського, учинена всупереч
принципам та завданням Національної поліції України, наслідком якої стало заподіяння істотної шкоди особі, суспільству чи державі або посягання на організацію управління Національної поліції України, є грубим дисциплінарним проступком [87]. На нашу думку, таке визначення більш повно відображає зміст та сутність дисциплінарного проступку.
Що стосується видів дисциплінарних проступків, то К. О. Трампольська запропонувала класифікувати дисциплінарні проступки державних службовців за об’єктом дисциплінарної відповідальності на такі види: 1) внутрішні дисциплінарні проступки держаних службовців, які посягають на внутрішній службовий розпорядок органу державної влади: прогул, запізнення на роботу, неналежне виконання обов’язків, поява державного службовця на робочому місці в нетверезому стані. Внутрішні дисциплінарні проступки зачіпають і публічний інтерес держави в цілому;
2) публічні дисциплінарні проступки безпосередньо посягають на належне функціонування державної служби. До цієї групи науковцем віднесено порушення встановлених законодавством заборон, недотримання обмежень, учинення дисциплінарних проступків у неробочий час; 3) змішані дисциплінарні проступки одночасно посягають і на правила внутрішнього трудового розпорядку, і на публічний інтерес у цілому (невиконання наказу чи розпорядження вищого за ієрархією керівника, перевищення службових повноважень) [132, с. 368].
В проекті Закону «Про Дисциплінарний статут Національної поліції України» запропоновано всі дисциплінарні проступки класифікувати за ступенем небезпеки на грубі та інші проступки.
В свою чергу, до грубих дисциплінарних проступків віднесено:
1) відсутність на службі без поважних причин більше чотирьох годин протягом робочого дня;
2) поява на службі в нетверезому стані, у стані наркотичного або токсичного сп’яніння;
3) катування, інші види жорстокого або нелюдського поводження з особою, а також дії, що сприяли їх вчиненню або приховуванню;
4) порушення обмежень, пов’язаних із службою в поліції;
5) подання завідомо неправдивих відомостей або документів, необхідних для проходження служби в поліції;
6) ненадання допомоги особі, яка перебуває в небезпечному для життя стані, за можливості надати таку допомогу або неповідомлення про такий стан належним установам чи особам, якщо це спричинило тяжкі тілесні ушкодження або смерть постраждалого;
7) втрата вогнепальної зброї внаслідок недбалого ставлення;
8) нереєстрація заяв і повідомлень про вчинені кримінальні правопорушення та інші події;
9) втрата або розголошення відомостей, що становлять державну таємницю [87].
На нашу думку, такий підхід, зокрема, виділення грубих дисциплінарних проступків, несе в собі практичну користь, оскільки виключатиме певною мірою суб’єктивізм керівництва. У зв’язку з цим, застосування вищої міри дисциплінарної відповідальності — звільнення, за грубі порушення службової дисципліни буде вважатися обґрунтованим заходом.
Між тим, варто вказати і на певні недоліки закріпленого в ч. 3 ст. 12 проекту Дисциплінарного статуту Національної поліції України переліку грубих правопорушень. Зокрема, на це звертається увага у Висновку Головного науково-експертного управління на проект Закону України «Про Дисциплінарний статут Національної поліції України» від 16 березня 2016 р.
Так, зазначається, що викликають деякі сумніви віднесення до грубих дисциплінарних проступків таких як відсутність на службі без поважних причин більше чотирьох годин. На обґрунтування наводиться той аргумент, що вказане діяння не завжди має супроводжуватись такими обов’язковими ознаками грубого дисциплінарного проступку як заподіяння істотної шкоди особі, суспільству чи державі або посягання на організацію управління Національної поліції України. Загалом, на погляд Головного науково- експертного управління, слід уточнити, в чому полягає істотна шкода особі, суспільству і державі за проектом та чим саме вона відрізняється від істотної шкоди як однієї із ознак суспільної небезпечності злочинного діяння. Також не погоджуються експерти з пропозицією законопроекту щодо віднесення до грубих дисциплінарних проступків (за які пропонується максимальне дисциплінарне стягнення у вигляді звільнення із служби з поліції) низки діянь, які згідно з чинним КК України визнаються злочинами та за вчинення яких передбачено кримінальне покарання [88]. Дійсно, з експертами Головного науково-експертного управління слід погодитись і підійти більш помірковано до визначення грубих дисциплінарних проступків. Однак, беззаперечною є практична цінність виділення грубих дисциплінарних проступків в окрему групу.
Особливим видом дисциплінарного проступку (а в деяких випадках адміністративного і навіть кримінального правопорушень) є порушення присяги.
Присяга, як вірно зазначає М. М. Маськовіта, — це юридичний факт, що являє собою здійснення офіційної обіцянки дотримуватися і виконувати права і обов’язки відповідно до посади, визначальний момент зміни спеціального правового статусу суб’єктів і здійснюваний в особливому ритуальному порядку на основі спеціалізованих символічних дій [133, с. 171].
Однією з особливостей юридичної відповідальності за порушення присяги, на думку О. Л. Кравчука, є те, що на відміну від традиційних норм права, що передбачають юридичну відповідальність (наприклад, адміністративну, кримінальну), диспозиція законодавчого положення дотримання присяги міститься не в окремій нормі, а у самому тексті присяги. Тобто відповідальність за порушення присяги індивідуалізується самим змістом присяги, що пов’язано з виконанням певного роду роботи, яка становить суттєве суспільне значення [134]. Дійсно, такої конкретної підстави притягнення працівника поліції до дисциплінарної відповідальності як порушення присяги в законодавстві не міститься, але зміст порушення присяги фактично складають дії (або бездіяльність) щодо недотримання Конституції та законів України, допущення неповаги або порушення прав і свобод людини.
Підставою дисциплінарної відповідальності поліцейського може бути також порушення ним морально-етичних обов’язків. Зокрема, таких, що визначені Наказом Міністерства внутрішніх справ України «Про затвердження Правил поведінки та професійної етики осіб рядового та начальницького складу органів внутрішніх справ України» від 22 лютого 2012 р. № 155, зокрема, обов’язки:
поводитися з почуттям власної гідності, доброзичливо і відкрито, уважно і ввічливо, викликаючи у громадян повагу до органів внутрішніх справ і готовність співпрацювати з ними;
постійно контролювати свою поведінку, почуття і емоції, не дозволяючи особистим симпатіям або антипатіям, неприязні, недоброму настрою або дружнім почуттям впливати на службові рішення, уміти
передбачати наслідки своїх вчинків і дій;
поводитись з усіма категоріями громадян однаково коректно незалежно від їх службового чи соціального становища;
виявляти повагу та увагу до старших за званням чи віком, завжди першим вітати: молодшому — старшого, підлеглому — начальника, чоловікові — жінку, тощо [82].
Дисциплінарний проступок є підставою притягнення поліцейського до дисциплінарної відповідальності і проведення щодо нього службового розслідування.
Поліцейський, щодо якого проводиться службове розслідування, може бути відсторонений від виконання службових обов’язків у порядку, визначеному Дисциплінарним статутом Національної поліції України [1].
Види дисциплінарного стягнення за невиконання або неналежне виконання поліцейським своїх посадових обов’язків визначаються Дисциплінарним статутом.
Згідно зі ст. 12 Закону України «Про Дисциплінарний статут органів внутрішніх справ України», на осіб рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ за порушення службової дисципліни можуть накладатися такі види дисциплінарних стягнень:
1) усне зауваження;
2) зауваження;
3) догана;
4) сувора догана;
5) попередження про неповну посадову відповідність;
6) звільнення з посади;
7) пониження в спеціальному званні на один ступінь;
8) звільнення з органів внутрішніх справ [131]. Подібні види дисциплінарних стягнень передбачені і в проекті Закону «Про Дисциплінарний статут Національної поліції України» [87].
Особливим видом дисциплінарного стягнення є пониження та позбавлення спеціальних звань поліції. В ст. 85 Закону України «Про Національну поліцію» зазначається, що поліцейський може бути понижений у спеціальному званні на один ступінь унаслідок застосування відповідного дисциплінарного стягнення на підставах і в порядку, визначених Дисциплінарним статутом Національної поліції України. Поліцейським, пониженим у спеціальному званні на один ступінь, чергові спеціальні звання присвоюються в порядку, визначеному законом [1].
Дисциплінарне провадження щодо поліцейського здійснюється в такому порядку:
призначення службового розслідування у випадках та з підстав, визначених законодавством;
проведення службового розслідування протягом одного місяця з дня його призначення начальником. У разі необхідності цей термін може бути продовжено начальником, який призначив службове розслідування, або старшим прямим начальником, але не більш як на один місяць;
витребування у поліцейського письмових пояснень з приводу вчиненого діяння;
видання наказу про накладення дисциплінарного стягнення із зазначенням його конкретного виду.
Таким чином, невиконання або неналежне виконання поліцейським своїх посадових обов’язків як підстава юридичної відповідальності характеризується наступним:
1) в залежності від наслідків та характеру вчиненого діяння може виступати підставою кримінальної, адміністративної або дисциплінарної відповідальності;
2) є основною підставою для притягнення поліцейського до дисциплінарної відповідальності, якщо в його діяннях відсутні ознаки злочину або адміністративного правопорушення;
3) об’єктом є встановлений порядок проходження служби в органах поліції, а предметом — посадові обов’язки поліцейського;
4) об’єктивну сторону цього проступку можуть складати такі діяння:
- у формі активної дії: неналежне виконання обов’язку; порушення порядку застосування поліцейського заходу; перевищення меж застосування поліцейського заходу; порушення порядку поводження з інформаційними базами даних, тощо;
- у формі бездіяльності: невиконання покладеного на поліцейського обов’язку; ігнорування заяв і повідомлень, що надходять від фізичних та юридичних осіб; ненадання допомоги особам, які звернулись до поліцейського з таким проханням, тощо;
5) суб’єктом виступає поліцейський, незалежно від рівня посади, яку він обіймає;
6) із суб’єктивної сторони таке діяння може характеризуватися умисною або необережною формою вини, тобто за необережність (службову халатність, недбалість) також настає юридична відповідальність.
Особливостями притягнення поліцейського до юридичної відповідальності за невиконання або неналежне виконання посадових обов’язків є передування цьому службового розслідування, особливі види стягнень, що можуть застосовуватися до поліцейського (наприклад, пониження у спеціальному званні на один ступінь як дисциплінарне стягнення, позбавлення звання як додатковий вид кримінального покарання). Також необхідно відзначити таку особливість як обов’язкове проведення атестування поліцейського перед прийняттям рішення про звільнення з посади у зв’язку із службовою невідповідністю. Порушення даної вимоги є підставою для скасування наказу про звільнення.
Наприклад, в адміністративній справі за позовом поліцейського до Головного управління Національної поліції в Хмельницькій області, т.в.о начальника Головного управління Національної поліції в Хмельницькій області про визнання протиправним, скасування наказу, поновлення на посаді та зобов'язання вчинити дії Хмельницьким окружним адміністративним судом винесено ухвалу від 23 березня 2016 р. про зупинення провадження у справі до проведення атестації працівника поліції [135]. Отже, судом була висловлена чітка правова позиція щодо необхідності попереднього проведення атестації працівника поліції.
Для приведення адміністративного законодавства у відповідність до вимог Закону України «Про Національну поліцію» необхідними є розробка та щонайшвидше прийняття Дисциплінарного статуту Національної поліції України. В ньому мають бути визначені види дисциплінарних проступків, порядок дисциплінарного провадження щодо поліцейського, види та порядок застосування дисциплінарних стягнень. Крім того, вважаємо, що в ст. 70 Закону України «Про Національну поліцію» серед підстав відсторонення поліцейського від виконання службових обов’язків слід зазначити таку як вчинення ним адміністративного правопорушення, за яке можливе звільнення з посади (за вчинення корупційного правопорушення) на період здійснення провадження у справі про адміністративне правопорушення.